„Milyen világot építetek, fiaim?”
Most, amikor a NATO fél évszázados fennállását ünnepeljük, úgy tűnik, a szervezet legjobb 50 éve zárult le. A továbbiakban azonban választ kell kapnunk arra a nyugtalanító kérdésre, amelyet a költő Jorge de Sena így fogalmaz meg egyik versében: „Milyen világot építetek, fiaim?”
A NATO-nak még a Szovjetunióval való szembenállás legkritikusabb időszakában is sikerült megőriznie a háborús konfliktustól mentes nyugalmat az európai kontinensen. Most, hogy a nemzetközi helyzet megváltozott, az Észak-atlanti Szerződés lényege is jobban érthető. Németország megosztottsága, a hidegháború, valamint a Szovjetunió és a Varsói Szerződés fennállása éppúgy útját állta a nemzetközi politika perspektíváit érintő elemzések fejlődésének, mint ahogy az intézményi és a stratégiai szempontok konglomerátuma is sokszor megakadályozta, hogy világosan lássuk, mi is történik a tagállamok egymás közti viszonyában és a nemzetközi politika porondján. Az elemzőképesség és a szövetségesek közti együttműködés fenntartása – túllépve a nominalista, sőt dogmatikus kategóriákon – mindannyiunk javát szolgálja, legyünk portugálok, európaiak vagy Európán kívüli szövetségesek.
Az Észak-atlanti Szövetség jövője alapvetően a világpolitikai helyzet alakulásától, illetve az Egyesült Államok akaratától függ. Így volt ez megalakulásakor, ötven évvel ezelőtt is.
Bár akkoriban Közép-Európa katonai stabilitása és a térségben mutatkozó szovjet expanzió jelentette a legfőbb problémát, ezeket a kérdéseket konkrétan nem érintette a szerződés szövege. Ezért folytathatta működését a szervezet ezen szerződés alapján. Az Észak-atlanti Szerződés 5. és 6. cikkelye különböző veszélyforrásokat és azok elhárítási módját rögzíti. A kölcsönös segítségnyújtási kötelezettség nemcsak a tagállamok területeit, hanem azok fegyveres erőit és katonai objektumait ért támadás esetén is életbe lép. A Portugál Köztársaságnak nem áll szándékában a szerződés 13. cikkelyének alkalmazása. Éppen ellenkezőleg, azon államok közé tartozik, amelyek sokat nyerhetnek abból, ha az Észak-atlanti Szervezet mint politikai-katonai keret továbbra is fennmarad. Persze azt nem lehet megjósolni, hogy a szövetséges államok valamelyike nem kíván-e majd élni a 13. cikkely biztosította lehetőséggel, hogy elkerülje a NATO fennmaradásával járó következményeket. Hiszen nem mindig felhőtlen a kapcsolat és teljes az egyetértés az európai szövetségesek és az USA között.
Amikor a NATO Lengyelországgal, Magyarországgal és a Cseh Köztársasággal történő bővítésének ratifikációja folyamatban volt, az Egyesült Államok szenátusa 1998. április 30-án jóváhagyott egy határozatot, melyben deklarálta, hogy az USA továbbra is részt kíván venni az Észak-atlanti Szerződésben, mert ezt alapvető érdekei így kívánják.
Az európai egyensúly nagyrészt annak függvénye, hogy miként és mikor történik a szövetség bővítése. A NATO a hidegháború lezárultával immáron olyan pontosan körülhatárolt keretté vált, melyben olyan kollektív biztonsági kezdeményezések is helyet kaptak, mint például a Békepartnerség vagy a Nyugat-európai Unió, az utóbbi, mint az Észak-atlanti Szerződés európai pillére. Kérdés, hogyan lehet összeegyeztetni a NATO-bővítést az európai egyensúly megtartásával?
A NATO bővítése és az európai egyensúly
A most zajló NATO-bővítés során Lengyelország, Magyarország és a Cseh Köztársaság belépésével az európai kontinens maximális biztonsága elérhető közelségbe kerül. Nem hangsúlyozhatjuk elégszer azt a politikai-stratégiai egyensúlyozó képességet, amelyről az USA a folyamat során tanúságot tett.
