Ha a kormányzati szándékot összevetjük az első félévi jogalkotási terv során megfogalmazottakkal, akkor láthatjuk, hogy lényeges módosulás nem történt. Egyes átfogóbb területek szabályozására már az első félévben sor került. A társadalmi igazságtétellel, a munkaviszony főbb kérdéseivel már nem kell a parlamentnek foglalkoznia. Más területeken azonban mind a mai napig semmi sem történt, ilyen például az oktatás.
Rekord rekord hátán
Amennyire dicséretes, hogy a kormány ismét összefoglalta jogalkotási elképzeléseit, annyira elgondolkodtató, hogy miért nem sikerült okulni a korábban elkövetett hibákból. Nehezen érthető, miért gondolja a kormány, hogy érdemes több törvény megtárgyalását terveznie a második félévre, mint az elsőre. Különösen, amikor az első félévi terv is csak részben teljesült. Az első félévben 81 törvényjavaslat elfogadása volt a kitűzött cél, a mostani tervben – az év hátralévő négy hónapjára – ez a szám majdnem eléri a százat.
A havi részteljesítések terén is új rekordokat vár a kormány: eddig a legtöbb törvényt – 30-at – márciusra irányozta elő, most ezt szeptemberben is (33) és októberben is (32) felül kellene múlni. A márciusi rekordkísérlet sem sikerült, és biztosra vehető, hogy ősszel még csúcsbeállítás sem lesz. Vannak ugyan igen rövid tárgyalási idejű javaslatok, de egymás mellett sorakoznak a rajtvonalon a kétharmados törvények, amelyek több hónapi egyeztetést igényelnek. Hiába fogadja el az Országgyűlés percek alatt a családi pótlék emelését, hiába ratifikál egymás után fél óra alatt öt nemzetközi szerződést. A zárszámadás, a költségvetési irányelvek, a vagyonpolitikai irányelvek, az adótörvények módosítása, a társadalombiztosítás költségvetése és az 1993-as költségvetés a lakosság többségét érinti, az 1993-as gazdálkodást alapjaiban befolyásolja, nem lehet kutyafuttában dönteni róluk.
A legtöbb törvényjavaslat igen komoly és fárasztó szakmai, politikai egyeztetést kíván.
Óhajra sóhaj
Egy jogalkotási terv összeállításakor mindenképpen fontossági sorrendet kell felállítani. A prioritások egy része ráadásul nem is a kormány szándékától függ. Az őszi–téli hónapokban mindenképpen kiemelt helyen kell szerepelniük a költségvetés elfogadásához szükséges törvényeknek. Ez jól körülhatárolható törvénycsoportot jelent, és azt is lehet tudni, hogy tárgyalásukra körülbelül hány napot kell fordítani.
A másik csoportba tartoznak a határidőhöz kötött törvények. Ilyen határidőket vagy az Országgyűlés határozott meg korábbi döntéseivel, vagy az Alkotmánybíróság (abortusz, kisebbségi törvény).
A harmadik kosárba tehetők azok a kérdések, amelyeknek rendezése már nem halasztható tovább. Hogy közelebbről melyek ezek, abban lehet ugyan véleménykülönbség kormány és ellenzék között, de szavazattöbbsége birtokában a koalíció képes a kormányzati szándék érvényesítésére. Ezenkívül meg lehet határozni a törvények azon körét, amelyeknek vitáját – ha az előző csoportokba tartozók tárgyalása már befejeződött – még érdemes elkezdeni.
A kormány nem vette figyelembe, hogy teljesíthető-e jogalkotási terve, hanem – mint korábban is – inkább csak szándékokat, óhajokat vetett papírra. A koalíció és az ellenzéki pártok egyaránt irreálisnak tartják a javaslatot. Ennek ellenére a parlament jelzései valószínűleg most is ugyanolyan keveset fognak számítani, mint korábban.
Az is elgondolkodtató, hogy a jogalkotási tervek miért csak a féléves ciklusok kezdőnapjaira készülnek el. Ez azt mutatja, hogy a rendkívül sok törvény előkészítésének idejét még hozzávetőlegesen sem tudják a döntés-előkészítők meghatározni. Azt már a kormányzati munkát a „tűzvonalból” szemlélők tudnák megmondani, hogy ennek mi az oka. A döntés-előkészítők rutintalansága? A világos politikai döntések és prioritások hiánya? A váratlanul felbukkanó és mindig belső egyeztetési zavarokat okozó politikai kampányok? A szaktárcák körülményeskedése? A minisztériumokon belüli magas fluktuáció? A különböző egyeztetési fórumokon kialakuló patthelyzetek? A kormány erőtlensége?
Egyvalami biztos. A kormánynak csak olyan javaslatok parlamenti tárgyalását érdemes terveznie, amelyeknél a bizonytalansági elemek már jelentősen csökkentek, különben saját hitelét rontja. Hogyan tekinthetnénk megalapozottnak a kormány szándékait, ha a benyújtási határidők sokszor fél évet csúsznak, és ha több, fél évvel korábban még fontosnak minősített téma még „kispadosnak” sem tudta beverekedni magát a második félévi keretbe.
