Autoriter kormányzás, európai válság, politikai hitelesség

Ádám Zoltán [1] 2012. március 13.

[1]

Dolgozatom¹ első részében a jelenlegi magyarországi gazdasági és gazdaságpolitikai helyzettel foglalkozom. Ezt a helyzetet nagyfokú bizalomhiány, romló növekedési esélyek és bedugult mobilitási csatornák jellemzik. Számba veszem a kialakuló Orbán-rendszer gazdasági-intézményi jellegű elemeit, majd a folyamatok makrogazdasági következményeit elemzem. Ezt követően a magyar gazdaság fejlődési lehetőségeit külsődlegesen meghatározó euró-övezet finanszírozási és intézményi válságával foglalkozom. Végül a piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erők által ebben a helyzetben követendő gazdaságpolitika néhány összetevőjére teszek javaslatot.

I. Bevezetés

Magyarország bizalomhiányos ország. Ez nemcsak abban az értelemben igaz, hogy a polgárok nem bíznak a közhatalom gyakorlásával felruházott kormányban. Ez manapság világjelenség, ha a miénknél szerencsésebb országokban nem is ölt olyan ijesztő méreteket, mint nálunk. Magyarországon a vállalkozásokat és a bankokat is általános bizalmatlanság jellemzi, aminek legfontosabb okai között az elhúzódó gazdasági válság mellett ott találjuk a gazdálkodási környezet alakulásának kiszámíthatatlanságát és a kormány tevékenységéből fakadó magas politikai kockázatot is. Magyarországon nem csupán a lakosság hangulatát tükröző fogyasztói bizalom alacsony, hanem a gazdaság egészét jellemző bizalmi indikátor mutat rendkívül negatív képet: az Európai Unió tagországaiban készülő, egymással összevethető havi gazdasági hangulat-mutató értéke 2012 februárjában Magyarországon – Görögország, Portugália, Ciprus és Olaszország után – a negyedik legalacsonyabb volt, elmaradva valamennyi kelet-közép-európai ország értékétől.²

Okkal feltételezhető, hogy a rossz gazdasági hangulat és bizalomhiány szerepet játszik az olyan negatív gazdasági jelenségek kialakulásában, mint a gyenge beruházási és banki hitelezési dinamika vagy a lakossági bankbetétek állományának gyorsuló ütemű csökkenése 2011-2012 fordulóján. A fogyasztást visszafogó adórendszer-változtatásokkal együtt mindez rontja a gazdasági növekedési lehetőségeket, ami azt jelenti, hogy a gyenge európai konjunkturális helyzet mellett a magyar gazdaságnak néhány belső, kifejezetten a hazai gazdaságpolitikával összefüggő nehézséggel is meg kell küzdenie a 2008-09-es világgazdasági válság utáni újjáépítési folyamat során.

Ugyanakkor az adórendszer közép- és felsőközép-osztályi csoportoknak kedvező átalakítása és a szociális transzferek – köztük a munkanélküli segélyek – megkurtítása miatt egyre szűkebbé válnak a felfelé irányuló társadalmi mobilitás csatornái, és minden bizonnyal növekednek a társadalmi jövedelemkülönbségek. A köz- és felsőoktatási rendszernek a szegényebb, marginálisabb helyzetű diákok kárára megvalósuló változtatásai szintén ebbe az irányba mutatnak, és a jövedelemkülönbségek tartóssá válását eredményezhetik. Mindez együtt egy egyre rendiesebb, a fejlett világ társadalmi, gazdasági és kulturális fejlődési folyamataitól távolodó, provinciális fél-periféria ország képét vetíti előre. Egy olyan országét, ami nagyon is jól ismert a magyar történelemből, és voltaképp a magyar történelmi fejlődés szokásos mintázatának tekinthető: egy tekintélyelvű berendezkedésű, a centrum országokhoz képest töredékesen és torzan modernizált, fejlődésében megrekedt, Európa peremvidékéhez tartozó társadalmi, gazdasági és politikai formációét. A formálódó Orbán-rendszer ebben az értelemben nem más, mint a liberális demokrácia és a jogállam hagyományával szembenálló, de a külső és belső konszolidáció érdekében önkorlátozásra kész huszadik századi magyar diktatúrák, a Horthy- és a Kádár-rendszer örökségének folytatója.

Történelmi elődeihez hasonlóan autoriter kormányzati gyakorlat, államvezérelt, az önkényes gazdaságpolitikai beavatkozás lehetőségét rendszerszervező mechanizmusként fenntartó gazdasági berendezkedés és a társadalom alatti léthelyzeteket bővítve újratermelő szociális modell jellemzi. Hogy egy ilyen formáció napjainkban meddig tartható fenn Európa peremén, nem tudjuk. Látható, hogy működése súlyos feszültségekkel terhes és az adott körülmények között nem is lehetséges a meghatározó külső politikai és gazdasági erőforrások tulajdonosaival megkötött kompromisszumok nélkül. Ezek révén, illetve számára kedvező külső körülmények esetén viszont nem kizárt, hogy az Orbán-rendszer akár évtizedeken keresztül fennmarad.

II. Az Orbán-rendszer kialakulásának gazdasági elemei

A következőkben röviden áttekintem a kialakulóban lévő Orbán-rendszer intézményi fejlődésének legfontosabb gazdasági elemeit. Ennek segítségével egyrészt politikai és társadalmi kontextusukban vizsgálhatjuk az elmúlt közel két év gazdaságpolitikai intézkedéseit, közelebb kerülve a rendszer egészének megértéséhez. Másrészt az egyes gazdaságpolitikai lépések mögöttes megfontolásait és hatásait végiggondolva elemezhetjük a gazdaságpolitikai hitelvesztés okait és a gazdaság elhúzódó válságának hatásmechanizmusait.

Az Orbán-kormány megalakulását követően foganatosított gazdasági intézkedések közül a társadalmi berendezkedés és a politikai rendszer átalakítása szempontjából a legmesszebbmenőbb következményekkel a jogállam felszámolásához vezető intézkedés-együttes járt. A kormányzó Fidesz választási ígéretei között szerepelt a korábbi szocialista-liberális kormányzati periódusok során úgymond kedvezményezett személyekkel szembeni anyagi és büntetőjogi számonkérés. Orbán Viktor miniszterelnök 2010. júniusában hirdette meg 29 pontos gazdaságpolitikai intézkedés-csomagját, amelyben szerepelt a közszférában kifizetett, 2 millió forintnál nagyobb végkielégítések 98 százalékos adókulccsal történő visszamenőleges megadóztatása. Az intézkedés visszamenőleges – már lezárt adóévekre vonatkozó – hatályát azonban az Alkotmánybíróság 2010 őszén megsemmisítette. Válaszképp a parlamenti kormánytöbbség korlátozta az Alkotmánybíróság kompetenciáját, megfosztva a lehetőségtől, hogy gazdasági kérdésekben alkotmányossági kontrollnak vessék alá a jogalkotást egészen addig, amíg az államadósság meghaladja a GDP 50 százalékát.

Ez a demokratikus világban példa nélküli lépés, amely kivonja a törvényhozó és végrehajtó hatalom tevékenységének egy kulcsfontosságú területét a bírói ellenőrzés alól, aláásva a jogállam és a liberális demokrácia alapjait. Ha ugyanis a kormány tevékenységi körének egy jelentős részében a fennálló jogszabályokra való tekintet nélkül bármit megtehet, akkor megszűnik a végrehajtó hatalom intézményi ellensúlyainak rendszere, amely egy liberális demokráciában biztosítja a mindenkori politikai kisebbség jogait és a kormány demokratikus leválthatóságát.

