A magyar história úgy tudja,
hogy a haza bölcsét, Deák Ferencet 1848-ban kifejezetten kapacitálni kellett
arra, vállalná el az első felelős magyar „minisztérium" igazságügy-miniszteri
posztját. 1867-ben azonban, miután tető alá hozta főművét, a kiegyezést, már
semmilyen kormánytisztséget nem vállalt, illetve nem fogadott el: az egykori
igazságügy-miniszter a magyar történeti alkotmányra precízen rászabott kiegyezéssel
lefektette a felelős kormányzás közjogi alapjait, a hivatalviselést azokra hagyva,
akik nálánál nagyobb ambíciókat dédelgettek magukban a folyamatos közszerepléssel
járó politizálás iránt. Az azóta hivatalt viselt igazságügy-miniszterek történelmi
tablóján szép számmal találunk olyan kiváló jogtudósokat is, akik méltóképpen
folytatták Deák Ferenc művét, elsősorban a magánjogi és a büntetőjogi kodifikáció
területén. A közjog területén ugyanakkor a magyar politikatörténet nem adott
sok lehetőséget a mindenkori igazságügy-minisztereknek arra, hogy a tisztségükkel
elengedhetetlenül együtt járó ambícióik a fantáziájukat is kellően megmozgathassák.
Egészen az 1989-90-ben bekövetkezett legújabb rendszerváltásig.
Fantázia és fölkészültség dolgában a köztársaság kikiáltásától kezdve a rendszerváltás
előtti utolsó igazságügy-miniszter, Kulcsár Kálmán a nagy elődökhöz méltóan
is jól állt, a kezdeményezés felelősségét és dicsőségét azonban a kerekasztal
elvette tőle. Az Antall-kormány igazságügy-miniszterére, Balsay Istvánra az
MDF-SZDSZ-paktum alkotmányba emelésén túl is jutott néhány rendszerváltó jelentőségű
közjogi törvény előkészítése, bár a sajtón nevelt közvélemény alighanem a bírósági
vezetők hirtelen közérdeklődésre számot tartott kinevezéseivel kapcsolatban
emlékezik majd rá. Vastag Pál, a Horn-kormány igazságügyi tárcavezetője az új
magyar alkotmány parlamenti beterjesztőjeként írhatta volna be a nevét a história
könyvébe, ha a kétharmados törvényhozási többség fölött diszponáló MSZP-SZDSZ-koalíció
- túlzássá nemesített önkorlátozással - nem talált volna olyan alkotmány-előkészítő
metódust (egy különleges jogkörű és eljárási rendű parlamenti bizottság létrehozásával),
amellyel eleve szinte lehetetlenné tette az alkotmányozás sikeres végigvitelét.
Így aztán - a kudarc nyomán visszavett önálló kezdeményezés jogán - az 1996-97-es
igazságügyi reform megindítása fűződhetett Vastag Pál nevéhez. Részben e reformnak
köszönhető az, hogy az Orbán-kormány 1998-ban hivatalba lépett igazságügy-minisztere,
Dávid Ibolya egy erősen redukált jogkörű minisztériumot vehetett át elődjétől,
és hogy az ő miniszterségének történelmileg egyik legemlékezetesebb döntése
éppen e reform leállítása lett. Félő azonban, hogy a magyar jogtörténetírás
elsősorban azt jegyzi majd fel Dávid Ibolya neve mellé, hogy csekéllyel hivatalba
lépése után, 1998-ban ő értelmezte újra (helytelenül) jogrendszerünk évszázados
intézményét, a kegyelmezési jogot.
Jogszabály-folzotgatások
A XIX. század nagy reformnemzedéke talán nem képzelhette, a XX. század végének
rendszerváltó nemzedéke pedig bizonyosan nem gondolhatta volna, hogy a XXI.
század hajnalán egy magyar igazságügy-miniszternek arról kell biztosítania európai
kollégáit, hogy Magyarország nem tervezi az egyszer már eltörölt halálbüntetés
újbóli bevezetését. A közelmúltban hivatalba lépett Bárándy Péter mindenesetre
föladatának tartotta azt, hogy az EU-tagjelölt országok igazságügy-minisztereinek
berlini találkozóján leszögezze: az emberileg még egyáltalán belátható jövőben
Magyarországon kivégzés nem lesz. Dacára annak, hogy az ország 2002 tavaszán
leköszönt fiatal miniszterelnöke utolsó „hivatali" rádióinterjújában ennek
az ellenkezőjén nyilvánosan elgondolkodhatott.
Mint tudvalevő, az 1990-ben megválasztott Országgyűlés hazánk Európa Tanácsba
történt fölvételéig nem talált időt arra, hogy a kérdéssel foglalkozzék. Göncz
Árpád volt az, aki 1990 nyarán ígéretet tett rá, hogy ha a magyar bíróságok
kiszabnak is ilyen büntetést, ő minden elítéltnek kegyelmet fog adni. Az Országgyűlés
ezt követően sem jutott hozzá a kérdés megtárgyalásához, s a halálbüntetést
végül az Alkotmánybíróság radírozta ki a Btk.-ból.
A rendszerváltáshoz, a „jogállami forradalomhoz" nyilván az lett volna
méltóbb, ha ezt a rövid munkát maga a szabadon választott országgyűlés végzi
el. Ám ennél is fölemelőbb lett volna, ha az országgyűlésnek az egész Btk.-t
sikerült volna megújítania - az elmúlt tizenkét év alatt.
A magyar Országgyűlés a rendszerváltás óta egyelőre egyik nagy jogág anyagi
jogi kódexét sem cserélte föl újra, jóllehet gyakori módosításokkal sikerült
alkalmazhatóvá tennie a „létezett" szocializmusból ránk maradt Btk.-t és
Ptk.-t is. Utóbbinak átfogó szabályozási koncepciója Dávid Ibolya minisztersége
alatt (egy általa fölkért, nagy tekintélyű bizottságban) lényegében teljes egészében
elkészült, s most afféle társadalmi köröztetésen jár éppen, és nagyon jó, hogy
ott jár. A normaszöveg végső formába öntéséig természetesen még jó néhány évet
várnunk kell, hatalmas munkáról lévén szó.
