A 2003-as esztendő politikai vitáinak egyik fontos vonulata volt az egyes közjogi intézmények helyéről és szerepéről kialakult polémia. Mindenekelőtt a legfőbb ügyész szerepe és rajta keresztül a legfőbb ügyész alkotmányos jogállása, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete vezetőjének szerepe és – kisebb, de nem elhanyagolható mértékben – a Magyar Nemzeti Bank elnökének szerepe is a viták középpontjába került.

Őszre a konfliktus különösen élessé vált; az Országgyűlés őszi ülésszaka alatt a többség közel egy tucat alkalommal utasította el a legfőbb ügyész interpellációra adott válaszát. Az álláspontok szélsőségesen polarizálódtak. Az egyik fél szerint az alkotmányos intézményrendszer fontos elemei ellen szisztematikus, alkotmányellenes támadás zajlik. Ezt az álláspontot képviselik az ellenzéki pártok és a hozzájuk közel álló tekintélyes gondolkodók egy része.¹

A másik álláspont szerint az előző kormány által kinevezett személyek közül többen a kormányváltás után is a korábbi kormány vezető pártjának az érdekeit szolgálják közjogi pozíciójukban, visszaélve azzal, hogy az új kormánynak nincs lehetősége eltávolításukra, vagy a rendelkezésére álló lehetőségek korlátozottak. Vezető szocialista politikusok valamifajta „árnyékállam” létrejöttéről is beszéltek.²

Ezek a nézetek, miközben kétségtelenül valós problémákra is utalnak, egyenes következményei annak a „háborús pszichózisnak”, amelynek megteremtésén és fenntartásán a két nagy politikai párt immár évek óta fáradozik. Mind a Fidesz, mind az MSZP felismerte, hogy csak úgy tudja mozgósítani híveit, ha a másik oldalt a lehető legsötétebb színben festi le, és a másik oldal győzelmét mint az alkotmányosság és a demokrácia bukását tudja megjeleníteni hívei előtt. Ez a logika azért is veszélyes, mert a politikai gátlások alól felszabadít, ha a másik félről azt hisszük, hogy alapjaiban akarja lerombolni az alkotmányos demokráciát, szét akarja verni az alkotmányos intézményrendszert, vagy épp ellenkezőleg: egyfajta puccsot végrehajtva árnyékállamot működtet. Ennek az álláspontnak a képviselői felhatalmazva érezhetik magukat arra, hogy minden lehetséges eszközzel küzdjenek az általuk látott veszélyekkel szemben. Ilyen értelemben rendkívül veszélyes spirál kialakulásának lehetünk szemtanúi, amely könnyen az alkotmányos kereteken kívüli politikai küzdelem veszélyét is előidézheti. 

Annak érdekében, hogy a vitát megpróbáljuk ésszerű keretek közé szorítani, az alábbiakban az ügyészség körül kibontakozott konfliktusra kívánok koncentrálni, elsősorban az ügyészség alkotmányos helyzetének közjogi elemeit számba véve. A cikk végén pedig a lehetséges kiutakról, a jelenlegi szabályozástól eltérő alternatívákról is szólok.

Az ügyészi szervezet története

Magyarországon az ügyészi szervezetet az 1871. évi XXXIII. Törvénycikk hozta létre.³ Az ügyészségek megalakulásuktól fogva, nyolcvan éven keresztül mint az igazságügy-miniszter alá rendelt vádhatóságok működtek. Vagyis a nyugat-európai államokhoz hasonlóan az ügyészség szerepe a büntető igazságszolgáltatáshoz kapcsolódott. Ugyancsak az európai országok gyakorlatát követve az ügyészség szervezetileg az igazságügyi minisztérium alárendeltségében működött, az ügyészi szervezet élén tulajdonképpen a miniszter állt.

„A II. világháborút követő változások egész 1953 közepéig érintetlenül hagyták az ügyészség igazságügyi minisztérium alá rendeltségét. Az újfajta, az 1949-es alkotmánynak megfelelő ügyészség ekkor jött létre. Lényeges jellemző: a kormánytól való függetlensége, közvetlen parlamenti alárendeltsége és feladatainak a korábbiakhoz képest rendkívüli kiszélesítése, az ún. általános törvényességi felügyelet és az ügyész keresetindítási és fellépési joga polgári ügyekben. Az 1959. és 1972. évi új ügyészségi szabályozások a részletekben hoztak újdonságot, az alapelvekben kevésbé.”⁴

Az ügyészség általános törvényességi felügyeleti szervvé válása különösen a koncepciós perek utáni álságos felbuzdulások, a „szocialista törvényesség” helyreállításának kampányai során erősödtek fel. A helyzethez hozzátartozik, hogy az ügyészség általános törvényességi felügyeleti jogkörében is monopolhelyzetben volt, hiszen más szervezet ezekkel a jogosítványokkal nem rendelkezett.

