A gazdaságpolitikai döntések végső soron ugyanúgy a polgárok kompetenciájába tartoznak, mint az egészségükkel kapcsolatosak. A legtöbb embernek azonban csak homályos elképzelése van az államadósság problémáiról. A tisztánlátás hiánya nem egyszerűen az átlagpolgár gondja. Bármilyen magabiztosnak is mutassák magukat a közgazdászok és a döntéshozók, valójában tudásunk hiányos és bizonytalan. Ez – a betegség analógiáját véve – persze nem csupán a közgazdászok sajátja; az orvosok is gyakran választják azt a stratégiát, hogy a beteg megnyugtatása érdekében biztosabbnak mutatják magukat annál, mint amilyenek valójában. Ez érthető, hiszen nincs hiány csodadoktorokban, és a bizonytalankodó orvos esetleg azt kockáztatja, hogy a beteg egy sarlatán kezébe kerül. A pénzügyi sarlatán pedig már több évszázada az egyik legtipikusabb csodadoktorfajta.
Mi az államadósság?
Legelőször is tisztáznunk kell, hogy mit is értünk államadósságon. Első nekifutásra érdemes lesz államként definiálni a kormányt, a társadalombiztosítást, a helyi önkormányzatokat és a jegybankot is. Mi különbözteti meg az állam költségvetését egy magánember vagy egy vállalat költségvetésétől? Az állam bevételei között jelentős szerepe van az adóknak, amely bevételtípussal más gazdasági szereplő nem rendelkezik. De számos olyan bevétele is van, amely más gazdasági szereplők számára is adott. Az állam is nyújt szolgáltatásokat, és ezekért díjat számít fel. Az állam, mint tulajdonos, tőkejövedelemre tehet szert a vállalatai profitjából, és mint hitelező, lehet kamatjövedelme is. Vagyonának egy részét eladhatja, privatizálhatja, aminek bevételjellege azonban kétséges. Kiadásai között szabályszerű áru- és szolgáltatásvásárlásokat találunk: foglalkoztatóként bért fizet a közhivatalnokoknak, adósként kamatot fizet a hitelezőinek. Ezzel el is érkeztünk problémánkhoz, azaz az adóssághoz.
Ha egy magánember vagy egy vállalat egy adott időszakban többet akar költeni, mint a bevételei összessége, akkor ezt csak akkor teheti meg, ha valaki más hajlandó hitelt nyújtani neki. Magánemberek és vállalatok ilyenkor általában bankokhoz fordulnak, vagy a tőkepiachoz, azaz értékpapír formájában bocsátanak ki adósságlevelet, amely jövőbeni kötelezettségekkel (törlesztés, kamatfizetés) jár. A hitelben és értékpapírban megtestesülő adósságot tekintjük a továbbiakban valódi adósságnak. Magánemberek és vállalatok számára ezzel a (jogszerű) lehetőségek ki is merültek. Az állam számára azonban nem. Az állam mint pénzkibocsátási joggal rendelkező szereplő megteheti azt is, hogy olyan önmagára szóló követelést bocsát ki, amely nem valódi abban az értelemben, hogy semmiféle későbbi visszafizetési kötelezettséggel nem jár. Rendszerető könyvelők és közgazdászok ezt is adósságként könyvelik el, hogy a „tartozik” oldal megegyezhessen a „követel” oldallal a jegybank mérlegében, jóllehet kevés embernek jutna eszébe az ilyesmit adósságnak nevezni. Ez a híres államadósság nem más, mint az úgynevezett belső érték nélküli pénz, azaz amit közönségesen készpénznek hívunk. A továbbiakban mégsem fogom egyszerűen készpénznek nevezni a furcsa adósságot, mivel pénzt nemcsak a költségvetés finanszírozásával összefüggésben teremtenek, és a kereskedelmi bankok által tartott kamatmentes államadósság nem ölt készpénzalakot. Ezek a bonyodalmak azonban nem lényegesek a további diszkusszió szempontjából.
Azt gondolhatná valaki, hogy az állam lop, amikor ilyen furcsa hitelt vesz fel tőlünk. A fedezetlen papírpénz talán még ma is sokakban a szélhámosság képzetét kelti. Azonban pénzt azért tartunk, mert szolgáltatást nyújt számunkra. A pénz haszna az, hogy megkönnyíti a cserét, és értékét számunkra az adja, hogy tudjuk, elfogadhatjuk fizetség gyanánt, hiszen mások is el fogják fogadni tőlünk. Az állam lényegében azt a szolgáltatást nyújtja, hogy kikényszeríti és biztosítja a pénze fizetőeszközként való elfogadását azáltal, hogy kínálatát stabilan tartja, lehetővé téve azt, hogy fennmaradjon a bizalom a pénz értékének (viszonylagos) megőrzésében. Leegyszerűsítve ez a monetáris politika elsődleges feladata. Egy elég széles körben elfogadott nézet szerint az állami monopólium azért is hasznos, mert „szabadpiaci” pénzkibocsátás esetén a forgalomban levő pénzmennyiség túl nagy lenne, és ez könnyen bizalmi válsághoz és a normális kereskedelem fennakadásához vezetne. Semmi sem biztosítja azonban, hogy az állam ne viselkedjen felelőtlenül, ne élhessen vissza a pénzteremtés adta hatalommal. A következő részben látni fogjuk, hogy pontosabban hogyan is értelmezhető az állam pénzkibocsátásból származó haszna, és a cikk végén röviden foglalkozunk avval, hogy hogyan tartható féken az állam jogainak túlzott gyakorlása ezen a területen.
