Vital Moreira

Nyomtatóbarát változat

Az elkövetkezőkben három állítást szeretnék körüljárni:

A mai portugál demokrácia konszolidációját és stabilitását nagymértékben az (akkor még) Európai Gazdasági Közösségbe történt 1986-os integrációjának köszönheti.

A Maastrichtban és Amszterdamban kivívott előrelépések ellenére a közösségi intézményeknél még mindig érzékelhető a demokratikus legitimáció hiánya; ennek egyik oka a nemzeti demokráciákban észlelhető hiány.

A közösségi hatáskörök fokozatos kiszélesedése megkívánja, hogy azzal arányos mértékben erősödjék az európai politikai egység és demokrácia. Ennek ellenére a közeli jövőt tekintve nem merül föl az európai föderáció létrehozása, amely az egyes nemzetek alkotmányozási problémáin túl – amennyiben létrejöttét csak a politikai voluntarizmus és konstruktivizmus eszközeivel erőltetnék ki – a nemzeti demokrácia szükségtelen csökkenéséhez is vezethetne.

Az európai integráció és a demokrácia Portugáliában

1986-ban, alig kevesebb, mint tizenkét évvel az április 25-i forradalom után, a portugál demokrácia már nem kérdés, hanem bizonyosság volt. Ám problémákkal küzdött mind politikai stabilitását, mind gazdasági teljesítőképességét – vagyis a demokráciák egészséges működésének két alapfeltételét – tekintve. Ezt az első évtizedet egyaránt jellemezték a gyakori kormányváltások, a kormányzati formával kapcsolatban fölmerülő kétségek – ezek a köztársasági elnök státusáról folytatott vitában jelentek meg –, a gazdasági nehézségek, valamint az az alapvető politikai konfliktus, amely a forradalmi időszakban államosításra került vagyon értékéről és sorsáról bontakozott ki, mert ez az alkotmányban továbbra is visszafordíthatatlan rendelkezésként szerepelt.

A Portugália EGK-csatlakozását kezdeményezők szándékát döntően három tényező motiválta:

Kerüljön be az ország az „Európa-családba”, mivel egyszer s mindenkorra lezárult az „afrikai birodalom” korszaka, amely az Estado Novo idején Portugáliát Európától eltávolította.

Nyerjen a portugál demokrácia a rá leselkedő veszélyekkel szemben biztosítékokat, amelyek a stabilitást és a politikai megbízhatóság feltételeit szavatolják.

Váljanak kiaknázhatóvá az európai gazdasági integrációból származó előnyök a gazdasági fejlődés fellendítésére, és az 1976-os, forradalmi szocializmussal mélyen átitatott „gazdasági alkotmánynak” az EK piaci-kapitalista mechanizmusai szerinti módosítására.

A fenti összes vagy némelyik ok folytán, az európai projekt széles körű támogatást élvezett, csupán a nacionalista szélsőjobboldal és a Portugál Kommunista Párt, valamint a hozzá csatlakozó Intersindical (szakszervezeti tömörülés) ellenezte a csatlakozást.

A PRD (Demokratikus Megújulás Pártja) 1985 és 1987 közötti gyors felemelkedése és bukása által kiváltott rövid zavar után váratlan stabilitás következett be a négy párton alapuló többpártrendszerben, amelyben a két uralkodó párt a politikai paletta közepén helyezkedik el. Közismerten növekedett a kormányzati stabilitás, miután a választások során a PSD (Szociáldemokrata Párt) kétszer vívott ki egypárti abszolút többséget (1987 és 1991), és a PS (Szocialista Párt) pedig majdnem abszolút többséget ért el (1995). Az említett időszakban a kormányok az egész választási ciklus során hivatalban maradtak, és erre a legutóbbinak is minden esélye megvan.

Néhány mesterségesen keltett vitás mozzanattól eltekintve lényegében közös megegyezésen alapulóvá (konszenzuálissá) vált a politikai rendszer alkotmányos képe, amely szilárdan a kormányzás sui generis – lényegében parlamenten alapuló – formájára épül, ám ugyanakkor elismert ellenőrzési szerepe van a közvetlenül választott köztársasági elnöknek.

Az 1976. évi „gazdasági alkotmány” nyilvánvalóan megváltozott – vagyis gyökeres átalakításon ment át –, ami 1989-ben, az alkotmány második felülvizsgálata során kezdődött, és az alkotmány 1997. évi felülvizsgálatával fejeződött be. Az eredetileg megfogalmazott kollektivista és tervgazdálkodási elemek véglegesen kimaradtak belőle. Az állami tulajdonú vállalatoktól a hagyományosan önkormányzati szolgáltatásokig terjedő széles privatizációs program, valamint a piac és a közszolgálat liberalizációja – az értéktőzsdétől a távközlésig – összhangba hozta a portugál gazdasági rendszert a közösség többi partnerországának gazdaságával.

Végül a – döntően a közösségi támogatásra épülő – jelentős gazdasági teljesítmény eredményeképpen érezhető előrelépések történtek a legkülönbözőbb területeken, a gazdasági növekedéstől kezdve az inflációs ráta történelmi mérvű csökkentésén át egészen a költségvetés konszolidációjáig. Portugália hamarosan csatlakozik az egységes pénznemet bevezető országok csoportjához, amely az utóbbi tizenkét év során megtett, buktatókkal, gondokkal kikövezett út diadalmas végállomását jelenti.

