Beszélő: Cossiga olasz elnök, aki alkotmányjogász, budapesti sajtónyilatkozatában nagyon dicsérte a magyar alkotmányt. Miért gondolja a Fidesz, hogy új alkotmányra van szükség, pontosabban ezt gondolja-e, vagy pedig a jelenlegit véli tovább módosítandónak?
Áder János: Cossiga elnök úr bizonyára nem találkozik nap mint nap a magyar alkotmány hiányosságaival. A hetvenes évek végén, nyolcvanas évek elején születő új alkotmányok, gondolok a spanyol alkotmányra vagy a korábbi, a görög alkotmányra, nagyon részletes, aprólékos szabályokat tartalmaznak, tehát eltérnek a klasszikus alkotmányoktól. Például a görög alkotmányban rendkívül aprólékosan kimunkált az alapjogok intézménye, és számos olyan rendelkezés van benne, amit a magyar alkotmánynak is tartalmaznia kellene.
Beszélő: Több alapjogot kellene az alkotmánynak biztosítania?
Á. J.: Nem, az alkotmány végigmegy a klasszikus értelemben vett alapjogokon, inkább a precíz jogszabályi megfogalmazás hiányzik. Német mintára került az alkotmányba, hogy alapjog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. Ez ebben az általános megfogalmazásban rendkívül sok félreértésre ad módot, a bizonytalanság az alkotmánybírósági döntésekben is tükröződik. Az egy-egy mondatos alapjog-megfogalmazások pontosító rendelkezések nélkül, világos törvényalkotási szint nélkül nem elégségesek. Huszonkét olyan törvényt kellett volna múlt év 1990. szeptember 30-ig megalkotni, amelyek végrehajtási rendelkezésként kapcsolódnának az alkotmány egy-egy szakaszához, a szükségállapotra vonatkozó szabályoktól a köztársasági elnök díjazásáig. Ezek közül csak a közigazgatási bíróságról szóló törvény készült el nemrég, ez is csak az Alkotmánybíróság döntése nyomán. Bármikor dönthet úgy az Alkotmánybíróság, hogy mulasztásos alkotmánysértés miatt fülön fogja a parlamentet. Ez a helyzet feloldható részletszabályok törvényi szintű rögzítésével. Az intézményrendszer folyamatos átalakítása viszont újra meg újra elkerülhetetlenné teszi az alkotmány módosítását. A legújabb példa, hogy az ügyészség a kormány felügyelete alá kerül a parlamenti felügyelet alól, amit szakmailag nem lehet ugyan kifogásolni, de mihelyt megtörténik, hozzá kell nyúlni az alkotmányhoz. A Nemzeti Bank jogállásának tisztázásához megint csak hozzá kell nyúlni. Az év végéig a parlament elé került 4-5 olyan kérdés, amelyet nem lehet korszerűen szabályozni, anélkül hogy hozzá ne nyúlnánk az alkotmányhoz. Égy új alkotmányban számos kérdés szabályozását fel kellene emelni az alkotmány szintjére. A kétharmados szabályok köre esetleg szűkülni fog. A nyugat-európai országokban nem találunk rá példát, hogy ennyi törvény elfogadásához kell minősített többség. Nagyon jó, hogy ez nálunk így van, addig, amíg az intézményrendszer megalapozása és megszilárdítása meg nem történik. Szerencse, hogy ebben politikai konszenzus született tavaly. A kör későbbi szűkítésének azonban fontos garanciális eleme, hogy az alaprendelkezések, amelyek az egész intézményrendszernek a szerkezetét és a vázát adják, mindenképpen bekerüljenek az alkotmányba. Ez is indokolja, hogy új alkotmány készüljön. Végül van egy harmadik, egy történeti ok is. Az 1989–90-es alkotmánymódosítás nem szakmailag kiforrott előkészítő munka terméke volt. A háromoldalú politikai egyeztető tárgyaláson született meg a szöveg, és magán viseli a kényszerű politikai kompromisszumok nyomait.
