A kisebbségek problémája egészen eltérő történeti és társadalmi összefüggésekbe illeszkedik Európa keleti és nyugati felén. A legfontosabb talán a nemzetállamhoz való viszony különbözősége. Nyugaton eltávolodtak a nemzetállamtól, „felfelé” a szupranacionális integráció, „lefelé” pedig a regionális együttműködés útján, és ez legalábbis lehetőséget teremtett a nemzeti kizárólagosság tudatának, az államnacionalizmusnak a csökkentésére.
Keleten viszont (miként 1918 után) új nemzetállamok születtek és születnek, s ezek egyelőre minden partikularitást az egység aláásásának tekintenek.
A többség(i) dönt
Kelet-Közép-Európában az esetek többségében indokolt előítéletek tárgya az állam is és a helyi hatalom is. A történelmi tapasztalatok ugyanis azt mutatják, hogy az állam távolról sem semleges az országban élő különböző népek vitáiban, és meg sem kísérli a többség és a kisebbség érdekei közötti kényes egyensúly megteremtését, hanem a „többség akaratát” érvényesíti. Ebben a régióban a múlt tapasztalatai abban a tekintetben is negatívak, hogy az állam a gyakorlatban még a kompromisszum elvét sem fogadta el, azaz azt sem, hogy a vita megoldásaként mindenkinek kell kapnia valamit. Ma már az is világos, hogy a politikai demokrácia megteremtése nem oldja meg a kisebbségi kérdést, különösen nem a mai Kelet-Közép-Európában uralkodó demokráciaértelmezés keretében, amely minden tekintetben nagy hangsúlyt helyez a többségi uralomra.
A kisebbségek jogvédelmének útja ebben a régióban közismerten meglehetősen rögös. Ennek a korábban jelzetteken kívül más okai is vannak.
Az elmúlt rendszerben létezett egyfajta ki nem mondott megállapodás, amelynek a lényege az volt, hogy a régió államai kölcsönösen feladták azt az igényüket, hogy a másik területén élő kisebbségeik jogainak védelme érdekében fellépjenek. Főként azért adták föl, hogy az ideológiai és politikai ellenség ne verhessen éket közéjük. Ez a megegyezés természetesen már nincs hatályban, de mind a mai napig akadálya a kisebbségek jogvédelmét szolgáló kétoldalú egyezmények létrehozásának.
Mindazonáltal létrejöttek már ilyen egyezmények, például a Németország, illetve Lengyelország, Csehszlovákia és Románia közötti szerződések, avagy a magyar–ukrán kisebbségvédelmi nyilatkozat, amelyhez Horvátország is csatlakozott. Ennek a gyakorlatnak az elismerése egyébként az 1974-ben, Ohridban tartott ENSZ-szeminárium összefoglalójában fogalmazódott meg először a második világháború óta. Nem szabad elfelejteni, hogy az emberi jogok nemzetközi védelme nem belügy – tehát a kisebbségi jogoké sem az –, és így az érdekükben való más állam általi fellépés sem tekinthető illetéktelennek. Ha egy állam nem tartja tiszteletben a kisebbségei védelmére vonatkozó nemzetközi kötelezettségeit, a sértett állam elsősorban az az ország, amely az érintett kisebbségek anyanemzetének ad otthont. Az anyaország esetében ugyanis itt különös érintettség áll fenn.
Jogvalóság
Sajátos problémát jelent Kelet- és Közép-Európában a jog megváltozott társadalmi szerepe. A múltban a régió legtöbb államában a kisebbségi jogok nem jelenthettek többet puszta deklarációknál, amelyeknek nem sok közük volt a valósághoz. Így kockázatmentesen lehetett szaporítani a jogokat, azok úgyis papíron maradtak. A politikai rendszerváltás eredményeként azonban a jog kezdi betölteni valódi társadalmi funkcióit, így ma már távolról sem mindegy, hogy mi a kisebbségi jogok tartalma.
További gond az emberi jogi kultúra hiánya. Az emberek nincsenek hozzászokva ahhoz, hogy emberi jogaik védelmében bírósághoz lehet fordulni, holott ez természetes számukra, ha, mondjuk, egy örökséggel kapcsolatos vitáról van szó. Hiányoznak a próbaperek. A többpártrendszer felszippantotta, pártosította az emberi jogi mozgalmak nagy részét. A civil társadalmak dezintegrációjának körülményei közepette mindezek a jelenségek akár természetesnek is tekinthetők, de mindenképpen rendkívül hátrányosak a kisebbségek jogvédelme szempontjából.