Ebben a negyvenesztendős időszakban az ügyészség minden korábbinál intenzívebb és szorosabb politikai irányítás alatt tevékenykedett. A szocialista jog nem fogadta el a hatalommegosztás elvét, így független intézményről értelemszerűen nem lehetett beszélni. Az ügyészség is rendkívül szoros pártirányítás alatt állt, és fontos feladata volt a politikai elnyomás érvényesítésében. Feladatainak hatékony ellátást szolgálta a szigorú belső hierarchia kialakítása, a szoros alá-fölérendeltségi viszonyok megteremtése, az utasításhoz kötöttség bevezetése.

Az ügyészség ideológiai elkötelezettségét és párt iránti lojalitását mi sem jelzi jobban, mint az, hogy a Legfőbb Ügyészség pártszervezete még 1989 nyarán is határozatban ítélte el a Nagy Imre és mártírtársainak rehabilitálására tett lépéseket. Az ügyészi apparátus minden kétséget kizáróan a pártállam egyik leglojálisabb kiszolgálója volt.⁵

A rendszerváltás kezdetén, 1988–89-ben az Igazságügyi Minisztériumban elkészült az új alkotmány szabályozási koncepciója. A tervezetben az ügyészség alkotmányjogi státusára vonatkozóan három egymástól eltérő megoldási mód merült fel. Az a) változat szerint lényegében nem változott volna az ügyészség státusa. Ezen javaslat szerint az alkotmányban megjelenne az ügyész nyomozásra, polgári ügyben való perindításra, valamint a büntetés-végrehajtás törvényességi felügyeletére vonatkozó joga. „Annak kifejezésre juttatása végett, hogy a törvényesség és a jogbiztonság – még elviekben is – nem függ az Országgyűlés személyi összetételétől, célszerű volna, ha az Országgyűlés a legfőbb ügyészt – miként majd a Legfelsőbb Bíróság elnökét is – a parlamenti ciklusnál hosszabb időre válassza meg”⁶ – olvasható a koncepcióban.

A b) változat szerint az ügyészség alkotmányos helyzetének változatlanul hagyása mellett jelentősen módosult volna az ügyészi szervezet feladatköre, gyakorlatilag csak a büntetőeljárással kapcsolatos feladatok maradtak volna meg. A c) változatban jelentősen megváltozott volna az ügyészi szervezet jogállása. A dokumentum szerint „a legfőbb ügyész az igazságügy-miniszter egyik helyetteseként tevékenykedne, és a szervezet alapvetően a vádképviseletet látná el”.⁷

Az alkotmány 1989-es módosítása és az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény módosításai⁸ végül is az a) változat szerinti készültek el: előírták, hogy a legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, hat évre, vagyis a parlamenti ciklusnál hosszabb időre.⁹

Ez a megoldás felemás státust teremtett a legfőbb ügyész számára, mivel mandátumának elválasztása az országgyűlés mandátumától a legfőbb ügyész státusának függetlenségére utal. Az alkotmányban számos olyan közjogi tisztség létezik, amelynek betöltőjét az országgyűlési ciklusnál hoszszabb időre választják. A köztársasági elnököt öt évre, az alkotmánybírákat kilenc évre, az országgyűlési biztosokat szintén hat évre, az Állami Számvevőszék elnökét tizenkét évre, a Legfelsőbb Bíróság elnökét szintén hat évre választja az Országgyűlés. Ezeknél a tisztségeknél azonban – a köztársasági elnököt kivéve – a megválasztás feltétele az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatása.¹⁰

Ez a szabályozás természetesen nem zárja ki azt, hogy a legfőbb ügyész valóban pártoktól független közjogi tisztségviselő legyen. Az MDF és az SZDSZ között létrejött közjogi megállapodás-csomag számos esetleges garanciális elemet tartalmazott. Ilyenek azok a szabályok, amelyek a köztársasági elnökhöz telepítenek bizonyos jelölési vagy kinevezési jogosítványokat, azon az alapon, hogy a megállapodás megkötésekor az elnöki tisztet az akkori legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ jelöltje töltötte be. Azokban az esetekben, amikor az elnök és a kormányzó pártok azonos politikai oldalt képviselnek (mint ahogyan ez 1994 és 1998 között, majd 2000 és 2002 között történt), ez a garanciális elem nem működik.