Beszélő: Abban a vázlatban, amelyet a Fidesz a hatpárti tárgyalásokra készített, felvetődött a jövőbeni alkotmány néhány koncepcionális kérdése: egy- vagy kétkamarás legyen-e a parlament, milyen legyen a választási rendszer? Mi a Fidesz álláspontja?
Á. J.: A kétkamarás rendszert az érdekképviseleti szervezetek egy része kívánja. Jórészt abból a Kulcsár-féle tervezetből indulnak ki, amelyet még az előző kormányzat hagyott örökül. Ez a tervezet különböző korporatív szerkezeteknek, egyházaknak, nemzeti kisebbségeknek parlamenti képviseletet juttatna a felsőházban, tehát egy második kamarában. Azt gondolom, hogy azok a szerveződési elvek, amelyek Európában használatosak, a második kamara szervezésénél, nálunk nem nagyon alkalmazhatók. Egyedül a spanyol modellt vehetnénk át, ott a területi önkormányzatok jutnak második kamarához. De a második kamarának általában nagyon szűk és korlátozott hatásköre van, és a további gyengítése az általános tendencia. Svédországban megszüntették a második kamarát, a diktatúrából kialakuló parlamentáris demokráciák közül sem Portugália, sem Törökország, sem Görögország nem állított fel második kamarát. A történeti elv, mint Angliában, nálunk nemigen jöhet számításba, a föderációs elv sem. A nemzetiségi elv, ami egyébként is inkább szocialista találmány volt, mert nemzetiségi alapon második kamara sehol sincs Nyugat-Európában, megint csak nem nagyon jöhet számításba. Marad a korporatív megoldás, erre az ír második kamara a példa, amely a két világháború közötti gyakorlatot őrizte meg, de a politikai súlyát tekintve gyenge intézmény. Aligha volna értelme, hogy ezt másoljuk. Az egykamarás parlamentnek látom értelmét, de természetesen ki kell építeni azokat a formális és informális érdekérvényesítési mechanizmusokat, amelyek egy korszerű parlamentáris rendszerben működnek, és amelyek megfelelő döntésbefolyásolási lehetőséggel is bírnak. Ezek mindenütt a parlament mellett működnek, és nem a parlament testeként.
Beszélő: Általános a vélemény, hogy a választási rendszer reformra szorul.
Á. J.: Szeretnénk a parlamenti létszámot csökkenteni. 386 tagú képviselő-testület kicsit nagy, lehetne ennél 80-100 fővel kevesebb is. Ha erre a kérdésre igenlő a válasz, akkor nyilvánvaló, hogy át kell dolgozni a teljes választási rendszert. De a létszámcsökkentéstől függetlenül nekünk a kezdet kezdetétől az volt az álláspontunk, hogy tisztán listás választási rendszert csináljunk. Általában az európai minták is inkább az arányos képviseleti rendszer felé mozdultak el. Tudom, hogy ott az angol ellenpélda, az NSZK-ban is kombinált rendszer van, hasonlóan a miénkhez, és Franciaországban is inkább egyéni kerületi rendszer van. De valószínűleg kevéssé fogékonyak a pártok arra, hogy egy ilyen mélységű reformra kerüljön sor. Inkább az tűnik reálisnak, hogy megmarad a kombinált, tehát az egyéni kerületi és a listás rendszer. Ha tehát csökkentenék a parlament létszámát, ez részben az egyéni kerületek megnagyobbodásával járna, részben pedig a megyei listákat kellene regionális listákká vagy országos listává alakítani. A másik, nagy probléma az, amit korábban egy Hack Péter által beterjesztett javaslat is felvetett, hogy szabad-e 25 százalékos részvételhez kötni a második forduló eredményességét. Az időközi választások azt mutatják, hogy ez komoly problémát okoz, és ha ilyen nagy lesz a fluktuáció, részben halálozás, részben lemondások miatt, akkor a ciklus végére akár több tucat egyéni kerület is képviselő nélkül maradhat. Persze lehet erre azt mondani, hogy akkor sem történik semmi, de talán érdemes lenne valamelyest racionalizálni az időközi választások szabályait. A Demokrata Fórum hajlandósága meglehetősen csekély egy ilyen irányú változtatásra, ami érthető, hiszen amikor a kormány népszerűsége csökken, akkor minden egyes időközi választás azzal a veszéllyel jár, hogy a zömében kormánypártiak által birtokolt egyéni kerületekben megfordul az arány, és ellenzéki győzelem következik be. Hosszabb távon ez esetleg a parlamenti erőviszonyokat is megváltoztathatja.