Addig is, míg az új polgári törvénykönyv - várhatóan talán az évtized végére
- teljes egészében elkészül, a hatályos Ptk. módosítása néhány részterületen
már az elmúlt években is elkerülhetetlennek látszott. Az IM ezért itt-ott előrehozta
a kodifikációt, és kénytelen volt belenyúlni az anyagi jogi szabályokba. Hasonlóan
tűzoltó jelleggel módosított a polgári eljárásjog kódexén, hogy a rendkívüli
jogorvoslatot valóban rendkívülivé tegye. Tárgyilagos szemlélő a civilisztika
területén végigvitt legtöbb módosítást helyesnek tarthatja.
A büntető törvénykönyv esetében az előrehaladás lassúbb ütemű volt. Az újságolvasó
ember időnként értesült arról, hogy a minisztériumban állítólag folyik az új
Btk. előkészítése, de ebben az ügyben az érdeklődő az elmúlt kormányok alatt
még tézisszintű szabályozási elvekkel is alig találkozhatott. A mai napig majdnem
60 alkalommal módosított hatályos Btk.-t az Orbán-kormány is jócskán megfoltozta,
jelentős új intézményeket vezetve be a szövegbe. Más kérdés, hogy ezek indokoltságát
a szakmai közvélemény nem egységesen ítélte meg, az új szabályok hatása pedig
egyelőre nem értékelhető kedvezően.
A büntetőeljárási törvény esetében 1998 elején áttörés történt. A Horn-kormány
által beterjesztett, majd a parlament által elfogadott és a köztársasági elnök
által kihirdetett új kódexet a hivatalba lépő Orbán-kormány azonban parlamenti
többségével elsüllyesztette, vagy legalábbis egyelőre elúsztatta. Az új büntetőeljárási
törvény volt mindenesetre az elmúlt tizenkét év egyetlen újraírt nagy törvénykönyve,
de e beavatkozás nyomán még az sem lépett hatályba.
A közjogi kodifikáció területén az elmúlt négy év mutatta fel a legszerényebb
teljesítményt, ha az 1990 óta elfogadott törvények jelentőségét vesszük alapul.
A Fidesz-MDF-(kisgazda)-kormány parlamenti többsége nem tette lehetővé, hogy
az igazságügyi tárca nagyívű alkotmányreformon gondolkodhassék. Ennek ellenére
kiváló elképzelések és felejthető elgondolások egyaránt születtek a minisztérium
törvény-előkészítő műhelyeiben - az elfogadtatás legcsekélyebb esélye nélkül.
A hatályos alkotmányt egy esetben sikerült módosíttatni.
Az új alkotmány néhány éve még ambiciózusan megkezdett előkészítése 1998-ban
megtorpant. Azóta is sajátságos tény, hogy a térségben (Észtországtól Albániáig)
hazánk az egyetlen állam, amely a mai napig nem alkotott (formálisan) új alkotmányt.
E tekintetben a rendszerváltás óta az Orbán-kormány ideje alatt történt a legkevesebb
előrelépés, még ha ennek okait nem az alkotmányozásra nagyrészt fölkészült Igazságügyi
Minisztériumon belül találjuk is.
Történelmi távlatból visszatekintve az elmúlt tizenkét év törvényalkotását az
alapján is szemlélnünk kell, hogy a megalkotandó nagyobb jelentőségű törvények
közül mely törvények nem születtek meg. A hiánypótlás terén kifejtett erőfeszítések
eredményességét illetően a három teljes törvényhozási ciklus közül a legutóbbi
érhette el a legkisebb sikereket. Ráadásul a rendszerváltás óta egyetlen új
kódex, a büntetőeljárási törvény zátonyra futtatásával azt is megakadályozta,
hogy ami egyszer már megszületett, az pályájára állhasson.
Történelmileg alighanem úgy fog látszani, hogy az igazságügyi kormányzat a maga
részéről az elmúlt négy évben a folyamatosan esedékes deregulációban és a hazánk
uniós csatlakozásához szükséges töménytelen jogharmonizációban alkotott igazán
maradandót. Igaz, nem eleget.
Betyár, kalap nélkül
Az Igazságügyi Minisztérium sajátos helyet foglal el a tárcák között. A Monarchiából
maradt hagyomány szerint az igazságügy-miniszternek teljes rálátása van a jogalkotás
egész spektrumára, minden jogszabálytervezetnek át kell mennie a kezén. S ha
egyes kormányok - mint a legutóbbi fél évtizedben - csökkentették is az igazságügyi
tárcához rendelt föladatokat, ez a sajátos szereposztás hazánkban nem vehető
el az IM-től a létének és értelmének megkérdőjelezése nélkül. Ez az ellenőrző-véleményező
szerep teszi kiválasztottá a magyar igazságügyi minisztériumot, mintha egy kormányfői
hivatal jogi-kodifikációs főosztálya lenne. Mellette-fölötte persze a kormányfő
hivatalában is működött mindig egy - sőt az Orbán-kormány alatt kezdetben mindjárt
két - hasonló föladatú részleg, az IM kapacitása azonban mindenkor lehetővé
tette, hogy alkotmányossági, kodifikációs, jogrendszerbe-illeszthetőségi és
nemzetközi jogi szempontból a tárca vizsgálja meg a bármely más tárcánál kezdeményezett,
és az IM szűrőjén kötelezően átfuttatott összes jogszabálytervezetet. A minisztériumnak,
illetve az igazságügy-miniszternek ezt a kitüntetett szerepét - természetesen
- a tárca legújabb statútuma is megerősítette; Magyarországon nem is tehetett
volna másként.
Hazánkban, mint tudjuk, az ügyészség - néhány tekintélyes európai jogrendszerrel
ellentétben, de néhány más tekintélyes európai jogrendszerhez hasonlóan - az
1949-es kommunista alkotmány hatálybalépése óta nem tartozik a kormány, illetve
az igazságügy-miniszter felügyelete alá, jóllehet az 1871-ben született első
ügyészségi törvényünk azt eredetileg - de már akkor is nagyon nagy viták nyomán
- oda helyezte. Azokban az országokban, amelyekben ma is kormány alatt van,
az ügyészség újabban igyekszik is kikúszni a fölügyelet alól; ez Európában már-már
trendnek látható, a független ügyészség jövője biztosabb. Márpedig egy igazságügyi
minisztérium ügyészség nélkül olyan, mint a betyár kalap nélkül, hacsak nem
magyar, mert nálunk az IM-nek a futószalagon becsatornázott jogszabálytervezetek
tömeggyártása a fő föladata.
