A rendszerváltozás hatalmas feladat elé állította az egész társadalmat. Évtizedek alatt kimunkált, sokáig hatékonynak mutatkozó életstratégiák szinte egyik napról a másikra érvényüket vesztették, szerény, de biztos megélhetést nyújtó pályák egyszer csak a lecsúszás rémével fenyegető zsákutcákba torkolltak; jól bevált viselkedési szabályokról, magatartásmintákról derült ki hirtelen, hogy nem működnek többé. Sokszor a társadalmi integráció korábban elért mértékének és a megszerzett pozíciónak a megőrzése is csak úgy lehetséges, ha sikerül új, a megváltozott helyzethez igazodó életstratégiákat, magatartásmintákat kialakítani, ha sikerül az új viselkedési szabályokat viszonylag gyorsan elsajátítani. Hogy ez kinek mennyire sikerül, az nagymértékben függ a hagyományoktól, a felhalmozott kulturális tőkétől, a társadalmi kapcsolatok jellegétől, a korábbi élethelyzettől, a megtakarítások mértékétől, egyszóval az induló helyzet különbözőségeitől. Jelentős társadalmi csoportok – nem a saját hibájukból, hanem a kedvezőtlen induló helyzet okán – nem képesek gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni a megváltozott körülményekhez. Őket nemcsak az elszegényedés, a lecsúszás, a dezintegráció, a társadalom peremére szorulás veszélye fenyegeti, hanem az is, hogy belátható időn belül esélyük sem lesz a visszakapaszkodásra.
Nem annyira szociális piacgazdaság
Amikor az 1990-es parlamenti választások előtt az akkori ellenzéki politikai erők szinte teljes mértékig egyetértettek abban, hogy Magyarországon piacgazdaságot kell kiépíteni, akkor ezzel elfogadták azt is, hogy jelentős társadalmi átrétegződés megy majd végbe, és a korábbinál lényegesen nagyobb jövedelmi különbségek alakulnak ki.
Nem kellett azonban ezzel együtt automatikusan elfogadniuk azt is, hogy az államháztartás közvetítésével megvalósuló újraelosztás a piaci teljesítményektől szinte függetlenül erősítse ezeket a különbségeket, vagyis hogy a jövedelemkülönbségek jelentős része ne a piaci teljesítmények, hanem az újraelosztás logikája alapján jöjjön létre. Egyes pártok programjában a piacgazdaság mellé biggyesztett „szociális” jelző éppen ennek a veszélynek a tudatos elkerülésére irányuló szándékot volt hivatva jelezni.
Márpedig a rendszerváltás óta eltelt időszakban a központi újraelosztás igen hathatósan járult hozzá a jövedelemkülönbségek növekedéséhez, olyan – és főként olyan típusú – szélsőségeket hozva létre, amelyek a súlyos gazdasági helyzetet, az átalakítással elkerülhetetlenül együtt járó fájdalmas „operációkat” és a stratégiaváltás szükségszerűen eltérő lehetőségeit figyelembe véve is elkerülhetők lettek volna.
Az elmúlt években a jövedelem nagyságát legalább annyira befolyásolta, hogy annak ki mekkora részét tudta eltitkolni a különböző elvonási formák elől, mint az, hogy piaci értelemben ki milyen teljesítményt nyújtott. A járulékfedezeti elv csaknem kizárólagos érvényesítése az egészségügy finanszírozásában oda vezetett, hogy ma – némi leegyszerűsítéssel – a társadalom egyik fele, és nem is a gazdagabbik fele, fizeti a másik helyett is az egészségügyi ellátás költségeit. Az elvonási rendszernek a helyzethez igazodó és a társadalomban uralkodó mentalitást figyelembe vevő radikális átalakítása helyett az adótörvények és a társadalombiztosítási törvény toldozgatása-foldozgatása folyik, és ennek során a különböző lobbyk évről évre gátlástalanabbul érvényesíthetik szűk foglalkozási csoportok különérdekeit, újabb aránytalanságokat építve be a rendszerbe.