Különösen fontos a kisebbségi nyelvhasználat kérdése. A nyelv egyrészt a kommunikáció eszköze, másrészt viszont az etnikai és kulturális identitás szimbóluma. Kelet-Közép-Európában, ahol az ott élő népek az elveszett identitás keresésének állapotában vannak, a nyelvnek ez a második funkciója különösen fontos.
A mai Kelet-Közép-Európa súlyos gazdasági problémákkal küzd, és ez a helyzet kedvez mindenféle intoleranciának, és megerősíti azokat a politikai erőket, amelyek a több nyelv használatát az államegységet veszélyeztető tényezőnek tekintik.
Ugyanakkor azt sem szabad elfelejteni, hogy ebben a régióban a nyelv az említett két funkción túl egy harmadikat is betölt. Ez a harmadik funkció mitologikus. Széchenyi Istvántól ered a mondás: „Nyelvében él a nemzet.” Ez a megállapítás tükrözi ezt a mitologikus funkciót: a nyelv a nemzet hazája, otthona. Valóban, Kelet-Közép-Európa népei évszázadokig csupán nyelvükben érezhették otthon magukat. A nyelv szimbolikus funkciója is mást jelent ebben a régióban. Sajátos dualizmus érvényesül, a kisebbségi nyelv a nemzeti azonosság szimbóluma, míg az állam nyelve az elnyomásé.
Ki az a nép?
Napjainkban igen gyakran hivatkoznak az önrendelkezési jogra, amely a kelet-közép-európai posztsztálinista politikai rendszerek bukása nyomán kibontakozó változások, bomlási folyamatok alapvető elvévé is vált. Az önrendelkezési jog ideológiatörténeti szempontból a népszuverenitás gondolatához kötődik, a nemzetközi jog alapnormáinak rendszere szempontjából pedig az államok szuverén egyenlőségével áll tartalmi összefüggésben. Az első világháború befejezését követően, amikor az önrendelkezési jog először mint politikai norma megjelent a nemzetközi színtéren, a különböző kormánynyilatkozatokban annak alanyaként a nép mellett a nemzetet jelölték meg. Az ENSZ Alapokmányával kezdődően valamennyi fontos nemzetközi jogi szöveg a nép önrendelkezési jogáról beszél. Az önrendelkezési jog alanya tehát a nép, kérdés, ki az a „nép”. Az általánosan elfogadott, hogy a gyarmati uralom alatt álló terület lakossága nép, de ilyen persze ma már nemigen akad. Az is széles körben elismert, hogy az idegen katonai megszállás alatt álló népeknek joguk van függetlenségüket elnyerni. Az igazi kérdés azonban az, hogy az előbbi két esettől eltekintve egyáltalán létezik-e az önrendelkezési jog, avagy feloldódik az állami szuverenitásban, és ha létezik, ki az alanya: az állam területén élő lakosság összessége, avagy azon belül valamely kisebbség is, hiszen az önrendelkezési jognak része az önálló államhoz való jog is? A nemzetközi szakirodalom általában két feltételt támaszt a kisebbség népként való elismeréséhez. Egyrészt tiszta területi megoszlásra van szükség a kisebbség és a többség között, másrészt a kormány részéről a kisebbséggel szemben egyenlőtlen bánásmódra. Ehhez az állásponthoz a szakirodalom még szükségesnek látja hozzátenni, hogy – legalábbis a legutóbbi időkig – kétség esetén az államok nemzetközi közösségének többsége nem fogadta el az önrendelkezési jog fennálltát. A megfelelő kompromisszumot az jelentheti, ha az önrendelkezési jogot a kisebbségi autonómiához való jogként fogjuk fel.
Az alapvető kérdés tehát az autonómia problémája, amelynek bizonyos államokban (Szlovákia, Románia, Szerbia) hivatalosan már a felvetését is az államhatalom aláásásának tekintik, noha a helsinki folyamatban elfogadott koppenhágai dokumentum kifejezetten említi a területi és a történelmi körülményeknek megfelelő helyi vagy autonóm igazgatást, és a genfi szakértői jelentés pedig annak számos változatát sorolja fel (decentralizált helyi kormányzatok, önigazgatást a nemzeti kisebbség által, autonóm igazgatást stb.). Mindez azonban nem jelenti a kollektív jogok elismerését. A kollektív jogok gondolatával kapcsolatban ugyanis a hivatalos nyugati felfogás mindeddig lényegében elutasító, s ennek alapvető oka a kollektív jogok természete, amelyet veszélyesnek tekintenek. A veszélyt részben abban látják, hogy az egyéni jogok valamilyen absztrakció alárendeltjévé válhatnak, másrészt abban, hogy a kollektív jogok védelme agresszív visszaélésekre is lehetőséget nyithat, amint ezt egyes nyugati vélemények szerint Szerbia példája be is igazolta. Így a helsinki folyamatban létrejött politikai normák a kisebbség tagjainak a kisebbségi csoport más tagjaival közösségben gyakorolt jogairól beszélnek. Bizonyos jelekből, így a délszláv háború befejezésére tett erőfeszítések során keletkezett nyilatkozatokból, illetve az Európa Tanács megnyilvánulásaiból arra lehet következtetni, hogy mind többen felismerik, hogy az egyén önazonosságának fennmaradása a közösség önazonosságának fennmaradásától függ. Márpedig ez a kollektív jogok gondolatának az alapja. A kollektív jogok közül egyébként az autonómiához való jog mellett a leglényegesebbek a közösségek (és nem csupán az egyének) egyenlőségének, a kulturális, oktatási és vallási intézmények fenntartásának a joga „és a kollektív panaszjog (nemzeti és nemzetközi szinten egyaránt) a legfontosabbak.