Az európai integráció tehát minden területen sikert hozott, annak ellenére, hogy néhány eleméről távolról sincs egyetértés. A portugál demokrácia immár nem problematikus, mára már megkérdőjelezhetetlen realitás, amelynek ráadásul a – mai Európa néhány jóval régebbi és szilárdabb demokráciájában előretörő – szélsőségesen jobboldali, nacionalista és idegengyűlölő politikai tényezőkkel sem kell szembenéznie. Bár létezik munkanélküliség (még ha kisebb mértékű is, mint más országokban), és a társadalmi egyenlőtlenségek növekedtek, a portugálok érezhetően jobban élnek, mint tizenkét évvel ezelőtt, és tudják, hogy mindez az európai integrációnak köszönhető. Tartós – egyébként mérséklődő – viszonylagos lemaradása ellenére Portugália joggal állíthatja, hogy az európai integráció teljes egészében jó választás volt.

Az Európai Unió demokratikus kiépülésében mutatkozó fogyatékosságok

Köztudott, hogy az európai integráció magával hozta az állam hatáskörébe tartozó jogoknak – a törvényhozástól az adóztatáson át az igazságszolgáltatásig – az Európai Közösség többi tagjával való megosztását, illetve azt, hogy e jogokat a közösség intézményei gyakorolják. Ezek demokratikus legitimációja egyrészt dualista, másrészt hiányos. Dualista azért, mert az államok közötti jelleg ötvöződik benne a nemzetek felettivel. És hiányos, hiszen nem illeszkedik a parlamenti demokrácia legitimációját jelentő klasszikus szabályokhoz. A közösség vezetői nem tartoznak felelősséggel az európai állampolgárok képviseleti közgyűlése előtt. Valójában a szó igazi értelmében még nem léteznek európai állampolgárok, sem szorosan vett európai parlament, sem kormány.

Mindazonáltal az európai integráció egyre bővül és mélyül. Az egységesülés újabb és újabb politikai szférákra terjed ki, már sokkal szélesebb körű, mint a kezdeti közösség volt, amelyet kizárólag egy „közös piac” megteremtésére hoztak létre. Ebből a szempontból az 1992-ben Maastrichtban született Szerződés az Európai Unióról (SZEU) hatalmas előrelépést hozott. Erősítette az Európai Közösség tartószerkezetét, amelynek alapelemeit már a római szerződés (1957) rögzítette. Ugyanakkor változtatásokat hozott az 1993-tól Európai Közösségnek nevezett régi Európai Gazdasági Közösségben.

Ezenkívül a közösség államközi jellegének fokozatos mérséklődése tapasztalható, a döntéshozatali eljárások nemzetek fölötti dimenziójának a javára. Ez jól megfigyelhető mind az Európa Tanács minősített többséggel megszavazott határozatai számának folyamatos növekedésében, mind a tanács és az Európa Parlament között bevezetett „együttes döntéshozatali” eljárásban.

A közösségi jogosítványok kiterjesztését egyszerre kísérték a politikai integráció felé mutató előrelépések: az európai állampolgárság létrehozása, amely politikai jogokat biztosít a tagállamok polgárai számára, akkor is, ha egy másik tagállamban laknak; és a közösségi kormányzási rendszerben végrehajtott változtatások, nevezetesen az Európa Parlament mindkét – mind ellenőrző, mind pedig közösségi törvényhozó – szerepének megerősítése.

Fontos látnunk azonban, hogy mindez nem vetett véget az Európai Közösség „demokráciahiányát” felemlegető régi és jogos panaszoknak. Ezt a hiányosságot, akár a méreteit, akár a megoldására javasolt intézkedéseket tekintve, a különböző csoportok más-más módon ítélik meg. Valójában a „demokráciahiány” nem más, mint eufemizmus: az uniós kormányzat nem rendelkezik a minden demokratikus kormányzati rendszer alapját képező elemekkel. A „kormányt” nem a parlamenti választások eredményeként felálló parlament nevezi ki, és ez a kormány nem tartozik számadással a „népképviseleti szervnek”.


A maastrichti szerződés egyik célja pontosan az volt, hogy növelje az uniós intézmények demokratikus legitimitását. Ebbe az uniós állampolgárságon kívül beletartozik az Európa Parlament hatalmának megerősítése, az ombudsman intézményének bevezetése, a nemzeti parlamentek működésének elismerése és a petíciós jog, amellyel az állampolgárok az Európa Parlamenthez fordulhatnak.

Ebbe az irányba mutató új előrelépések szerepelnek az amszterdami szerződésben:

A szerződés explicit módon megfogalmazza az Európai Unió demokratikus elvét (F szakasz, 1.), és olyan mechanizmusokat vezet be, amelyek elősegítik annak felügyeletét és ellenőrzését, hogy a tagállamok mennyire tartják tiszteletben ezt az elvet (új F 1 szakasz).

Beemeli, jóllehet csak egy utaláson keresztül, az alapjogok jegyzékét, amelynek hiánya nagyon is nyilvánvalóan jelentkezett az állampolgárok védelmében a közösségi döntéshozatali szervekkel szemben.

Az Európa Parlament képviselőinek megválasztásához közös választási rendszert irányoz elő.

Nyilvánossá teszi az Európa Tanácsban, a törvényhozó hatalom gyakorlása során (szavazás) elfoglalt álláspontokat.

Végül rendelkezik arról, hogy az Európai Bizottság elnökének kiválasztásához szükség van az Európa Parlament jóváhagyására.