Államadósságon tehát két különböző dolgot szoktak érteni, és jó pontosan tudni, hogy ki miről beszél. Szélesebb értelemben adósságon a múltban felgyülemlett túlköltések (deficitek) összegét értik. A fentiek alapján ez viszont két részre bontható: egy valódi adósságra, amely visszafizetési kötelezettségekkel jár, és egy látszólagos, soha vissza nem fizetendő adósságra. A két rész arányát a monetáris politika szabályozza, ha tudja; míg az egész tartozik szűkebb értelemben a költségvetési politika hatókörébe. Magyarországon a 90-es években a nem valódi adósság aránya csökkent, azaz a magyar államadósság egyre inkább valódi, kötelezettségekkel járó követelésekből áll.
Az adósság mérete
A következő kérdés az, hogy mikor „nagy” a valódi adósság. Kezdjük egy precízebb fogalom vizsgálatával, a fenntartható adósságéval. Bármely gazdasági entitás számára akkor fenntartható egy adósságszint, ha hosszú távon a bevételei és kiadásai közti különbség elegendő fedezetet nyújt az adósságából fakadó kamatkötelezettségek teljesítéséhez. Ez az általános és elnagyolt definíciója a fizetőképességnek. Elnagyolt, hiszen egy pontos definícióhoz előre kellene jeleznünk az állam hosszú távú bevételeit és kiadásait is. Az biztos, hogy amennyiben a gazdaság növekedési üteme kisebb, mint a reálkamat, akkor a költségvetésnek rendszeresen többletet kell produkálnia ahhoz, hogy az adósság ne „szálljon el”. Az, hogy mekkora egy gazdaságban a reálkamatláb és a növekedési ütem hosszú távon, az persze megint megítélés kérdése, hiszen bizonyossággal csak azt tudhatjuk, hogy mennyi volt a múlt valamely időszakában. Magyarországon az elmúlt öt évben a reálkamatláb mindenképpen 2 százalék fölött volt, míg a GDP átlagosan stagnált, vagy csekély mértékben csökkent. Tehát ha a trend mechanikus folytatódását várnánk, akkor azt kellene mondanunk, hogy a magyar adósság nem fenntartható, és arra kell törekednünk, hogy az államháztartás egyenlege a jövőben legalábbis bizonyos ideig többletet mutasson. Annak, aki azt hiszi, hogy az adósság nem valódi adóssággá konvertálása megoldhatná a problémát költségvetési többlet nélkül is, annak a következő pontban igyekszem bebizonyítani, hogy ez sem megoldás, mivel az így teremtett jövedelemnek is megvannak a korlátjai.
A fenti konklúzió ellen legalább két ellenvetés tehető. Az egyik az, hogy a deficit egy ideig még fenntartható: meg lehet várni, amíg a dolgok jobbra fordulnak, a növekedési ütem megnő, a kamatláb csökken, és az adósság visszafizetése már nem jelent akkora terhet. Sőt, ha az állam jól választja meg kiadásait – például fejleszti az oktatást és az infrastruktúrát – az hozzájárul a későbbi növekedéshez, és lesz majd miből visszafizetni az adósságot. Ennek az érvelésnek van egy merészebb változata is, amely szerint ha sikerül olyan állapotba kerülni, hogy a növekedési ütem hosszabb távon is meghaladja a reálkamatlábat, akkor az adósságot nemcsak kinőni lehet, hanem akár rohamosan halmozni a végtelenségig. Hiszen ebben az utóbbi esetben állandóan generálható újabb és újabb deficit, amit a kamatlábnál nagyobb ütemű növekedése segítségével a végtelenségig görgethetünk tovább. Minden egyes nemzedék átrakhatja az egyre nagyobb adósságot a következő nemzedék vállára annak biztos tudatában, hogy az majd az azt következő vállára rakja az időközben még jobban megnövekedett terhet, de a következő nemzedéket ez ugyanúgy nem fogja zavarni, mint a jelenlegit. A közgazdászok azonban általában nem hisznek egy ilyen forgatókönyv realitásában, méghozzá azért, mert ha a növekedési ütem hosszú távon magasabb, mint a reálkamatláb, az egy úgymond nem hatékony állapot: ebben a helyzetben ugyanis a társadalom az optimálisnál nagyobb tőkemennyiséget halmoz fel. A nagy növekedési ütem nagy tőkefelhalmozást tételez fel, és nagy tőkeállomány esetén a tőke ára, azaz a kamatláb viszonylag kicsi lesz. Tehát az a társadalom, amelyik képes görgetni az adósságterhet, olyan társadalom, ahol a megtakarítási hajlandóság nagyon magas. Sőt annyira magas, hogy annak csökkenése esetén mindenki (azaz minden generáció) jobban járna, mert többet fogyaszthatna.