Az 1998-ban posztjára került igazságügy-miniszter, Dávid Ibolya nem csinált
titkot abból, hogy ügyészség nélkül szűknek érzi az IM gúnyáját, és hamarosan
kísérletet tett arra, hogy az ügyészséget maga alá gyűrje. A kísérlet - mint
látni fogjuk - alkotmányosan nem járt sikerrel, de a gyakorlatban komoly és
lehangoló eredményeket ért el.
Hazánkban az 1997-es igazságszolgáltatási reform részleges beindítása óta a
bírói kinevezések előterjesztése, a bírósági vezetők kinevezése, a bíróságok
költségvetésének előkészítése és egy sor más kérdés szintén nem tartozik már
az IM kompetenciájába. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács létrejöttével
- hasonlóan sok európai országhoz, és ellentétben sok más európai országgal
- ezekre az ügyekre a tárca vezetőjének már csak az OIT egyik tagjaként van
némi befolyása. Az OIT ma szinte egyetlen életképessé lett mementója a kilencvenes
évek közepén megindult, majd kisvártatva elvetélt alkotmányozási nekibuzdulásnak.
Dávid Ibolya azt a véleményét sem titkolta, hogy nem fogadja örömmel a körülmények
ilyetén megváltozását, és a maga részéről szívesen bíbelődnék az olyasfajta
kinevezési kérdésekkel, amelyek egykori elődjének, Balsay Istvánnak sajátos
hírnevet szereztek. Az alkotmányba bebetonozott intézményszületést - nem úgy,
mint a szintén alkotmányba írt ítélőtáblák esetében - már nem lehetett visszacsinálni,
de az Orbán-kormány folyamatosan gondoskodott arról, hogy az OIT költségvetési
tervének jelentős átírásával - vagyis alulírásával - a bírói függetlenség kontúrjainak
halványítását azért sikerüljön némiképp elérnie.
Mindezek mellett Dávid Ibolyának az sem volt ínyére, hogy közvetlen elődje,
Vastagh Pál a Horn-kormánynak kiszabott ciklus végére az IM teljes hivatali
apparátusát átköltöztette a Szalay utcai igazságügyi palotából a Kossuth térre
nyíló Miniszterelnöki Hivatal épületébe. Mintha csak ezzel is az fejeződött
volna ki, hogy a tárca közvetlen kormányfői irányítású, jelentéktelen minisztériummá
vált, kicsiny jogszabályszűrő hivatallá degradálódott. (Ráadásul az egykor birtokolt
épületrészt a Szalay utcában éppen az akkor fölállított OIT-nek kellett átadni.)
A redukáltatott jogkörű minisztérium kompetenciájában a klasszikus feladatok
és hatáskörök maradtak, ideértve a „saját jogú" jogszabályalkotást és törvény-előkészítést,
a jogszabály-kiiktatás, azaz a dereguláció irányítását, valamint a közjegyzők,
ügyvédek, jogtanácsosok, bírósági végrehajtók „szakmai fölügyeletét", és
különösen a büntetés-végrehajtási szervezet működésének irányítását és ellenőrzését.
E csökkentett hatókörű, kis túlzással börtönügyi minisztériumnak nevezhető tárca
ugyanakkor 1998-ban kapott néhány új jogkört is. Az ekkor elfogadott új statútum
új föladatként jelölte meg a jogszabálytervezetek előzetes hatásvizsgálatát
és a jelentősebb jogszabályok utólagos hatásvizsgálatának összehangolását. Részletesebben
szabályozta a széles körű uniós jogharmonizáció irányításával és összehangolásával
kapcsolatos újabb feladatokat.
Ezeken kívül a tárca megkapta a Központi Kárrendezési Iroda felügyeletét és
irányítását, valamint csodálatos módon a nyakába akasztották a Nemzeti és Etnikai
Kisebbségi Hivatal felügyeletét is, holott e hivatal tevékenysége és terrénuma
már ránézésre sem passzol az IM hagyományos kompetenciaköréhez. Nehéz más indokra
gondolni, mint arra, hogy az IM a Miniszterelnöki Hivatalba költözvén egyszerűen
közel volt. Ekként e hatáskörbővítést lényegében helyhiány okozta: a kultuszminisztérium
szétválásával egyik új minisztérium se vitte magával e koloncot, ugyanakkor
a nagyra nőtt MeH-ben a kisebbségi hivatal felügyeleti részlege már nem fért
el, ezért fölköltöztették néhány emeletet, ahol viszont már az IM újonnan kialakított
irodái voltak. De alighanem egyszerűbb, ha csak azt mondjuk: nem tudható, hogy
mit kerestek a kisebbségek az IM-ben.
E szerény hatáskörökkel bővített, ugyanakkor jelentős hatalmi és hatalom-éreztető
hatásköröket elvesztett tárca valójában sohasem tartozott a legfontosabb minisztériumok
közé. Mindenesetre nyugodt helynek számított, ahol a négyévente odakerült miniszter
mindenkor rábízhatta a tényleges munkát a megbízható apparátusra. Az IM-ben
a technikai személyzeten kívül mindenki jogász (sőt - Magyarországon vagyunk!
- néhány közülük bíró), aki már akkor is fölkészülten dolgozott a maga szakterületén,
amikor a köztisztviselői fizetések még szánalmasan alacsonyak voltak.
A rendszerváltás óta a tárcát vagy az MDF, vagy az MSZP irányítja. Dávid Ibolya
már miniszterként lett az MDF elnöke, lojális politikai államtitkára pedig hamarosan
a párt alelnökévé vált. A kormány egyetlen női minisztere, akit eredetileg valamiféle
családügyi minisztériummal hozott hírbe a sajtó, nem sokkal a kormányváltást
követően nemcsak a kormány legnépszerűbb minisztere, de az ország legnépszerűbb
politikusa is lett. A szerepébe egyre inkább beletanuló, miniszterségének, pártelnökségének
és női mivoltának előnyeit egyaránt egyre tudatosabban megélő és kihasználó
politikus szakpolitikusként keménykezűséget, pártpolitikusként békejobbos szelídséget
mutatott, s erre a sajtó és a közvélemény vevő volt. Társadalmi támogatottságának
nyilvánvalóvá válása után Dávid Ibolya szándékosan azt a képet tartotta fönn
magáról, amely korábban magától hozott elfogadottságot neki. Személyes népszerűségéből
- a kezdeti remények ellenére - pártja nem, tárcája azonban annál inkább részesült.