Érdemes itt felhívni a figyelmet arra, hogy az Európai Közösség intézményi felépítésének fejlődése inkább a különböző intézményi rétegek véletlenszerű egymásra rakódásának a következménye, mintsem előre átgondolt stratégia eredménye. Eredetileg az 1957-ben aláírt római szerződésben a politikai és törvényhozói funkciók a Miniszterek Tanácsa hatáskörébe tartoztak, míg az egyébként közvetetten kinevezett és nem közvetlenül megválasztott Európa Parlament a konzultatív funkciókon túl mással alig rendelkezett. Nagyon is szembeötlő volt az államközi jelleg erős túlsúlya a nemzetek feletti dimenzió kezdeti arányaihoz képest.

A későbbiekben azonban már közvetlen választások útján állt össze az Európa Parlament, amelynek hatásköre kezdetben a közösségi tevékenységek költségvetési és politikai ellenőrzésére, később az együttes törvényhozói döntéshozatalra is kiterjedt. Napjainkban, ha a politikai-törvényhozói funkció ellátása még főképp a Miniszterek Tanácsának feladata is, már léteznek jelentős szektorok, ahol a törvényhozói funkció gyakorlása megoszlik az Európa Tanács – mint államközi szerv – és az Európa Parlament – mint az európai polgárok összességének államon kívüli képviseleti szerve – között.

Az Európa Parlament immár mind a költségvetési, mind a közösségi kormányzat ellenőrzésében és törvényhozói funkciójában is megnövekedett hatáskörrel bír. Szerepének kiszélesedése csökkentette ugyan a demokrácia hiányát, mégis tény, hogy az unió és a közösség távolról sem tud eleget tenni a képviseleti demokrácia sajátos követelményeinek.

Nincs meg a hatalmi ágak tényleges elválasztása, mivel az Európa Tanács kezében összpontosul a politikai, a végrehajtó és a törvényhozó hatalom. Politikai hatalom nem illeti meg a képviseleti szervet, amelynek mindössze a közösségi törvényalkotás egy részére terjed ki az együttes döntéshozatali hatásköre. Annak ellenére, hogy sikerült némi haladást elérni abban, hogy az Európa Tanács az Európa Parlamentnek tartozzék felelősséggel, még mindig nem beszélhetünk a végrehajtó hatalomnak a képviseleti közgyűlés előtti felelősségéről, mivel az Európa Tanács továbbra sem esik az Európa Parlament ellenőrzése alá.

Azonban a demokratikus legitimáció hiánya nem csak az Európai Közösség saját intézményein belül mutatkozik meg. Ez a hiány abban is érzékelhető, hogy nincs demokratikus ellenőrzés azok fölött az álláspontok fölött, amelyeket az egyes tagállamok a Miniszterek Tanácsában elfoglalnak. Abban a legfőbb törvényhozó szervben, amely az Európai Közösség politikai döntéseit (az Európai Bizottság szerepét kivéve) leginkább meghatározza.

Tény, hogy egy bizonyos idő óta, főként a maastrichti szerződést követően, az uniós tagországok belső rendjében megszaporodtak azok a mechanizmusok, amelyekkel saját országgyűlésükön belül figyelemmel kísérik a közösségi döntéseket. Ez főként abban nyilvánul meg, hogy az illető ország kormánya tájékoztatással tartozik az országgyűlésnek. Portugáliában az alkotmány 1992-ben történt felülvizsgálatakor – amely éppen a maastrichti szerződés ratifikációja elől hárította el az akadályokat – került be az f) bekezdés a Portugál Köztársaság Alkotmányának 163. szakaszába. Ez az f) bekezdés pedig feljogosítja az országgyűlést arra, hogy „a törvény értelmében kísérje figyelemmel és értékelje Portugália részvételét az európai egység építésének folyamatában”.

Abban az időben egyszerűen nem volt lehetséges az uniós agenda kormányzati irányítását felügyelő, valódi parlamentáris mechanizmusnak a bevezetése, még olyan kérdésekben sem, amelyek az országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartoztak. Ezt bizonyítja az alkotmányos irányítás gyengesége és a törvényi szabályozás szintjéhez való visszatérés. Az a törvény, amelyet az alkotmányosság védelme érdekében fogadtak el (1994. június 15-i, 20/94-es sz. törvény) nem nevezhető túlzottan ambiciózusnak, hiszen a kormány számára pusztán előzetes tájékoztatási kötelezettséget írt elő az uniós rendelettervezetekről és az irányelvekről, valamint biztosította az adott ügyről szóló parlamenti viták lefolytatásának és a parlamenti határozatok meghozatalának lehetőségét. Ám ez a törvényi rendelkezés nem volt elegendő a fogyatékosságok kiküszöbölésére. Alig közelített azokhoz a megoldásokhoz, amelyeket más – a nemzeti képviselőtestület előtti kormányzati felelősséget régóta és hagyományosan gyakorló – országok, mint például Franciaország vagy Nagy-Britannia találtak.

Az alkotmány legutóbbi felülvizsgálata során új rendelkezést iktattak be, amely a portugál országgyűlés politikai hatáskörét érinti. Az országgyűlés felhatalmazást kap arra, hogy a törvény értelmében nyilatkozzék az Európai Unió szerveihez határozati javaslatként benyújtott kérdésekről, amelyek saját kizárólagos törvényhozói hatáskörébe tartoznak.

Már a megfogalmazásból is kitűnik, hogy ez az új rendelkezés előrelépést jelent a korábbihoz képest, már amennyiben foglalkozik olyan kérdésekkel, amelyeket határozati javaslatként az unióhoz, vagyis az Európai Közösség szerveihez nyújtanak be. Ez annyit jelent, hogy az adott határozati javaslatot előzetesen be kell nyújtani az országgyűlésnek, mégpedig oly módon, hogy a képviselőknek elegendő idejük legyen annak alapos áttanulmányozására. Bár az alkotmány továbbra sem konkretizálta az eljárás módját, ahogy azt sem, hogy az országgyűlés által ez ügyben meghozott bármely határozat kötelező érvényű-e vagy sem. Az alkotmány tehát elmarad azoktól a javaslatoktól, amelyek kifejezetten az országgyűlési határozatok betartatására kötelezték (volna) a kormányt.