Az agrárpiaci rendtartást a kormány még februárban szerette volna megtárgyalni, de csak május 15-én nyújtották be a törvényjavaslatot, s a tárgyalás az őszi ülésszakra maradt. A migráció szabályozását február végi benyújtással és áprilisi tárgyalással rögzítette az első félévi jogalkotási terv. Az előterjesztés azonban még ma sincs a ház előtt. A gazdasági élet továbbfejlesztését szolgáló tervezetek jelentős részét – polgári perrendtartás, termékfelelősség, biztosítás, Kincstári Jogügyi Igazgatóság, jövedéki cikkek szabályozása – a tavasz végére ígérte a kormány. Ezek túlnyomó többsége a nyár végéig sem készült el. A közjogi intézményrendszer fejlesztését szolgáló javaslatok több mint felére még szintén várni kell (jogalkotási terv, nemzetközi szerződések megkötését szabályozó törvény, alkotmánybírósági törvény, kormánytagok jogállásáról szóló törvény, ügyészségről szóló törvény, állampolgárságról szóló törvény).
A rendőrségi és a nemzetbiztonsági törvényjavaslatot eredetileg azonos időpontban tervezte benyújtani a kormány, hiszen a kettő összefügg egymással. Azonban csak a rendőrségi törvényjavaslat készült el, a másik október 15-ig várat magára. Kétharmados törvényekről van szó, teljesen megalapozatlanul várja a kormány, hogy még októberben megtárgyalja és elfogadja a Ház.
A szeptemberben és októberben megalkotásra szánt törvények közül héthez nem is készült előterjesztés. Másik fél tucat – mezőgazdasági tárgyú – törvényjavaslat benyújtását az első félévi programban tervezte a kormány az őszi hónapokra. Lehet, hogy ezek az előterjesztések elkészülnek, de tárgyalásukat most már a kormány sem tartja lehetségesnek.
Az Országgyűlésnek és a kormánynak a felsorolt gondokon kívül még egy komoly adóssággal is meg kell birkóznia. Az előző Országgyűlés 1990. szeptember 30-át jelölte határidőül az alkotmányban rögzített legfontosabb intézményekre vonatkozó szabályok kidolgozására, illetve módosítására. A határidőt azóta sem módosította az Országgyűlés. 19 törvényről volna szó, de eddig mindössze egyet sikerült – azt sem az alkotmányos előírásoknak megfelelően – megalkotni. Két javaslat tárgyalását megkezdte a Ház, és további négyet juttatott már el a kormány a képviselőkhöz.
Az előkészítés felelőssége
A döntés-előkészítés hatékonyságáért, a tervezetek színvonaláért kizárólag a kormányt terheli a felelősség. Azzal természetesen semmi nem oldódna meg, ha mereven ragaszkodna a határidőkhöz, s rosszabbnál rosszabb tervezetek kerülnének a ház elé. Célszerűbb volna, ha felszámolnák a kormányzati döntés-előkészítés belső bizonytalanságát. Emellett a parlament kétéves működéséből is lehet okulni. Jól látható, hogy egy komolyabb törvénymódosítás még akkor is négy-hat hetet vesz igénybe, ha különösebb gond nem merül fel az előterjesztéssel kapcsolatban. Még több időre van szükség, ha a beterjesztett javaslat színvonala nem megfelelő, vagy ha a törvényhozás teljesen új terület szabályozására vállalkozik. A kétharmados törvények megalkotása pedig több hónapot emészthet fel, hiszen ilyen esetekben az ellenzéki pártoknak is van lehetősége a javaslat alakítására, és mindenképpen kompromisszumra kell jutni.
Ha egy-egy törvény tárgyalási ciklusának hosszát (benyújtástól a határozathozatalig) lényegesen rövidíteni nem is lehet, a cikluson belül az egyes törvényekre fordított tárgyalási időt lehetne kurtítani. Ezt részben a kormányzati előkészítő munka javításával, másrészt a kellő időben elvégzett politikai egyeztetéssel lehetne elérni. Politikai egyeztetéssel, mégpedig a koalíciós partnerek között s az MDF-en belül. Enélkül nem várható, hogy mérséklődik a kormánypárti képviselők felszólalási kedve, és hogy lényegesen kevesebb módosító indítványt adnak be a kormánypárti oldalról. Eddig még a koalíciós képviselők napirend előtti felszólalási hajlamát sem sikerült megzabolázni.
Két év alatt nemcsak jó, hanem rossz szokások is rögzültek a parlamentben. A kormány és a koalíció tárgyalási technikája mindenképpen rossz, és mint tudjuk, a rossz szokásokon nehéz változtatni. Így nemigen marad más, mint a korábbi gyakorlat folytatása, a tárgyalási idő meghosszabbítása, az éjszakai ülésezések, a sokórás szavazások. És maradnak korábban csak elszórtan, de aztán egyre gyakrabban hallható magyarázatok, miszerint a kormány összes hibájáért és mulasztásáért kizárólag az ellenzék a felelős.
- Belföld [6]