Sajó András

Nyomtatóbarát változat

Ha a találgatás az érdeklődés jele, úgy az elmúlt hetekben az Alkotmánybíróság határozatai ismét a politikai érdeklődés homlokterébe kerültek. Mi több, a Bokros-csomag (cekker) vizsgálata során a Donáti utca urai az emberek hétköznapjai, filléres gondjai szempontjából is meghatározó állásfoglalásra kényszerültek – egyesek számára meglepő és ezért gyanús, mások szemében dicséretes sietséggel.

A mai alkotmányos rendben tehát az állampolgárokat illető juttatásokról és közterhekről a döntések nem érnek véget a kormányüléssel vagy a parlamenti szavazással. Az utolsó szót mintha az Alkotmánybíróság mondaná ki. Valójában persze ez sem végérvényes döntés, hanem csak egy végtelen történet újabb fejezete. A parlamenti küzdőtérről kikerült labdát – mindenféle taktikai utasítások kíséretében – visszarúgják a pályára. Mindenesetre az alkotmánybíráskodásnak ez a mindennapi politikába keveredése – egyes ügyek soron kívüli elővétele és elbírálása miatt – felidézi az alkotmánybírósági politizálás vádját és ismét felveti az Alkotmánybíróság alkotmányos helyének kérdését. Milyen legyen az Alkotmánybíróság szerepe egy esetleges új alkotmányban – vagy ennek elmaradása esetén miként lehet az alkotmánybírósági törvény módosításával finomabbra hangolni ezt az intézményt?

A magyar Alkotmánybíróság ma egy olyan alkotmányos rendszerben hivatott ellátni feladatát, ahol rajta kívül nincs komoly ellensúlya a parlamenti többségnek, illetve az azzal (pártpolitikai alapon) összefonódó kormány (végrehajtó hatalom) uralmának. Egy önkorlátozó parlamenti kultúra nélküli magyar Országgyűléssel és az azzal összefonódó kormányzattal szemben az Alkotmánybíróság az alkotmányosság szempontjából fontos ellensúllyá vált, de a mai szabályok nem biztosítják, hogy ezt a szerepét feltétlenül társadalmilag hitelesen lássa el.

Az esetleges alkotmányos változásoknak tehát meg kell őrizniük az Alkotmánybíróság törvényhozást ellenőrző szerepét, de a politikai elfogultság vádja alól ki kell húzniuk a talajt. Az európai alkotmánybíráskodás „feltalálója”, Hans Kelsen osztrák jogtudós már több mint ötven éve rámutatott arra, hogy amíg egy politikai tartalmú érdekvitát létező jogi szabályok szerint el lehet bírálni, addig a döntés jogi természetű marad. Ha elfogadjuk ezt a mércét, az Alkotmánybíróság akkor veszélyezteti az alkotmányosságot, ha az éppen elbírálandó törvényhez alkot döntési szabályt, s ha döntése nem vezethető le a döntés előtt érvényes eljárások szerint az alkotmányból. Mármost, ha a döntés során épp azt alkotja meg egy bíróság, amire hivatkoznia kellene – vagyis az alkotmányt –, úgy a levezethetőség vagy visszavezethetőség lehetetlen lesz, és így a döntés óhatatlan következménye tisztán politikainak fog tűnni. Az Alkotmánybíróság esetében társadalmilag és jogilag elfogadhatatlanná válhat határozatainak politikai következménye – és ezzel maga a határozat –, ha eközben alkotmányt írnak/módosítanak. Az alkotmányozó és törvényhozó funkció összekeveredik egy közvetlenül egyikre sem hivatott testület tanácstermében, ahol a szabályozás közvetlen igénye diktálja a „helyes” alkotmányos szabályt, de ahol a szabály szükségességéhez és következményeihez szükséges átlátás – vagy legalábbis a következmények vállalásáért a felelősség – hiányzik.

Az alábbi javaslatok az Alkotmánybíróság politikai túlterheltségének csökkentésére irányulnak. Ennek persze feltétele, hogy sor kerüljön bizonyos államszerkezeti és jogvédelmi átalakulásokra. Az azonban minden más változás nélkül is megfontolandó, hogy miként lehetne az Alkotmánybíróság politikai függőségének a látszatát enyhíteni, a függetlenség stílusjegyeit gazdagítani. Egy úriasszonynak a jó hírnevére kell vigyáznia, nem az erényére. Nem elég, hogy az igazságszolgáltatás független legyen – annak is kell tűnnie. Ennek szervezeti, eljárási és hatásköri feltételei egyaránt vannak.

Szervezet

Ami a szervezetet illeti, a jelenlegi rendszernek legalább két Achilles-sarka van (emiatt nem sántít, csak sebezhető). Ezek a kinevezés és az újraválaszthatóság.

Ami a kinevezési/választási eljárást illeti, a jelenlegi jelölési megoldás a maga esetlegességével nemcsak nevetséges, de szinte kötelezően előidézi a patthelyzetet. Persze a pártpolitikai befolyást a kiválasztásból kiiktatni aligha lehet, de célszerű, ha a választott mechanizmus biztosítja, hogy az alkotmánybírák egy része kötelezően a hivatásos bírák közül kerüljön ki, és hogy a mindenkori parlamenti többség ne tölthesse be tetszése szerint az összes helyet. A köztársasági elnök szerepének erősödése esetén a kinevezésben betöltött szerepe is növelhető.