Egyrészt sikerült meggyőznie európai szövetségeseit, hogy ez a bővítés szükséges a német egyesítés és a Varsói Szerződés felbomlása után. Másrészt pedig azért a diplomáciai megfontoltságért, melynek eredményeképp a bővítést sikerült olyan formába öntenie, hogy az elfogadható legyen Oroszország számára, és ne hozzon kellemetlen helyzetbe más államokat sem. Kitűnő érzékkel kezelte a Közép- és Kelet-Európát érintő kérdéseket, melyekben döntőbíróként a lehető legteljesebb konszenzust érte el. Az Egyesült Államok szándékát híven tükrözi Clinton elnök 1998. február 13-án a szenátushoz intézett üzenete, amikor elküldte a
NATO bővítéséről szóló jegyzőkönyvet: „A NATO nem az egyedüli eszközünk, amellyel elősegíthetjük egy új és egységes Európa létrejöttét, de a legfontosabb összetevője a térség békéjének és biztonságának.”
A múlt év (1998) március 20-án lezajlott szenátusi vitában az elnök egyenesen azt mondta: „A NATO küldetésének lényege továbbra is változatlan: a tagállamok területi integritásának megőrzése.” Ezt a vezérelvet kell szem előtt tartani a szövetség továbbfejlesztésekor is.
A szenátus április 30-án jóváhagyta a határozatot, amely engedélyezi a szervezet bővítésének észak-amerikai ratifikálását, és deklarálta, hogy az USA továbbra is részt vesz az Észak-atlanti Szerződésben, mivel alapvető érdekei ezt így kívánják. A határozat felhívta a figyelmet arra is, hogy Lengyelország, Magyarország és a Cseh Köztársaság belépése megerősíti Közép-Európa biztonságát, és a „potenciális agresszorok” visszatartásának egyik tényezője. A hidegháború után nemzetközi szinten esetlegesen fellépő veszélyek közül a dokumentum kiemeli egy Európával szemben álló nagyhatalom létrejöttének lehetőségét, illetve az ellenséges államok nukleáris, biológiai és vegyifegyver-arzenálját – főleg, ha azok rendelkeznek a célbajuttatásukhoz szükséges technikai eszközökkel. Ezen kívül fontosnak tartja a vallási, etnikai vagy más típusú konfliktusok megelőzését az Észak-atlanti Szerződés érdekszférájába tartozó területeken, valamint a megfelelő válaszlépéseket az antidemokratikus vezetők által elkövetett erőszakos cselekedetekkel szemben.
A szenátus – hasonló elgondolásból – megbízta az Egyesült Államok elnökét, hogy terjessze a kongresszus elé a NATO 2010-ig szóló stratégiai elképzeléseiről szóló tervezetét, amelyben a fent említett lehetséges veszélyforrásokra adandó válaszlépések kerülnek elemzésre. Ez azt jelenti, hogy az USA-nak nagyon határozott politikai és katonai elképzelései vannak, és elkötelezett az Észak-atlanti Szövetség fenntartása mellett legalább 2010-ig.
A már említett 1998. április 30-i határozat szerint „a NATO mindenekelőtt katonai szövetség. A NATO sikere a béke megőrzésében politikai erejének és stratégiai egységének köszönhető.”
Lengyelország, Magyarország és a Cseh Köztársaság belépésének ratifikálása során kiderült, hogy mások az elnök és a szenátus elképzelései a bővítéssel kapcsolatban. Clinton nagyobb hajlandóságot mutat a bővítés folytatására, míg a szenátus sokkal óvatosabban nyilatkozik erről a témáról, beleértve azt is, hogy előzetes feltételeket szab a jövőbeni bővítést érintő párbeszéd elkezdéséhez.
A bővítés most olyan országok (Lengyelország, Magyarország, Cseh Köztársaság) területi integritását garantálja, amelyek határai a történelem során gyakran változtak, ezen kívül a történelemben először sikerült elérni ebben a térségben, hogy az Egyesült Államok jelenlétét Oroszország, Ukrajna és Németország is bizalommal fogadja. Ez a körülmény valóban különös figyelmet érdemel.