Semmi kétség, ez a mechanizmus az egyetlen hatásos ellenszere a portugál Európa-politika irányításában túl hosszú ideig uralkodó kormányzati túlhatalomnak, mely kisajátította az országgyűlés alkotmányos szerepét olyan törvényhozói döntések meghatározásánál, amelyek alkotmányos alapon az országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartoznának.

A politikai vagy törvényhozói szférák „uniósítása” nem járhat az országgyűléstől való eltávolodással, mert ez szükségszerűen alkotmányos legitimitás nélküli „kormányzati túlhatalmat” jelentene.

Mindaddig, amíg az Európai Unió megtartja a Miniszterek Tanácsa felelősségére bízott, döntően államközi jellegét, amelyben a közösségi álláspontok a különböző kormányok egyeztetésének vagy szavazásának eredményeképpen alakulnak ki, addig a demokratikus alapelv betartatása megkívánja, hogy a nemzeti parlamentek előzetesen vegyenek részt az illető kormányok álláspontjainak meghatározásában, és ellenőrizzék annak végrehajtását.


Máskülönben a nemzeti parlamenteknek többé semmi szerepük nem lesz az európai közösségi törvények jóváhagyásában, amelyek azután érvényesek lesznek a belső jogrendben, és ráadásul erősebb hatállyal bírnak majd, mint a nemzeti törvények, ezáltal a jövőben megszüntetik a parlamenti szuverenitást. A hagyományos nemzetközi jogot tekintve, a szerződések esetében mindig szükséges a parlamenti jóváhagyás és az elnöki ratifikáció, még mielőtt a szerződés az adott országra nemzetközi téren kötelező erejűvé válna, és mielőtt a szabályai belső törvényként is hatályba lépnének. Ez olyannyira igaz, hogy ezeket a szabályokat még megelőző alkotmányossági vizsgálatnak is alá lehet vetni. A származtatott közösségi jog szabályaival semmi ilyesmi nem történik, ezek nincsenek kitéve semmiféle belső átvételi, befogadási vagy áthelyezési eljárásnak – sem jóváhagyásnak, sem ratifikációnak, sem megelőző vizsgálatnak –, sőt még csak a hivatalos közlönyben sem kell közzétenni őket.

A demokráciának ez a fogyatékossága, amely abban mutatkozik meg, hogy az uniós szervekben képviselt kormányzati álláspontokat a nemzeti parlamentek nem ellenőrizhetik kellően, épp annyira sérti a nemzeti demokráciát, mint az intézményi hiányosságok az európai építést. Egy különbséggel: az első hiány minden egyes állam saját belső fórumán belül jelentkezik, és ugyanitt kell rá megoldást találni úgy, hogy az Európai Közösség mechanizmusait – nevezetesen hogy a Miniszterek Tanácsa által elfogadott közösségi törvények indoklásai átláthatók és az egyes kormányok által elfogadott álláspontok hozzáférhetők legyenek – ne érje kár. E két mechanizmus lehetővé teszi, hogy az egyes országokon belül a parlament által elfoglalt álláspontok vagy ajánlások következetes képviseletének vagy azok mellőzésének a felelőssége a kormányt terhelje.

A föderalista hipotézis és a nemzeti demokrácia

Az Európai Unió kezdettől fogva nem egyszerű kormányközi természetű nemzetközi együttműködési szervezet. Már létrejötte óta erős integrációra törekvő, nemzetek fölötti és protoföderális természetű vonásokat mutat, amelyek az alapító szerződés egymást követő felülvizsgálatai során, majd a maastrichti szerződéssel is egyre nagyobb hangsúlyt kaptak.

Ezek közé számítanak mind az intézmények, mind az uniós jogosultságok természetét érintő vonások:

– a közösségi szabályok közvetlen hatóereje, és elsőbbsége a belső (hazai) törvények fölött,

– az Európa Tanács határozatainak minősített többséggel történő elfogadása,

– az Európai Bizottság mint független végrehajtó szerv,

– a közvetlenül megválasztott Európa Parlament, amely saját hatalommal rendelkezik a költségvetési szférában és újabban a törvényhozó szférában is (együttes döntéshozatali eljárás),

– a Közösségek Bírósága (Európai Bíróság) mint a közösségi szerződések és törvényhozás legfőbb őre,

– a bevezetendő egységes pénznem és az európai Központi Bank.

Az Európai Közösség intézményi fejlődése nyomán fokozatosan növekedett a nem kormányközi vagy nemzetek feletti szervek (Európai Bizottság és Európa Parlament) szerepe, és egyre inkább érvényesül a többségi döntéshozatal (bár csak minősített többséggel és megfontolt szavazattal) az egyhangúlag történő megszavazás (unanimitás) elvével szemben. Növekedett a nemzetek feletti vagy államokon kívüli jelleg a kormányközi elvhez képest. Ebben a tekintetben igen jelentős az Európa Parlament fejlődése: a kezdetben közvetett módon megválasztott, önálló szavazati joggal (legitimitás) nem rendelkező és főként tanácsadó (konzultatív) szerv mára egy közvetlenül választott és a törvényhozás, a költségvetés, valamint a politikai ellenőrzés területén egyaránt széles körű jogokkal felruházott szervvé alakult, amelynek hatáskörébe tartozik többek között, hogy jóváhagyja az Európai Bizottság általános összetételét és különösen a bizottság elnökének személyét.