Működött viszont 1990-ben, bár hozzá kell tenni, hogy Györgyi Kálmán személyében olyan jelöltről kellett dönteni a parlamentnek, akit mind az ellenzék, mind a kormánypártok mérvadó személyiségei pártatlan jelöltnek tartottak, így mindkét oldal támogatásával választották meg. Mandátumának lejártakor, 1996-ban kilencven százalékot meghaladó támogatást kapott.

Györgyi Kálmán lemondása után a Fidesz szakított a korábbi hagyománnyal, és annak ellenére, hogy a jelölési folyamatban Polt Pétert még a kormánykoalíció egyik tagja, az MDF sem támogatta, csak a Fidesz, a Kisgazdapárt és a MIÉP állt ki mellette, elérte, hogy Göncz Árpád mégis a Fidesz egykori képviselőjelöltjét jelölte a legfőbb ügyészi posztra.¹¹

Az a tény, hogy a legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés egyszerű többséggel választja, továbbá, hogy az alkotmány 52. § (2) bekezdése értelmében „a legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni”, arra utal, hogy a legfőbb ügyész politikailag a mindenkori többségnek felelős. Ezt mutatja az a tény is, hogy míg a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez vagy az Alkotmánybíróság tagjaihoz – a hatalommegosztás elvéből adódóan – a képviselők még kérdést sem intézhetnek, az országgyűlési biztosokhoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez, valamint a Nemzeti Bank elnökéhez pedig csak kérdést intézhetnek, addig a kormányon és a kormány tagjain kívül csak a legfőbb ügyészhez intézhetnek a kérdésen kívül interpellációt is.¹²

Az egyszerű többséggel való megválaszthatóság és az interpellálhatóság a legfőbb ügyész pozícióját a kormánytagokéhoz közelíti, amit az „Országgyűlésnek felelős” megfogalmazás csak megerősít. Ez a felemás közjogi megoldás annak volt köszönhető, hogy az alkotmányozás folyamatában aktív szerepet játszó pártok a közjogi státus meghatározásakor abból indultak ki, hogy hosszú távon a legfőbb ügyész a kormánynak felelős pozíciót fog betölteni. Ez az egyetértés az alkotmány és az ügyészségi törvény módosítása során is fennállt.  

Amikor az 1990-es választások után a Legfőbb Ügyészségen a miniszterelnök felkérésére megkezdődtek az ügyészségi reform előkészületei, ennek az egyetértésnek a keretei között indult el a munka. Az 1991 tavaszára elkészült koncepció lényegében Kulcsár Kálmán 1989. májusi alkotmánytervezetéhez hasonló módon az igazságügy-miniszter felügyelete alá kívánta helyezni az ügyészséget. Az igazságügy-miniszter részére biztosította a normatív és egyedi utasítás adását, az utóbbi tekintetben azonban kizárta az ún. negatív utasításadás jogát. Személyzeti tekintetben a legfőbb ügyészt és helyetteseit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki határozatlan időre (és menti fel), a többi ügyész tekintetében a legfőbb ügyész a kinevező hatóság, neki azonban figyelembe kell vennie az illetékes ügyészi testület véleményét.¹³

Nemzetközi modellek

Mire azonban a javaslat megszületett, addigra már megszűnt a korábbi egyetértés, és az akkori két nagy párt közötti bizalmatlanság lehetetlenné tette a megkezdett átalakítás befejezését. A javaslat kapcsán kirobbant politikai vitával egyidejűleg szakmai vita is indult.

A vitatkozók – elsősorban a nemzetközi példák alapján – három lehetséges modellt vázoltak fel. Az egyik a végrehajtó hatalomnak alárendelt s ahhoz az igazságügy-miniszteren keresztül kapcsolódó modell. Ez a francia minta nyomán Európában elterjedt általános megoldás. A volt szocialista országok közül ezt adaptálta Lengyelország és Csehország.¹⁴ A második a népszuverenitást megtestesítő intézménynek (parlament, király) vagy közvetlenül a népnek, a választóknak felelős ügyészség. Ezt a modellt a posztszocialista országok közül több országban is megőrizték, így például Oroszországban, Ukrajnában és Magyarországon, ahol tehát az ügyészség a törvényhozásnak alárendelten tevékenykedik.¹⁵ A harmadik lehetséges modell a bolgár és a horvát megoldás, ahol „az ügyészséget mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalomtól függetlenítették”.¹⁶ A bolgár alkotmány 117. cikke szerint „Az ügyészség a bírói hatalom része”, s mint ilyen, az ügyészség jogosítványainak gyakorlása során csak a törvényeknek van alávetve. Ezt a teljes szervezeti függetlenség biztosítja. Vezetőjét, a legfőbb ügyészt az Igazságügyi Főtanács javaslatára a köztársaság elnöke nevezi ki, illetve menti fel, s a legfőbb ügyész nem tartozik beszámolni tevékenységéről sem a parlamentnek, sem a kormánynak. Hasonló szabályokat tartalmaz a horvát alkotmány is.¹⁷