Valójában a kormánytöbbség a kétharmados parlamenti többségből fakadó jogalkotási lehetőségekkel élve már korábban megkezdte jogállam lebontását, megváltoztatva az alkotmányozás szabályait és menesztve több állami intézmény, köztük a választások és népszavazások lebonyolításáért felelős Országos Választási Bizottság 2010 tavaszán négy évre megválasztott tagjait. A visszamenőleges adóztatás alkotmányellenességét kimondó alkotmánybírósági döntésre adott kormánypárti reakció azonban minden korábbinál nyíltabban és brutálisabban jelentette be a demokratikus jogállam végét. A később az új alaptörvénybe is belefoglalt passzus, miszerint a költségvetési és a közterheket szabályozó törvények esetében csak akkor állhat helyre az alkotmánybírósági kontroll, amikor a GDP-arányos államadósság 50 százalékra csökken, cinikus és az alkotmányosság lényegének ellentmondó jogalkotói szándékot tükröz. Sólyom Lászlót idézve az alkotmánybírósági kontroll teljességének elvétele „alapvető rendszerhiba”, amely lehetővé teszi az alkotmánnyal ellentétes jogszabályok megalkotását és alkalmazását. Ez olyan súlyos következményekkel jár, hogy „ez a hiány és ellentmondás az egész rendszer alkotmányosságát elvi alapon kétségessé teszi.”³

A költségvetési egyensúly javítása érdekében a kormány 2010-ben előbb bejelentette az új bankadó bevezetését, majd három további gazdasági ágazatra – a kiskereskedelmi áruházakra, a telekommunikációs szolgáltatókra és az energiaszolgáltatókra – vetett ki különadót. Az új adók bevezetése előzetes konzultáció nélkül történt, jellegük szerint elsősorban a külföldi tulajdonú nagyvállalatok megadóztatását célozták, aminek egyik mögöttes megfontolása a kiskereskedelmi láncok esetében a kisebb tőkeerejű hazai vállalkozások piaci helyzetének javítása lehetett. Az újonnan bevezetett bankadó rendkívüli mértéke és a bevezetését kísérő bank-ellenes felhangok következtében egyfajta büntetésként értelmezhető a bankszektorral szemben. A mérlegfőösszeg – a bankok forrásgyűjtési és hitelezési tevékenységének fő összege – alapján kivetett adó hitelezési tevékenységük visszafogására készteti a bankokat és pénzügyi szolgáltatókat, ezáltal növelve a vállalkozások finanszírozási költségeit és hátráltatva a gazdasági fejlődést.

Az ágazati különadók kivetése ellentmond a vállalkozások közti versenysemlegesség elvének, és a telekommunikációs szektor esetében az Európai Bizottság már 2011-ben az uniós joggal ellentétesnek minősítette azt. Mivel a magyar kormány nem fogadta el a bizottsági álláspontot, a vitában az Európai Bíróság dönt majd. Hasonló jogvita a kiskereskedelmi láncok és az energiaszolgáltatók esetében is elképzelhető.

Eredeti formájában bizonyosan jogellenes volt, mivel a magánszerződésekbe való egyoldalú és indokolatlan beavatkozáson alapult, a jelzálogalapú devizahitelek 2011 őszén bevezetett kedvezményes végtörlesztési konstrukciója. A kormány által meghatározott, a piaci árfolyamnál jóval erősebb forintárfolyamon történő hiteltörlesztés több százmilliárd forintos kárt okozott a magyar bankrendszernek. Ugyanakkor a kormány és a bankszövetség között 2011 decemberében megkötött megállapodás alapján a veszteség egyharmada leírhatóvá vált a bankadóból, és az árfolyamgát rendszerének kiterjesztése során 2012-től a bankok mellett az állam is jelentős áldozatokat vállal a devizahitelesek pénzügyi helyzetének stabilizálásában. Ez azt mutatja, hogy a bankrendszer számára jelentős működési kockázatokat, a társadalom számára pedig a középosztályi egzisztenciák tömeges elszegényedésének veszélyét hordozó jelzáloghitel-válság esetében igenis lehetséges volt a kölcsönös áldozatvállaláson alapuló megegyezés a kormány és a bankok között. Eleve ezt az utat választva a kormány elkerülhette volna a szerződéses fizetési kötelezettségek teljesítésébe vetett bizalom gyengülését, ami jelentős szerepet játszott a magyar gazdaság megítélésének 2011 második felében bekövetkezett általános romlásában.

Ezzel ellentétben a magán-nyugdíjpénztárak államosításának esetében 2010-11 fordulóján semmilyen kompromisszumos megoldás vagy kölcsönös áldozatvállaláson alapuló megegyezés nem merült fel a kormány és a pénztárszolgáltatók között. A kormány előbb a magán-nyugdíjpénztári befizetések felfüggesztését jelentette be, majd a jogállami alapelveket semmibe vevő, durva zsarolással kényszerítette a magán-nyugdíjpénztári tagok túlnyomó többségét az egyéni számlájukon felhalmozódott megtakarításokról való lemondásra. Ez akkor is igaz, ha a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben járó többlet-nyugdíjjogosultság nagy részük esetében anyagilag arányos ellentételezésnek tűnt. A fenyegetés, hogy a magán-nyugdíjpénztárakban maradók elesnek a társadalombiztosítási nyugdíjjogosultságtól, minden bizonnyal fontos szerepet játszott abban, hogy a túlnyomó többség nem kérte magán-nyugdíjpénztári tagságának fenntartását. A tény, hogy egy évvel később a kormánytöbbség helyreállította a magán-nyugdíjpénztári tagok társadalombiztosítási nyugdíjjogosultságát, miközben végleg megszüntette a kötelező nyugdíjjárulék magánpénztárakba való befizetésének 2010 őszétől felfüggesztett lehetőségét, nem helyezi kedvezőbb megvilágításba a történteket, csupán a kormányzati gazdaságpolitika szavahihetőségének hiányáról tanúskodik.

A magántulajdon elleni durva kormányzati támadás és a jogállami elvek semmibe vétele azért is rendkívül rossz fényt vet a kormányra, mert a magán-nyugdíjpénztári megtakarítások jelentős részének átcsoportosítását a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe e nélkül is el lehetett volna érni. A korábbi éveket jellemző magas működési költségek és a 2008-09-es részvényárfolyam-zuhanás következtében a magán-nyugdíjpénztári nyugdíjvárományok a biztosítottak jelentős részének esetében elmaradtak az állami felosztó-kirovó rendszerben helyettük kalkulálható nyugdíjnál. Így sokaknak önkéntes alapon is megérte volna a magán-nyugdíjpénztáruk elhagyása, aminek következtében megtakarításaik a jogállami alapelvek tiszteletben tartása mellett kerülhettek volna át a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe, járulékbefizetéseik pedig a továbbiakban annak bevételeit növelték volna.

Emellett általában is elmondható, hogy a kormány erőteljesen bürokratizálta a gazdasági koordinációt amennyiben növelte a diszkrecionális állami döntések szerepét a közszféra megrendeléseinek elosztásában,⁴ illetve csökkentette az állami tulajdonú vállalatok gazdálkodásának átláthatóságát és lehetővé tette a versenyeztetés nélküli privatizációt.⁵

Megjelent a magángazdasági szereplőkkel szembeni büntető jellegű állami fellépés tipikusan autoriter politikai rendszerekre jellemző fenyegetése. A pécsi vízmű körüli jogvitát az újonnan megválasztott fideszes polgármester már a Fidesz kormányra kerülése előtt a külföldi tulajdonos képviselőinek fizikai kizárásával kívánta megoldani, látványosan demonstrálva a közhatalom birtokosai számára rendelkezésre álló érdekérvényesítési technikák széles tárházát. Egy másik, az üzleti élet szereplői számára a közhatalom érdekérvényesítési erejét bemutatni hivatott ügyben a kormány gyakorlatilag kisajátította az ajkai iszapkatasztrófa felelőseként megnevezett Magyar Alumínium Termelő és Kereskedelmi ZRt. vagyonát. A céget előbb a katasztrófát követően hosszú ideig egy kormánybiztos irányította, még akkor is, amikor már nyilvánvalóan nem fenyegetett újabb katasztrófa bekövetkezése. Majd a cég vagyonát meghaladó összegű környezetvédelmi bírság kiszabásával a kormány gyakorlatilag kilátásba helyezte az államosítást. Ezzel a magyar alumíniumipar egy olyan kulcsfontosságú vállalata kerülhet közvetlen állami ellenőrzés alá, amelynek tulajdonosai politikailag történetesen inkább a bal- mint a jobboldalhoz kötődtek.

A kormány más meghatározó gazdasági jelentőségű vállalatokat is szívesen vesz állami tulajdonba. Ennek módja nem feltétlenül a kényszerállamosítás: a magyar olajipar és gázellátás kulcsvállalata, a Mol NyRt. esetében az osztrák rivális – egyébként döntően szintén állami tulajdonú – ÖMV-tól az orosz kormányhoz közelálló Szurgutnyeftyegázhoz került 21,2 százalékos részvénycsomagot piaci tranzakció keretében vásárolta meg a magyar kormány.