Az adósság ideiglenes fenntarthatóságával szemben azonban nincsenek általános érvek. A növekedést segítő eladósodás teljesen konzisztens elképzelés, ami viszont, s ezt látni kell, számos ítéleten nyugszik. Ezek azonban szükségképpen olyan vélekedések (pl. mekkora a kormánykiadások hatékonysága, hosszú távú növekedésben kifejezhető hozama), amelyek nagyon kevéssé megbízhatóak.
Pénzteremtés és infláció
Mindenekelőtt tisztázandó, mit is jelent a pénzteremtésből származó haszon. Képzeljük el, hogy a piacon megjelennek a vásárlók, akiknek egy bizonyos mennyiségű pénz van a zsebében. Igen ám, de az egyiknek közülük, ez képletesen az állam, nemcsak pénze van, hanem van a zsebében egy kis pénznyomó masina is, amivel bármikor pénzt tud magának csinálni, ha megszorul. Magyarán: bármikor többletjövedelemre tehet szert a többiekhez képest, ami egyben azt is jelenti, hogy a többiek vásárlóképességét evvel arányosan csökkenti. Először avval a kérdéssel foglalkozom, hogy mik a korlátai a pénzteremtésből származó bevételnek, a kamara hasznának. Másodszor pedig annak a gyakran hallható véleménynek az érvényességét vizsgálom meg, amely szerint az állam számára jó az infláció, amennyiben valamilyen formában extra adóbevételhez juttatja a kormányt.
A pénzteremtésből származó reálbevétel (vagyis az adott nagyságú teremtett pénzen megvásárolható javak és szolgáltatások mennyisége) rövid távon, de csakis rövid távon korlátlan. Addig, amíg a piac észre nem veszi, hogy a körforgásban szereplő pénz mennyisége megnőtt, és ennek megfelelően emeli az árakat. Ugyanis a pénz mennyiségének megnövekedése értelemszerűen az összes szereplő, azaz az állam pénzének a vásárlóerejét is csökkenti. Hosszú távon a kormánynak két lehetősége van. Vagy állandóan növekvő ütemben bocsát ki pénzt, ami hiperinflációhoz és végül a pénz teljes értékvesztéséhez vezet, vagy valamilyen átlagosan stabil pénzkibocsátási ütemet tart fenn. Az előbbi eset mindenképpen csak időleges opció, a második esetben az infláció stabilizálható, és feltehetőleg – erre tapasztalatok is vannak – hosszabb távon szorosan együtt mozog a pénzkibocsátás ütemével. Ekkor azonban a pénzkibocsátásból származó jövedelem nem lehet korlátlan, nem lehet stabil pénznövekedési ütemmel tetszőlegesen nagy jövedelmet elérni. Létezik egy olyan optimális pénznövekedési ütem, amely mellett a kormány reálbevétele maximális. A pénzteremtéssel előállítható jövedelem nagyságát az korlátozza, hogy a várható infláció növekedésével az emberek egyre kisebb reálértékű pénzt fognak tartani. Mindenki úgy szabadul a pénztől, mintha égetné a kezét, ezáltal megnövelve az inflációt, ami viszont a kibocsátott pénz reálértékét csökkenti. Ebből az is kitűnik, hogy a közkeletű felfogással szemben nem az infláció jelent hasznot a kormánynak, hanem a pénzteremtés. Az infláció csupán a pénzteremtés mellékterméke. Képzeljük el, hogy az állam mindennap megkétszerezi a pénzmennyiséget oly módon, hogy ezt el is költi. Ha – valamilyen csoda folytán – képes lenne arra, hogy a béreket és árakat eközben fixen tartsa, és az állampolgárok továbbra is használnák az állam által kibocsátott pénzt csereeszközként és fizetési eszközként, akkor ily módon az állam vásárlásai sokkal nagyobb reálértéket jelenthetnének, mintha a pénznövekedés párhuzamosan inflációt is generálna, amint azt egy nem tökéletesen regulált gazdaságban elvárnánk. (Az árak rögzítése persze feltehetőleg hiányokkal is járna, de ha feltesszük, hogy az állam prioritást élvez a piacokon a vásárlók között, akkor ez az állami beszerzőt nem érintené.) Az infláció tehát a kamara haszna szempontjából inkább melléktermék, aminek oka a piaci ármechanizmus: az, hogy a gazdaság szereplőit nem lehet kényszeríteni arra, hogy több pénzt tartsanak, mint amennyi adott jövedelmek és árak mellett számukra megfelelő.
