A jelenleg érvényes jogszabályok szerint a legfőbb ügyész a parlamentnek tartozik felelősséggel és beszámolási kötelezettséggel. Azonban az ügyészség csupán külső integritással rendelkezik, a függetlenség a testületet illeti meg. Belső függetlenségről nem beszélhetünk, a felettes utasíthatja az alsóbb szerveket, és bármikor magához is vonhatja tőlük az ügyeket.
Táncsics, Vámbéry
A jelenlegi rendszer hosszú történeti folyamat eredményeként jött létre. Magyarországon az 1871. évi XXXIII. törvény megalkotásával került sor a bűnüldözés és a vádképviselet teljes államosítására. Ekkor állították fel a királyi ügyészséget, amely közvetlenül az igazságügy-miniszter alá tartozott. A törvény 1869-es vitáján az ellenzék (Táncsics Mihály, Mátyás Arisztid, Simonyi Ernő), támadva az előterjesztést, módosító indítvánnyal állt elő: „a királyi ügyészség úgy a kormánytól, mint a bíróságtól független”. E javaslatot 111:94 arányban leszavazták. A kor neves jogászai, Firney Ferenc, Vargha Ferenc, Vámbéry Rusztem, Balogh Jenő is az igazságügy-minisztertől való függetlenség mellett foglaltak állást. Vargha szerint például: mit sem ér az az ügyészség, amelyik „ott és akkor indít hajszát, ahol, s amikor neki tetszik”.
Az 1871-ben létrejött ügyészségi szervezet a XX. század közepéig nem változott. Az 1949. évi alkotmány kimondta (a szovjet alkotmány mintájára), de részletesen csak, az 1953-as jogszabály (13. számú tvr.) határozta meg az igazságügy-minisztertől független – a mai napig is működő – ügyészi szervezetet. Ellentétben a szocialista modellel, a legtöbb nyugati demokráciában (pl. Németországban, Olaszországban) az ügyészség a kormánynak, illetve az igazságügy-miniszternek alárendelten működik. A Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló tervezet ehhez hasonló státusú ügyészséget kíván létrehozni. A tervezet értelmében „a legfőbb ügyész az ügyészi szervezet tevékenységéért az igazságügy-miniszternek felelős. Az igazságügy-miniszter a legfőbb ügyészen keresztül gondoskodik az ügyészi szervezet irányításáról. Az igazságügy-miniszter az ügyészség irányítása keretében a legfőbb ügyészt utasíthatja. Az igazságügy-miniszter utasítási joga nem terjed ki az ügyészi intézkedéstől való tartózkodásra, az eljárás folytatását akadályozó ügyészi intézkedés tételére.” E szerint tehát a miniszter közvetlen utasítást csak a legfőbb ügyésznek adhat, beosztott ügyésznek nem. Ez utóbbit viszont a felettes, illetve a legfőbb ügyész egyedi ügyekben is utasíthatja.
„Tévedhetetlen” ügyészség
A parlamentnek felelős szervezetnek is, a kormány felügyelete alatt működő ügyészségnek is vannak előnyei és hátrányai. Mindkét megoldás mellett szólnak meggyőző érvek. Az ilyen és hasonló problémák felmerülésekor az értékek helyessége felől tudományosan dönteni nem lehet. A képviselők feladata lesz majd annak eldöntése, hogy melyik az a konstrukció, amelynek gyakorlati kivitelezéséhez a megfelelő eszközök a társadalom rendelkezésére állnak, s emellett figyelembe veszik a nemzetközileg is elfogadott alapvető normákat.
A legfőbb ügyész alkotmányjogi helyzetét tekintve a jelenlegi parlamenti felelősség nem túl szerencsés megoldás. Mivel a legfőbb ügyészt csak a törvények szelleme köti, politikai felelőssége nincs. Viszont olyan szerv sincs, amely szakmailag megkérdőjelezhetné döntéseit. Ha az ügyész nem emel vádat, akkor ez ellen jogorvoslatnak – a hatályos jogszabályok értelmében – nincs helye. Így az ügyészség jelenlegi jogászi (szakmai) helyzete szerint „tévedhetetlen”. Gondoljunk csak az Országgyűlés interpellációs jogára. Amennyiben a jogalkotó testület leszavazza a legfőbb ügyész válaszát – és ez a közelmúltban többször is előfordult –, akkor sem lehet mit tenni. Györgyi Kálmán legfőbb ügyész szerint ez akkor jelent igazi problémát, ha a képviselő interpellációja a hatályos jog valamely szabályozására vonatkozik. Mert az erre adható válasz nem más, mint jogi információszolgáltatás, amely nem bocsátható szavazásra, hiszen így előfordulhat, hogy a parlament leszavazza az ország jogrendjét.