Ez ugyan szintén az állami gazdasági szerep és vele a piaci folyamatokra gyakorolt politikai befolyás növelését jelenti, jellegében azonban mégis alapvetően eltér a piaci szereplők megfélemlítéstől és vagyonuk kisajátításától. Az állam ugyanis rendelkezhet – és mint egy sor nyugat-európai ország gyakorlata mutatja, rendelkezik is – tulajdoni részesedéssel általa fontosnak tekintett vállalatokban, és az ilyen értelemben vett, transzparens módon és jogállami keretek között megvalósított állami befolyásszerzés önmagában nem ellentétes a liberális demokrácia és a piacgazdaság normáival. A Gyurcsány-kormány 2007-08-ban éppen az ÖMV átláthatatlan hátterű, már akkor is orosz külpolitikai érdekek által motiváltnak tekintett felvásárlási szándékával szemben olyan jogi eszközökkel igyekezett megvédeni a Mol függetlenségét, amelyek utóbb az európai uniós joggal alapvetően összhangban lévőnek bizonyultak. Az sem mond ellent sem az uniós jognak, sem az uniós kormányzati gyakorlatnak, ha egy állam megvásárolja egy gazdaságában kulcsszerepet játszó vállalat résztulajdonát. A döntés gazdasági és politikai racionalitásán, valamint a részvényvásárláskor kialkudott árfolyamon természetesen mindig lehet vitatkozni, a liberális demokráciával és a piacgazdasági berendezkedéssel való összeegyeztethetőségén azonban nem.

A diszkrecionális politikai döntésekre a korábbinál jóval nagyobb mértékben támaszkodó új gazdaságpolitika tendenciájában kisebb állami jövedelemcentralizációval és egyenlőtlenebb jövedelem-újraelosztással párosul. A társasági adóztatásban a tízszázalékos kedvezményes adókulcs alkalmazhatóságának kiterjesztésével csökkent az effektív adóterhelés, noha a bankadó és az ágazati különadók nagyban növelték az érintett vállalkozások adóterheit. Ugyanakkor nem csökkent a vállalati szektor adóztatásában meghatározó szerepet játszó iparűzési adó, amit figyelembe véve az összesített vállalati adóteher a kormányzati propagandával ellentétben nem jelent versenyképességi előnyt a magyar gazdaság számára.⁶ (Igaz, az adócsökkentés önmagában nem is teremt versenyképességet. Azt csak a közterhek és az értük cserébe kapott közszolgáltatások egyensúlya, valamint kiszámíthatósága és átláthatósága biztosíthatja egy gazdaság számára.)

A személyi jövedelemadóztatásban emelkedett az alacsonyabb és csökkent a magasabb jövedelmek adóterhelése. Ez a jelentős mértékű családi adókedvezménnyel együtt összességében feltehetően valamelyest mérsékelte a személyi jövedelemadó-terhelést, miközben drasztikusan visszaszorult az állami jövedelemkiegyenlítés, és romlott az alacsony jövedelmű háztartások relatív és gyakran abszolút jövedelmi pozíciója is. Az adójóváírás megszüntetése ugyanis növelte az alacsony jövedelmek adóterhelését, amit csak a gyermekkel rendelkező háztartások esetében ellensúlyozhatott a családi adókedvezmény. Ugyanakkor a szociális transzferekből élő – gyermekes vagy gyermektelen – háztartások jelentős részében abszolút értelemben csökkent a rendelkezésre álló jövedelem.

A magasabb jövedelmű háztartások jövedelem-típusú adóinak csökkenését a vagyoni típusú adóterhelés növelése ellensúlyozhatta volna például a nagy értékű ingatlanok adóterheinek emelésével, erre azonban nem került sor. Sőt, a magasabb jövedelmű, jellemzően nagyobb megtakarításokkal és vagyonnal rendelkező háztartások helyzetét javította az egyenes ági rokonok közötti öröklés és ajándékozás illeték- és adómentessé tétele is. Így az alacsonyabb jövedelmű csoportok többletterhelésével ellentétben több okból is csökkentek a magasabb jövedelmű csoportok terhei.

A költségvetési bevételek bővítését az alacsonyabb jövedelmű csoportok közvetlen adóterhelésének növelése mellett a forgalmi adók emelésével kívánta biztosítani a kormány, aminek keretében 27 százalékra emelte az ÁFA általános kulcsát és növelte a jövedéki adókat. Ez megint csak az alacsony jövedelmű háztartások számára jelent nagyobb többletterhet, mivel ők magasabb jövedelemarányos fogyasztási kiadásaik miatt jövedelmüknek értelemszerűen nagyobb részét fordítják forgalmi adók fizetésére.

A válság és a költségvetési stabilizáció terheit tehát elsősorban a szegényebbek viselik a mai Magyarországon, ellentmondva az elemi szolidaritási megfontolásoknak és a nyugati világban érvényesülő tendenciának. A jövedelmi különbségek nőnek, a szociális transzferekből élő, legszegényebb társadalmi csoportok helyzete romlik. A felsőoktatási tandíjak nagyarányú emelésével, a kötelező iskoláztatás korhatárának csökkenésével, a szegregáció-ellenes közoktatás-politika háttérbe szorulásával az oktatási rendszer egyre kevésbé funkcionál a felfelé irányuló társadalmi mobilitás csatornájaként. A közoktatás világnézeti semlegességének gyakorlati felszámolásával pedig megkérdőjeleződik a világnézetileg nyitott, plurális társadalom modellje.

III. Gazdasági következmények

Milyen gazdaságilag értelmezhető következményekkel járt a liberális demokrácia és a jogállam leépítése illetve a kormány által választott újraelosztási és adópolitika? A bizalmatlanság légköre, a gazdaságpolitikai környezet kiszámíthatatlansága és a kormányzati politika átláthatóságának hiánya gyengítették a tőketulajdonosok elkötelezettségét a magyar gazdaság mellett, visszavetették a beruházási kedvet és a hitelezést, növelték a kockázati felárakat és a finanszírozási források költségeit. Erre utal a működő-tőke beruházások visszaesése, a kockázati felárak emelkedése és a gyenge banki hitelezési dinamika. A magánnyugdíj-pénztári megtakarítások kényszerállamosítása és az eredeti formájában egyoldalú banki terhet jelentő kedvezményes végtörlesztési konstrukció aláásta a tulajdon- és vagyonbiztonságot és megkérdőjelezte a szerződéses kötelezettségek teljesítésének jogi és társadalmi normáját. A bank- és külfölditőke-ellenes, a Nemzetközi Valutaalappal és az Európai Unióval fennálló finanszírozási szerződés 2010 nyári felmondásával kezdődő kormánypolitika a befektetői közösség szemében új színbe helyezte Magyarországot, és egy nemzeti szuverenitását és vélt nemzetgazdasági érdekeit a közgazdasági racionalitás határain túl is érvényesíteni kész állam képét alakította ki. 2011 novembere és 2012 januárja között a devizában kibocsátott magyar államkötvények mindhárom nagy nemzetközi hitelminősítőnél bóvli kategóriába kerültek. Az Európai Bizottság 2012 januárjában három kötelességszegési eljárást indított Magyarország ellen a jegybanki függetlenség megsértése, az adatvédelmi hatóság vezetőjének menesztése, valamint a bírák, ügyészek és közjegyzők kötelező nyugdíjazása miatt. Ez azért is érzékenyen érinti Magyarországot, mert a kormány 2011 novemberében ismét finanszírozási igénnyel fordult az IMF-hez és az Európai Unióhoz, a Brüsszel által kifogásolt jogszabályok megváltoztatása pedig a hiteltárgyalások megkezdésének előfeltétele.

Jól jellemzi a közhangulatot, hogy 2012 elején a magyar pénzpiac egy kezdődő pánik jeleit mutatta: a betétesek a bankszámlák zárolásától tartva sok milliárd forintos nagyságrendben vonták ki pénzüket a magyarországi pénzintézetekből, és kerestek alternatív megtakarítási formákat, köztük újonnan nyitott külföldi bankszámlákat.⁷ A pánik egyik legfontosabb előzményének az a sajtóban meglebegtetett kormányzati elképzelés tekinthető, miszerint a romló külső finanszírozási feltétek közepette a kormány a jegybanki tartalékokat készült igénybe venni a lejáró devizaadósságok megújításához.⁸ Ezt a pénzpiac a jogbiztonság újabb, minden korábbinál súlyosabb megingásának lehetőségeként értelmezte. Válaszképp a forint 320 feletti rekordszintre gyengült az euróval szemben, a közép és hosszú távú állampapír-piaci hozamok pedig 10 százalék fölé ugrottak. A gazdasági szereplőkön a háztartásokat is beleértve eluralkodott az „itt már bármi megtörténhet” érzése.

Mindez felvetette egy, a 2008 őszihez hasonló, a gazdaság külső finanszírozásának ellehetetlenülésével fenyegető helyzet veszélyét. Noha a jegybank nemzetközi tartalékai ma nagyságrendekkel nagyobbak (mintegy 37 milliárd euró a 2008 októberi 18 milliárddal szemben) míg a folyó fizetési mérleg a 2008-as deficittel szemben több, mint egymilliárd eurónyi többletet mutat, egy nagyarányú és gyors tőkemenekítési hullám leértékelhette volna a hazai megtakarításokat, és nagymértékben megnehezíthette volna a fennálló külső adósság megújítását. Ezt a veszélyt felismerve a kormány cáfolta, hogy hozzáférést kívánna magának biztosítani a jegybanki tartalékokhoz és fontolgatná a bankszámlák zárolását. Ugyanakkor a korábbinál egyértelműbben igyekezett magát elkötelezni az IMF-fel és az EU-val kötendő finanszírozási megállapodás mellett, mondván, hogy kész teljesíteni a hitelezők valamennyi feltételét.