Más kérdés, hogy az infláció több szempontból valóban növeli az állam jövedelmeit, de ezt nem szabad összekeverni a pénzkibocsátásból származó jövedelemmel. A hazai gyakorlatból két ilyen inflációs haszontényezőt ismerünk valamennyien. Az egyik az államilag nyújtott szolgáltatások árának növekedése, amelyek szerepe a 90-es évek általános áremelkedésében elég nagy volt. Itt is igaz azonban, hogy az állam számára az lenne az ideális, ha a közszolgáltatások árának változását nem követné bérnövekedés, hiszen ekkor kevesebbet kellene költenie az állami tisztviselők fizetésére. Egy másik ismert inflációs haszonforrás az a jelenség, hogy az adósávok nem módosulnak az inflációval, s így nagyobb infláció nagyobb nomináljövedelmekkel, de a magasabb adósávokba való átcsúszás miatt az arányosnál nagyobb adónövekedéssel jár. Itt az infláció egy rejtett adónövelést tesz lehetővé, anélkül, hogy a kormány vállalná a nyílt adókulcsemelés ódiumát. Ez valójában a politikai mechanizmus hibája: a választópolgárok számára nem válik világossá, hogy valójában adóemelés történt, és könnyebben elfogadják ezt, mint az adóemelés valamilyen nyílt formáját.
A pénzteremtésből származó jövedelmek általában az állami bevételek kis részét teszik ki a fejlett országokban. A fejletlen országokban – vagy ahol az állam fiskális értelemben „gyenge”, például az adók behajtása nehézségeket okoz – ez a jövedelem a GDP több százalékára rúghat. Ide tartozik Magyarország is. Fejlett országokban a pénzteremtésből származó jövedelem inkább a monetáris politika melléktermékének tekinthető, amikor is a monetáris politika szabályozni igyekszik a gazdaság likviditását, és ezt olyan módon teszi, hogy változtatja az államilag teremtett pénz, a nem valódi adósságállomány nagyságát.
Adó vagy adósság
Tekintsünk most el a pénzteremtés problémájától, és vizsgáljuk meg azt a kérdést, hogy ha adott az állam kiadási politikája, akkor van-e különbség a kiadások adókból vagy inkább adósságból való finanszírozása között. Két szélsőséges, egyformán ortodoxnak tekinthető nézet ismeretes erről a kérdésről. Az egyik az úgynevezett „magunknak tartozunk” érvelés, amely szerint a finanszírozás módja közömbös, hiszen végső soron az, aki ma kölcsönt vesz fel, lényegében ugyanaz a társadalom, amelyik a kölcsönt nyújtja, és amelyik azt vissza fogja fizetni, feltehetőleg a jövőben megnövelt adókból. Egy hosszú távra racionálisan tervező egyén a viselkedését egyáltalán nem változtatja meg annak hatására, ha ma növel adókat a kormány, vagy az adókat a jövőben fogja növelni annak érdekében, hogy a ma keletkezett adósságot plusz kamatot visszafizethesse. (A jövőbeli adósság plusz kamat jelenértéke ugyanis ugyanaz, mint a mai adó értéke.) Ez az érvelés nem a kormány költségvetési politikájának irrelevanciáját állítja, vagyis nem azt mondja, hogy teljesen mindegy, hogy a kormány mennyit költ, csupán azt, hogy lényegtelen az, hogy a kiadási programokat hogyan finanszírozza. Ezt az állítást, ami az egyik legtöbbet vizsgált úgynevezett közömbösségi tétel a közgazdaságtanban, ricardói ekvivalenciának szokás nevezni; annak ellenére, hogy Ricardo az érvet eredetileg a vita kedvéért fogalmazta meg, és saját nézetét ennek cáfolataként fejtette ki. Az elméleti elemzés részben finomította az érvelést, részben pedig kimutatta azt, hogy hol vannak a gyengéi, azok a feltételezések, amelyek a gyakorlatban nagy valószínűséggel nem teljesülnek. A hibás feltételezések egyike, hogy a polgárok pontosan látják előre a jövőt, sőt végtelen időszakra, „dinasztikusan” is terveznek, vagyis számukra nemcsak önmaguk, hanem gyermekeik, unokáik és azok összes leszármazottainak a sorsa is fontos. E hagyatéki motívum empirikus vizsgálatai azonban nem igazolták ezt a tételt. A ma élő nemzedékek igenis hajlamosak arra, hogy adósságból finanszírozzák költekezésüket, és átrakják az adósság visszafizetésének terhét a következő nemzedékre. Erre alapoz a második típusú ortodoxia, amely az „addig nyújtózz, ameddig a takaród ér” elvét igyekszik kiterjeszteni az állami kiadások finanszírozására is, és a jövő ellehetetlenítése vádjával utasítja el az állam eladósodását.