A kárpótlási törvények alapján ugyancsak súlyos milliárdok kerülnek újraelosztásra, és anélkül, hogy a kárpótlás, mint aktus erkölcsi jogosultságát kétségbe vonnánk, meg kell állapítanunk, hogy távolról sem mindig a mai helyzet diktálta szociális igazságosság alapján. Recsegnek-ropognak az örökölt iskolarendszer eresztékei is, látványos átalakulási és differenciálódási folyamatok mennek végbe, s ennek is az a vége, hogy miközben a jobb pozíciójúak gazdagabban finanszírozott, magasabb színvonalú oktatást képesek biztosítani a gyerekeiknek, aközben a szegény és elszegényedő, kevésbé iskolázott családok gyerekei maradékiskolák, maradékosztályok maradékszolgáltatásait kapják, és a visszakapaszkodás esélyei a következő generáció számára is semmivé foszlanak. Az egyetem vagy középiskola után elhelyezkedni nem tudó fiatalok legalább megkapják a pályakezdők munkanélküli-segélyét, az általános iskola után már megfeneklők vagy onnan is kimaradók még azt sem. Az előbbieknek még lehet esélyük a későbbi elhelyezkedésre, az utóbbiaknak arra is csak egészen ritka kivételképpen. Az előbbiek még megtanulhatnak valamit, amivel jobban lehet boldogulni, az utóbbiak szinte bizonyosan nem.
A kedvezményes kamatozású építési hitelek átalakításakor a tartalékkal rendelkezők az eredeti feltételekhez képest jelentős nyereséggel szabadulhattak tartozásuktól, a tartalékokkal nem rendelkezők terhei elviselhetetlenül megnövekedtek. És folytathatnák a sort.
Ami elvárható – lett volna
Az állami újraelosztás eddig említett alrendszereiben 1000 milliárd forintnak, szerény becslések szerint is a GDP egyharmadának a sorsa dől el. Az a szféra, amelyet a szociális törvény van hivatva szabályozni, csak néhány tízmilliárd forintot oszt el.
Nehezen várható tehát el a szociális törvénytől, hogy érdemben módosítani tudja a lecsúszás, a dezintegrálódás, a katasztrofális mértékű elszegényedés és a hosszú távú marginalizálódás folyamatait. A legjobb esetben is csak tüneti kezelést nyújthat, válságmenedzselésre vállalkozhat, csak a legelemibb létfeltételek javításához járulhat hozzá.
Egyet azonban mindenképpen elvárhatunk tőle. Nevezetesen azt, hogy legalább abban a kicsinyke szeletében az újraelosztásnak, amelyet befolyásolni tud, maradéktalanul a szociális igazságosság, a rászorultság elvét érvényesítse, az emberi méltóság megőrzésének az esélyeit növelje, a legkiszolgáltatottabb társadalmi csoportok érdekeit helyezze előtérbe. Ahogy Kis Gyula, a szociális bizottság elnöke fogalmazta a parlamenti vitában: „…ha a nem rászorultakat, a jobb helyzetben lévőket is egyenlő mértékben támogatjuk, akkor szükségszerűen kevesebb jut azoknak, akik jobban rászorulnának.”
Ennek egyik legfontosabb előfeltétele, hogy az eddigi, érdemességet firtató, paternalista szemléletű, egyedi elbírálásra épülő segélyezési rendszert felváltsa a jogszerűség és a kiszámíthatóság, hogy legalább a gazdasági helyzet szabta nagyon szűk korlátok között szociális jogokról, garantált ellátásokról lehessen beszélni. Nem véletlenül fejezi be az Újcsakö a rendszeres havi létminimum-számítási kommünikéit 4 év óta mindig ugyanazzal a mondattal: „A fentiek ismeretében fokozottan aktuálisnak tartjuk, hogy az állam törvényben fogalmazza meg szociális kötelezettségeit állampolgáraival szemben.” Mindebből az elfogadott törvényben nem sok valósul meg.
Mindenekelőtt még a körvonalai sem bontakoznak ki egy átgondolt, a rászorultság és ellátatlanság lehetséges helyzeteit lefedő ellátási rendszernek. Túlnyomórészt már létező és nem is mindig jól funkcionáló ellátások kerültek át különböző rendeletekből vagy a profiltisztítás keretében a társadalombiztosítástól csekély módosítással vagy változatlan formában a szociális törvénybe. (Ilyen az ápolási díj, a temetési segély vagy a munkanélküliek jövedelempótló támogatása.) Más ellátások esetében viszont megmaradt a korábbi szétaprózott, korszerűtlen, nehezen áttekinthető rendeleti szabályozás. (Pl. a mozgáskorlátozottak közlekedési hozzájárulása vagy a rendszeres – nevelési, szociális – segélyek esetében.) Surján László elutasított és így a T. Ház leszavazott minden olyan módosító javaslatot, amely a törvényen kívül rekedt ellátások beemelését szorgalmazta.