Az ország történetében egyedülálló, hogy az Egyesült Államok – a NATO égisze alatt – katonailag is részt vállal a közép- és kelet-európai országok biztonságának garantálásában. Az Atlanti-óceán túloldalán eddig sosem értették a térség országainak azon törekvését, hogy az egyensúlypolitikában betöltött szerepüket megfelelően kezeljék. Mostantól fogva azonban a NATO-jelenlét arra kötelezi Washingtont, hogy figyelembe vegye az európai egyensúlypolitika hagyományait, és szövetségeseiben fejlessze a tervszerű és globális megoldások kidolgozása iránti hajlamot.
Az Egyesült Államok elnöke és a szenátus között lezajlott vitából világosan látszik, hogy a föderáció államainak képviselői kivételes esetnek tekintik a bővítést, és nem tartanák kívánatosnak további politikai-katonai kötelezettségek vállalását az európai kontinensen. Viszont a meglévőket, szövetségen belül és kívül, erősíteni kívánták. A szenátus ezért arra készül, hogy – belső tényezőkre hivatkozva – csak az elkerülhetetlen NATO-bővítést hagyja jóvá, míg az elnök a globális kollektív biztonság elvére hivatkozik, és nyitottnak mutatkozik a további olyan jellegű bővítésre, amely nem borítja fel az európai erőegyensúlyt.
A mostani bővítés nem más, mint szükségszerű és egyben pozitív válasz a Varsói Szerződés felbomlására, a közép-európai demokráciák létrejöttére és a német egyesülésre. Mostantól fogva lehetővé válik az egységes európai biztonsági és védelmi politika kifejlesztése.
Portugália, a NATO és az európai biztonsági és védelmi identitás
Portugália helyzete mindig nagymértékben függött a világpolitika alakulásától, ezért semmilyen változás nem kívánatos számára. Ezért előnyös a többek által is támogatott Európai Biztonsági és Védelmi Identitás (EBVI) (program a közös európai védelem és biztonság megfogalmazására), hiszen ez lehetővé teszi, hogy Portugália továbbra is tagja maradjon az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének, aktívan részt vegyen az Európai Unióban, a Nyugat-európai Unióban, illetve az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetben (EBESZ). Bár az utóbbinak kevesebb figyelmet szentelnek Nyugaton, mint a Németországtól keletre fekvő területeken. Ezen szervezetek kontextusában határozható meg az EBVI.
Portugáliában nem jelent problémát, hogy túl sok európai biztonságpolitikával foglalkozó szervezet van, sőt attól sem kell tartani, hogy megnő az ezzel foglalkozó nemzetközi intézmények száma. Ily módon a portugál állam számára az a kívánatos, hogy az EBVI a lehető legjobban funkcionáljon, vagyis egy hatékonyan működő európai szervezet legyen az Észak-atlanti Szerződés keretein belül.
Portugália el tudja fogadni, hogy az EBVI többet jelentsen az európai haderők hőn áhított egyesülésénél, amely, bár leválasztható a NATO-ról, de mégis annak keretein belül marad. Lehetséges az EU és a Nyugat-európai Unió közötti szorosabb kapcsolat is, mint ezen identitás legjobb példája. Vajon az EBVI valami lényegileg is új entitás? Nagyon nehéz megfogalmazni és megfelelő formába önteni, vajon mit is fed ez a fogalom. Az identitás és az entitás között ugyanis egy nehezen áthidalható szervezeti távolság van, amivel számolnunk kell.
A közös kül- és biztonságpolitika rugalmassá tétele az amszterdami szerződésben, az euro bevezetése és Nagy-Britannia módosult álláspontja a biztonságpolitikai kérdésekben új jelenségek, amelyekre Portugáliának is reagálnia kell. A brit kormány hajlandósága az EBVI megerősítésére mindent elárul a kérdés fontosságáról, és ez arra kell hogy sarkallja a felelősen gondolkodó portugál politikusokat, hogy vegyék figyelembe a brit állásfoglalás lehetséges hatásait.