Azonban az unió nem föderáció, és távol áll attól, hogy az legyen. Nem létezik egyetlen Európai Állam, és nem létezik egyetlen európai alkotmány. Az unió továbbra is független és különálló államok közössége (és nem az állampolgárok államon kívüli közössége), amely alapvetően a tagállamok közötti egyenlőség elvén alapul (egyhangú döntéshozatallal az Európa Tanácsban, valamennyi tagállam képviseletével az Európai Bizottságban, a bírók és felügyelők közösen történő kinevezésével, az Európa Parlament képviselői helyeinek az adott ország lélekszámával nem arányos elosztásával).

Az Európai Unióban nem létezik semmilyen állam feletti alkotmányozó hatalom. A tagállamok továbbra is urai a szerződéseknek, következésképpen az alkotmányos hatalom gazdái is az unióval szemben. Ahogy azt Lucas Pires Európa Parlament-képviselőnk írta:

„(…) a kormányközi konferenciák azok, amik a közösségi szervezetben leginkább hasonlítanak egyfajta alkotmányozó hatalomhoz, amely azonban korlátozottan, a nemzetek meghatalmazása által működik (…), és amelynek hatalma valójában az egyes tagállamok demokratikus szerveinek későbbi ratifikációjától függ.”[2]

Az Európai Unió „alkotmánya” nem több, mint egy nemzetközi szerződés, amelyet – a nemzetközi jog rendelkezéseivel összhangban – csak egy másik nemzetközi szerződéssel lehet módosítani, vagyis csak az összes érdekelt államra nézve kötelező – saját belső alkotmányjogi eljárásaival összhangban álló – egyetértésen és ratifikáción keresztül. Az unió politikai és törvényhozói funkciójával továbbra is döntő mértékben az Európa Tanács rendelkezik, amely kormányközi jellegű, bár minősített többségű döntéseket is hozhat. Magának az Európa Parlamentnek az összetétele sem az unió polgárainak, hanem az egyes tagországok állampolgárainak a képviseletén alapul. És az egyes tagállamok állampolgárai előtt az Európai Közösség politikájáért nem a közösségi szervek a felelősek, hanem az illető országok kormányai.

Az Európai Unió tehát továbbra is a nemzetközi jog (internationales Recht) és nem egy föderális államjog (Staatsrecht) hatálya alá tartozik. Annak, hogy az Európai Unió nem föderalista természetű, legmarkánsabb bizonyítéka az, hogy a szerződései, ahogy bármilyen más szerződés is, az egyes tagállamok saját, nemzetközi kötelezettségekre vonatkozó alkotmányos előírásai alá tartoznak. Ha ez nem volna elegendő, megemlíthetjük a maastrichti szerződés ratifikációját, amely több tagállamban – így Portugáliában is – az alkotmány előzetes felülvizsgálatát tették szükségessé. És az alkotmánynak ez a felülvizsgálata megtörtént, jóllehet akkoriban néhányan úgy vélték, hogy a már meglévő (a Portugál Köztársaság 1989. évi Alkotmánya 7. szakaszának 5. pontjában szereplő) és az Európai Unióhoz való csatlakozásról szóló általános habilitációs záradék elégséges volna a közösségi szerződésekben történő bármely módosítás automatikus átvételének igazolására, még ha ezek az új rendelkezések explicit alkotmányos normákba ütköznek is. Ilyen helyzet alakult ki például azon rendelkezések esetében, amelyek kizárólag a Banco de Portugal (Nemzeti Bank) számára biztosították a pénzkibocsátás jogát, vagy amelyek a külföldi állampolgárok jogait anélkül korlátozták, hogy előjogokat biztosítottak volna az uniós országok állampolgárainak.

A francia Alkotmánytanács döntése a SZEU és a francia alkotmány akkor éppen hatályos szövegének összeférhetetlenségéről fényesen bizonyítja annak az elvnek az állandóságát, amely szerint a nemzeti alkotmány jogi elsőbbséget élvez (még ha a gyakorlatban a dolgok másképpen alakulnak is).

„Maastricht nem egy európai alkotmányozó hatalom első megnyilatkozása volt. Éppen ellenkezőleg: amikor néhány tagállamban az alkotmány módosítására van szükség, akkor ez egyben az állami alkotmányok elsőbbségének az elismerése is. Ha ugyanis a szerződés egy új és felsőbb jogként (vagy azonnali hatállyal) jutna érvényre, akkor kötelezné az államokat, és tőlük függetlenül lépne hatályba. Ennek következtében a vele ellentétes alkotmányos normák minősülnének hatástalannak vagy kerülnének visszavonásra, most nem ez történt.”[3]

Az unió tehát nehezen körvonalazható, eklektikus és dualista – jobban mondva összetett – természetű, sui generis valóság, új típusú szervezet, ahol a hagyományos kormányközi szervezetek jellegzetes vonásai és a föderális vagy paraföderális jellegű vonások jól megférnek és össze is kapcsolódnak egymással. Ha a politikai kategóriák hagyományos típusait összegző táblázat még valamennyire érvényes, arra kell következtetnünk, hogy az Európai Unió továbbra is a konföderációk nagy családjába tartozik.