Érdekes módon a hazai vita mind szakmai, mind politikai szinten csak az első két álláspontról folyt. A vitázók vagy a jelenlegi helyzet megváltoztatása és az ügyészség kormány alá rendelése mellett érveltek,¹⁸ vagy a parlament alá rendelt ügyészség mellett szálltak síkra.¹⁹ Mindeddig komoly súllyal nem vetődött fel a harmadik modell, a törvényhozástól is független ügyészség bevezetésének gondolata.

Az egyes álláspontok mellett érvelők, valamint azok is, akik nem foglalnak állást határozottan egyik megoldás mellett sem,²⁰ egyetértenek abban, hogy mindkét verzió megfelel a jogállami követelményeknek, és mindkettőnek vannak kétségtelen előnyei.

A parlament alá rendelés változatlanul hagyása mellett érvelők úgy látják, hogy így biztosítható az ügyészség függetlenítése a pártpolitikától. Arra azonban nem térnek ki, hogy tekintettel arra, hogy a parlament a jelenlévő képviselők egyszerű többségével választja a legfőbb ügyészt, előfordulhat, hogy a megválasztott legfőbb ügyész a parlamentben csak a megválasztása idején többségben lévő politikai pártok bizalmát élvezi.²¹

Arról is keveset hallani, hogy mi is a pontos alkotmányjogi tartalma az ügyészség parlament alá rendelésének. Györgyi Kálmán szerint „a parlamenti ellenőrzés a képviselői kérdések és interpellációk, sőt »bizalmatlansági« indítvány formájában is megnyilvánult”.²² A szerző nem fejti ki részletesen, de érdemes lehet elgondolkodni azon, hogy mi is lehet a „bizalmatlansági” indítvány tartalma. Nem térnek ki a kérdéssel foglalkozók arra sem, hogy hogyan lehetne értelmezni a parlamenti alárendeltség alkotmányos keretei szempontjából, ha a parlament úgy érvényesítené jogait, hogy normatív utasításokat adna az ügyészségnek oly módon, ahogyan azt az Állami Számvevőszék – mint országgyűlés alá rendelt szervezet – vonatkozásában megteheti.

A kormány alá rendelés melletti legfőbb érv, hogy az „nem az ügyészség iránti bizalmatlanságból fakad, hanem abból, hogy a kormány felelősséget kíván vállalni – mert felelősséget kell vállalnia a büntetőpolitika hatályosulásáért, s erre a jogalkotásban vállalt előkészítő szerep nem elegendő. A végrehajtó hatalomnak még a legkövetkezetesebb törvényesség mellett is szüksége van az ítélkezés befolyásolására. S minthogy a bírói függetlenség kikezdhetetlen és szilárd alkotmányos alapelv – éppoly mellőzhetetlen követelmény, mint a jogpolitika érvényesítéséért viselt kormányzati felelősség –, ez utóbbi másként, mint a vádhatósági funkción keresztül nem történhet.”²³

Bár megjelent a feladatok újragondolásának szükségessége melletti érvelés is, ez nem vált a vita meghatározó elemévé. A központi kérdés a függetlenség (ti. kormánytól való függetlenség), illetve függőség kérdése lett, és ezen keresztül a politikai felelősség kérdése, és nem az, hogy milyen feladatot kellene ellátni az ügyészi szervezetnek.

Nyilvánvaló, ha az ügyészség a vádképviseleti jogosítványokon túlmenő jogosítványokkal is rendelkezik, akkor ezek tekintetében (különösen a pártok, egyházak, alapítványok, egyesületek törvényességi felügyelete vonatkozásában) súlyos gondokat okozna az ügyészség kormány alá rendelése. Amennyiben az ügyészség tisztán vádhatóságként jár el, illetve kizárólag a büntetőeljárásban vannak feladatai, akkor meg kell vizsgálnunk, hogy az eljárásban milyen jogosítványai vannak.