Február végére az európai és a globális befektetői klíma javulása, az IMF-tárgyalások megkezdésének lebegtetése és a nemzetközi összevetésben továbbra is nagyon magas – noha immár 9 százalék alatti – állampapír-hozamok stabilizálták a befektetői érdeklődést a magyar állampapírok iránt, miközben a forint 290 körüli szintre erősödött az euróval szemben. Az unióval fennálló konfliktusok azonban nem látszanak enyhülni: az Európai Parlament február közepén Magyarországot elítélő határozatot fogadott el; a kötelességszegési eljárások keretében Brüsszelbe küldött magyar válaszok nem nyújtanak teljes körű megoldást a Bizottság által felvetett problémákra; február végén pedig a Bizottság a Magyarország elleni túlzottdeficit-eljárás keretében a 2013-as kohéziós források egy részének felfüggesztését javasolta.

A kormány részéről nem látható egyértelmű szándék az IMF-fel és az EU-val folytatandó tárgyalások megkezdésének feltételéül szabott jogszabályi változtatások végrehajtására, ami megkérdőjelezi a finanszírozási megállapodás iránti elkötelezettséget. Egyre valószínűbbnek tűnik, hogy a kormány csupán taktikázik: a cél nem annyira a hitelszerződés aláírása, mint inkább az IMF és az EU nyújtotta forrásokhoz való hozzáférés lehetőségének felmutatása a befektetők felé. A taktika azonban könnyen a visszájára sülhet el: ha a piaci hangulat romlik, ismét megkérdőjeleződik a magyar devizahitelek megújíthatósága, felerősödnek az ország fizetőképességével kapcsolatos aggodalmak, és eladói nyomás alá kerül az állampapírpiac és a forint.

A gazdasági növekedési esélyek a pénzpiaci hullámzásoktól függetlenül szerények maradnak. Az előzetes adatok szerint 2011-ben 1,7%-kal bővült a GDP, ami a fokozódó költségvetési stabilizációs kényszer és az európai dekonjunktúra közepette meglepően jó adatnak számít. Nem kizárt, hogy a javuló világgazdasági helyzet a német export bővülésén keresztül továbbra is pozitív tartományban tartja a magyar növekedést. Ugyanakkor a költségvetés finanszírozhatósága és a fokozódó uniós nyomás újabb és újabb stabilizációs intézkedéseket tesz szükségessé, ami szükségszerű növekedés-visszafogó hatással jár. A bankszektor által elszenvedett veszteségek és a bankok számára hátrányos szabályozási környezet alacsony szinten tartja a banki hitelezést⁹, ami a gyenge hazai kereslettel, a bizonytalan európai konjunkturális helyzettel és a továbbra is fennálló politikai kockázatokkal együtt korlátozza a magánszektor beruházásait.

Pozitív növekedési hozzájárulás ilyen körülmények között gyakorlatilag csak az export-orientált feldolgozóipartól illetve a külkereskedelmi egyenlegben előálló nettó export-többlettől várható. A költségvetési kiadások visszafogása és az alacsony jövedelmű társadalmi csoportok adóterhelésének növekedése mellett sem a közösségi, sem a magánfogyasztás esetében nem várható bővülés, noha a gazdaságpolitika által kedvezményezett magasabb jövedelmű rétegek anyagi helyzete akár tovább javulhat.

A korlátozott növekedési lehetőségek kihasználása nagymértékben függ a magyar exportban és a hozzáadott-érték termelésében kulcsszerepet játszó néhány feldolgozóipari nagyvállalattól, amelyek azonban maguk is komoly világgazdasági alkalmazkodási kényszerekkel néznek szembe. Ezt példázza az egyik legnagyobb magyar elektronikai exportőrnek számító Nokia döntése a magyarországi mobiltelefon-gyártás megszüntetéséről, amely több ezer munkahely bezárása mellett akár az elektronikai ipar teljesítményében is visszaesést eredményezhet. Bár a Nokia döntésében szerepet játszhatott a magyarországi gazdasági és politikai környezet romlása, a döntést meghatározó ok feltehetően a távol-keleti gyártás jobb költséghatékonysága volt. Hasonló megfontolások más feldolgozóipari cégek esetében is felmerülhetnek, ami ellen a magasabb hozzáadott-értékű gyártási folyamatok meghonosítása és a helyi beszállítói hálózatok fejlesztésével lehet a leginkább védekezni. Ehhez viszont jól képzett és tudását folyamatosan megújítani képes munkaerőre, a gazdaság igényeihez alkalmazkodó, átlátható és hatékony közigazgatásra, valamint gazdasági és politikai stabilitásra van szükség, amelyek közül Magyarország manapság egyikben sem bővelkedik.

Az uniós normákkal és intézményi mechanizmusokkal összeegyeztethetetlen, autoriter magyar kormányzati gyakorlat lényegében kizárja a politikai stabilitást és kiszámíthatóságot, miközben a gyenge gazdasági növekedési teljesítmény és a folyamatos költségvetési kiigazítási kényszer lehetetlenné teszi az oktatási, egészségügyi és szociális kiadásoknak akár csak a jelenlegi szinten való megőrzését is. Ilyen körülmények között inkább a rövidebb távra tervező pénzügyi befektetők hajlandóak forrásokat hozni Magyarországra, míg a hosszabb távra tervező közvetlen beruházók és alacsonyabb kockázatok mellett alacsonyabb hozamokkal is beérő pénzügyi befektetők erre sokkal kevésbé hajlamosak. Erre utal, hogy a Magyar Nemzeti Bank statisztikái szerint a közvetlen tőkebefektetések magyarországi állománya a 2010 első negyedévében regisztrált 70 milliárd eurós csúcsról 2011 harmadik negyedévére 63,6 milliárd euróra apadt.¹⁰ Az Államadósság Kezelő Központ adatai szerint a külföldiek kezében lévő forintban denominált magyar államkötvények átlagos hátralévő futamideje eközben a 2010 első negyedévi 4,5 évről 2011 negyedik negyedévében 4,1 évre mérséklődött.¹¹

Ennél is nagyobb problémát jelent azonban a társadalmi tisztánlátás ismételt romlása a költségvetés és a gazdaság ügyeiben. Az egyszer már keserves társadalmi tapasztalatok árán megszerzett tudás, miszerint nincs kollektív ingyen-ebéd és a felelőtlen költségvetési politika árát előbb-utóbb a társadalom egészének kell megfizetnie, a közgazdasági alapösszefüggésekre fittyet hányó gazdaságpolitika következtében leértékelődik. Mindent lehet, csak akarni kell – sugallja a tartós bevételcsökkenést egyszeri bevételnövekményekkel ellensúlyozó, hosszú távú megtakarításokat folyó kiadásokra fordító, a romló makrogazdasági feltételek között a legkevésbé sérülékeny társadalmi csoportok terheit csökkentő, a leginkább sérülékenyekét viszont növelő, Európát és a nyugati világot lenéző de tőle kedvezményes pénzügyi forrásokat igénylő kormány. A gazdasági és társadalmi felelősségvállalás hiányát hatalmi arrogancia, ideológiai monopólium kiépítése, a kormányt intézményesen korlátozni hivatott fékek és ellensúlyok rendszerének lebontása, szélsőséges esetben pedig a politikai ellenfelek kriminalizálása ellensúlyozza. A játékszabályokat a társadalmi élet minden területén, így a gazdaságban is a kormány hozza, ám szükség esetén saját szabályait is kész áthágni. A piaci verseny, mint gazdaság-koordinációs mechanizmus mind inkább alárendelődik az egyre centralizáltabbá váló kormányzati hatalomgyakorlásnak.¹² A versenyelvű piacgazdaság a versenyelvű politikai pluralizmussal együtt egy 2010-ben befejeződött húszéves történelmi periódus zárójelébe látszik kerülni. A társadalmi és gazdasági folyamatok visszakerülnek a történelemből jól ismert kelet-közép-európai kerékvágásba: az önkényes politikai hatalomgyakorláson alapuló, olykor saját normáit is semmibe vevő, torzan és töredékesen modernizált fél-periférikus intézményi berendezkedés világába.

Ráadásul a helyzet rosszabb a politikai és gazdasági intézményrendszer korlátozott teljesítőképessége és az azt mindig meghaladó társadalmi elvárások közti feszültségből fakadó, tipikus kelet-közép-európai válsághelyzetnél. Most ugyanis nemcsak mi vagyunk válságban, hanem Nyugat-Európa is.