A ricardói ekvivalencia elleni egyik legfontosabb érv az, hogy a gondolatmenet implicite „zárt” gazdaságot tételez fel, azaz olyat, ahonnan nem lehet elmenni, vagyonunkat nem lehet máshova telepíteni. Képzeljük ugyanis el azt, hogy ma a kormány nagy deficitet produkál, és arra lehet számítani, hogy előbb-utóbb vagy infláció, vagy súlyos adóbevételek sújtják az ország lakosságát. A nagy mai hiány általában magas kamatokkal is együtt jár. Nagyon is ésszerű lehet az a stratégia, hogy a társadalom vagyonosabb tagja, aki képes takarékoskodni, szívesen hajlandó kölcsönt adni a túlköltekezésre, ám mielőtt a visszafizetésre, azaz a szükséges adók beszedésére kerülne sor, átteszi székhelyét egy másik országba, ahol legalábbis ésszerű adók és csekély költségvetési költekezés van. A ricardói ekvivalencia tipikusan a nemzetállami léthez kapcsolódó érvelés, amelyik el sem tudja képzelni, hogy ilyesmi megtörténhet. A gazdasági indítékú emigráció mindig is az egyik legerősebb motívuma volt a népmozgásoknak, és a gazdagabb emberek könnyen találhatnak új hazát maguknak. A nemzetközi pénzmozgások mai liberalizáltsági foka mellett a hitelezők képesek tőkemenekítéssel büntetni az instabil és túlságosan eladósodott államokat.
A kétféle ortodoxia közül az inga ma a megbízható, takarékos állam képe felé mozdult el. Bizonyos azonban, hogy a vaskalapos takarékosság elve kevéssé hatékony, és meglehetősen primitív. Semmi nem indokolja ugyanis, hogy ne próbálja meg egy társadalom elsimítani a terheket, s így a jólétet is az időben. Vannak szerencsétlen periódusok, recessziók, válságok, amikor a társadalom nagy része amúgy is rosszabbul él, és ilyenkor az adóbevételek is kisebbek. Megfordítva: gyors növekedés, fellendülés periódusaiban a közérzet is jobb, az emberek általában gazdagabbak, és az adóbevételek is nagyobbak. Nem indokolt, hogy recesszióban az állam kevesebbet, fellendülés esetén pedig többet költsön, sőt inkább az látszik célszerűnek jóléti szempontból, ha az összefüggés fordított. Ezért mindenképpen ésszerűnek tűnik a zéró deficit elvet nem rövid időszakokra, hanem alkalmasan megválasztott hosszúságú periódusokra érteni, tehát megengedni azt, hogy rossz időben a társadalom többet fogyaszthasson, mint pillanatnyi lehetőségei, és ezt a jobb időkben keletkező többletjövedelméből fedezze. Egy olyan átmeneti gazdaságban, mint a mai magyar, nehéz megkülönböztetni a ciklikus, időleges ingadozásokat a hosszabb távú folyamatoktól. Ezért manapság egy konzervatívabb, költségvetési egyensúlyra törekvő politika kisebb kockázatot jelent.
Az adósság felhalmozása ellen van egy másik érv is. Eszerint az adósság útján történő finanszírozás, ha nem vezet hosszú távon az adók jelentős megemelkedéséhez, akkor is mindenképpen felgyorsítja az inflációt. Az igazi kamatozó adóssággal való finanszírozás mellett, szemben a pénzteremtéssel, azt szokták felhozni, hogy az nem inflációs hatású, hiszen jelenbeli megtakarításoknak kell mögötte állnia, és a pénzmennyiséget nem növeli. Ez a gondolatmenet nem számol egy egyszerű matematikai összefüggéssel: a kamatos kamatok stabilan tartott deficit mellett is exponenciálisan növelik az adósságot. Ha kizárjuk az adó hirtelen drasztikus megnövelésének lehetőségét, akkor is azt fogjuk tapasztalni, hogy egy bizonyos ponton a pénzteremtésnek kell megugrania, inflációt generálva. Ezt a hitelezők előre látják, és megnövelik kamatigényeiket, csökkentik pénzkeresletüket, ami végső soron már akkor felgyorsítja az inflációt, amikor a pénzteremtéssel való finanszírozás még nem következett be, csupán csak erre számít mindenki. A költségvetési deficit, a kamatlábak és infláció közötti kapcsolatot vizsgáló statisztikai elemzések, jóllehet nem tekinthetők perdöntő bizonyítékoknak, általában azt jelzik, hogy a nagyobb deficit, bárhogy is finanszírozzák, hosszabb távon nagyobb inflációhoz és nagyobb reálkamatlábhoz vezet, azaz az infláció feletti prémium, amit a befektetők megkövetelnek, nagyobb, ha a deficit is nagyobb. A nagyobb reálkamatláb viszont kisebb reáltőke-felhalmozáshoz, és ezáltal kisebb gazdasági növekedéshez vezet.
A jövőbeni adók elkerülésének több lehetséges módszere van. Az emigráción kívül ott van még az adóelkerülés. Egy másik, tökéletesen legális lehetőség a politikai nyomás az adósság visszafizetésének beszüntetésére.