Az ügyészség alkotmányos helyzetének ellentmondásos volta kérdésessé teszi az új Büntetőeljárási Törvény (Be.) nyomozásra vonatkozó rendelkezéseinek érvényesülését is. Az ügyészség kormánytól független státusa mellett érvelők szívesen hivatkoztak arra, hogy a kormányzatnak a maga büntetőpolitikájának érvényesítéséhez megfelelő eszköz áll a rendelkezésére, hiszen a rendőrség a kormányzat irányítása alatt áll. Az új Be. új helyzetet teremtett, így joggal tehető fel a kérdés, hogy a kormányzatnak milyen eszköze marad a kriminálpolitika érvényesítésére.

Amennyiben a nemzetközi példákat számba vesszük, a helyzet rendezésére meglehetősen sokféle megoldást találhatunk. A Nemzetközi Büntetőbíróság felállítását megelőzően, 1998 májusában Freiburgban tartott konferenciát előkészítendő, 33 ország ügyészi szervezetére kiterjedő elemzést végeztek el a konferencia szervezői. A megvizsgált országokat három nagy csoportba sorolták. Az első csoportot az angolszász jogrendet követő (Common Law) országok alkották, a vizsgálat az Amerikai Egyesült Államokat, Nagy-Britanniát, a Dél-Afrikai Köztársaságot, Dél-Koreát, Izraelt, Japánt, Kanadát, Mauritiust, Nigériát, Pakisztánt és Szingapúrt érintette.²⁴

A második kategóriába a kontinentális jogrendszer országait sorolták, azokat az országokat, amelyek alapvetően a francia inkvizitórikus modellt követték. Ezen országokat is két csoportra bontották, az egyikbe azokat az országokat sorolták, ahol működik a vizsgálóbírói intézmény. Ebben a csoportban Belgium, Egyiptom, Franciaország, Hollandia, Málta, Ruanda, Szenegál és Spanyolország jogi megoldásait elemezték. A kontinentális országok második csoportját a klasszikus ügyészségi struktúrát alkalmazó országok alkotják. Ezt a megoldást Ausztria, Argentína, Brazília, Chile, Costa Rica, Csehország, Finnország, Grúzia, Magyarország, Németország, Olaszország és Oroszország példáján vizsgálták.

Végül külön sui generis csoportként Kínát elemezték.

Az első kérdés, amelyet valamennyi érintett országban megvizsgáltak, az volt, hogy ki tölti be a legfőbb ügyész pozícióját (egy bírói tisztet betöltő személy, a kormány egy tagja, egy köztisztviselő vagy független tisztviselő stb.), és milyen szervezetektől függ (a végrehajtó hatalomtól vagy a bíróságoktól). Hogyan nyeri el a megbízatását a legfőbb ügyész, és hogyan lehet elmozdítani?

Az angolszász országokban általában az Attorney General tölti be a legfőbb ügyészi tisztet (ez a helyzet az USA-ban, Kanadában, Izraelben, Szingapúrban és, bizonyos értelemben, Nigériában). Az Attorney General személyesen nem képviseli a vádat, hiszen általában ő a kormány egyik tagja, az igazságügyi minisztérium vezetője. Angliában a Director of Public Prosecutions (DPP) tölti be a legfőbb ügyészi tisztet, aki egyben a Crown Prosecution Service (CPS) vezetője.

A megvizsgált angolszász országokban, ahol a legfőbb ügyészi posztról egyáltalán beszélhetünk (hiszen például Pakisztánban egyáltalán nem is létezik ez a tisztség, Nigériában ugyan van Attorney General, de a vádhatóság a tőle független DPP), a legfőbb ügyész a kormány jogi tanácsadójaként és képviselőjeként is eljár, például a kiadatási ügyekben.

Az angolszász országok közös sajátossága, hogy a legfőbb ügyészt a végrehajtó hatalom feje, az elnök vagy a miniszterelnök nevezi ki (Anglia, Kanada, Korea, Nigéria, Pakisztán, Szingapúr, Japán, USA), vagy pedig a kormány mint testület nevezi ki (Izrael). Ez a körülmény azonban nem befolyásolja a legfőbb ügyész függetlenségét az eljárási kérdésekben, mivel a kormány nem adhat utasításokat a legfőbb ügyész számára arról, hogy egyes ügyekben vagy az ügyek egy meghatározott csoportjában milyen eljárást kövessen. Mindazonáltal a kinevezés és a felmentés módja vitathatatlanul megteremti a végrehajtó hatalom bizonyos fokú befolyását.

Az angolszász rendszernek közös sajátossága, hogy az ügyészségi szervezet a vádhatósági szerepen kívül nem vesz részt a büntető igazságszolgáltatásban, tehát a nyomozati eljárásban nincs szerepe az ügyésznek.