IV. A külső környezet: Az euró-övezet finanszírozási és intézményi válsága¹³

A magyar gazdaság közvetlen környezetét jelentő euró-övezet súlyos intézményi-finanszírozási válságban van. Orbán Viktor miniszterelnöknek tartalmilag igaza volt, amikor nem csatlakozott a 2011. december 8-9-i brüsszeli uniós csúcson született megállapodáshoz. Az ugyanis nem a fiskális unió irányába mutatott, hanem – mindenekelőtt a félszázalékos strukturális deficit-követelmény formájában – a közgazdaságilag irracionális, politikailag pedig fenntarthatatlan költségvetési szabályrendszer felé. A legfontosabb cél nem az övezet gazdasági fejlődésének és költségvetési fenntarthatóságának előmozdítása, hanem az, hogy a többlet-megtakarításokkal rendelkező északi országok uniós szintű fiskális felelősségvállalás nélkül, a lehető legkisebb intézményi és politikai kockázatok mellett bocsáthassák megtakarításaikat a forrásszűkében lévő periféria-országok rendelkezésére.¹⁴

A március elején 25 uniós tagország – köztük a kezdeti fenntartások dacára Magyarország – vezetője által végső formájában szentesített megállapodás több szempontból is súlyosan problematikus. Először is a költségvetési megszorítások a recessziós környezetben tovább csökkentik az aggregát keresletet, gyengítve a gazdasági növekedés amúgy sem túlságosan erős dinamikáját. Másodszor, az elhatározott költségvetési stabilizáció politikailag jó eséllyel kivihetetlennek bizonyul majd. Harmadszor, a megállapodás nem teremt transzparens helyzetet a periféria-országok államcsőd-kockázatának kezelését illetően amennyiben nem világos, hogy az egyes periféria-országok milyen feltételekkel mehetnek vagy nem mehetnek csődbe. Negyedszer, a megállapodás a piac szemében mindezek következtében nem hiteles.

Ezt mutatják az eurózóna tagországait és az európai mentőalapot (European Financial Stability Facility, EFSF) érintő negatív hitelminősítői döntések, az euró dollárral szembeni viszonylagos gyengesége, az európai bankok magas dollárforrás-szerzési költségei és az amerikainál és britnél jellemzően magasabb európai kockázati felárak. Mivel a külső és belső egyensúlyi helyzet az euró-övezetben semmivel sem rosszabb, mint Amerikában vagy Angliában, a finanszírozási válság lényegét tekintve intézményi jellegű. Ez annál is inkább így van, mivel az euró-övezet északi magállamai a világ legversenyképesebb gazdaságai közé tartoznak, megtakarításaik pedig elegendőek volnának az akkut válsághelyzetben lévő periféria-országok helyzetének megnyugtató rendezéséhez. A válság tehát egyben bizalmi jellegű is, amennyiben az euró-övezet intézményrendszerének teljesítőképességébe és így a monetáris unió jövőjébe vetett hit megkérdőjeleződéséből fakad. Ennek legfontosabb oka az, hogy az euró-övezet nem rendelkezik a válság hatékony kezelésére alkalmas, a meghatározó gazdasági és politikai szereplők által kölcsönösen elfogadott intézményi mechanizmusokkal és nem is látszik valószínűnek, hogy ezeket rövidtávon sikerül kialakítani.¹⁵

Nem csupán az a probléma, hogy az Európai Központi Bank (EKB) korlátlan végső hitelezői szerepvállalásának hiánya növeli a gyengébb egyensúlyi helyzetű, nagy államadóssággal rendelkező tagországok finanszírozási kockázatait. Ennél is nagyobb gond, hogy az euró-övezet nem rendelkezik olyan gazdasági koordinációs mechanizmussal, amely biztosítaná az északi országokban képződő megtakarításoknak a válság által leginkább sújtott déli tagállamokba való transzferét. Mivel az euró-övezetben nem létezik közös fiskális felelősségvállalás – a saját adósságterheinek teljesítéséért minden tagország önállóan felel, az államháztartások refinanszírozása nemzeti feladat –, a magas kockázatú, eladósodott tagországok a romló növekedési kilátások közepette egyre rosszabb hitelfelvételi kondíciókkal szembesülnek. A növekvő kockázatokra a fiskális gazdálkodási feltételek szigorítása a válasz, ami azzal a veszéllyel jár, hogy az egyébként is törékeny európai konjunkturális helyzetben egyre kedvezőtlenebb növekedési helyzetbe taszítja az övezeti tagországokat, és így végső soron az euró-övezet és a hozzá szorosan kapcsolódó gazdasági térség egészét. A piaci szereplők éppen ezért pesszimisták az euró-övezet jelenlegi formájában való túlélését illetően: a nagyarányú költségvetési restrikció akár olyan tartós recessziót is eredményezhet, amelyben a zsugorodó GDP következtében még az egyensúlyi államháztartási pozíciók is a GDP-arányos államadósság emelkedésével párosulhatnak.¹⁶

Mindezt persze a fiskális restrikció kényszerét elfogadó euró-övezeti tagországok is tudják, de nem tehetnek mást: az északi országok megszorításokat követelnek cserébe az eladósodott délieket védő, végszükség esetén igénybe vehető rendkívüli válságkezelési alap kapacitásainak megfelelő szintre emeléséért. Ez azért létfontosságú a déliek számára, mert az EKB korlátlan felelősségvállalásának hiányában a piaci finanszírozási feltételek romlása esetén elrettentően magasra szökhetnek adósságállományuk megújításának költségei.

Voltaképp erről szól a március elején Csehország és az Egyesült Királyság kivételével valamennyi uniós tagállam által elfogadott egyezmény, amely a bruttó hazai termék fél százalékában korlátozza a strukturális költségvetési hiányt. Hogy ennek belátható időn belüli teljesítése milyen széles körű, szinte az euró-övezet egészére kiterjedő költségvetési restrikcióhoz vezethet, azt jól mutatja, hogy az Európai Bizottság 2011 őszén kiadott ország-előrejelzései szerint 2013-ig mindössze négy euró-övezeti tagország (Észtország, Finnország, Németország és Luxemburg) valamint az övezeten kívüli Svédország esetében várható a félszázalékos strukturális deficitkövetelmény teljesülése. A december 9-i megállapodás egyik kezdeményezőjének számító Franciaországban ugyanakkor a Bizottság 2012-ben 4 százalékos, jövőre pedig 3,9 százalékos strukturális hiányt vár.¹⁷ Ennek fél százalékra való csökkentése nyilvánvalóan rendkívüli társadalmi és politikai feszültségekkel járna – nem csoda, hogy az idei francia elnökválasztás legnagyobb esélyesének számító, szocialista párti Francois Hollande nem sokkal a megegyezés után közölte, hogy megválasztása esetén kezdeményezi majd annak felülvizsgálatát.

De ha mindez ilyen világos, miért követelik mégis a megtakarításokkal rendelkező magállamok a rendkívüli mértékű költségvetési restrikciót a válság közepette? Azért, mert ők is kényszerhelyzetben vannak. Az euró-övezet felbomlása a piacvesztés és a meglévő intézményi mechanizmusok szétzilálódása miatt számukra is komoly gazdasági veszteségekkel járna, lakosságuk azonban nem kívánja megtakarításaival finanszírozni az eladósodott déliek kilábalását. Másfelől a valódi közös fiskális politikai mechanizmusok hiányában így látják biztosítottnak, hogy a mentési alapok (az EFSF és a helyébe lépő ESM) pénzét a kisegítettek rendeltetésszerűen használják majd fel. Ami lehet, hogy megvalósul, ám közben a GDP zsugorodása miatt tovább romlanak a piaci finanszírozás esélyei. A probléma tehát az, hogy a finanszírozási válság sikeres kezeléséhez szükséges korlátlan közös fiskális és monetáris felelősségvállalás politikai okokból nem elérhető, aminek hiányában viszont nem világos, hogy hogyan lehetne tartós és megnyugtató választ adni a válságra.

Mi következik mindebből a magyar gazdaságra nézve? Egyrészt az, hogy a működési feltételeit, növekedési lehetőségeit és fejlődési alternatíváit meghatározó euró-övezet tartós válságára és nagy valószínűséggel a jelenlegi integrációs formájának átalakulására kell felkészülni. Ez nyilván súlyos kockázatokat rejt magában, és a magyar gazdaság teljesítményétől függetlenül rontja a magyarországi befektetések és a magyar kibocsátású pénzügyi eszközök globális megítélését. Másfelől az, hogy az esetleges euró-övezeti csatlakozás értékét, jelentőségét, előnyeit és hátrányait újra kell gondolni.