A sajtó elhitte, hogy a minisztérium jól működik. Tény, hogy a minisztérium
kommunikációja jól működött.
Nemzeti kalapszalagok
Ha egy igazságügyi minisztériumot méltóképpen kívánunk megítélni, a korrekt
vizsgálat tárgya elsősorban az lehet, hogy egy adott időszakban mit végzett
a tárca a jogszabályalkotás terén. Az Igazságügyi Minisztérium ugyanis nemcsak
a más tárcáknál született jogszabálytervezeteket világítja át, hanem néhány
területen saját jogon alkot illetve készít elő jogszabályt. E területek valamennyi
nagy jogág legfontosabb szabályainak el-, illetve előkészítését igénylik: az
igazságügyi tárca a közjogi, a magánjogi és a büntetőjogi kodifikáció kormányzati
gazdája.
Az Orbán-kormány programja az úgynevezett „minőségi jogalkotásra" való
áttérést hirdette meg. Ne firtassuk, hogy e cél elérését mennyiben szolgálta
a parlamentnek csupán háromhetenkénti összehívása, a kétharmados támogatottságot
igénylő törvények tervezetének nyilvánosság előtti, reménytelen lobogtatása,
csak azt vegyük szemügyre, hogy ezen a téren az igazságügyi tárca 1998-2002
között mit tett az asztalra.
A közjog területén a tárca komoly műhelymunkát végzett, de erőfeszítései nem
vezettek a kívánt eredményre. Tervezeteiről a járatlan szemlélő is azonnal láthatta,
hogy kétharmados elfogadásukra nincs esély.
A nemzetközi szerződések megkötésének új rendjéről szóló, évek alatt érlelt
koncepcióból született tervezetet például a parlament már csak azért sem tudta
volna elfogadni, mert a széleskörű vitában a képviselők olyan alapkérdéseket
kezdtek újratárgyalni - mint hogy monista vagy dualista legyen-e a rendszer
-, amelyek előzetes eldöntése nélkül semmilyen részletszabályok megvitatására
nem volt lehetőség. Hogy az ilyen alapkérdések eldöntésére a teljes konszenzus
elérését célzó - akkor még - hatpárti tárgyalások lettek volna a legalkalmasabbak,
azt a Fidesz-kormányzat az elmúlt négy évben más alapkérdések esetében sem volt
képes vagy hajlandó belátni vagy elfogadni.
Az ekként emlékezetes „politikai megosztottság" időszakában - a tárca előkészítésében
- a kormány alapvetően szükségesnek ítélhető alkotmánymódosítási javaslatait
rendre nem sikerült keresztülvinni a parlamenten. Holott aligha vitathatóan
sürgős szükség lett volna a számtalanszor módosított, toldozott-foldozott alaptörvénynek
(az 1949. évi XX. törvénynek), a köztársaság alkotmányának további többszöri
módosítására. Az Alkotmánybíróságról szóló fejezet átalakítása illetve bővítése
(és az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosítása), a parlamenti köztársaságielnök-választás
szabályainak pontosítása, valamint - a NATO-kötelezettségekből adódóan - a külföldi
csapatok magyarországi állomásoztatását csupán kormányengedélyhez kötő passzus
beemelése ilyen formán az úgynevezett politikai megosztottság áldozata lett.
A jogalkotásról szóló, 1987-ben született törvény - a megszületésekor nagy körben
üdvözölt, egykoron óriási jelentőségűnek tartott, a kommunizmus végóráiban „jogállami"
jellege miatt ünnepelt, mára azonban tökéletesen kiürült és elavult - szabályainak
átfogó módosítása a tárca általi előkészítésben szintén szép föladat lett volna
a rendszerváltást már egy évtizede maga mögött hagyott törvényhozásban, ha a
más ügyekben természetes, politikai természetű nézetkülönbségek itt sem tették
volna eleve lehetetlenné a konszenzust.
A kormánynak és a tárcának nem ezek a meddő próbálkozásai eredményezték a törvénygyártást
kimutató kedvező statisztika kialakulását. Az elmúlt ciklusban az Igazságügyi
Minisztérium a második lett a tárcák között mind a benyújtott, mind az elfogadott
törvényjavaslatok számát tekintve. A tárca által parlament elé vitt 72 törvényjavaslat
közül 55 ment át a törvényhozási szűrőn, többségük szinte teljes támogatottság
mellett.
Javította a statisztikákat az a néhány törvény, amely a nemzeti érzést hivatott
szolgálni. Ezek a törvények abból a megfontolásból születtek, hogy a nemzeti
érzést nem csupán szolgálni kell, de erősíteni is, és nem csupán kormányintézkedésekkel,
de törvényekkel is, ráadásul abban a meggyőződésben, hogy e törvények az említett
cél eléréséhez nem csupán szükségesek, de arra alkalmasak is. Az emléktörvények,
vagyis az államalapításról és a Szent Koronáról, a magyar hősök emlékének megörökítéséről
és emlékünnepéről szóló törvények (kiegészülve a hűség napjáról szóló kormánydöntéssel),
a nemzeti zászló kitűzését minden napra kötelezővé tevő jelképtörvény-módosítás,
valamint a magyar nyelv „utcai" védelméről szóló törvény (melyet nyelvtörvénynek
szerencsére túlzás volna nevezni, legföljebb reklámnyelvtörvénynek lehetne hívnunk)
kétség kívül nemes kezdeményezésekre jöttek létre. „Szakmai" szempontból
ugyanakkor az „eredmény" némiképp szomorúnak is tartható.
Az a tárca, amely - kis átszervezéssel - képes lett volna akár az új alkotmány
teljes normaszövegének a megírására is, s amely komplex jogszabálycsomagok előkészítését
sem tarthatja túlméretezett feladatnak, az elmúlt években kénytelen volt olyan
színvonalú törvénytervezetekkel foglalatoskodni, amelyek nehézségi foka a kezdő
kodifikátor-iskola alaposztályában sem okozhatna gondot. E törvények szükségességéről
megoszlanak a vélemények, a legeredetibb általános vélemény az, hogy ezekre
semmi szükség, a bennük szabályozott kérdések nemhogy törvényt, de semmilyen
jogszabályt nem igényelnek. Most, hogy megvannak, ámulva vehetjük észre, hogy
nincs mit értékelnünk bennük. Jó, hogy vannak, de azt se vennénk észre, ha nem
lennének.