A kontinentális jogrend francia modellje esetén a legfőbb ügyésznek a vádfunkció mellett nyomozati funkciója is van. Franciaországban a Procureur Général, Belgiumban a Procureur du Roi, Spanyolországban a Fiscal General del Estados tölti be ezt a posztot. Hollandiában öt főügyészből álló tanács látja el a legfőbb ügyészi hivatalt. A francia modellt követő afrikai országokban többnyire egy legfőbb ügyész van.

Ebben a modellben az ügyészek (Procureurs) általában a bírói hatalmi ághoz tartoznak, így a bírákhoz hasonló függetlenséget élveznek. Mindazonáltal pozíciójuk el is tér a bírókétól, mivel kinevezésük nem mindig szól határozatlan időre.

A legfőbb ügyész a francia modellben a végrehajtó hatalomnak alárendelten tevékenykedik, kinevezéséről az elnök, a kormány vagy az igazságügy-miniszter dönt. Elvben a legfőbb ügyész ebben a modellben elmozdíthatatlan, de fegyelmi okból el lehet távolítani a tisztségéből. Az afrikai országokban az elmozdítás könnyebb eljárás. Franciaországban az elmúlt években végrehajtott reformok megnövelték a Conseil Supérieur de la Magistrature szerepét a legfőbb ügyész eltávolítását célzó eljárásban, oly módon, hogy döntése kötelező a kormány számára.

A legfőbb ügyész pozíciója a kontinentális jogrend többi országában csak a centralizált államokban, Latin-Amerikában és a volt szocialista országokban, valamint kisebb országokban, például Finnországban létezik. A szövetségi országokban ugyan van legfőbb ügyészi pozíció (Generalbundesanwalt, Procuratore Generale), de ő nem irányítja az ügyészi apparátust, helyzete inkább a francia Procureur Généraléhoz hasonlít.

Ezekben a kontinentális országokban az ügyészek általában a bírákkal vagy a köztisztviselőkkel azonos karriert futnak be (ez a helyzet Ausztriában, Németországban, Brazíliában és Finnországban), vagy egyenesen kvázi bírói tisztet töltenek be (mint Olaszországban, Kolumbiában vagy Costa Ricában). Az ügyészség függetlensége az ügyészek státusától függ, és amennyiben a legfőbb ügyész közhivatalnok, általában a végrehajtó hatalomtól függő helyzetben van. A végrehajtó hatalom nevezi ki határozatlan időre, és csak rendkívül kivételes esetekben lehet elmozdítani. Ez a függés legmarkánsabban Németországban és Ausztriában figyelhető meg, ahol az ügyészek „politikai hivatalnokok”, akik a kormányzat politikáját érvényesítik.

Azokban az országokban, ahol a legfőbb ügyész független közhivatalnok (mint Argentínában, Brazíliában, Chilében, Finnországban, Grúziában, Oroszországban és Magyarországon is), a kinevezéséről az elnök a szenátussal vagy a Legfelsőbb Bírósággal együtt dönt, vagy az elnök javaslatára a törvényhozás választja (mint Magyarországon, Grúziában és Oroszországban).

A kontinentális országok közül Olaszországban, továbbá Kolumbiában és Costa Ricában a legfőbb ügyész helyzete leginkább a bíróéra hasonlít, független a végrehajtó hatalomtól, kinevezéséről és eltávolításáról is egy speciális bírói testület (mint például a Consiglio Superiore della Magistratura) vagy a Legfelsőbb Bíróság dönt.

Megoldási lehetőségek

Az áttekintésből azt láthatjuk, hogy sokféle megoldási lehetőség kínálkozik a felemásra sikeredett magyar közjogi helyzet feloldására. Az egyik lehetséges megoldás az ügyészség kormány alá rendelése. Ebben az esetben a legfőbb ügyész lehetne az igazságügy-miniszter helyettese, vagy maga az igazságügy-miniszter, de elképzelhető az a megoldás is, hogy a legfőbb ügyészt egyszerű többséggel négy évre választja az országgyűlés, és továbbra is kérdezhető és interpellálható marad.

Ez a megoldás egyértelművé tenné az ügyészek közjogi felelősségét, és világossá válna, hogy milyen eszközök állnak a kormány rendelkezésére büntetőpolitikájának érvényesítésére. Ha erre a megoldásra esik a választás, úgy az magával vonná az ügyészi hatáskörök újragondolását, és szükségessé tenné, hogy a törvényességi felügyeleti jogköröket valamely más szervezet lássa el, például az ügyészi szervezeten belül létrehozott, a kormánytól függetlenített „tanács”. Ebben a modellben az ügyészség dominánsan nyomozó- és vádhatóságként járna el, oly módon, hogy közben a büntetőeljárás nyomozati szakaszában lényegesen megnövekedne a nyomozási bíró szerepe, aki gyakorlatilag minden alapjog-korlátozó döntésben meghatározó szerepet kapna.

