A rendkívül gyors reakcióidő egyfelől dicséretes, mert ha a megsemmisítő és halasztó hatályú határozatokat csak a hatálybalépést követően hirdették volna ki, az mindenféle nemkívánatos bonyodalmakkal járt volna. Másfelől viszont az eddigieknél is élesebben veti fel az Alkotmánybíróság szerepével kapcsolatos problémákat. (Lásd erről Sajó András cikkét a mostani számunkban.) Tény, hogy az Alkotmánybíróság az elmúlt években hozzá benyújtott indítványokat nagyon különbözőképpen kezelte. Voltak viszonylag egyszerűnek tűnő ügyek, amelyekben a döntés csak nagyon hosszú idő után született meg, ugyanakkor voltak bonyolult problémákat felvető, alapos elmélyülést igénylő indítványok, amelyekkel kapcsolatban az alkotmánybírák meglepően gyorsan produkálni tudták a határozatot. Így az indítványok elbírálásának időtartama akarva-akaratlan politikai jelentőséget nyer. A Bokros-csomag, már csak az érintett törvényhelyek sokfélesége és a velük kapcsolatban felvethető szerteágazó alkotmányossági problémák miatt is, kétségtelenül a bonyolult, a legkülönbözőbb alkotmányos elvek együttes vizsgálatát igénylő esetek közé tartozik.
Köztudott, hogy a gst megalkotásával az alapvető cél az államháztartás hiányának már ebben az évben is komoly eredményekkel járó csökkentése volt. Ezért a lehető leggyorsabban kellett tető alá hozni, és olyan technikai megoldást kellett találni, amely biztosítja több tucat törvény záros határidejű módosítását. Így született meg a gst-javaslat, amely egyetlen jogszabályba próbálta belezsúfolni a legkülönbözőbb törvényeket érintő, valamennyi, szükségesnek ítélt módosítást.
Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványok egy része az ezzel összefüggő törvényszerkesztési és törvény-előkészítési fogyatékosságokra hivatkozva az egész gst megsemmisítésére irányult. Ezeket az indítványokat az alkotmánybírák elutasították, noha az indoklásban szükségesnek tartották leszögezni, hogy a törvénykezési mód számos negatív következménnyel járt. Éppen ezért „a gst a törvényalkotásban ritkán előforduló, kényszer szülte kivétel lehet csupán, nem pedig a törvényalkotás körében szélesebb körben alkalmazott »modell«”.
Ebben az összefüggésben tehát a sietségért és a számlájára írható „gányolásért” a kormány nem fizetett túlságosan nagy árat: megúszta egy ejnye-bejnyével.
Felkészülés a szükségre
Nem volt azonban ilyen elnéző az Alkotmánybíróság az idővel folytatott versenyfutás másik következményével: az úgynevezett családi támogatások rendszerében eszközölt radikális változtatások gyors (július 1-jei) hatálybaléptetésével szemben. Egy korábbi határozatára hivatkozva elismeri ugyan, hogy: „az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében”, de hozzáteszi: „A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot.” Nem engedheti meg magának például, hogy egy hosszabb idő alatt kialakult támogatási rendszert egyik napról a másikra alapvetően megváltoztasson. Az érintetteknek időt kell hagyni arra, hogy a változásokra felkészülhessenek. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság idevágó határozata úgy rendelkezik, hogy a családi támogatási rendszerbe tartozó mindazon ellátások (várandóssági pótlék, terhességi-gyermekágyi segély, gyes, gyed, gyet, családi pótlék) esetében, amelyeket a gst megszüntetett, vagy amelyek szabályozását megváltoztatta, új hatálybaléptetési időpontot kell meghatározni, vagyis az ezekkel kapcsolatos változtatások egyike sem vezethető be 1995. július elsejétől. A családi pótlék vonatkozásában, hosszabb időtartamra szóló ellátásról lévén szó, az Alkotmánybíróság megengedhetőnek tartja, hogy a változtatás azokat is érintse, akik a támogatásra már jogot szereztek, vagyis a gyerekük már megszületett. Itt csak az a követelmény, hogy az érintetteknek felkészülési időt biztosítsanak az új feltételekhez igazodó családi gazdálkodás megszervezésére. A fentebb felsorolt többi ellátás esetében viszont, lévén „rövid és meghatározott idejű támogatásokról” szó, a már megszületett és az 1995. június 15-étől (a gst kihirdetésének napja) számított 300 napon belül megszületendő gyerekek után még a gst előtti szabályozásnak megfelelő támogatás jár. Vagyis ezeknél az ellátásoknál az új szabályok legkorábban 1996 áprilisában léphetnek életbe. A 300 napos terminus nyilván azt a követelményt kívánja kielégíteni, hogy az új szabályokat csak azoknál a családoknál lehessen érvényesíteni, amelyek már ezek ismeretében vállalták a gyereket.
Az Alkotmánybíróság tehát alkotmányossági szempontból elfogadhatónak tartja a családi támogatási rendszernek a gst-ben testet öltő jelentős átalakítását és csak a szükséges átmenet biztosítás érdekében hozott halasztó hatályú határozatot. Az ennek alátámasztását szolgáló indoklás javarészt megalapozottnak tűnik, vannak azonban vitatható pontjai. Szerepel például az a megállapítás, hogy: „A gst nyomán a szociális ellátási rendszerben bekövetkezett változások igen jelentősek, mert egy évtizedek óta fennálló, a családok által megszokott, ismert és kiszámítható ellátási rendszert váltanak fel, s a változások e korábbi rendszer szerint már elismert, megszerzett jogosítványokat is érintenek.” Az igazság ezzel szemben az, hogy a gst-vel módosított vagy megszüntetett ellátások közül változatlan szabályozással kizárólag a terhességi-gyermekágyi segély és a gyes tekinthet több évtizedes múltra vissza. A gyedet a 80-as évek elején vezették be, a családi pótlékot 1990-ben tették állampolgári jogúvá, a várandóssági pótlék 1992-től, a gyet 1993-tól létezik.