A bírák újraválaszthatósága miatt a sanda gyanú az újraválasztásra jogosult kormányzati többségnek tett politikai szívességeket sejt mindenféle ítéletben és ítélettel kivárásban. Az amerikai alkotmány ezt úgy próbálja kizárni, hogy – jogszerű viselkedés esetén – „életfogytig” szól a megbízás, míg a német és olasz megoldás tizenkettő, illetve kilenc évre ad megbízást. A határozatlan idejű megbízatás talán túlságosan elszakítja a bíróságot a kortól, melyben él, és a kinevezők uralmát a biológiai élettartam határáig tágítja. Nem véletlen, hogy a németek az eredetileg követett amerikai megoldással felhagyva, áttértek a tizenkét évnyi, meghosszabbíthatatlan megbízatásra, és a 68 éves korban kötelező nyugdíjazásra. (A jelenlegi magyar törvényi rendelkezés szerint a felső korhatár hetven év, az újraválaszthatóság megengedett.)

Eljárás

Az Alkotmánybíróság gondjainak tolmácsolói arra hivatkoznak, hogy a jelenlegi rendszerben, amikor bárki fordulhat a magas testülethez, és minden beadvány ügyében érdemi döntést kell hozni, túl sok ügy keletkezik. Ám ezt a beadványözönt mérsékelni lehetne azzal, ha eljárási illetéket kellene fizetni, ha speciális ügyvédi képviseletet követelnének meg (a jogászprofesszoroknak is meg kell élniük…). Az Alkotmánybíróság szűkebb (például hármas) tanácsa egyhangú határozatával a nyilvánvalóan alaptalan ügyek visszautasíthatók lennének, és más tehermentesítő megoldások is léteznek.

A bíróság hitelességének látszatát fokozza, ha az ügyeket a beérkezés sorrendjében kell elbírálni. A szabályozatlan helyzetben még azt lehet hinni, az ügyek sorrendjének meghatározásával politikailag sakkozik, játszik a bíróság. Ugyanezen okból törvényi automatizmusnak kell érvényesülnie abban a kérdésben, hogy ki lesz az előadó bíró, vagy – ha nem a teljes bíróság jár el – melyik alkotmánybírósági tanács határoz.

Az eljárási rendbe a kontradiktórius (a felek meghallgatásán alapuló) eljárás elemeit kellene bevinni, mert az indítványtevő érveivel szembesülés csökkentené az Alkotmánybíróság önmagába fordultságát, és javítaná a határozatok argumentációs erejét. (Mindez olyan fontos részletszabály, amely az Alkotmánybíróságról szóló törvényre tartozik, de az alkotmányban a vonatkozó kötelező alapelveket meg lehet – meg is kell – fogalmazni).

Hatáskör – Mit igen?

A hatáskör tekintetében az elvi viták az úgynevezett absztrakt normakontroll megengedhetősége körül folynak. Az absztrakt normakontroll esetén egy jogszabály szövegét vetik egybe az alkotmány szövegével anélkül, hogy ehhez valakinek a konkrét jogáról kellene dönteni egy konkrét ügyben. Az absztrakt normakontroll veszélye, hogy közvetlenül politikai döntésre csábít. Ezt a veszélyt csökkenti, ha nincs mód mazsolázni az ügyek közt. Amennyiben nincs más alkotmányvédő mechanizmus, akkor általános alkotmányvédelmi megfontolásokból, az alkotmány aktív védelme érdekében szó sem lehet az Alkotmánybíróság absztrakt normakontrollra vonatkozó jogkörének megszüntetéséről. Egy korlátozott szerepű második kamara sem képes átvenni e szerepet. Szűrőként közreműködhet a folyamatban, de például technikailag is nehéz elképzelni, hogy rendeletek alkotmányossága (törvénynek megfelelősége) miként kerülne elé. Természetesen ha működne egy nagy tekintélyű, független államtanács, mely minden kormányjavaslat alkotmányosságát előzetesen és nyilvánosan véleményezné, úgy az Alkotmánybíróság utólagos absztrakt normakontrollja kevésbé lenne fontos. De az államtanácsok döntése rendszerint nem kötelezi a kormányt. Természetesen kombinált megoldások is lehetségesek, például, hogy az államtanács szerint alkotmánysértő tervezetet csak minősített többséggel lehet elfogadni, vagy egy ilyen előzetes állásfoglalás a feltétele a mégis elfogadott törvény utólagos Alkotmánybíróság előtti megtámadásának.

Az Alkotmánybíróság felfogásával ellentétben nem szabad megszüntetni a magyar alkotmány legeredetibb jogvédelmi eszközét, a magánszemélyek jogát arra, hogy bármely jogszabállyal kapcsolatban alkotmányossági felülvizsgálati kérelemmel élhessenek. Mint egyszerű alkotmánymódosítás, talán alkotmányellenes is lenne egy ilyen lépés, mert alkotmányos jog visszavonását jelentené.