E szimbolikus, törvénybe csomagolt, nemzeti szalaggal átkötött gesztusok előkészítésének
nehézsége legföljebb abban állt, hogy értelmet kellett adni a „jogosításnak."
A lecke - kis túlzással - az volt, hogy e jogszabályok mondjanak is valamit,
meg ne is, vagyis legyen szép a szövegük, de normatíve ne következzék belőlük
szinte semmi. Ezt a talán nem túl méltó feladatot a tárca jól oldotta meg. Szerencsére
a lényeges mondanivaló nem a törvényekbe, hanem inkább azok indokolásába került.
(Kár, hogy néhány kisebb nyelvi pontatlanság éppen „a magyar nyelv védelméről"
szóló törvénybe csúszott be.)
Ha a kilencvenes években a politikai osztálynak jutott volna energiája a jogrendszer
átfogó vizsgálatára és reformjára, az ezredfordulóra a köztársaság új alkotmányának,
és nem a szerény Szent Korona-emléktörvénynek kellett volna megszületnie. Józanul
nem hihető, hogy az utóbbi pótolhatja az előbbit, bár az ünnepélyességet el
lehet játszani. A politikai osztály felelősségét azonban nem lehet vitatni.
A gyökeres alkotmányreformra nem presztízsokokból - aktuális szóval: országimázs-javítás
céljából - van szükség, hanem azért, mert égető, alkotmánymódosításért kiáltó
fejlemények lihegnek a nyakunkon. Az idő - ha szabad folytatni a képzavart -
szorít.
„Szólj ügyészedre"
Az igazságügyi tárca 2002-ben leköszönt irányítóinak az ügyészség alkotmányos
helyzetével kapcsolatban a négy év alatt nem változott a véleménye. A hatalom
átadásakor is úgy látták, hogy a hatékony büntetőpolitika föltételének beállított
közjogi-szerkezeti változtatás továbbra is elengedhetetlen, az ügyészség kormány
alá rendelése szükséges lépés, amely az 1998 és 2002 között működött ellenzék
hajthatatlansága miatt hiúsult meg.
Ebben a kérdésben kormány és ellenzéke érzékelhetően elbeszéltek egymás mellett.
Különvéleményként azt is megfogalmazhatjuk, hogy a vita nem elsősorban a lényeges
jogi kérdésekről folyt.
Az ügyészség közjogi státusának megváltoztatásával kapcsolatban a politikai
élet egykori ellenzéki szereplőinél valóban megfigyelhető volt némi véleményváltozás.
Ennek nem elsődlegesen az a „szakmai" oka, hogy egyes pártok másként ítélik
meg a közjogi kérdéseket aszerint, hogy kormányon vagy ellenzékben vannak-e.
A véleményváltozás hivatásbéli okát abban találjuk, hogy az elmúlt bő évtizedben
maga az ügyészség változott meg, miközben alkotmányos helyzete változatlanul
„független" maradt. A rendszerváltás óta megújított személyi állományú,
megváltozott szemléletű ügyészséget a rendszerváltás óta fölállt jogvédő intézményrendszer
mellett ma már egyfajta „plusz" jogvédő szervnek is tekinthetjük, amelynek
az 1989-ben módosított alkotmány - alkotmánybírósági értelmezéssel is megerősített
- vonatkozó passzusai szerint kétségtelenül elsődleges, de (talán nem baj, hogy)
nem kizárólagos föladata a vádfunkció.
Akárhogyan csoportosítjuk az érveket és ellenérveket, a legkevésbé sem láthatjuk
bizonyítottnak, hogy az ügyészség kormány alá rendelése és a bűnüldözés hatékonysága
között érezhető összefüggés lenne, sőt nem indokolatlan kijelenteni azt sem,
hogy a két dolognak egymáshoz (sajnos) nincs közvetlen köze. Lehet próbálkozni
ilyen értelmű alkotmánymódosítással, de a bűnözők kézre kerítésében nem ez fog
szerepet játszani. Az ügyészség „függetlensége" ráadásul jelenleg is ingatag
függetlenség abban az esetben, ha alkotmányos helyzetének megváltoztatásához
és vezetőjének megválasztásához (nagy illetve kis) kétharmados többségre, a
róla szóló törvény elfogadásához illetve módosításához viszont csupán feles
(bár abszolút) többségre van szükség.
Egy felelős igazságügyi kormányzat helyesen tette volna, ha ennek átgondolása
mellett annak a kusza jogi helyzetnek a megváltoztatására irányította volna
figyelmét, amely ma a jogforrási rendszer elismert elveit is tagadja. Jelenleg
ugyanis az ügyészségi szolgálati törvény olyan rendelkezéseket is tartalmaz,
amelyeknek nemcsak egy szinttel följebb, az ügyészségi törvényben, hanem egyenesen
az alkotmányban volna a helyük, míg egyes részletszabályokat nem az ügyészségi
törvényben, hanem az ügyészségi szolgálati törvényben kellene rendezni.
A tárca előterjesztése e jogforrási problémák közül semmit nem kívánt megoldani,
viszont bevezetni rendelte volna az igazságügy-miniszter egyedi utasítási jogát,
amely csípte az ellenzék szemét, holott az előterjesztés ezt az utasítási jogot
olyannyira megkurtította, agyonkorlátozta, „túlgaranciálta" volna, hogy
bevezetésének értelmét is alapvetően kérdésessé tette. Az ellenzéknek alighanem
nem is az utasítási jog bevezetésétől kellett volna tartania, hanem annak az
igazságügy-miniszter mellett fölállítani célzott tanácsadó testületnek a létrehozásától,
amelynél valóban kilógott a lóláb.
A bonyolult vita utólagos megértetésére nem törekedve elegendő azt észlelni,
hogy az ellenzék - sajátos okokból - nem adta áldását a módosításra, ezért végül
a kormány - parlamenti többségét mozgósítva - az ügyészségről szóló törvény
módosíttatásával valósította meg szándékainak egy részét, bővítve az ügyészség
nyomozati jogkörét, lehetővé téve számára titkos nyomozási módszerek alkalmazását.