Nálunk ugyanis hiányzik a különböző európai államok (például Nagy-Britannia, Németország, Franciaország, Spanyolország) politikai magatartásának és szándékainak részletes elemzése, és csak zavaros elképzeléseink vannak arról, hogy mi is zajlik Európában (például a német egyesítés túlértékelése).
Németország olyan hatalom, amely nem újonnan jött létre, hanem egyesült, hiszen a megosztottság idején fennálló határai korábban nem léteztek. Atomfegyvere, sőt már önálló pénze sincs. Németország atomfegyver és önálló pénz nélkül pacifikált, ugyanakkor maga is pacifikálni képes erő. Európában csak két olyan katonai hatalom van, amely nemzetközi jelentőséggel is bír, Nagy-Britannia, illetve Franciaország. Rajtuk kívül ott van még Olaszország és Spanyolország, amelyek szeretnének felzárkózni hozzájuk. De mi a helyzet Portugáliával?
A legfrissebb dokumentum, amelynek segítségével értékelhetjük Portugália jelenlegi helyzetét, az 1999-es fejlesztési program (Grandes Opçőes do Plano para 1999). Ebből idézem a külpolitikára vonatkozó részt: „továbbra is tenni kell azért, hogy létrejöjjenek az EBVI progresszív fejlesztésének feltételei, nevezetesen állandóan keresni kell a hatékony együttműködés formáit az EU és a Nyugat-európai Unió között úgy, hogy a NATO-val való szövetséget is fenntartsuk.” A honvédelemmel foglalkozó részben pedig ezt olvashatjuk: „Portugália továbbra is elkötelezett híve marad azon szövetségi rendszereknek, amelyeknek már a tagja, és aktívan részt vesz az EU-ban, a Nyugat-európai Unióban és az Észak-atlanti Szerződésben a közös védelemről és biztonságról folytatott vitákban, valamint a NATO új katonai struktúrájának meghatározásában is.” Ezzel magyarázhatjuk, hogy Portugália részt vett a Nyugat-európai Unió tevékenységében, az Adriai-tengerre vonatkozó embargó betartásának ellenőrzésében, és integrált tagja az EUROFOR-nak, valamint az EUROMARFOR-nak, amelyek a Nyugat-európai Unió alárendelt szervezetei.
Ezek a külpolitikailag is jelentős erők részt vehetnek majd humanitárius és békefenntartó műveletekben, vagy fegyveres erőként válságkezelésekben, a NATO, az EBESZ vagy az ENSZ égisze alatt, mandátumuktól függően. A portugál kormány, anélkül hogy a tagállamoknak a római szerződés fegyvergyártásról, illetve fegyvervásárlásról szóló 223. cikkelyére utalt volna, az imént említett dokumentumban hangsúlyozza az EBVI, valamint a védelmi iparágak és az ezzel foglalkozó, hadseregfejlesztésről szóló törvény közti igen szoros összefüggést.
Ebben a törvényben szerepelnek a védelmi technológiák fejlesztésével foglalkozó hazai és nemzetközi projektek és más fejlesztési-kutatási területek: optoelektronika, elektronika és kommunikáció, tervezés és szimuláció, érzékelők, lézer- és infrasugárzás, űrkutatás, vegyi- és robbanóanyagok.
Ha egybevetjük a nemzet szükségleteit a Nyugat-európai Unió által megfogalmazottakkal, a különbségek máris szembeötlőek. A fő különbségek a következőkben mutatkoznak: információtovábbítás és -felismerés, stratégiai szállítóképesség, egységes szabvány bevezetése a fegyverzetben és a felszerelésben, s végül, az európai védelem ipari alapjának megteremtése. A hadseregfejlesztésről szóló törvény megfogalmazásakor a célok megváltoztak, hiszen figyelembe vették a védelmi ipar, a katonai felszerelés, a fegyverzet és az infrastruktúra fejlesztésének szükségességét.