Hogy nagy baj ne legyen
Ahol a kisebbség egy tömbben él, ott a kisebbségi területi autonómia, míg a szórványban élő kisebbség számára a nyelvi kulturális autonómia lehet a megfelelő megoldás. Svájcban az 1874. évi alkotmány 116. cikke a négy beszélt nyelvből hármat (német, francia, olasz) nyilvánított hivatalos nyelvvé, de a Szövetségi Tanács legfontosabb döntéseit rétorománra is lefordítják. Három kanton kétnyelvű, és részletes szabályok garantálják a franciául beszélő svájciak jogait Bern kantonban, a németül beszélőkét pedig Fribourgban és Valais-ban. Ennek formája annak a nyelvi kerületnek a kijelölése, amelyen belül az adott kisebbségi nyelv a többségivel egyenlő jogokat élvez.
A kisebbségi terület és a kulturális autonómia kijátszható egymás ellen, ahogyan erre már a múltban is volt példa. Az ötvenes–hatvanas években létezett Maros Magyar Autonóm Tartomány, amely persze nem biztosított valódi önigazgatást, de ürügyül szolgált az azon kívül élő magyar kisebbség nyelvi, kulturális jogainak a megtagadására, korlátozására. A kisebbségek területi autonómiája ellen egyébként a legfőbb érv – amint erre már utaltam – az állam egységének aláásása. Bizonyos esetekben talán kompromisszumos megoldást kínálhat az általános területi decentralizáció. Ez ugyanis kevésbé értelmezhető az állam egysége elleni kihívásnak, és egyúttal lehetőséget teremthet a kisebbségi önigazgatásra azokban a területi egységekben, ahol a kisebbség adja a többséget. Persze, csupán akkor, ha alkotmányos garanciák biztosítják azt, hogy a területi egységek határai önkényesen, a kisebbség helyi többségbe kerülésének megakadályozása érdekében ne legyenek megváltoztathatók, hogy a lakóhelyéről senkit ne űzzenek el, és ne is telepítsenek be oda másokat.
Ami a kisebbségek jogvédelmét illeti, a kiindulópont a diszkriminációmentesség. Különösen jelentős ez az olyan emberi jogok kapcsán, mint például az egyesülési jog, amely a kisebbség politikai képviseletének kulcsa lehet, vagy a magántulajdonhoz való jog, amely lehetővé teheti a privát szféra menedékébe visszahúzódást, ami a totális államosítás után aligha lehetséges.
A helsinki folyamatban egyébként – különösen a koppenhágai és a genfi dokumentumba foglalva – az autonómia mellett a kisebbségi jogok széles körét fogalmazták meg. Így például az anyanemzettel való kapcsolattartásét, a szabad szervezkedését, a tényleges közéleti szerep lehetőségét stb. A tavaly őszi moszkvai értekezlet óta van lehetőség a helyi ellenőrzést szolgáló tényfeltáró missziók kiküldésére. A Helsinkiben most elfogadott második dokumentum alapján megszületett a kisebbségi főbiztos intézménye, amelynek a feladata a kisebbségi konfliktusok megfékezésére szolgáló „korai figyelmeztető rendszer” működtetése lesz.
Illúzióink azért ne legyenek. Jugoszlávia szétesése és a délszláv háború kitörése után nem lehet már lesöpörni a kisebbségi kérdést Európa asztaláról, de a nagyhatalmak figyelmét nem elsősorban a helsinki folyamatban vállalt kisebbségi jogokra vonatkozó kötelezettségek tényleges teljesítése köti le, hanem inkább az, hogy nagy baj ne legyen az ilyen dolgokból.
Hivatkozott cikkek
- Belföld [7]