Az 1990 óta tíz éven át közmegelégedésre működő legfőbb ügyész lemondatásával
és utódjának megválasztatásával a kormány mindenesetre alkotmánymódosítás nélkül
is nagyobb rálátást szerzett magának az ügyészség életére. Arra pedig már csak
a jobb memóriájú elemzők fognak emlékezni, hogy a legfőbb ügyész éppen egy olyan
ügy kapcsán tett állásfoglalásának semmibevétele miatt mondott le, amellyel
kapcsolatban nem alakíthatott volna ki nyilvános véleményt, ha az ügyészség
funkciója és alkotmányos helyzete a kormány tervei szerint módosult volna. S
hogy a lemondatott legfőbb ügyész az EU országjelentéseiben rendre szóvá tett
ügyben, az audiovizuális fejezet lezárását lehetetlenné tevő botrányos kérdésben
(a médiakuratóriumok csonka elnökségeinek ügyében) hozta nyilvánosságra figyelembe
nem vett véleményét, az már nemcsak a jogtörténet, hanem a magyar politikatörténet
elmúlt négy évének botránykrónikájába tartozik.
Egyes számok és többes
szám
Az 1998 és 2002 között regnáló igazságügyi kormányzatot a legtöbb kritika a
bírósági-ügyészségi szervezeti reform elszabotálása és a büntetőeljárási reform
blokkolása miatt érte. Joggal. A két ügy látványosan összefügg egymással, és
„kezelésében" az Orbán-kormány sajátos igazságügyi filozófiájának jegyei
mutatkoznak meg.
A kormány lépéseit övező és követő viták után is úgy látszik, hogy az ezen a
területen kierőszakolt reform-megakasztó döntések nem védhetők. A jogásztársadalom
nagy része a mából visszanézve is úgy ítéli meg, hogy az igazságügyi kormányzatnak
folytatnia kellett volna a Horn-kormányra kiszabott ciklus második felében megkezdett
reformfolyamatot a jogállamiság, a kiszámíthatóság és a hatékonyság érdekében.
Nem azért, mert a megkezdett reform eleve tökéletes volt, hiszen az elfogadott
törvények súlyos, nehezen megoldható problémákat is előre vetítettek. Hanem
azért, mert az eredetileg meghatározott irány alapvetően helyes volta alig vitatható.
Az Orbán kormány parlamenti többségének birtokában nem a hibák kiküszöbölésére,
hanem a reformfolyamat irányának megváltoztatására mozgósította másutt hatékonyabban
hasznosítható energiáit, és beavatkozásai révén az igazságszolgáltatás helyzete,
különösen a büntető igazságszolgáltatás helyzete mára lényegében nem csupán
olyanná vált, mintha az egész reformfolyamat meg sem indult volna, hanem bizonyos
területeken látványosan romlott is.
Ma már aligha vitás, hogy a kormány ilyetén lépéseit nem egyszerűen azért tette
meg, mert időt nyerve újra kívánta gondolni a reformot, kellő fölkészülést engedve
a jogalkalmazóknak, hanem azért, mert alapvetően másként kívánta meghatározni
az igazságszolgáltatás jövőjét. E jövő sajátságosan viszonyult a múlthoz: a
Fidesz-kormány MDF-es vezetésű igazságszolgáltatási kormányzata alatt - a pártszlogent
parafrazeálva - ezen a téren újra elkezdődött a múlt.
Az 1996-97-ben elindított igazságszolgáltatási reformfolyamat célja a bírói
hatalom további függetlenítésének intézményes biztosítása volt. Az elfogadott
hat törvény szolgáltató jellegűvé tette a jogszolgáltatást, az OIT fölállításával
önállósította a belső adminisztrációt, az ítélőtáblák bevezetésével - megújítva
a jogorvoslati rendszert - új szintet vezetett be a föllebbviteli eljárásba,
rendezte a bírák előmenetelével és javadalmazásával kapcsolatos sürgős kérdéseket
és egy seregnyi más kérdést.
A szakma egy részének jogos ellenérzései nyomán további viták ma is indokoltak
arról, vajon hol és hány ítélőtábla volna megfelelő, meddig terjedjen a külső
és belső igazgatás, hová húzassék a bírói függetlenség sérthetetlen határa,
és így tovább. Ám az elmúlt négy év kritikus megítélését sajátosan színesíti
a bírói függetlenség veszélybe kerülése. Bár a reform az OIT-nek adta meg azt
a jogot, hogy az igazságszolgáltatás költségvetését előkészítse, a kormánytöbbség
rendszeresen fölülbírálta az OIT költségvetési terveit. A bíróságok pénzügyi
helyzete megingott. A helyi bíróságok leterheltsége nem csökkent. Ítélőtáblák
híján a Legfelsőbb Bíróság profilja nem tisztult. A bírák jövedelmi viszonyai
országosan romlottak - csak a kezdő bírák fizetése nőtt -, mialatt a rendőri
és ügyészi fizetések emelkedtek. Erősödött a politikai nyomás a bírói hatalomra.
A közvélemény összefüggést látott néhány ügy meglepő kimenetele és az igazságszolgáltatásra
gyakorolt politikai befolyás között. Mindennapossá váltak az olyan vélekedések,
hogy a bírói ítéletek attól is függnek, hogy ki van kormányon. Az igazságszolgáltatás
tekintélye csorbát szenvedett.
Az Orbán-kormány - önmaga megítélése szerint - még éppen időben érkezett a hatalomba.
Az 1998 márciusában elfogadott új büntetőeljárási törvényt - a rendszerváltás
óta működő parlament legátfogóbb jogi teljesítményét - elismerhető bátorsággal
az utolsó pillanatban megtorpedózta. A már elfogadott és kihirdetett kódex hatálybalépését
szakmai okokra hivatkozva akadályozta meg. E szakmai okok mibenlétéről az akkor
ellenzékbe szorult előterjesztők a hatályában fönntartott régi büntetőeljárási
kódex módosítására irányuló törvénytervezet parlamenti vitájában győződhettek
meg. A törvényhozási többség az 1973. évi I. törvény paragrafusainak felét módosította,
miközben a már kihirdetett új, 1998. évi IX. törvényt az elvetélt törekvések
törvénymúzeumába helyezte.