A felemás szabályozás következménye, hogy egyes, különösen nehéz helyzetben lévő, ellátatlan társadalmi csoportok teljes egészükben kimaradtak a szociális törvény hatóköréből. A munkanélküliek jövedelempótló támogatásánál a törvény például átvette a korábbi rendeleti szabályozás feltételrendszerét. Ilyen támogatás tehát továbbra is csak annak jár, aki korábban munkanélküli-járadékban részesült. Pedig az igen szigorú ILO (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) -szabvány szerint készített ún. munkaerő-felmérés adatai alapján már 1992 első negyedévében kb. 280 ezer olyan munkanélküli élt az országban, aki a felmérést megelőző héten nem jutott semmilyen, még alkalmi munkához sem, mindenképpen szeretett volna elhelyezkedni, ugyanakkor semmiféle munkanélküli-ellátásban sem részesült. Azóta pedig, mint tudjuk, a munkanélküliek száma több százezer fővel gyarapodott. Továbbra sincs megnyugtatóan rendezve a nyugdíj nélküli vagy kirívóan alacsony nyugdíjjal rendelkező öregek és a tartós egészségkárosodottak bizonyos csoportjainak helyzete sem. A példákat lehetne folytatni.
Főhivatású anyaság
Ezekre a nagyon fájó és súlyos hiányokra persze lehet azt mondani – mint ahogy a parlamenti vitában ez is volt a legfőbb érv –, hogy a költségvetés lehetőségei mostanság csak idáig terjednek. Vélhetnénk, hogy akkor legalább a rendelkezésre álló nagyon szűkös forrásokkal jól sáfárkodnak. Sajnos ez sem igaz.
A törvény egyetlen igazán új, valóban előzmény nélkülinek tekinthető ellátást vezet be: a három- és többgyermekes anyáknak járó gyermeknevelési támogatást. De ezt sem a szociális rászorultság szempontjai hívták életre, hanem a kormánypártok lebírhatatlan és már sokszor deklarált vonzalma a főhivatású anyaság intézménye, pontosabban egy olyan, jellegzetesen tradicionális középosztályi eszményekre épülő konzervatív családmodell iránt, amelyben a férj gondoskodik a család eltartásáról, míg a feleség minden idejét és energiáját a lehetőleg minél több gyerek nevelésének és a meleg otthon megteremtésének szenteli. Ennek megfelelően ellentmondásos és elfogadhatatlan a gyermeknevelési támogatás szabályozása. A szociális ellátásokat következetesen munkaviszonyhoz kötő rossz emlékű Kádár-kori szociálpolitika hagyományait követve a jogosultság egyik feltétele a legalább 180 napos munkaviszony. A javaslatban még 270 nap szerepelt, ezt hosszas csatározások után sikerült 180 napra leszorítani. Ám ebből már egyetlen napot sem volt hajlandó engedni a Népjóléti Minisztérium egy olyan helyzetben, amikor 700 ezerhez közelít a munkanélküliek száma, és egész régiók vannak az országban, ahol a nők már évek óta nem tudnak rendszeres munkához jutni. S miközben ebben a kérdésben sziklaszilárdnak bizonyult – egyébként megint csak finanszírozási problémákat is emlegetve – Surján László és csapata, aközben szemrebbenés nélkül igent mondtak arra a kormánypárti módosító javaslatra, amely az ugyancsak jogosultsági feltételként szereplő (egy főre jutó) jövedelmi plafont a nyugdíjminimum (jelenleg 6000 Ft) kétszereséről a háromszorosára emelte fel.
A szabolcsi sorvadó aprófaluban nyomorgó, nagy valószínűség szerint munkanélküli családfőjű háromgyerekes család tehát nem jogosult a támogatásra, ellenben a havi 90 ezer forint nettó jövedelemmel rendelkező városi középosztályi család ugyanennyi gyerek mellett igen. Ha figyelembe vesszük, hogy 1991-ben az adóalanyok kevesebb, mint egy százaléka vallott be ennél magasabb bruttó (!) jövedelmet, akkor megállapíthatjuk, hogy miközben a társadalmi hierarchiában fölfelé haladva gyakorlatilag korlátok nélkül bővült a jogosultak köre, aközben a legrászorultabb sokgyerekes családoknak egy igen tekintélyes hányada kimarad a támogatásból. Ennyit a költségvetési kemény és puha korlátokról.