A politikai befolyás ellensúlyozására garanciákat lehetne beépíteni a törvénybe, amelyek egyrészről tiltanák a negatív érdemi döntésre (a feljelentés elutasítására, a nyomozás megszüntetésére vagy a vád elejtésére) irányuló legfőbb ügyészi utasítást. Másrészről a pozitív utasítást is írásbeli formához lehetne kötni, úgy, hogy az utasítást az ügy iratai között kelljen tárolni, hogy a felek számára világossá váljon a beavatkozás ténye. További garanciát jelenthet ebben a rendszerben a szigorú hierarchia oldása, az eljáró ügyészek függetlenségének erősítése, olyan konstrukció létrehozása, amely megszünteti az egyes ügyészek konkrét ügyben való utasíthatóságának jogát. A jogpolitika érvényesítésére azonban a kormány vagy a miniszter normatív utasításokat adhatna. Ez a modell felel meg leginkább a kontinentális európai országok gyakorlatának is.²⁵

A másik lehetséges megoldás a legfőbb ügyész függetlenségének erősítése. Ennek érdekében – az alkotmány és az ügyészi törvény módosításával – elő lehetne írni, hogy a legfőbb ügyészt kizárólag a legalább tizenöt éve ügyészként dolgozó ügyészek közül, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács vagy a Legfelsőbb Bíróság egyetértésével, a köztársasági elnök javaslatára, kétharmados többséggel az országgyűlés választja. Ezek a garanciák biztosíthatnák, hogy a legfőbb ügyész politikai befolyásoktól mentesen független közjogi szereplőként lássa el feladatát. Ebben a konstrukcióban azonban újra kellene gondolni az ügyészség szerepét a nyomozásokban, hiszen az bizonyosan nem kívánatos, hogy semmilyen befolyása ne maradjon a mindenkori kormányzatnak az igazságszolgáltatás menetére. Ennek ugyanis két olyan következménye is lehet, ami súlyos károkat okoz az igazságszolgáltatásnak és a jogbiztonságnak.

Az egyik lehetséges következmény az, ha a mindenkori parlamenti többség csak az anyagi jogszabályok változtatásával tudja érvényesíteni jogpolitikáját. Ennek negatív hatását az elmúlt években megfigyelhettük, amikor a büntető törvénykönyv 1998. és 2001., valamint 2003. évi változtatásai lényeges kérdésekben alapvetően eltérő jogpolitika érvényesítését írták elő.²⁶ Probléma természetesen nem a jogpolitikai elképzelések különbözőségével van, hanem azzal, hogy egyéb eszköz híján az eltérő elképzelések a büntető törvénykönyvben jelennek meg.

A másik lehetséges következmény a kormány alá rendelt rendőrség és a kormánytól független ügyészség közötti konkurenciaharc vagy politikai indíttatású rivalizálás kialakulása lehet. Ez a konfliktus ugyanis alapjaiban rendítheti meg a büntető igazságszolgáltatást. Rövid távon bizonyosan nem lenne szerencsés az ügyészség teljes kivonása a nyomozati eljárásokból, ahogyan az az angolszász rendszerekben történik, mivel a rendőrség szakmai felkészültsége nem teszi lehetővé a szakmai felügyelet nélküli munkát, de hosszabb távon ez a megoldás is megfontolandó, természetesen csak oly módon, hogy az ügyészi nyomozási jogkörök megszüntetésével együtt törvény írná elő a nyomozást vezetők kötelező szakmai képzettségét (esetleg egyenesesen jogi egyetemi képzettséget).

Csak a tiszta közjogi megoldások teszik lehetővé azt, hogy az igazságszolgáltatást amennyire lehet, kivonjuk a politikai küzdelmek alól, és helyreállítsuk az ügyészség iránti közbizalmat, amit 1990 és 2000 között nagy nehézségek árán sikerült megteremteni, és amit 2000 óta újra „sikerült” lerombolni. Ebben a vonatkozásban nem az a kérdés, hogy szakmailag helytállóak-e a legfőbb ügyészség azon döntései, amelyeket a parlamentben támadások értek. Ezt ugyanis csak a bíróság tudná eldönteni, amely bíróságot éppen a vádemelés elmaradása foszt meg rendszeresen a döntés lehetőségétől. A kérdés sokkal inkább az, hogy lehet-e hihetően úgy interpretálni a legfőbb ügyész döntéseit a közvélemény előtt, hogy ő valójában a Fidesz érdekeit képviseli.