Államcsőd
Az adósságfizetés beszüntetése (államcsőd bejelentése) az egyik legkényesebb politikai kérdés. Vannak, akik számára anatéma, és vannak akik ezt csak a devizában képződött adóssággal kapcsolatban tartják egyáltalán elképzelhetőnek, mondván, hogy forintot mindig lehet csinálni. Kétségkívül egy politikus számára az államcsőd olyasmi, amit jobb csinálni, mint beszélni róla. Hiszen ha egy mértékadó tényező államcsődöt emleget, az szükségképpen ahhoz vezet, hogy a hitelezők (befektetők) kockázatosabbnak érzékelik az adott ország adósságlevelét, és vagy csak magasabb kamatra, vagy pedig egyáltalán nem lesznek hajlandóak azt megvásárolni. Elméleti közgazdászok azonban természetesen nyugodtan gondolkozhatnak a csőd kérdésén, és ezt alkalmasint meg is teszik.
Kezdjük annak leszögezésével, hogy államcsőd lehetséges nemcsak devizában, hanem az állam által kibocsátott fizetőeszközben denominált adósságra is. A különbség csupán az, hogy az előbbi esetben az államcsőd lehet külső kényszer következménye, ha az állam egyszerűen képtelen beszerezni az adósság visszafizetéséhez szükséges devizát. A második esetben ez nem áll fenn, de mégis elképzelhető, hogy a kormány úgy dönt, hogy szünetelteti a visszafizetést, vagy igyekszik átütemezni az adósságot.
Elméleti közgazdászok szerint egy adósságszerződés, amennyiben optimális, több kritériumnak kell hogy eleget tegyen. Ezek közül az egyik a kockázat megosztása a hitelező és az adós között. A kockázatmegosztás itt azt kell jelentse, hogy a hitelező és az adós egyformán szembesül a külvilág véletlen ingadozásaival, azaz bizonyos fokig együtt sírnak és együtt nevetnek. A szándékos államcsőd pontosan egy ilyen elemet tartalmazhat. Szélsőségesen kedvezőtlen helyzetekben az adós nem fizet még akkor sem, ha erre képes lenne, és ezáltal a veszteség egy részét áthárítja a hitelezőre. Ennek a lehetőségnek persze be kell épülnie a szerződésbe, azaz a hitelező az egyéb – nem szerencsétlen helyzetekben – nagyobb jövedelemhez szeretne jutni ahhoz képest, mintha az államcsőd lehetősége nem állna fenn. Az államcsőd lehetősége például a Magyar Nemzeti Bank és sok más ország központi bankja vagy kormánya által kibocsátott adósságlevelek esetén beépül a várakozásokba. Ez abból is látszik, hogy ezeknek az országoknak – Magyarországnak is – kockázati prémiumot, a „kockázatmentesnek” ítélt értékpapírok hozamánál nagyobb kamatot kell fizetniük a befektetőknek. A befektetők, hasonlóképpen a biztosítókhoz, lényegében biztosítási díjat szednek az adósoktól, és ugyanúgy, mint a biztosítók, nem csodálkozhatnak azon, ha időről időre „rajtavesztenek”. Amennyiben a kockázati prémiumot helyesen „lőtték be”, akkor hosszabb idő átlagában még így is nyereséget könyvelhetnek el a már megkapott magasabb kamatok révén.
Így, ha valamely állam államcsődöt jelent be, mondhatnák, a befektetők nem kapnak mást, mint amit bizonyos valószínűséggel vártak, és nem szólhatnak egy szót sem. Van azonban egy komoly ellenvetés egy ilyenfajta interpretációval szemben. Az államcsőd felvet egy olyan problémát, amit a közgazdasági és a biztosítási elmélet morális kockázatnak hív. A morális kockázatnak két válfaja van: a hétköznapi értelemben vett csalás, amikor például egy adós hamis csődöt jelent be; vagy az a nem törvényszegő változat, amikor a biztosított, annak tudatában, hogy biztosítva van, nem vigyáz eléggé (az egészségére, a vagyona biztonságára) és ezáltal hozzájárul ahhoz, hogy a káresemény bekövetkezzen. Adósok esetében ez a vigyázatlanság okozhatja azt, hogy olyan vészhelyzet áll elő, ahol a visszafizetés vagy lehetetlen, vagy „rettenetes” költségekkel jár. Magánemberek esetén a morális kockázat formáinak csökkentésére a történelemben számos változatot dolgoztak ki az adósrabszolgaságtól, az adósok börtönén keresztül egészen a „halálbüntetésig”. A civilizált módszerek manapság természetesen a fedezet megkövetelése vagy a jelzálog. Korlátozott felelősségű társaság esetén a csőd költsége problematikusabb, hiszen a tulajdonosok személyes vagyonukkal nem felelnek az adósságok visszafizetéséért. Arra végső soron a vállalat megmaradó vagyona jelent fedezetet. Ennek elvesztése persze megfelelő érdekeltséget jelenthet a tulajdonosoknak, a kényes kérdés itt az, ha a vállalatot nem tulajdonos menedzsment vezeti, akkor az ő ösztönzésük hogyan valósítható meg. Az egyik ösztönző természetesen a büntetőjogi felelősség, de ez csak a morális kockázat csalárd változatától rettenthet el. A finomabb „gondatlansági” változatból adódó nem fizetés kára a menedzser számára az állás elvesztése és a jó