A pénzügyi támogatás előreláthatóan hozzájárul majd a technológiai bázis és az ipari infrastruktúra – általánosságban véve pedig a hazai ipar – modernizációjához és fejlesztéséhez. Kiemelt helyen állnak a fegyveres erőket, egyetemeket és vállalatokat is érintő társasági vagy társulási forma kereteiben működő programszerződések, amelyek közeledést jelentenek a technikai szabványokhoz, és nehezen lehetnének elérhetők ezen társaságok és szervezetek megléte nélkül.
Az európai és a nemzetközi színvonal eléréséhez az 1999-es fejlesztési program javasolja a technológiai bázis javítását a programszerződések segítségével, a software-kapacitás fejlesztését az elektronikus és telekommunikációs rendszerekben, ezek szabályozását és kompatibilissé tételét, a hazai termékek fejlesztését az egyetemekkel szorosan együttműködve, az ipari infrastruktúra javítását, valamint új termékek előállítására és új piacok szerzésére alakult társulások létrehozását.
Az egyik fő irányvonal, amelyet a portugál kormány a jövőben folytatni kíván, az, hogy az európai biztonság- és védelempolitikához igazítja honvédelmi technológiájának fejlesztési stratégiáját. Jelentős összeget kap ehhez a közösségi alapból a Praxis XXI. program, sőt még a Conver-program is, bár ez az ipar békés célokra való átállítását hivatott szolgálni.
Portugália már tagja kooperatív csoportoknak, többek között a Nyugat-európai Fegyverkezési Csoportnak, amely a harcászati eszközök fejlesztésére vonatkozó tervek kidolgozásával bízta meg. Ezek közül kiemelkedő jelentőségűek a légiszállítás jövőjére vonatkozó tanulmányok. A Nyugat-európai Fegyverkezési Csoportban való részvétel is alátámasztja, hogy Portugália már részét képezi az EBVI-nek, de azt még nem ismerte fel, hogy ez az identitás immáron entitás.
A jelenlegi nemzetközi helyzet Portugália számára lehetővé teszi, hogy külső fenyegetés veszélye nélkül elinduljon a katonapolitikai reformok útján. Középtávon azonban számolnia kell azzal, hogy nemzetközi szinten fegyveres hadműveletekben is részt kell vennie. A haderőreformról szóló törvény csak az egyik eszköz az újítások megvalósítására. Portugália szövetségi rendszere jelenleg elég sokrétű – mind a kollektív, mind a regionális biztonságot tekintve ahhoz, hogy hozzáfogjon katonai potenciáljának megerősítéséhez. A portugál állam szabadon részt vehet különféle biztonsági és védelmi szervezetben, de ügyelnie kell arra, hogy elkerülje ezen szervezetek, a NATO és az EBVI közti esetleges konfliktusokat. Az ilyen jellegű szervezetek számának növekedése aggodalmat kelthet, másfelől viszont nagyobb fokú cselekvési szabadságot biztosít Portugáliának.
A portugál külpolitika várhatóan a reformfolyamat legérzékenyebb pontja lesz, s ezt a hadseregnek is figyelembe kell vennie. A katonai potenciál megerősítésének szerepelnie kell az elkövetkezendő évek költségvetésében, az euro bevezetése után is.
Az európai államok megítélésének hamarosan egyik fő eleme lesz, hogy fegyveres erőik hazai és nemzetközi szinten mennyire megbízhatóak. A kialakulóban lévő EBVI-t pedig, melynek formálódását a NATO, a Nyugat-európai Unió, az EU, sőt az EBESZ is figyelemmel kíséri, fel lehet használni az együttműködés fejlesztésére a nemzetbiztonsághoz kapcsolódó iparágakban és az ezekhez tartozó technológiai kutatások terén. Az EBVI létrejötte lehetővé teszi azt is, hogy portugál tisztek nagyobb létszámban kerüljenek vezető beosztásba vagy akár a vezérkarba, nemzetközi szinten pedig azért jelentős, mert gyümölcsöző szakmai kapcsolatokat lehet kiépíteni a többi állammal a NATO szerkezeti felépítésének köszönhetően.