Az euró-övezet jelenlegi helyzetét és a magyar gazdaság sajátosságait figyelembe véve – rövid távon legalábbis – nem tekinthető gazdaságilag racionális lépésnek az euró-övezethez való gyors csatlakozás. Igaz, ilyen lehetősége egyelőre nincs is Magyarországnak: a folyó évi költségvetési egyenlegre vonatkozó legfeljebb 3 százalékos hiány-követelmény az idén ugyan várhatóan teljesül, jövőre azonban a Bizottság szerint 3,7 százalékra nő a deficit. (Ezért is kezdeményezte a Bizottság a túlzott deficit-eljárás keretében a kohéziós támogatások egy részének megvonását Magyarországtól 2013-ban.) Ami a többi csatlakozási feltételt illeti, a GDP-arányos államadósság jóval meghaladja a 60 százalékot, és egyelőre nem látszik csökkenni; a fogyasztói árindex és a hosszú távú kamatok jóval a Maastricht-i referencia-érték felett mozognak; a forintnak az ERM-II árfolyam-mechanizmushoz való csatlakozása pedig egyelőre fel sem merülhet.

Mindez nem változtat azon, hogy az euró-övezet jelenleg egy mély intézményi válság által sújtott gazdasági egységnek tekinthető, tisztázatlan gazdaságirányítási kompetenciákkal és korlátozott erejű, a piaci szereplők szemében nem kellően hiteles válságkezelési mechanizmusokkal. A nem hatékony és nem hiteles válságkezelés árát az övezet tagországai a törékeny gazdasági növekedést visszafogó, az övezet egészében rendelkezésre álló megtakarításokat figyelembe véve irracionális költségvetési restrikcióval fizetik meg. Ebben a helyzetben inkább szerencse, mint baj, hogy az övezeten kívüli uniós tagországként Magyarországnak nem kell magára húznia egy ilyen gazdaságpolitika kényszerzubbonyt, még ha a külső finanszírozási lehetőségekre nyilván hatással is van az, ami az euró-övezetben történik.

Ugyanakkor a válság azt is megmutatta, hogy az övezet fejlettebb, termelékenyebb és így versenyképesebb tagországai másképp reagálnak egy külső gazdasági sokkra, mint a fejletlenebb, kevésbé termelékeny, rosszabb versenyképességű tagok. Ez utóbbiakban a válságot megelőző növekedési periódusban élvezett alacsony kamatszint gazdasági teljesítménnyel alá nem támasztott eszközárakat és jövedelemszinteket eredményezett, amelyek korrekciója a mostani válság egyik legfontosabb oka. Ezért nem állítható, hogy az eltérő gazdasági teljesítőképességű országokból álló valutaövezet egységes monetáris kondíciói nem hordoznak magukban veszélyeket. Különösen nem mondható ez el akkor, ha nem állnak rendelkezésre az övezet egészében alkalmazható, nem pusztán az akkut válsághelyzetek kezelésére szolgáló, hanem a külső sokkokra adott gazdaságpolitikai válaszok hatékonyságát biztosító költségvetés-finanszírozási mechanizmusok.

V. Gazdaságpolitikai teendők

A magyar gazdaság és az euró-övezet helyzetének áttekintése után néhány vázlatos megjegyzést teszek a hazai gazdaságpolitikai teendőkről. Célom nem a legfontosabb feladatok számbavétele és rangsorolása. Még kevésbé célja a jelen dolgozatnak valamely gazdaságpolitikai terület feladatainak aprólékos feltérképezése. Mindössze néhány, az általánosság szintjén mozgó normatív állítást szeretnék megfogalmazni a piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erők által követendő gazdaságpolitikára vonatkozóan. Ezek a gazdaságpolitika három kulcsterületére: a költségvetési politikára, a közszolgáltatások szerkezeti átalakítását magukban foglaló reformokra és a gazdaságpolitikai hitelesség visszaszerzésére irányulnak.

V.1. A költségvetési konszolidáció problémája

A költségvetési konszolidáció problémája napjainkban világszerte elsőrendű kérdés. A 2008-09-es világgazdasági visszaesésre nagyarányú költségvetési expanzióval válaszoltak a nyugat-európai és észak-amerikai kormányok, miközben feltőkésítették a rossz hitelek súlya alatt megroggyant pénzügyi szektort. A GDP-arányos államadósság-szintek megugrottak, a folyó költségvetési hiány finanszírozásához a korábbiaknál jóval nagyobb piaci hitelkibocsátásra volt szükség. A megnövekvő állami pénzkereslet és a világgazdasági visszaesés együttes hatása erőteljesen differenciálta a tőkepiacot: az Egyesült Államok, Németország, Svájc és még néhány biztonságos befektetésnek tekintett, elsőrendű adós állampapírjainak hozamszintje csökkent, míg a kockázatosabbnak tekintett országok állampapír-piaci hozamai megugrottak. A gyengébb teljesítőképességű államháztartások esetében kialakult az euró-övezet perifériáján kulmináló adósságválság.

A megemelkedett kockázati prémiumok megnövelték a magyar államadósság újrafinanszírozásának költségeit. A 2008 őszén tető alá hozott IMF-EU finanszírozási csomaggal sikerült konszolidálni az államháztartás finanszírozását és 2009 közepén újraindultak az államkötvény-aukciók. A 2010-es kormányváltásig nagyjából a régiós trendnek megfelelően alakult a magyar kockázati felárak trendje: a cseh és lengyel feláraknál magasabb szinteken, de azokkal párhuzamosan ingadoztak a magyar állampapírhozamok és CDS-felárak. A 2010-es kormányváltás után a befektetők számára nehezen kiszámíthatóvá váló gazdaságpolitika majd a júniusban bejelentett kormányzati intézkedések és az IMF-EU finanszírozási szerződés felbontása negatív fordulatot hozott az ország megítélésében. A magyar állampapírok és a forint ettől kezdve magasabb kockázati kategóriába kerültek, ami a régiós átlagnál nagyobb árfolyammozgásokat és egy, a korábbinál nemcsak abszolút értékben, hanem a régiós átlaghoz képest is magasabb magyar kockázati felárat eredményezett. A folyamat végén, 2012 elejére a devizában kibocsátott magyar állampapírok mindhárom nagy hitelminősítőnél elvesztették a befektetésre ajánlott minősítést.

Ebben a helyzetben a magyar államadósság megújíthatóságának biztosításához gyakorlatilag folyamatos költségvetési stabilizációra – a bevételek növelésére és/vagy a kiadások csökkentésére – van szükség. Ez olyan kényszerhelyzetet jelent, ami nemcsak a költségvetési politika mozgásterét határozza meg, hanem a következő évek gazdasági növekedésének jellegét és kereteit is. A fogyasztás érdemi növelésére ilyen helyzetben szerény lehetőségek kínálkoznak. A növekedés motorja elsősorban a nettó export, másodsorban a beruházások lehetnek. A költségvetési stabilizáció során azonban ezt szem előtt tartva is hangsúlyozni kell a társadalmi integráció, a szolidaritás és a gazdasági versenyképesség szempontjait.

Mi következik ebből? Mindenekelőtt az, hogy a jelenlegi kormányzati gyakorlattal ellentétben nem helyes olyan adópolitikát folytatni, amely a jómódúaknak adott adókedvezmények árát a szegényebbekkel fizetteti meg. Mégpedig két okból sem: egyrészt ezáltal gyengül a háztartások fogyasztásának dinamikája, ami hátráltatja a gazdasági növekedés válság utáni újraéledését; másrészt tovább foszlik a társadalmi szolidaritás szövete és lazulnak az alacsony jövedelmű, a válság által amúgy is leginkább veszélyeztetett csoportok társadalmi integrációjának eresztékei.

Ugyanakkor a gazdasági növekedés lehetőségeinek javítása érdekében nem tanácsos növelni a vállalkozások adóterheit sem: nem helyes a hiányzó költségvetési bevételeket addicionális ágazati adókkal és a bankrendszer hitelezési tevékenységét visszafogó pénzügyi különadóval előteremteni, mert ez megnehezíti a racionális gazdasági kalkulációt, visszafogja a vállalati beruházásokat és gyengíti a vállalati szektor jövedelemtermelő képességét. A bankok és vállalatok adóztatásában kiszámíthatóságra és az adóterhek többé-kevésbé ágazat-semleges, méltányos elosztására van szükség. A vállalati adóztatás mértékének értékelésekor a társasági és az iparűzési adót együttesen célszerű figyelembe venni. A tízszázalékos, kedvezményes társasági adókulcs használata mellett kevés érv szól. Egyfelől a kisebb és nagyobb vállalatok adóterhei közötti különbségtétel sem közgazdasági, sem társadalompolitikai szempontból nem szükségszerűen indokolt, másfelől az ilyen megkülönböztetés mindig lehetőséget ad a jogalkotói szándék kijátszására irányuló adóarbitrázsra. A társasági adókedvezményeket a társadalom- és gazdaságpolitikailag indokolt esetek körére szükséges korlátozni, amelyek elsősorban földrajzi alapon meghatározott, a leginkább elmaradott térségek számára biztosított adókedvezményeket jelenthetnek.