Biztosítás, biztonság
Szerepel az indoklásban az az érv is, hogy „a járulék fejében járó szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el”, valamint, hogy „valamely szolgáltatás … »lecsúsztatása« a biztosításból a segélyezésbe abban is a jogi pozíció lényeges változását hozza, hogy a bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába kerül az érintett (megszűnik a tulajdonvédelem), s ez fölér egy alapjogba való beavatkozással”. A családi támogatások közül elvileg a terhességi-gyermekágyi segély, a gyed, a gyes és a gyet sorolható ide, mert ezek biztosítási jogviszonyhoz kötött ellátások. Joggal nevezhetők azonban pszeudobiztosítási elven működő szolgáltatásoknak. A kötelező nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékhoz képest nincs mögöttük járulékfizetési többlet, és kérdéses az is, hogy a jogosultsági feltételként megszabott mindössze 180 napos biztosítási jogviszony indokolttá teszi-e az ellátások korlát nélkül keresetarányos, szélsőséges differenciálását. (Köztudomású, hogy az egész életen át fizetett járulék fejében élvezett nyugdíj kiszámításánál a degresszió révén nagyon erős kiegyenlítő mechanizmusok érvényesülnek.) Nem véletlen, hogy ezeket az ellátásokat a terhességi-gyermekágyi segély kivételével egy ideje már nem a társadalombiztosítás, hanem a központi költségvetés fizeti.
Végül idekívánkozik még egy megjegyzés. A kormányprogramban benne szerepelt, hogy 1995-ben a gyesnél és a gyetnél törlik a jogosultsági feltételek sorából a 180 napos biztosítási jogviszonyt. Végül azonban ez a módosítás is áldozatul esett a Bokros-csomagnak. (Az így megtakarítható kiadások 7 milliárddal szerepelnek a 170 milliárdos megtakarítási előirányzatban.) Miközben tehát az Alkotmánybíróság határozata – többek között – meghosszabbítja az erősen vitatható jogalapú ellátási egyenlőtlenségek érvényességét is, és ezzel közvetve korlátozza az államháztartási hiány csökkentésének mértékét, a legrászorultabb társadalmi csoportoktól megvont, illetve oda sem ítélt ellátások maradéktalanul betölthetik hiánycsökkentő szerepüket. Igaz, ez utóbbiról, jogszabály-módosítás, illetve ehhez kapcsolódó indítvány hiányában az Alkotmánybíróságnak nem is kellett határozatot hoznia.
Eltúlzott mérték
A biztosításhoz kapcsolódó jogok problémája átvezet a gst-nek azokhoz a paragrafusaihoz, amelyeket az Alkotmánybíróság tartalmi okokra hivatkozva minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg. Ezek közé tartozik a Bokros-csomag talán legnagyobb indulatokat kavart eleme, az eddig járulékmentes honoráriumokra is kiterjesztett társadalombizosításijárulék-fizetési kötelezettség.
Az indoklás és így a megsemmisítés talán legfontosabb érve az, hogy a módosítás „nem a biztosítottsághoz és ezen keresztül az ellátottság elvi lehetőségéhez, hanem valamely szerződés- és szolgáltatástípushoz köt törvényben elrendelt, a fizetésre kötelezett vagyoni jogait terhelő egyoldalú, bár a társadalombiztosítás javára szóló, de érdekeltség, ellenszolgáltatás és értékgarancia érvényesülése nélküli fizetési kötelezettséget… Az ilyen fizetési kötelezettség a tulajdonhoz való jogot aránytalanul és anélkül korlátozza, hogy az más alapvető jog vagy kötelesség érvényesülése érdekében történnék.” Ehhez kapcsolódik az a korábbi alkotmánybírósági határozatra utaló elvi jelentőségű megállapítás, hogy: „Az alkotmány alapvető jogokat védő és elismerő szabályai alapján a nyugdíjjárulék és a társadalombiztosítási járulék mértéke alkotmányellenessé válik, ha a járulék mértéke akár diszkriminatív módon nyer meghatározást, akár pedig olyan nagyságot ér el, hogy a nyilvánvalóan eltúlzott mérték már minőségi kategóriává, mértéktelenné válik.”
A kérdés csak az, hogy ki, milyen ismérvek alapján dönti el: hol kezdődik a „nyilvánvalóan eltúlzott mérték”. A kötelező társadalombiztosítás rendszere különböző, itt nem részletezhető okok következtében egyre nagyobb finanszírozási problémákkal küzd, és egyre nehezebben tud eleget tenni a törvényileg rá háruló kötelezettségeknek. Ezért a gondokon – egyéb stratégiai lépések mellett – évek óta a járulékalap fokozatos szélesítésével is próbál enyhíteni. Ennek a folyamatnak volt a része például, amikor a járulékfizetési kötelezettséget kiterjesztették a másodállásból vagy mellékállásból származó jövedelmekre, méghozzá úgy, hogy semmiféle többletszolgáltatás nem járt értük. A társadalombiztosítási törvény világosan kimondja, hogy: „A másodállásból származó keresetet az öregségi nyugdíj megállapításánál figyelembe venni nem lehet.” Járulékot azonban kell fizetni utána. Hogyan dönthető el, hogy ez nyilvánvalóan eltúlzott mérték-e vagy sem? És ha nem, akkor a honoráriumok után fizetett járulék miért az?
- Belföld [6]