hírének a romlása lehet. Igaz-e valami hasonló a politikusokra nézve, akiknek végső soron egy államadósság visszafizetéséről kell dönteniük? Egy kormányra kerülő politikus vádolhatja az előző kormányokat avval, hogy ők hozták létre a államcsődöt előidéző helyzetet. Nem az a kérdés, hogy a vád igaz-e, hanem az, hogy egy ilyen vádat semmilyen jogi úton vagy mindenki által elfogadhatóan nem lehet bebizonyítani. Az államcsőd esetén nagyon nehezen valósítható meg az a feltétel, hogy a csődről döntő személyek számára ez a döntés „kellemetlen” legyen. Egyáltalán nem világos, hogy egy politikus milyen veszteséget szenved államcsőd esetén. Amit itt hangsúlyozni kell az az „együtt sírunk, együtt nevetünk” elv: még ha a államcsőd indokolt is, és tökéletesen tisztességes, akkor sem lehet senkinek előnye belőle, vagyis bizonyos fokig mindenkinek meg kell szenvednie a kárát. Ezért aztán nem csoda, hogy a közgazdászok álláspontja az államcsőddel kapcsolatban az, hogy annak feltétlenül közmegegyezésen, az adós és a hitelezők egyetértésén kell alapulnia. Magyarországon a rendszerváltás egy potenciális alkalom volt erre, de, ahogy mondani szokták, ez a hajó már elment. Nem érdemes ma vitatkozni azon, hogy annak idején helyes volt-e kitartani az adósságtörlesztés mellett. Ma már valamilyen újabb vészhelyzetet kellene produkálnunk ahhoz, hogy egy adósságátütemezés vagy -elengedés gondolata egyáltalán felmerülhessen.
Privatizáció és adósság
A államadóssággal kapcsolatosan mostanában talán leginkább vitatott probléma a privatizációs bevételek felhasználásának kérdése volt. Számomra a legmeglepőbb az, hogy miként lehetett ebből probléma. A privatizációs bevétel, témánk szempontjából, nem különbözik az állam másfajta bevételeitől. Amennyiben a vártnál nagyobb, az éppen olyan, mintha az áfabevételek lennének nagyobbak. A költségvetési törvénynek intézkednie kellene a vártnál nagyobb bevételek felhasználásáról, ezt nem kellene minden egyes alkalommal külön megvitatni.
A privatizációs bevételek vizsgálatakor meg kell különböztetnünk két esetet: amikor a bevétel deviza formájában jön be; és amikor belföldiek forintért vásárolnak állami vagyont. Az első esetben az állam szegényebb lett a vállalkozói vagyona oldalán, de annyival gazdagabb lett a másik oldalon, mivel nőttek a devizakövetelései. Tisztán portfólió-átrendezési problémáról van szó. A kérdés az, hogy érdemes-e a megnövekedett devizaállományt megtartani, vagy pedig célszerű-e a növekményt a devizaadósság visszafizetésére használni. Mivel a magyar állam devizakihelyezéseinek hozama (prudenciális) okokból kisebb, mint devizaadósságának kamata, ez utóbbi megtakarítással járhat. A gazdaságba való visszaforgatásnak még a gondolata sem lenne szabad, hogy felmerüljön, hiszen a magyar vállalatoktól és állampolgároktól semmit nem vett át az állam. A devizabevétel beforgatása a gazdaságba viszont azt jelentené, hogy elégedettek vagyunk a külföldi adósság szintjével. Ha valaki ezen az utóbbi nézeten van, akkor gondolhatja úgy, hogy a devizabevételeket nem az állam devizaadósságának törlesztésére érdemes fordítani.
A második esetben az állam vagyona csökken, hiszen a vállalkozói vagyon csökkenésével nincs ellentétes növekedés, pusztán a nem valódi államadósság csökkenése következett be. Másképpen fogalmazva: a tranzakció, ha nem követi semmilyen újabb lépés, akkor a pénzkibocsátásból származó jövedelem csökkenését jelenti. Az állami vagyont megvásárló belföldiek vagyona nem változik, amennyiben a tranzakció igazi áron került lebonyolításra, de vagyonuk most kevésbé likvid formát ölt. Itt tehát egy monetáris politikai probléma van: a jegybank dönthet úgy, hogy az adott helyzetben a gazdaság likviditása túl kicsi, és pénzteremtéssel növelheti a likviditást, de dönthet úgy is, hogy ez nem célszerű. A likviditás növelésének többféle módja van: a legegyszerűbb és legkézenfekvőbb a kamatozó adósság visszavásárlása, így a furcsa adósság változatlan szinten tartása mellett az igazi adósság csökken, ami a jövőben kamatmegtakarítással jár. A kamatmegtakarítás pótolhatja az állam vállalkozói vagyona elvesztéséből származó jövedelemcsökkenését, de a kettő között nincsen szükségszerű kapcsolat. Ugyanakkor a privatizáció első számú indoka éppen az, hogy a vagyon magánkézben jobban működik, tehát a kamatmegtakarítás plusz a jobb működtetésből származó pótlólagos adóbevétel végül is nagyobb, mint az a jövedelem, amit az állam akkor szerzett volna meg, ha megtartja magának az állami vagyont. Ha ez a feltevés nem teljesül, akkor a privatizáció indokánál kell vizsgálódnunk.