Beszélő: Felvetődik a kérdés, szükség van-e második fordulóra. Sok bírálat érte –persze főképp a parlamenten kívül rekedt pártok részéről a 4 százalékos küszöböt is.
Á. J.: Azt gondolom, hogy a második fordulót egyelőre mindenképpen érdemes fenntartani, csak a részvételi arányokon érdemes változtatni. A küszöböt feltétlenül fenn kellene tartani, még esetleg emelni is indokolt 5 százalékra. Ez a limit az apró töredék pártokat kiszelektálja a parlamentből. Ha az apró pártocskák néhány képviselőt bejuttatnak a parlamentbe, érdemben befolyásolhatják az erőviszonyokat. Láthatjuk, hogy a viszonylag nem jelentős súlyú kisgazdapárt milyen mértékben képes érvényesíteni az akaratát.
Beszélő: A jelenlegi alkotmány közjogi részében az elnöki intézménnyel kapcsolatban van a legtöbb bizonytalanság.
Á. J.: Ha a kérdés arra vonatkozik, hol helyezkedjen el az elnök a politikai skálán, akkor a válaszom az, hogy maradjon meg továbbra is a reprezentatív elnöki rendszer, tehát ne mozduljunk el a prezidenciális rendszer felé. Persze vitakérdés, hogy ezen a körön belül az elnök jogosítványai bővíthetők-e, hogy mit jelentenek azok a bizonyos kinevezési jogosítványok, amelyekhez ugye a lemondás elfogadása vagy el nem fogadása is társul. És idetartozik a leglényegesebb vitakérdés: hogyan értsük azt, hogy a köztársasági elnök a hadsereg főparancsnoka. Az alkotmány ezt egy mondattal rendezi, de ez nem megnyugtató, mindenképpen részletesen szabályozni kell, ha nem az alkotmányban, akkor a köztársasági elnök jogállásáról szóló, szintén kétharmados törvényben. Azokban az országokban, ahol hasonló súlyú a köztársasági elnök, mint nálunk, például az NSZK-ban vagy Olaszországban formálisan a köztársasági elnök a hadsereg főparancsnoka. Ez azonban nem jelenti azt, hogy valóban ő felügyeli a hadügyeket, és tesz meg különböző intézkedéseket. Azt nem látom, hogy a jelenlegi intézményrendszerben, a jelenlegi feltételekkel, a jelenleg rendelkezésére álló információk birtokában hogyan tudná a köztársasági elnök a főparancsnoki jogkört ténylegesen gyakorolni. Ma sehogyan sem tudja. Ahhoz, hogy a jogköre tartalommal töltődjék meg, ahhoz önálló apparátusra van szüksége.
További kérdés, mit jelent a hadsereg főparancsnoki jogköre, milyen jogosítványokat jelent a kinevezésen kívül a hadsereg irányítása, vezénylése szempontjából, és hogyan viszonyulnak ezek a jogosítványok a honvédelmi miniszter jogköréhez. Azt mondom, általában nem jó, ha egy ilyen szervezetet két centrumból irányítanak. El kell dönteni, hogy mi legyen, de két centrumból irányítani egy ilyen szervezetet – nem lehet.
Beszélő: A modern alkotmányok ismernek olyan új jogokat, mint például az egészséges környezethez való jog.