Mivel a továbbiakban remélhetőleg nem kerül sor a magán-nyugdíjpénztárak államosításához hasonló, egyszeri jelentős államháztartási bevételt a jogbiztonság és a hosszú távú megtakarítások kárára előteremtő akciókra, a költségvetési helyzet további stabilizálása egyfelől az államháztartási kiadások további csökkentésétől várható. Ez sok esetben minden bizonnyal indokolt, a kiadások abszolút szintjét illetően azonban a társadalmi integráció sérelme nélkül nehéz további nagyságrendi csökkenést elképzelni. A kiadáscsökkentés nem önérték. Nem létezik egyetlen, gazdaság- és/vagy társadalompolitikai szempontból optimálisnak tekinthető GDP-arányos költségvetési újraelosztási ráta.¹⁸ A gazdaságilag fejlett, lakosságuknak magas színvonalú jóléti szolgáltatásokat biztosító államok történelmük során tipikusan növelték újraelosztási rátájukat, beleértve az angolszász országokat és Kelet-Ázsia államait is. Nincs közgazdaságilag megalapozott okunk azt feltételezni, hogy az alacsonyabb újraelosztási ráta magasabb versenyképességet vagy gyorsabb növekedést eredményez: az újraelosztás radikális csökkentése szükségszerűen együtt jár az egészségügyre, oktatásra és szociális célokra fordított kiadások mérséklésével, ami hosszú távon romló humántőke-állományt eredményez. A rendkívül magas gazdasági inaktivitással jellemzett magyar gazdaságban ennek különösen veszélyes következményei lehetnek.

A költségvetési stabilizáció egy másik, társadalompolitikailag vállalhatóbbnak tűnő, de feltehetően korlátozottabb alternatíva a magasabb jövedelmű társadalmi csoportok adóterhelésének növelése. Ennek formája lehet akár a jövedelmi, akár a vagyoni típusú adók emelése, vagy a kettő valamilyen kombinációja. Természetesen a magasabb jövedelműeket sújtó adóemelésnek is vannak strukturális korlátai, társadalompolitikailag nehéz azonban amellett érvelni, hogy a 2010 óta számukra biztosított teherkönnyítést fenn kellene tartani.

V. 2. A közszolgáltatások reformja

A költségvetési konszolidációval szorosan összefüggő, ugyancsak a nemzetközi gazdaságpolitikai diskurzus középpontjában álló kérdés a közszolgáltatási rendszerek reformja. Ezzel kapcsolatban néhány, a reformok tartalmával, megvalósíthatóságával és fenntarthatóságával kapcsolatos megjegyzést szeretnék tenni, anélkül hogy konkrét területek reformkoncepcióit tárgyalnám.

A reformok célja a lehető legjobb minőségű közszolgáltatások biztosítása a lehető legkisebb költségek mellett. Ahhoz, hogy a közszolgáltatási rendszerek jó minőségben és költség-hatékonyan működjenek, nélkülözhetetlen szükség van megfelelő állami szabályozói kapacitásokra. Akár maga az állam, akár magánszervezetek nyújtják a közszolgáltatásokat, illetve biztosítják azok finanszírozási hátterét, nem várható el, hogy a piaci önszabályozás optimalizálja a szolgáltatók tevékenységét. A piaci önszabályozás ugyanis csak piacilag meghatározott árak mellett tekinthető hatékonynak, ami a közszolgáltatások esetében éppen a közszolgáltatási jelleg miatt nem elfogadható. Ha viszont feltételezzük a szakmailag kompetens, jó színvonalú szabályozói kapacitások kiépítését és fenntartását, amelyek egyebek között az árak beállításához és a szolgáltatók tevékenységének felügyeletéhez szükségesek, nem állíthatjuk, hogy állami szervezeteket nem lehet hatékonyan működtetni, vagy hogy a piaci alapon működtetett szervezetek szükségszerűen hatékonyabbak az állami intézményeknél. Nem zárhatjuk tehát eleve ki, hogy magukat a közszolgáltatásokat is állami intézmények nyújtsák, méghozzá magas színvonalon és költség-hatékonyan, mint teszik azt Nyugat-Európa jó néhány országában az egészségügytől a nyugdíjrendszeren át a közigazgatásig. Ebből nem az következik, hogy minden közszolgáltatást állami szervezeti keretek között, a piaci hatásoktól elzártan kell megszervezni, hanem csupán az, hogy nem kell okvetlenül valamennyit privatizálni.

Másfelől a reformok megvalósíthatósága nemcsak gazdasági és technikai, hanem társadalmi és politikai kérdés is. Egy rendszerreform bevezetése többnyire jelentős társadalmi áldozatokkal jár, mivel a változásoknak szinte mindig vannak vesztesei. A közszolgáltatások költséghatékonyságának javulását eredményező reformok esetében a vesztesek köre igen tág lehet. Egy kellően erős politikai felhatalmazással rendelkező, a végrehajtó hatalom intézményeit megfelelően kontrolláló kormányhatalom minden társadalmi ellenállás dacára is képes lehet reformokat végrehajtani, nem biztos azonban, hogy ezt érdemes megtennie. A sikeres és hosszú távon fenntarthatónak bizonyuló reformok ugyanis szinte mindig szélesebb társadalmi és/vagy politikai egyetértés nyomán születtek meg, aminek keretében a végrehajtó hatalom birtokosai kompromisszumokat kötöttek a reform-intézkedések által érintett csoportok képviselőivel vagy a politikai ellenzékkel. A magányos reformer, vezesse mégoly tiszteletreméltó társadalom-jobbító szándék, többnyire kudarcot vall: ha a számára kedvező politikai feltételek közepette végre is tudja hajtani a reformokat, az érdekeltek és a politikai szereplők kritikus tömegének egyetértését nélkülöző, közmegegyezés nélküli reformok ritkán bizonyulnak társadalmilag és politikailag fenntarthatónak.

V. 3. A politikai hitelesség kérdése

Végül néhány szó a gazdaságpolitikai feladatok elvégzéséhez nélkülözhetetlen, az utóbbi években oly sokszor emlegetett és az egymásra következő kormányzati periódusokban egyaránt olyannyira sérülékenynek bizonyult politikai hitelességről. A gazdaságpolitikai feladatok elvégzése, köztük a költségvetési stabilitás fenntartása és a közszolgáltatási rendszerek költség-hatékony működtetéséhez sokszor nélkülözhetetlen rendszerreformok végrehajtása a kormányzati szabályozói és végrehajtói kapacitások mellett még valamit igényel: a társadalmi konfliktusok kezeléséhez elengedhetetlen társadalmi legitimációt és hitelességet. A gazdaságpolitikai sikeresség kritériuma nem az, hogy a társadalom többsége a szívébe zárja és jótevőjeként tisztelje a nehéz döntéseket meghozó, és azokat végrehajtó kormányt. Ez egy gazdasági nehézségekkel terhes korszakban gyakorlatilag kizárt. A társadalmi elfogadottság egy kritikus szintje, a kormányhatalom gyakorlói által a hatalomra formált igény jogosságának elismerése és a gazdaságpolitikai intézkedések mögötti megfontolások méltányosnak és ésszerűnek tekintése viszont nélkülözhetetlen feltételei a demokratikus kormányzásnak. E nélkül sem a társadalommal, sem a piaci szereplőkkel nem képes elfogadtatni a kormány a gazdaságpolitikáját, ami törvényszerűen kormányzati kudarchoz: romló makrogazdasági feltételekhez, gyengülő állami intézményi teljesítményhez, szélsőséges esetben pedig a demokratikus politikai berendezkedés egészének legitimitás-vesztéséhez vezet.¹⁹

A kétezres évek második felének gazdaságpolitikai folyamatai a kormányzati hibákkal és eredményekkel együtt, a kormányhatalmat gyakorlókat gyakran jellemző jó szándék dacára ismétlődő módon ilyen helyzethez vezettek. Mik voltak ennek a legfontosabb okai?