Kétségtelen, hogy az 1998-ban elfogadott törvény - a végül föl nem állított
ítélőtáblákra és a velük párhuzamosan végül létre nem jött új ügyészi szintre
is tekintettel - alaposan átforgatta a büntetőeljárás egész rendszerét. Célja
az volt, hogy a büntetőügyek megítélése ne a rendőrségi ügyszakban, hanem az
ügyész, a védő és a bíróság hármasának szakmai fórumán dőljön el. Rendelkezései
alapján a nyomozati szakaszban a tényföltárás, a bírói szakaszban a jogi minősítés
képezte volna a büntetőeljárás rendeltetését. Átformálta a jogorvoslati eljárást.
Fölállított illetve átalakított egy sor jogintézményt illetve eljárást. A jogászközvélemény
nagyrészt egyetértett a nyomozati bíró szerepének bevezetésével, a „kontradiktóriusabbá"
váló bírósági eljárás meghonosításával és más újításokkal. Nem egy újítást régóta
hangoztatott elvei megvalósításaként, sőt néhány esetben az elfeledett magyar
jogi hagyományok föltámasztásaként üdvözölt. Más esetekben éppen a jogi hagyományok
hiányára hivatkozva, és az átfogó módosítást nehezen fogadó jogalkalmazás fölkészületlenségétől
tartva fejtette ki ellenvéleményét.
Ismét azt mondhatjuk, hogy tárgyszerű viták továbbra is indokoltak a büntetőeljárási
reformról is, de a reform irányának visszafordításával, a sokszor módosított,
csaknem harminc éves régi Be szellemének föltámasztásával az elmúlt négy év
igazságügyi kormányzata sajátos képet alakított ki önmagáról. Reformlassító
tevékenységének kritikus megítélését nemcsak árnyalja, de be is árnyékolja az
a tény, hogy a rendőrség továbbra is fönntartott jogi ügydöntő karaktere az
elmúlt években nem szolgálta a jogbiztonságot. A nyomozati szakasz ügydöntő
mivoltának változatlanul hagyása - mondhatjuk - nem vált be, ellenben a rendőrség
profiltisztítása kapacitást szabadítana föl, ami a bűnüldözésben volna hasznosítható.
Az elmúlt időszakban nem jutottak bíróság elé olyan ügyek, amelyek ítéletre
vártak volna. A közvélemény szemében néhány esetben úgy látszott, hogy a politika
erős befolyásolásának engedve a rendőrség és az ügyészség futni hagyott olyan
személyeket, akikre kormány-közeliségük miatt nem sújthatott le az igazságszolgáltatás
keze. A polgárok önkéntes jogkövető magatartásának társadalmi presztízse csökkent.
Elborzasztó mintaadó magatartások alakultak ki. A jogbiztonság nem erősödött.
A bűnüldözés hatékonysága nem javult. A bűncselekmények száma nőtt. A közvéleményt
iszonyú bűntettek híre rázta föl. A büntetőpolitika nem járt sikerrel.
A jelek szerint a rendszerváltást követő negyedik igazságügyi kormányzatra vár,
hogy a félretett büntetőeljárási törvénykönyvet elővegye, leporolja, a jogos
igények szerint módosítsa, és hatályba léptesse. Bizonyosan folytatódni fog
az igazságügyi reform, és egyelőre három, később esetleg újabb két ítélőtábla
fölállításával bővülni fog az ítélőtáblák száma, jelenleg ugyanis az utolsó
pillanatban mégiscsak fölállított egy ítélőtábla száma (azaz az egy) alkotmányos
jogállamunkban éppúgy nem felel meg az alkotmányba már korábban beírt többes
számnak (ítélőtáblák), ahogyan a parlament háromhetenkénti ülésezése sem felelt
meg a házszabály híressé vált „hetenként" kifejezésének.
Az EU-csatlakozásra tekintettel hozzá kell nyúlni az alkotmány általános rendelkezéseihez,
de egy kedvezőbb politikai légkörben hamarosan dönteni kell arról, hogy az alkotmánymódosítás
csupán a csatlakozást lehetővé tevő egyetlen klauzula beemelését jelentse-e,
vagy hozzá lehet fogni az alkotmány korábban elmaradt módosításainak keresztülviteléhez,
esetleg egy átfogó alkotmányreformra is lehetőség nyílik, egy gyökeresen új
alkotmány elfogadásáról már nem is beszélve. A jogharmonizációt a jogrendszer
egészére nézve is fel kell gyorsítani, és első ütemét egy éven belül lényegében
le is kell zárni. Választójogi törvényeinket - a Belügyminisztériummal közösen
- újra kell írni. E cikk születésétől számítva kereken két év múlva hazánkban
európai parlamenti választások is lesznek, az erről szóló - kétharmados - törvény
előkészítését gyakorlatilag holnap el kell kezdeni.
Remény van arra, hogy az új büntetőeljárási törvény hatályba léptetése mellett
a következő években - de hosszú években - megszületik az új Btk. és Ptk. is.
„Temérdek munka vár még", és akkor még csak a jogalkotásról, azon belül
is csak a legfontosabb törvényekről volt szó.
A jogrendszernek a politikai rendszerváltás idején elkezdett átalakítása nemhogy
nem fejeződött be, de aprólékos voltában is fontos fejezete csak most kezdődik.
Ritka ünnepnapokkal színesített sűrű hétköznapok jönnek. A napirendet a szakkérdések
fogják uralni - a most hivatalba lépett hivatalnokkormány irányítása alatt.
Kegyelem és fegyelem
Mindezekkel együtt az elmúlt ciklusból - különös módon - elsősorban egy első
látásra kisebb jelentőségű döntés marad meg kitörölhetetlenül a közjogi história
1998-at elbeszélő lapján. A jövő század joghallgatói is beszámolnak majd az
egyetemi vizsgákon arról, hogy volt egykor egy igazságügy-miniszter, az első
asszony Deák Ferenc székében, aki hatalomra kerülése után mindjárt - egy alkalommal
- belerondított a magyar alkotmányosság fontos institúciójának, a kegyelmezés
jogának történetébe.