Köztudott, hogy a történelem folyamán több konföderáció létezett, amelyek azután több-kevesebb idő elteltével tipikus föderációvá alakultak át. Így történt ez az Amerikai Egyesült Államokkal, amely kezdetben a brit gyarmatok függetlenedéséből kinövő 13 állam konföderációjaként alakult meg. Az 1871-ben lezajlott német egyesítés alapjául az Észak-Német Konföderáció szolgált, és ne feledjük a Svájci (Helvét) Konföderációt, amely nevében őrzi ugyan a múltjára utaló elnevezést, ám ma már föderáció.

Szinte az európai integráció kezdete óta léteznek a közösségi intézmények majdnem teljes föderációjára irányuló tervezetek. Elegendő itt azokra a munkákra utalnunk, amelyeket a Paul Henri Spaak és Altiero Spinelli vezetésével már 1952-ben létrehozott Alkotmányos Tanulmányok Európai Bizottsága készített. Ezek a gondolatok a maastrichti szerződés alkalmából ismét előtérbe kerültek, és többé-kevésbé föderalista európai alkotmánytervezeteknek is teret adtak.

A SZEU 1992–1993-ban lezajlott ratifikációját kísérő zökkenők következtében a föderalista gondolatok „lehűltek”, és bizonyos, hogy nem csak rövid időre. Ám a föderalista perspektíva nem irtotta ki és nem is távolította el ezeket a gondolatokat az Európai Unió fejlődésének látóhatáráról.

Mindazonáltal fontos számba venni, hogy mit is jelent a föderalista gondolat. Most két szempontot tekintünk át:

Megérett-e az európai integráció fejlődésének jelenlegi szakasza a föderalista ugrás megtételére?

A jelenlegi történelmi szakaszban egy olyan kicsi, periferikus államnak, mint Portugália, érdekében áll-e hozzájárulni a föderalista változás meggyorsításához?

Egy valódi föderációhoz a következőket kellene megalkotni:

Az Európai Állam fogalmát: ez magába foglalná az összes jelenlegi tagállamot, amelyek azonban már meg lennének fosztva a szuverenitás hagyományos jellegzetességeitől, jelvényeitől, elsőként is a külsődleges felségjogtól.

Föderális alkotmányt kellene létrehozni, amely a nemzeti alkotmányoknál erősebb hatályú, föderális módszerekkel fogadják el és vizsgálják felül – amihez nem szükséges az összes tagállam konszenzusa –, és nem a nemzetközi jog eljárásait követve, ahogy az ma az unió szerződéseivel történik.

Uniformizált európai állampolgárságot kell kialakítani, amely föderális és nem az egyes államok nemzeti kritériumain alapul, ahogy ma történik.

Föderális kormányt kell létrehozni, amely független a nemzet képviseletétől, és csak az Európa Parlamentnek felelős.

Föderális parlamentre van szükség, amely a szövetségi törvényalkotás terén szuverén, feltehetően kétkamarás rendszerű. Az egyik kamara az európai állampolgárok összességének képviseletét látja el, a másik pedig a tagországok képviseletét.

Föderális bíróságokat kell felállítani, amelyek a tagországokban működnek, mint a föderális alkotmány és törvényalkotás őrei.

Periferikus föderális szolgálatokat kell kialakítani, amelyek a tagországokban működnek, feladatuk a föderális adminisztráció munkájának irányítása.

Ilyen keretek között a föderális ügyekben való nemzeti részvétel a föderális parlament második kamarájában történő képviseletre korlátozódna, és a föderális alkotmány felülvizsgálatának nemzeti alapú ratifikációjában történő esetleges részvételre, amennyiben ilyenre sor kerülne.

Valószínű, hogy ez az európai integráció végső célja. Nehezen vitatható azonban, hogy hosszú az odavezető út, és semmi jel nem mutat arra, hogy ezt az utat a politikai voluntarizmus és az intézményi konstruktivizmus ugrásaival meg lehetne tenni. Függetlenül a nem egykönnyen leküzdhető alkotmányos akadályoktól – a nemzeti szuverenitás elvétől –, szükség van a föderális unió úgynevezett „anyagi előfeltételeinek” megteremtésére is. Azonban a szerteágazó történelmi és kulturális európai identitással szemben marad sok olyan kérdés – mint például az erős nemzeti identitás, a nyelvi sokféleség, a fejlődésbeli eltérések, a történelmi rivalizálások nyomai és a nemzeti parlament szuverenitása köré épült hagyományok súlya –, amelyek nem oldhatók meg egyik napról a másikra.

Ezen akadályok leküzdéséhez nem elegendő a kezdeti európai állampolgárság, a határok eltörlése, a személyek szabad közlekedése, az egységes pénznem és az azonos formátumú útlevél. Szükséges az emberek és társadalmi szervezetek valódi, soknemzetiségű közösségének megteremtése, és fel kell éleszteni az „európai hazafiság” érzetét a külvilággal szemben. Szükség van az európai közvélemény és az Európát átfogó pártok, érdekcsoportok és kommunikációs eszközök létrehozására, vagyis az európai civil társadalom megteremtésére, amely nélkül az Európai Állam – legyen bár az föderális – gondolata nem több puszta utópiánál. És ez nem építhető fel máról holnapra. Több valódi és sajátságos euro-polgárt köszönthetünk magunk között az egyetemi hallgatók tanulmányi cseréjét szolgáló Erasmus Program révén, mint az európai állampolgárság bármely hivatalos formája által, ami elvileg a lappföldi rénszarvasvadásztól az Azori-szigetvilág Corvo szigetén élő halászig mindenkire vonatkozik. Végezetül lehet, hogy az unió elkerülhetetlen bővítése összeegyeztethető az elmélyítésével, ám aligha segíti a föderalista irányba való gyorsabb haladást.