1. A gazdaságpolitika gyakran az előzetes ígéretekkel vagy sugallatokkal ellentétes lépések végrehajtására kényszerült. Ez jellemezte a 2006-os választások utáni helyzetet, de sok tekintetben elmondható ez a 2010-es választások után történtekről is.
2. A gazdaságpolitika nem fordít kellő figyelmet a társadalmi integráció, az elesettek és kiszolgáltatottak védelme, a költségek és hasznok méltányos társadalmi elosztásának szempontjaira. A politikai hatalom és a demokratikus politikai berendezkedés egészének morális integritását aláásó, a valóságosnál társadalmilag hol szűkebb, hol szélesebb körben érzékelt korrupció²⁰ ennek olyan minősített eseteként értelmezhető, amikor a javak elosztása nem csupán méltányossági szempontból elfogadhatatlan, hanem egyszersmind törvénytelen is.
3. A rendszerreformok végrehajtása során a gazdaságpolitika elszigetelődik az adott terület által közvetlenül érintett társadalmi csoportoktól vagy akár a társadalom egészétől. A reformokat olyan felülről vezérelt kormányzati logika alapján szervezik meg és hajtják végre, amelyben nincs helyük a reformok alanyaitól érkező visszajelzéseknek. A politikai kommunikáció egyirányúvá válik, a reformokat egyfajta felvilágosult abszolutista légkör lengi körül.
4. A gazdaságpolitikát – s benne a reformokat – a közpolitikai alternatívák körét indokolatlanul leszűkítő, kritikailag nem vizsgált, abszolút érvényűnek tekintett feltevések köré szervezik. Ilyen feltevés lehet a piaci koordinációs mechanizmusok felsőbbrendűsége a bürokratikus koordinációval szemben és az európai uniós intézményi mechanizmusokhoz való mind szorosabb integráció minden körülmények között való üdvössége. Vagy éppen ellenkezőleg, ilyen fundamentalista tantétellé válhat az állami gazdaságirányítási szerep minden racionalitáson túli dominanciája, a gazdaságirányítás központosítása és a külső gazdasági és politikai szereplőktől – köztük az Európai Uniótól és a Nemzetközi Valutaalaptól – független gazdaságpolitikai döntéshozatali kompetencia minden áron való fenntartása.

Mi következik mindebből? Az, hogy a piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erőknek gazdaságpolitikájuk kialakítása során – ellenzékben és kormányon egyaránt – érdemes törekedniük a következőkre:

1. A választókkal való nyílt és őszinte kommunikáció; a gazdaságpolitikailag szükséges, ám gyakran népszerűtlen intézkedések melletti egyértelmű állásfoglalás.
2. Az elesett, kiszolgáltatott és marginalizált társadalmi csoportokkal szembeni szolidaritást magában foglaló, a társadalmi integrációt és a törvényességet védelmező gazdaságpolitikai felelősségvállalás.
3. A reformintézkedések alanyai – köztük mind a közvetlenül érintett csoportok, mind a szélesebb közvélemény, mind pedig a politikai ellenzék – által adott visszajelzésekre nyitott, kétirányú politikai kommunikációt feltételező, kompromisszumokra kész reformpolitika.
4. A kritikailag nem vizsgált, abszolút érvényűnek tekintett összefüggések mindenhatóságának megkérdőjelezése; a dogmatikus gondolkodás elvetése a közpolitika formálása során.

Korántsem biztos, hogy ezek nyomán helyreállítható a piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erők hitelessége és visszahódíthatóvá válik számukra a politikai közbeszéd alakítása feletti domináns szerep. Ilyen és ehhez hasonló változtatások nélkül azonban erre kevés esélyük mutatkozik.

VI. Összefoglalás

Dolgozatom a magyar gazdaságpolitikában a 2010-es kormányváltás óta lezajlott intézményi változtatások számbavételéből kiindulva elemezte a kialakulóban lévő Orbán-rendszer gazdaságpolitikáját és a magyar gazdaság helyzetét. Amellett érveltem, hogy a kialakulóban lévő autoriter, nem demokratikus kormányzás a magyar történelemben megszokott, torzan és töredékesen modernizált gazdasági és társadalmi berendezkedésen alapszik. Főszerep jut a diszkrecionális, nem szabályalapú állami gazdaságpolitikai beavatkozásnak, noha az állami gazdasági szerep növelése nem minden esetben eleve összeegyeztethetetlen a piacgazdaság és a liberális demokrácia szabályainak tiszteletben tartásával. Ugyanakkor az uniós szabályokkal lényegi elemeiben ellentétes kormányzati magatartás kizárja a gazdaságpolitikai stabilitást és kiszámíthatóságot, szükségszerűen megnövelve a magyarországi befektetések politikai kockázatát. Az eredmény a hosszú távú befektetések költségeinek jelentős emelkedése, a gazdaság növekedési potenciáljának csökkenése, a gazdasági és társadalmi fejlődési lehetőségek szűkülése. A közvetlen gazdasági veszteségeknél is nagyobb baj, hogy ismét romlik a társadalmi tisztánlátás a gazdaság ügyeiben. A közgazdasági alapösszefüggésekre fittyet hányó gazdaságpolitika következtében leértékelődik a keserves társadalmi tapasztalatok árán megszerzett tudás, miszerint a felelőtlen költségvetési politika árát előbb-utóbb az ország egésze fizeti meg.

A helyzetet tovább súlyosbítja az euró-övezet finanszírozási és intézményi válsága, ami rövidtávon tartósnak ígérkezik. A magyar gazdaság számára ugyan relatív előnyt jelent, hogy Magyarországnak az euró-övezeten kívüli uniós tagországként nem kell végrehajtania a március elején szentesített új költségvetés-politikai megállapodásban foglaltakat, ám az övezet válsága így is korlátozza a növekedési lehetőségeket és rontja a finanszírozási feltételeket.

Mindezt figyelembe véve a gazdaságpolitika három területén fogalmaztam meg javaslatokat a piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erők számára. Amellett érveltem, hogy a költségvetési politikában fokozottan szükséges érvényesíteni a társadalmi szolidaritás és integráció szempontjait, miközben sem társadalompolitikai, sem gazdaságpolitikai szempontból nem helyes az alacsonyabb jövedelmű társadalmi csoportokkal megfizettetni a magasabb jövedelműeknek adott teherkönnyítést. Azt is hangsúlyoztam, hogy a költségvetésben tátongó lyukakat nem célszerű különféle gazdasági ágazatokat terhelő, önkényesen kivetett különadókkal betömni, mivel ez lehetetlenné teszi a racionális gazdasági kalkulációt és visszafogja a vállalati fejlesztéseket. Mivel a magán-nyugdíjpénztárak államosításához hasonló, egyszeri jelentős bevétellel járó – a jogbiztonságot aláásó – akciókat sem tanácsos folytatni, a leginkább ésszerű megoldásnak a kiadások racionalizálása mellett a magasabb jövedelmű társadalmi csoportok adóterhelésének növelése tűnik. Ennek formája lehet akár a jövedelmi, akár a vagyoni típusú adók emelése, vagy a kettő valamilyen kombinációja. A tartós költségvetési konszolidációhoz ugyan valószínűleg elengedhetetlen az államháztartási kiadások visszafogása, ám a kiadáscsökkentés nem önérték, és nem létezik olyan közgazdasági összefüggés, miszerint az alacsonyabb kiadási szint nagyobb versenyképességet vagy gyorsabb gazdasági növekedést eredményezne.

A közszolgáltató rendszerek minőségének javítását és költség-hatékony működtetését célzó reformokkal kapcsolatban a közvetlenül érintett társadalmi csoportokkal és a közvélemény egészével folytatott kétirányú kommunikáció és a fokozatosan, kompromisszumok mentén megvalósított reformok mellett érveltem. A szakmai és politikai megegyezéseken alapuló reform-stratégiát a reformfolyamat lelassulásának árán is érdemes előnyben részesíteni. A választásokon egyértelmű politikai felhatalmazást kapott, a végrehajtó hatalom intézményeit kontrolláló kormányzat ugyan egyoldalúan is végrehajthatja a reformokat, ám az ellenzék könnyen ellenük hangolhatja a közvéleményt, és hatalomra kerülve felülírhatja őket.

A piacgazdaság-párti, demokratikus politikai erők bukásában döntő szerepet játszott hitelességük elvesztése, ami mind gazdaságpolitikai mozgásterüket, mind általános politikai cselekvőképességüket korlátozta. A hitelesség megszerzése és megtartása a korábbiaknál nyíltabb és őszintébb politikai kommunikációt, a társadalmi felelősségvállalás egyértelmű azonosítását és a társadalmi szolidaritás és integráció melletti elköteleződést igényel. A szociálisan leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok védelme a gazdasági fejlődés előmozdításával azonos jelentőségű közpolitikai cél: az utóbbinak az előbbi kárára való preferálása aláássa a piacgazdaság és a demokrácia társadalmi támogatottságát és a mellettük elkötelezett politikai erők hitelét.

Jegyzetek

• E-közélet [19],