A NATO és az európai változások
Bár az államokat kötelező nemzetközi szerződések nem változtathatók meg hadászati elgondolások alapján, az tény, hogy van valamiféle bizonytalanság a NATO új arculatát illetően a berlini fal leomlása, a Szovjetunió Kelet-Közép-Európából való kivonulása és a Varsói Szerződés felbomlása után. A föderatív és semleges Jugoszlávia szétesését követő, a volt szövetségi államok között kialakult „örökösödési háború” megoldására tett kísérlet a NATO-nak először dicsőséget hozott, majd ellenérzéseket váltott ki. Dicsőséget azért, mert a boszniai válságra sikerült megoldást találni, később azonban az európai közvélemény nagy része értetlenséggel fogadta a Koszovó státusa miatti beavatkozást.
Az európai politikai térkép 1989 és 1991 között oly mértékben változott, amelyhez csak a két világháború hatása hasonlítható. Ennek ellenére már senki sem figyel oda erre a folyamatra. Sokan vannak, akik úgy gondolják, hogy a két Németország egyesítésével és a Szovjetunió felbomlásával ez a folyamat már le is zárult. Ha megfigyeljük a nemzetközi politikai színtéren jelen lévő két ellentétes nézetet, a status quo fenntartására törekvő szituacionista és a revizionista álláspontot, akkor arra következtethetünk, hogy minden ország elismertnek látja területi integritását azáltal, hogy felvételt nyer az ENSZ-be. A szituacionista álláspont a gyarmati adminisztráció alól felszabaduló területek esetén válik uralkodóvá és hosszú időn át fontos tényezővé.
A második világháború után a határok sérthetetlenségének elve oda vezetett, hogy egyes országok kormányzati formája belügynek számított, és szentesítették (az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezleten) a diktatúrák és a demokráciák együttélését Európában. Már akkor is felmerültek emberi jogi kérdések, a diktatúrák mégis tovább éltek.
Mára ez az álláspont változni látszik: az összes európai országban többpárti demokrácia van, s a határok sérthetetlenségét hagyományosan és dogmatikusan tiszteletben tartó nézőpont háttérbe szorult. Erre maga a német egyesítés az első és valószínűleg nem az utolsó példa.
Németország egyesítése ugyan az ország állampolgárainak szabad akarata révén történt, de ez az európai status quo átalakításának semmiképpen sem mellékes eleme.
Csak kis időnek kell eltelnie ahhoz, hogy számos olyan kérdés kerüljön előtérbe, amely az európai országok között húzódó határok jellegére vonatkozik.
A legnagyobb kihívás, amellyel a NATO-nak a közeljövőben szembe kell néznie, az, hogy hogyan tudja egyeztetni tagállamai területi integritásának védelmét a politikai térkép átszabásával.
A NATO legértékesebb szerepe az, hogy garantálja a tagállamok területi integritásának kollektív védelmét. Előre látható, hogy a NATO a jövőben több figyelmet szentel a kontinens déli részének, hiszen itt tapasztalható az egyensúly felbomlása, ahogyan erre George Kennan is rámutatott American Diplomacy című tanulmánykötetében.
Az Egyesült Államok igyekszik újraszabni Európa politikai arculatát, de nem feltétlenül az európai erőegyensúlynak, hanem sokkal inkább saját igényeinek és érdekeinek megfelelően. Valószínű az is, hogy a Balkán, Ciprus vagy általában véve a mediterrán térség ügyeiben lesznek majd nézeteltérések a szövetségesek között a válságkezelés során, a katonai beavatkozás fázisában.
Éppen ezért kell fejleszteni az Észak-atlanti Szerződés tagállamai között a konszenzusteremtés és döntéshozatal módjait, legfőképp a katonai kérdésekben, a felelős politikusok egyre szélesebb körének bevonásával, hogy azokat utólag a közvélemény ne vitathassa.
(Fordította: Csortán Csaba)
Forrás: Que mundo será o vosso? In Política Internacional, Vol. 3, No. 19, Primavera-Verăo 1999, 53–62. o.