Ebben a tekintetben még mindig célravezető lehet az egykori „kis lépések” módszere, amelyet az álmodozó Jean Monnet vezetett be. Amikor ugyanis az álmok megvalósításának az eszközeiről és üteméről volt szó, ő maga – az eszményekben való töretlen hite ellenére – nagyon is pragmatikus döntéseket hozott.

A politikai integráció erőltetett felgyorsítására tett kísérlet csupán ellenérzéseket szült, sőt még a gondolat elfogadását is hátráltatta.

„Az alkotmányozó hatalmat illetően el kell mondani, hogy az Európa Parlamentnek az unió számára készülő alkotmány jóváhagyásához szükséges jogokkal történő felruházására tett összes kísérlet ellenkező hatást váltott ki. Minden kísérletnél megfigyelhető a politikai egységgel szembeni ellenállás és az ellenszenv növekedése” – írta erről Guilherme d’Oliveira Martins.[4]

Az Európai Unió alkotmányos épületébe növekvő mértékben kerülhetnek integrációra vezető és paraföderális elemek. Ám belátható időn belül nem várható sem egy európai alkotmány, sem egy föderális Európai Állam megszületése.

Mindenesetre azt azért át kell gondolni, hogy egy kicsi, periferikus és a közösségen belül viszonylagosan szegény ország számára vajon nem kedvezőbb-e az egymást követő intézményi reformoknak e kis lépéseken alapuló, óvatos megközelítése, mint az intézményeket a föderalista irányba kimozdító hirtelen forradalom.

A jelenlegi vegyes paradigma, amely egy kormányközi dimenziót egyeztet össze a kiterjedt föderalista vagy protoföderalista vonásokkal, még hosszú ideig a legmegfelelőbbnek mutatkozhat az unión belüli kis és közepes országok érdekeinek védelmére, akár azért, mert az Európa Tanácsban és a Közösségi Miniszterek Tanácsában (még a többségi és a minősített szavazással meghozott döntéseknél is) szavatolja az államok képviseletének egyenlőségét, akár azért, mert az Európa Parlamentben a nemzeti képviselettel kapcsolatban kivételt tesz a kis és közepes országokkal, és azért is, mert biztosít néhány helyet az Európai Bizottságban, amelyet az említett országok képviselői tölthetnek be. Ezenfelül pedig, amíg az „európai alkotmány” megőrzi nemzetközi szerződés státusát, és nem válik föderalista természetűvé, a kis és közepes országok bizonyosak lehetnek abban, hogy legalább teljes jogon osztozhatnak benne. Ezek a vonások nehezen maradhatnának fenn egy föderális Európai Államban. Nem lehet, hogy egyszerre „a kecske is jóllakjon és a káposzta is megmaradjon”.

A politikai egységhez vezető út „hosszú menetelésnek” ígérkezik, amelyet szakaszosan, ám előre kijelölt határidők vagy előre meghatározott lépések nélkül kell megtenni, ahogy egyébként az európai alkotmányosság kiépítésével eddig is történt. Az egy csapásra elérhető föderalista ugrás alternatívája helyett most az Európai Unió intézményeinek demokratikus legitimációját szolgáló mechanizmusok elmélyítése és ezek nemzeti szinten történő ellenőrzése van napirenden. Ahogy azt a maastrichti szerződés kapcsán a Német Alkotmánybíróság 1993-as határozata világossá tette, az európai intézmények demokratikus legitimációjának hiánya korlátozza saját hatás- és jogköreinek kiszélesítését. A nemzeti parlamentektől nem lehet további jogköröket elvonni – főleg az állam szuverén hatalmának hagyományos magját, illetve a parlament előjogait (pénz, adók, biztonság- és védelempolitika, menedékjog stb.) érintő területeken nem – az Európa-közösségi szervek számára, hiszen ezek összetétele és működése nem veszi figyelembe a képviseleti demokrácia legitimációs mechanizmusait.

Le kell küzdeni ezt az európai politikai rendszerben rejlő ellentmondást, ami abból fakad, hogy – a szükséges európai szintű demokratikus legitimáció nélkül – Brüsszelben halmozódik föl a döntéshozó hatalom, közben pedig a politikai legitimitás és felelősség továbbra is csupán nemzeti szinten létezik, és nem illeszkedik az egyes kormányok európai agendájához.

Így van ez mind az európai demokratikus legitimáció azonnali növelése, vagyis az Európa Parlament szerepe, mind pedig a nemzeti jellegű azonnali demokratikus legitimációnak a nemzeti parlamenteken keresztül történő megerősítése kapcsán. A nemzeti parlamentek szerepe mindaddig alapvető marad, amíg az unió dualista felépítésű, és amíg a Miniszterek Tanácsa a legfőbb politikai és törvényhozó szerv.

Az Európai Unió demokratikus legitimációjának hiányát főként a következők okozzák: az európai állampolgárság intézménye még kialakulatlan; a polgárok csak kismértékben azonosulnak a unió intézményeivel; az Európa Parlament szerepe csupán másodlagos; az Európa Tanács a törvényhozás terén szinte monopolhelyzetben van; a végrehajtó testület ellenőrzése hiányos; az Európai Bizottságnak a törvények kezdeményezésében van szinte monopolhelyzete; a nemzeti parlamenteket az európai ügyekben viszonylagos tehetetlenség jellemzi.

A helyzet orvoslására több javaslat is létezik, amelyek – mivel Maastrichtban és Amszterdamban nem (vagy csak részben) fogalmazódtak meg – biztosan szerepelnek majd az eljövendő intézményi reformok agendájában:

Szükségesnek látszik az európai polgárok jogainak növelése, a szavazati és petíciós jogokon túlmenően: például a törvényalkotás kezdeményezésének joga, európai népszavazás.