Az absztrakt normakontrolltól függetlenül a magánszemélyek számára ki kellene teljesíteni a klasszikus „alkotmányossági panasz” jogát, vagyis a keresetindítás lehetőségét ki kell terjeszteni arra az esetre, ha az alkotmányellenesség a hatóság, illetve a rendes bíróság alkotmányellenes jogalkalmazásából adódik. Ez a jog biztosítja igazán a jogállamiságot, tehát azt, hogy minden szerv alá van rendelve az alkotmánynak. Sokak szerint azért is kellene az Alkotmánybíróságra bízni az alapvető jogok megsértésével kapcsolatos végső jogorvoslatot, mert a korábbi államszocialista, illetve kissé bürokratikus bírói szerepfelfogás miatt a rendes bírák eleve közömbösek az alkotmányi rendelkezések iránt. A német tapasztalatok alapján ez a fajta jogorvoslati lehetőség ugrásszerűen növeli az Alkotmánybíróság terhét, mert a büntetőeljárásokban az elítéltek, akik semmit sem veszíthetnek és ráérnek, elözönlik kérvényeikkel az Alkotmánybíróságot. Átmeneti szűrők alkalmazása tehát nem tűnik indokolatlannak.

Ha a törvényjavaslatokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság nem vállalja a felülvizsgálatot – amint az eddig megfigyelhető volt –, vagy az technikailag nem lehetséges az adott törvényhozási mechanizmusban, akkor a meghozott törvénnyel szemben az alkotmányban meghatározott számú képviselőnek (a köztársasági, elnöknek, de a kormánynak is) meg kell adni a – kihirdetésre vonatkozóan halasztó hatályú – megtámadás jogát. A felfüggesztő megtámadással igen rövid határidőn belül kell élni, és az ügyet, akárcsak Franciaországban, rövid határidővel – például harminc nap – el kell bírálni. Az egész alkotmányos berendezéstől függ, hogy a képviselők milyen aránya jogosult ilyen privilegizált megtámadásra. A német megoldás szerint a képviselők egyharmadának, vagyis lényegében az ellenzéknek ebben a kérdésben egyet kell értenie. Az 1981-es francia alkotmánymódosítás viszont gyakorlatilag minden pártnak megadja a kezdeményezés jogát.

Ha már a kihirdetett jogszabály alkotmányosságát vizsgálják, akkor az Alkotmánybíróságnak a vitatott jogszabály alkalmazását felfüggesztő és ideiglenes intézkedést tevő jogkört kívánatos adni. a status quo fenntartásának korlátozására, ha alaposan feltételezhető, hogy a status quo alkotmányellenes. Még akkor is vállalni kell ezt, ha ezáltal az elfogultság látszata keletkezik, amit egyébként csökkenthet, ha a felfüggesztést meghatározott állami szervek, képviselők ilyen értelmű javaslatához, esetleg alapjogok feltételezhető súlyos sérelméhez kötik. (A klasszikus eset az abortuszt engedő törvény ideiglenes felfüggesztése volt Németországban, amikor a német Alkotmánybíróság korábbi abortuszellenes határozata alapján valószínű volt, hogy a törvény alkotmányellenes lehet.) A felfüggesztés esetén esetleg a határozathozatalra igen rövid idő alatt sort kell keríteni, és a döntés hiánya alkotmányos megerősítésnek számít.

Mit nem?

Kiindulópontunk szerint mentesíteni kell az Alkotmánybíróságot – amennyire lehet – a politikai manipulációkban való részvételtől. Bár nagyon sok országban elfogadott, Alkotmánybíróságunknak nem lenne szabad választási és személyi ügyekben (köztársasági elnök felelősségre vonása) eljárnia. Ilyen ügyekben a ténykérdések mindig fontosak, és a Legfelsőbb Bíróság (mint nem politikai kinevezettek testülete) alkalmasabb lehet ilyenkor dönteni.

Meg kell szüntetni a nyilvánvalóan politikai manipulációkra használható úgynevezett absztrakt alkotmányértelmezést (ahol a legalkotmányhűbb döntés is politikai színezetű az időzítés okán).

Az eddigi tapasztalatok alapján elkerülhetetlenül meg kell fogalmazni azt a tilalmat, hogy az Alkotmánybíróság csak arról nyilatkozhat, hogy egy jogszabály miért alkotmányellenes, de nem szólhat arról, hogy milyen megoldás felel meg az alkotmánynak. Akár az alkotmány erejénél fogva vissza kell fogni azt a tendenciát, mely alkotmányértelmezés címén beavatkozik a törvényhozásba azáltal, hogy megjelöli az alkotmányos minimumkritériumokat. Azaz vissza kellene térni a kelseni ideálhoz, az alkotmánybíráskodáshoz mint negatív törvényhozáshoz. (Az Alkotmánybíróság ilyen játékszabályok mellett is megtalálja a módját annak, hogy érzékeltesse, mit vár a törvényhozástól…)

• Belföld