Miért tette ezt a miniszter asszony? Hiszen hamarosan el fogjuk felejteni, hogy
hosszú népszerűségét éppen ezzel a döntéssel alapozta meg! Azt sem fogjuk már
soha bizonyíthatni, hogy - ha ugyan valóban - Orbán Viktor utasítására vagy
kívánságára tette meg a lépést (aligha képzelhető el másként). Keménykezűségét,
hajthatatlanságát, sőt elvhűségét a közvélemény előtt ezzel bizonyította mindazonáltal.
„Vállalta" a felelősséget.
Göncz Árpád köztársasági elnök 1998 nyarán kegyelmet adott egy elítéltnek (tekintsünk
most el az ügytől magától!), holott a tárca fölterjesztésében a kegyelmi kérvény
elutasítását indítványozta az államfőnek. Ezt megelőzően és ezt követően a köztársasági
elnök rendre elfogadta a kormány javaslatát, osztva annak véleményét az adott
ügyben. Ezúttal nem így tett. Másként döntött, s ezt megtehette.
A magyar közjog tradícióival áll hadilábon az, aki ennek az ellenkezőjét hiszi.
A kegyelmi kérvény elfogadása vagy elutasítása a mindenkori államfő diszkrecionális
joga. Döntésének indoka - a jogintézmény természetéből folyóan - nem lehet jogi
indok. „Nem azért nyer valaki kegyelmet - írja kedvenc szerzőnk, a jogtudósnak
is kiváló Szalay László 1844. szeptember 11-én (!)-, mert az ügy nem érleltetett
meg eléggé; ha ilyesmi tapasztaltatik, új eljárás végett fogják visszaküldeni
az ügyet, s nem kegyelem útján eldönteni. Erre való a már nálunk is indítványozott
cassatioszék, melyet mi még azon oknál fogva is pártolunk, mivel betetőzi az
összes törvényes ügyeket, s mivel ez a leghatalmasabb tényező az összes törvénykezésnek
centralisatiójára." (Szalay László: A kegyelmezési jog. In: Uő: Publicistai
dolgozatok, Pest, kiadja Heckenast Gusztáv, 1847. első kötet, 231-232. o. Az
általa említett semmítőszék „a már nálunk is indítványozott" ítélőtáblára
emlékeztet, bizonyítva egyrészt azt, hogy nincs új a nap alatt, másrészt azt,
hogy - lám - minden mindennel összefügg.)
Az egyéni kegyelmezés jogát éppen arra találták ki, hogy olyan jogon túli indokokra
hivatkozhassék, amelyeket a bíróság - minthogy az a jogot alkalmazza - nem vehetett
figyelembe (humánus megfontolások, az eltartó nélkül maradó család helyzete
stb.). Ez adja az államfői egyéni kegyelmezés értelmét és indokát.
Természetesen a mindenkori igazságügy-miniszternek is lehet hasonló természetű
véleménye az adott ügyről. Ennek kifejezésére való az elő- vagy inkább fölterjesztés.
Az ellenjegyzés intézménye ugyanakkor más természetű intézmény. A parlamentáris
kormányformának karaktert adó ellenjegyzést a kormányzati felelősségvállalásra
találták ki. Ha a miniszter tudja vállalni a felelősséget, akkor ellenjegyzi
az államfő döntését, ha nem tudja vállalni, akkor lemond. Ez a miniszteri felelősség
érvényesíthetőségének gyakorlati módja.
Dávid Ibolya nem értette meg a parlamentarizmus ebbéli logikáját. 2001-ben megjelent
interjúkötetének egyik fejezetében (Kálmán Zsuzsa: Miért éppen én? Dávid Ibolya
beszélgetései. Kráter műhely egyesület, Pomáz, 2001. 63-71. o.) - Göncz Árpáddal
mint interjúalannyal udvariasan vitatkozva - még mindig jogi érveket tár az
egykori államfő elé, bizonygatva, hogy egykori döntésében nem politikai indítékok
vezették. Az ügy fölidézése érdekében szemügyre vehetnénk, hogy mik voltak Dávid
Ibolya jogi érvei a kérdéses ügyben, de éppen azt hangsúlyozzuk, hogy a miniszter
helyzete ebben a tekintetben semmiben sem különbözik akármelyikünkétől. Tökéletesen
érdektelen, hogy egy funkcionáló igazságügy-miniszter mit gondol egy adott ügy
jogi jellegéről - jogállamban a jogi minősítés a bíróság dolga -, miközben a
humánus érvekkel szemben hidegnek mutatkozik (lelke rajta: olyan hideg lehet,
amilyen akar, ha a jogerősen megítélt ügyet nem kívánja újraítélni).
Fölidézett könyvének a volt igazságügy-miniszter ezt a címet adta: „Miért éppen
én?" „Nem voltam soha izgága alkat, bár a nagy kihívások mindig megtalálnak"
- vallja be. - „Tudomásul vettem a helyzetet, s próbáltam boldogulni benne,
ahogy lehet" (i. m. 9. o.).
Ám a fölidézett példában Dávid Ibolya a kormányzati rendszer értelmét félreértve
hozta meg népszerűséget hozó, de következményeit tekintve kétes értékű döntését
(igaz, csak egyszer, de így is eggyel többször, mint kellett volna), amikor
az államfő szuverén döntésének ellenjegyzését megtagadta. Abban a meggyőződésben
tette ezt, hogy joga van a magyar jogtörténetben példátlan lépésével átértelmezni
a kezébe került jogintézményt, ezen a téren kiemelkedve elődei és utódai közül.
Hitte, hogy ezt megteheti. Hitte, hogy ő az, aki ezt fölvállalhatja.
Tényleg: miért éppen ő?
A törvénygyáros 1998 és 2002 között
az Igazságügyi Minisztérium - bizonyos próbálkozásai ellenére - nagy horderejű
jogszabályt nem készíthetett, illetve nem terjeszthetett elő. Ennél fogva
kellő energiákat összpontosíthatott a büntetőjogi változtatások végigvitelére.
Így talán legérdemibb tevékenységét - missziójához híven - a büntetőpolitika
terén fejtette ki. A Btk. módosításával a tárca szándékai szerint jelent
meg a büntető kódexben a valóban életfogytig tartó börtönbüntetés kiszabásának
lehetősége és a középarányos büntetés kiszabásának kívánalma. |