Á. J.: Itt megint két tévedés lehetőségével kell számolnunk. Az egyik lehetőség az, hogy túlságosan általánosan, deklaratívan fogalmazunk meg valamit a környezetvédelemmel kapcsolatban, és aztán ennek a kitöltése a jogszabályokban úgy történik, ahogy az aktuális kormánytöbbség éppen kívánja. A másik véglet, hogy nagyon szigorúan és pontosan fogalmazunk meg alkotmányos téziseket, és utána a kormányzat, illetőleg a parlament a permanens alkotmánysértés állapotába kerül, hiszen a maga által fölállított normákat sem tudja megvalósítani.
Beszélő: Egy új alkotmány elfogadásához széles körű parlamenti konszenzusra van szükség. Érdemes-e a jelenlegi politikai helyzetben egy új alkotmány létrehozásával kísérletezni?
Á. J.: Azt hiszem, ebben a ciklusban nem lesz új alkotmány, egyrészt konszenzusnak semmi jele, másrészt a kormány munkájának sincsen a homlokterében egy új alkotmány kodifikációjának az előkészítése. A közjogi intézmények kisebb-nagyobb módosítása, amely esetleg az alkotmányt is érintheti, várható, de egyre inkább a gazdasági intézményrendszer kialakítása, módosítása, s még inkább a működtetése felé irányul a kormány figyelme, és a tényleges gyakorlati kormányzati intézkedések, gazdasági intézkedések felé. Ezek, minél inkább közelednek a választások, annál sürgetőbbek lesznek. De ne kövessük el azt a hibát, amit a legutóbbi alkotmánymódosítások idején elkövettünk, tehát a tárgyalások során, majd pedig az SZDSZ és az MDF megállapodása után, hogy nagyon gyorsan, részben előkészítetlenül módosítottuk az alkotmányt. Ezért az előkészítő munkákat akár kormányzati szinten, akár a pártok közötti politikai egyeztetés formájában vagy a pártok saját szakértői körében már most el kellene végezni, bízva abban, hogy a következő választások után olyan szerencsés konstelláció alakul ki, amely lehetővé teszi a szakmailag, politikailag már előkészített alkotmánykoncepció normaszöveggé formálását.
Beszélő: Minél részletezőbb egy alkotmány, annál valószínűbb, hogy viszonylag hamar elavul. Jefferson még úgy gondolta, hogy harminc-negyven év múlva új alkotmányra lesz szükség – s a vékony amerikai alkotmány mégis túlélte a kétszázadik évét.
Á. J.: Az amerikai hivatkozások mindig egy kicsit felemásak, hiszen a precedens-jog révén az egész jogrendszer más, mint az európai kontinentális jogrendszer. Nem hiszem, hogy ma kétszáz évre érvényes alkotmányt tudunk csinálni akár itt, akár más európai országban. Ha elfogadjuk azt, hogy az alkotmány nemcsak alapelveket rögzít, hanem nagyon sok esetben pontosan meghatároz alapvető kérdéseket, akkor valóban megeshet, hogy viszonylag hamar módosítani kell. Az NSZK-ban előfordult, hogy egy évben hatszor hozzányúltak az alkotmányhoz. Mégis a részletesebb alkotmány nem zárja ki, hogy jó néhány évig, jó néhány tíz évig érvényben maradjon; néhány pontosításra sor kerülhet, ez azonban magát a konstrukciót, a szabályozás elveit, az intézményrendszer alapjait nem érinti. Ma még az alapintézményekhez is folyamatosan hozzá kell nyúlnunk, hozzá kell nyúlnunk az Állami Számvevőszékhez, hozzá kell nyúlni az ügyészséghez, az Alkotmánybírósághoz, a Nemzeti Bankhoz, a köztársasági elnöki intézményhez, a választójogi rendszerhez. A következő három év, a szakmai és a politikai erőfeszítés, ezeknek az intézményeknek az új politikai rendszer keretein belüli működtetése során szerzett tapasztalatok megfelelő alapot adnak ahhoz, hogy végleges szabályozásra törekedjünk, egy olyan szabályozásra, amit nem kell fél év múlva, egy év múlva vagy két év múlva alapelemeiben módosítani. Lehet, hogy ez naiv optimizmus, de én egyelőre így gondolom.
Hivatkozott cikkek
- Belföld [7]