Továbbá fontos az Európa Parlament hatáskörének növelése, mind a törvényhozás terén (a törvényalkotás kezdeményezésének joga, a törvényhozói együttes döntéshozatal növelése, esetleg hatálytalanítási jog), mind a végrehajtó szerv ellenőrzésében és a kinevezésekben (például a bírók kinevezése az Európai Unió Büntető Törvényszékébe).

Olyan mechanizmusokat kell bevezetni, amelyek törvényesítik a közösség kormányzásának (Európa Tanács és Európai Bizottság) valódi politikai felelősségét az Európa Parlament és a nemzeti parlamentek előtt, a saját hatáskörbe tartozó ügyekben (például a kergemarhakór esete).

Az Európai Bíróság függetlenségét meg kell erősíteni azáltal, hogy a bírói mandátumok kibővülnek, ám nem lesznek megújíthatók.

A nemzeti parlamentek hatáskörét ki kell terjeszteni saját kormányuk európai agendájának az ellenőrzésére, olyannyira, hogy akár a közösségi szervekben (nevezetesen a tanácsban) folyó döntéshozatali eljárás felfüggesztését is elérhessék, annak érdekében, hogy a nemzeti parlamenteknek módjuk legyen az adott kérdést értékelni:

El kell ismerni a nemzeti parlamentek törvényalkotás-kezdeményezési jogát.


Jogot kell adni a nemzeti parlamenteknek arra, hogy megtámadhassák a közösségi döntések törvényességét illetéktelenség esetén, a szubszidiaritás és a proporcionalitás elvének megsértése miatt.

Következtetések

Bármennyire is bővüljön az unióra ruházott jogosítványok köre, még mindig kizárólagos jogosítványok széles köre marad az egyes államok kezében. Ezen jogosítványok megóvását a közösség jogtalan terjeszkedése ellen a szubszidiaritás elve szavatolja, amely a maastrichti szerződéssel explicit módon került be az Európai Unió alkotmányába. Ez az elv Portugáliában az alkotmány 1992-ben végrehajtott felülvizsgálata után került be az alaptörvénybe (Portugál Köztársaság Alkotmánya, 7. szakasz, 6. pont).

Ugyancsak ezen, vagyis a szubszidiaritás elvén kell alapulnia a nemzeti demokráciák és az európai demokrácia kapcsolatának. Az európai demokráciának ki kell egészítenie a nemzeti demokráciákat, nem pedig kisajátítani azokat. Gyenge nemzeti demokráciákkal nem létezhet erős eurodemokrácia.


Talán nem vált ki ellenkezést, ha kijelentjük, hogy az állami demokrácia, amelyet az államok egyenlőségének, a részvételnek és az átláthatóságnak az elvén alapuló európai demokrácia egészít ki, bizonyosan előnyösebb, mint az a nemzeti demokrácia, amely formálisan teljesen szuverén ugyan, ám anyagi téren gyenge és gondokkal küzd. Ha az elmaradottság és a gazdasági nélkülözés körülményei között nem létezhet teljes demokrácia, akkor Portugália számára az európai integráció nem csupán a demokratikus élet biztosítását jelenti az – egyébként nem fenyegető – antidemokratikus kitérők ellen, hanem egy minőségében jobb – fejlett, foglalkoztatottságot, biztonságot és jólétet biztosító – demokrácia anyagi feltételeinek a megteremtését is.

Tizenkét évvel az EGK-hoz való csatlakozásunk után már el lehet gondolkodni azon, hogy vajon a csatlakozás legoptimistább támogatói meg tudták volna-e jósolni, hogy milyen hatással lesz e lépés a portugál demokráciára, vagy egyáltalán sejthették-e azokat az előnyöket, amelyeket a maastrichti szerződés az európai politikai egység építésének területén hozott? Akárhogy is van, valószínűleg nem vitatható, hogy az európai uniós tagság hozadéka immár szerves részét képezi a tagállamok demokratikus berendezkedésének. És Portugáliára ez még inkább áll, mint a többi országra.

Az 1974. április 25-i forradalom mellett biztos, hogy az európai uniós részvétel képezi e lassan a végéhez közeledő évszázad másik, nagy erejű portugál forradalmát. Talán mindkét eseménynek szerepe van abban, hogy ez a századvég, bár hasonlóan nyugtalan és problematikus, mégis kevésbé kiábrándító és több reményre jogosít, mint a múlt század vége.

(Fordította: Csaba Márta)

Jegyzetek

[1] Portugal na Transiçao do Milénio (Portugália az ezredfordulón) – Colóquio Internacional 5 a 8 de Novembro de 1997 [Nemzetközi Konferencia (1997. november 5–8.)], Org. – Szerk.: Fernando Rosas, Fim de Século Ediçoes, Lisboa, 1998.

[2] Tratados que Instituem a Comunidade e a Uniao Europeia (Az Európai Közösséget és Uniót létrehozó szerződések), Bevezető, Lisboa, 1992.

[3] A Revisao do Tratado da Uniao Europeia (A Szerződés az Európai Unióról felülvizsgálata), Coimbra, 1996, 98. o.

[4] Cidadania e Instituiçoes Europeias ou o Peso da História (Európai állampolgárság és intézmények, avagy a történelem súlya). In Portugal no Centro da Europa (Portugália Európa központjában). Quetzal Editores, 1995, 157. o.

• Euro – Portugália