Amennyiben a kormány alá tartozó legfőbb ügyész feladata a vádképviselet és a nyomozások felügyelete, akkor a független bíróságoknak megmarad a lehetősége arra, hogy őrködjenek az alapjogok betartásán és döntsenek a büntetőjogi felelősség ügyében. Amennyiben a törvényhozó a független ügyészség mellett dönt, akkor is lehetnek viták arról, hogy jól döntött-e egy ügyben az ügyészség, vagy sem (mint ahogyan bírósági ítéletekről is elindulhat a társadalmi vita), de a politikai befolyás vádját viszonylag könynyű lenne visszautasítani.

Jelen írás a miskolci Bűnügyi Tudományi Közlemények – Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933–1993) tiszteletére című kötetben (szerk.: Farkas Ákos) megjelent tanulmány átdolgozott változata.

Jegyzetek

1  Erről is szólt például Sólyom László, az Alkotmánybíróság volt elnöke a Magyar Hírlapnak 2003 őszén adott interjújában. Hanyatlik az alkotmányos kultúra – négyszemközt Sólyom Lászlóval. Magyar Hírlap, 2003. november 22.

2  Árnyékállamot épít a Fidesz – mondja Gyurcsány Ferenc. Népszabadság, 2003. október 29.

3  Az ügyészség történetéről részletesen ír Kertész Imre. A Magyar Királyi Igazságügy-minisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog, 1993/10. 594–602.; Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyzetéről és szerepéről. Kriminalisztikai tanulmányok 30. 93–111.; Györgyi Kálmán: 125 éves az ügyészség. Magyar Jog 1996/9. 513–8.

4  Györgyi, i. m. 515.

5  Nyilván ebben a közegben voltak, akik különös buzgalommal jártak el, mások pedig visszafogottabban, de összességében az apparátus egésze mint szigorú hierarchiába szerveződött intézmény kifejezetten a kommunista eszmékhez hű emberekből állt.

6  Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. Budapest, Államtudományi Kutatóközpont, 1991. 250.

7  Uo. 250–2.

8  1989. évi XXXII., 1989. évi XLVI., 1990. évi XL., 1990. évi LXV.

9  1972. évi V. törvény 20. § (1).

10  A köztársasági elnök megválasztását szabályozó rendelkezések lehetővé teszik, hogy végső soron egyszerű többséggel válasszák meg az elnököt (alkotmány 29/B. § (4) bekezdés). A többi tisztségnél azonban egyértelműen kétharmados támogatást ír elő az alkotmány. Az Alkotmánybíróság tagjai esetén a 32/A. § (4) bekezdése, az országgyűlési biztosok esetén a 32/B. § (4), az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek esetén a 32/C. (3), a Legfelsőbb Bíróság elnöke esetén a 48. § (1).

11  Azok, akik a köztársasági elnök általi jelölést a függetlenség garanciájának tekintik, joggal hivatkozhattak arra, hogy az „ellenzéki” elnök támogatását élvezte a jelölt.

12  Alkotmány 27. §.

13  Györgyi, i. m. 516.

14  Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre. Ügyészségi Értesítő 1995/1–2. 57–8.

15  Uo.

16  Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek Lapja 1995/4. 11.

17  Uo.

18  Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett. Ügyészek Lapja, 1999/6. 5–14. Hack Péter: Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja 1997/1. 3–6.; Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 1998/6. 335–9.

19  Lőrinczy György: A magyar jogállamiság egyik feltétele a kormánytól független ügyészség. Magyar Jog 1991/11. 665–72.; Egy jogállami megoldás a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja 1998/3. 31.; Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendelése? Ügyészek Lapja 1999/6. 15–27.

20  Például Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről című tanulmányában.

21  Mint ahogyan az legutóbb Polt Péter legfőbb ügyésszé választása alkalmával megtörtént.

22  Györgyi, i. m. 517.

23  Tóth, i. m. 10.

24  Louise Arbour–Albin Eser–Kai Ambos–Andrew Sanders (eds.): The Prosecutor of a Permanent International Criminal Court. Freiburg im Breisgau, 2000. 496.

25  Magam is ezen megoldás mellett érveltem korábbi írásomban: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 1998/6.

26  Az 1998. évi LXXXVII. törvény, a 2001. évi CXXI. törvény és a 2003. II. törvény jó példája ennek a különbségnek.