Volt egyébként olyan kompromisszumos módosító javaslat is, amely az ellátás időtartamát kívánta csökkenteni – 10 éves életkor helyett – a legkisebb gyerek 8. életévének betöltéséig, és cserébe a munkaviszony mint feltétel elhagyását indítványozta. Ebből a kormány az időtartam csökkentését elfogadta, a javaslat másik részét viszont nem. Mindehhez hozzátehetjük: az ellátás folyósításának ideje a nyugdíj szempontjából szolgálati időnek számít, tehát a példákban szereplő és más hasonló helyzetű családok előnye, illetve hátránya kettős. A támogatás kapcsán a népjóléti miniszternek méltányosság gyakorlására is lehetősége van. Meghosszabbíthatja az ellátás időtartamát, megadhatja a támogatást a két kiskorút és egy egyetemistát nevelő anyának is, de nem adhatja meg annak, akinél csak egy nap is hiányzik a 180 napos munkaviszonyból.
Az önkormányzatok joga – és pénze
Nincsenek a törvényben szociális jogok sem. Az imént kivesézett gyermeknevelési támogatás az egyetlen normatív ellátás, amely tehát a feltételek megléte esetén mindenképpen jár. Valamennyi további ellátás megítélése az önkormányzat mérlegelésére van bízva. Adható és kapható és visszaadható. Vagy hogy a törvény szövegéből is idézzünk egy példát: „A települési önkormányzat képviselő-testülete… annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult, és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni.”
Születtek természetesen olyan módosító indítványok, amelyek további ellátások – pl. a lakásfenntartási támogatás, temetési segély, szociális alapon járó közgyógyellátás – normatív alapokra helyezését indítványozták, de ezeket egytől egyig leszavazta a T. Ház, pedig volt köztük olyan, amely a finanszírozás kétségtelenül nem mellékes problémájára is elfogadható megoldást talált.
Az önkormányzatok egyébként a feltételeket is alakíthatják, a törvénybe foglaltakon túl továbbiakat is megszabhatnak a 6 hónapos határidővel kötelezően megalkotandó szociális rendeleteikben.
3000 önkormányzat, 3000 szociális rendelet, 3000 szabályozási mód. Például annak a 3000-féle meghatározása, hogy milyen lakásminőség és milyen lakásnagyság esetén jár lakásfenntartási támogatás, no persze, ha a törvényi feltételek adottak.
Az önkormányzatok autonómiája tehát teljes mértékig tiszteletben van tartva. Emelhetik is a támogatások összegét, a törvény csak minimumokat tartalmaz. Félő azonban, hogy ehhez nem nagyon lesz pénzük. Annak ellenére ugyanis, hogy a törvényjavaslat parlamenti vitája során a Népjóléti Minisztérium munkatársai mindvégig éberen őrködtek a költségvetés szempontjainak teljesülésén, a finanszírozás problémái sincsenek megoldva.
Az önkormányzatok ugyan a szociális normatívába sütve kb. 13 milliárddal kapnak többet szociális célokra, mint tavaly, de ennél lényegesen nagyobb mértékben növekednek meg a feladataik. A munkanélküliek jövedelempótló támogatását tavaly például még teljes egészében a költségvetés állta, idén viszont már a felét az önkormányzatoknak kell fizetniük. A lakásfenntartási támogatás bevezetésével megszűnt a megemelt kamatozású lakáshitelek törlesztéséhez nyújtott központi támogatás. A gyermeknevelési támogatásra való tekintettel 1 milliárdot lecsíptek az önkormányzatok által megpályázható központosított nevelési segélykeretből, pedig, mint fentebb utaltunk rá, e támogatási forma bevezetésével nem feltétlenül csökken jelentősen a nevelési segélyre szoruló gyerekes családok száma. Az eddiginél magasabb összegű térítést kell fizetni a kiállított közgyógyellátási igazolványok után is, és úgy mellékesen jelentősen csökkent a személyi jövedelemadónak az önkormányzatoknál maradó része. És akkor még szó sem esett a kétkulcsos áfa kompenzációjáról, az infláció ellentételezéséről és a tovább növekvő munkanélküliség többletterheiről.
Ahhoz viszont a szociális törvény semmiféle fogódzót nem nyújt, hogy miként csökkenthetik az önkormányzatok a hatékonyabb életstratégiák kialakításának az ösztönzésével a rászorulók számát. A törvény csak annyit mond, hogy a támogatások odaítélésénél a rászorultságot kell elsősorban szem előtt tartani.
A szociális törvénynek persze van számos pozitív vonása is. Például az eddig meglehetősen bizonytalan helyzetű alapellátási formák (étkeztetés, gyermekek napközbeni ellátása, házi segítségnyújtás, családsegítés) törvényi szabályozásával valószínűleg megszilárdítja ezek legitimitását. De piacgazdaságunk a szociális törvény elfogadása után is még mindig inkább „szocialista”, mint szociális.
- Belföld [6]