Ki döntsön és hogyan?
Az állammal az az egyik nagy probléma, hogy túl sokat tehet meg. Kölcsönt vehet fel, bizonyos mértékig anélkül, hogy visszafizetési kötelezettséget vállalna, és egyszerűen megtagadhatja a kötelezettségek teljesítését úgy, hogy az erről döntést hozók nem szenvednek ettől. Az ilyen problémák elemzése az utóbbi évtizedekben központi helyet foglal el az elméleti közgazdaságtanban. A megoldás általános elve egyszerű: valamilyen módot kell találni arra, hogy az állam megköthesse a saját kezét. Az adósság problémája esetén ennek az elvnek egyik kézenfekvő, és népszerű megoldása egy a kormánytól független központi bank intézményesítése, amelynek nem a költségvetés finanszírozása a feladata, hanem a pénzkínálat szabályozása, az infláció kézben tartása, és esetleg a gazdasági tevékenység ingadozásainak mérséklése. Elég nagy az egyetértés abban, hogy jegybanknak nem lehet feladata a költségvetés finanszírozása, vagyis, hogy pénzteremtéssel fedezze a költségvetési hiányt. Ilyen feltételek mellett a pénzteremtéssel való finanszírozás a monetáris politika mellékterméke lesz csupán, és normális körülmények között kicsi lesz a súlya a költségvetési mérlegben.
Említettem azonban azt is, hogy gyenge fiskális rendszerekben úgyszólván szükségszerű, hogy a pénzteremtés jelentős állami jövedelmeket generáljon, feltéve, hogy az állami kiadások szintjét nem vagyunk képesek csökkenteni. A dilemma tehát többé-kevésbé világos. A független jegybank letéteményese lehet annak, hogy az állam nem él vissza a pénzteremtés jogából adódó lehetőségekkel, viszont egy gyenge fiskális rendszerben ez a cél feltétlenül összeütközésbe kerül a költségvetés finanszírozhatóságának problémájával. Túl könnyű megoldás lenne azt mondani, hogy vállaljuk a függetlenség következményeit, bízzuk a dolgot a jegybankra, és az majd kikényszeríti a költségvetéstől az önmérsékletet, ha az nem képes nem inflatorikus módon fedezni a kiadásait. Itt azonban egy politikai ellentmondásba ütközünk. A valóban független jegybank alapvetően nem demokratikus intézményes forma. A jegybank elnöke – vagy döntéshozó testülete – nem választott és a parlamenti ciklusokhoz nem szorosan kötődő tisztségviselőik), aki(k)nek a kezébe az egész gazdaság sorsát befolyásoló döntéseket adni valójában ellenkezik a képviseleti demokrácia elveivel, és legalább olyan morális kockázati problémákat rejt magában, mint amit a politikusok motivációjával kapcsolatban elmondtunk. Mi a megoldás? A jegybank jogosítványait is pontosan kell definiálni, korlátozva a hatókörét, és lehetővé kell tenni a választott intézményeknek, hogy szigorú feltételek mellett, de felülbírálhassák a központi bank döntéseit. A magyar jegybanktörvény is természetesen igyekszik megbirkózni evvel a problémával, de érzésem szerint nagyon kevéssé specifikus ezekben a kérdésekben, és nem igazán veszi számításba az országra jellemző sajátos körülményeket. Ahol specifikus, például az állam jegybanki finanszírozása törvényi korlátozása kérdésében, ott is kiskapukat enged meg. A jegybank nem hitelezhet a költségvetésnek egy bizonyos szint felett, de hitelezhet kereskedelmi bankoknak, akik aztán hitelezhetnek a költségvetésnek. Ez nem biztos, hogy butaság, a baj az, hogy ez a lehetőség el van bújtatva, így a korlátozás pontos határai sem láthatók világosan. A jegybank szerepének mint önálló hatalmi ágnak a definiálása lényeges politikai feladat, hasonlóképpen, mint a független bíróságok státusának értelmezése. Ez ráadásul egy olyan probléma, ahol az emberiség tapasztalatai sokkal gyérebbek. A gazdasági intézményrendszer kialakítása kreativitást és szabatosságot igényel, ahol nem támaszkodhatunk egyszerűen külföldi tapasztalatok mechanikus utánzására.