Hack Péter SZDSZ-képviselő úgy gondolja, hogy sokszor szakmai alapon is kétségeket lehet támasztani az ügyész döntéseivel szemben. De a képviselőt, aki interpellációs jogával élve megkérdőjelezi az ügyészek szakmai tévedhetetlenségét, az a vád éri, hogy „politikát csinál a dologból”.
A hatalommegosztás korlátai
A kormánynak alárendelt ügyészségi szervezeti modell viszont nincs összhangban az államhatalmi ágak elválasztásának elvével, s könnyen hatalomkoncentrációhoz vezethet. Az ügyészség – mint a jogvédelmi rendszerhez tartozó szervezet – része a hatalmi egyensúly kialakításának. A jogállam jogvédelmi rendszerének pedig a hatalommegosztás elvén kell alapulnia. Ennek megfelelően a hatalmi ágakat kívülről ellenőrző szervezetként kell kiépíteni. Csak az önállósággal rendelkező struktúrák képesek elhárítani azt a veszélyt, amelyet a politikai-hatalmi érdekek jelentenek számukra. Egyszerűbben kifejezve ez azt jelenti, hogy az igazságügy-miniszternek alárendelt ügyészségi szervezet a kormány politikai súlyának további növelését eredményez(het)i.
Abból a szempontból szerencsés lehet az igazságügy-miniszternek való alárendeltség, hogy megoldaná a legfőbb ügyész szakmai felelősségének kérdését. A parlamenttel szembeni politikai felelősség pedig a minisztert terhelné. A kormánykoncepció hívei érveik között sorakoztatják fel azt is, hogy a nyugati demokráciákban érvényes jogállamfelfogásnak a törvényjavaslat jobban megfelel. Azt is mondják, hogy a jelenlegi rendszerben sztálinista elvek tükröződnek, ezért minél hamarabb meg kellene azoktól szabadulnunk.
Csakhogy nem minden polgári államban működik az ügyészség a végrehajtó hatalomnak alárendelten. Például a portugál főállamügyész a parlamentnek közvetlenül felelős, Norvégia legfőbb ügyészét pedig a király nevezi ki. Nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy a jogállamisággal rendelkező társadalmakban ma már egyre többet vitatkoznak az ügyész jogállásáról. A kormány utasítási és az ügyész diszkrecionális (mérlegelési) jogát próbálják korlátok közé szorítani. Ha ugyanis az ügyész célszerűségi szempontokra hivatkozva nem emel vádat (és ezt több országban megengedik a jogszabályok), akkor ezzel korlátozza a bírói hatalmat. A büntetőügy ebben az esetben igazgatási úton intéződik el. Ennek pedig az a veszélye, hogy a végrehajtó hatalom a parlament megkerülésével érvényesítheti elképzeléseit.
Igaz ugyan, hogy a tervezet szerint „az igazságügy-miniszter utasítási joga nem terjed ki az ügyészi intézkedéstől való tartózkodásra, az eljárás folytatását akadályozó ügyészi intézkedés tételére”. Hogyan tudja mégis befolyásolni az ügyészséget? Annál fogva, hogy az ügyész opportunus (célszerűségi) szempontokból eldöntheti, gyakorolja-e jogát a bűnüldözésre vagy sem. Így a kormánypolitika minden feltűnés nélkül beszivároghat a jogalkalmazásba. Németországban például az egyik tartományi igazságügy-miniszter körlevélben „felhívta” ügyészei „figyelmét” arra, hogy meghatározott típusú bűncselekmények esetén nem „célszerű” vádat emelniük. (Igaz, a célszerűségi szempont a bíróság tehermentesítése volt, ezért „biztatták” arra az ügyészeket, hogy ne emeljenek vádat a kisebb jelentőségű lopások miatt – mégis figyelmeztet ez az eset a kormányzat utasítási jogának veszélyeire.)
A tervezet idézett szövegéből kitűnik ugyan, hogy a miniszter közvetlenül nem utasíthatná az ügyészséget arra, hogy „lenyeljen” bizonyos ügyeket. De a pozitív utasításokat (például arra vonatkozólag, hogy mire összpontosítson az ügyészség) nem akarják kizárni. A javaslat hívei azt vallják, hogy ez nem jelenti a jogállam elveinek a megsértését, hiszen végső soron úgyis a független bíróság dönt majd. Szociológiai felmérések viszont azt igazolták, hogy a bíróságoknál a közvetlen utasítási jognál „szelídebb” befolyásolások érvényesülnek. Gondolok itt a minősítési, előléptetést rendszerre, az ügyek elosztására, a bírák kinevezésére. (Lásd: „A pozíciómegmaradás elve”, Beszélő, 1991. november 2.) Ennél is sokkal veszélyesebb, hogy a gyakorlatban az ügyek nagy százalékában a döntés megoszlik az ügyész és a bíró között. Korábbi empirikus vizsgálataim során úgy tapasztaltam, hogy a perek nagyobb része egyszerűsített eljárással folyik, amelynek során a bíró ténykedése – a jogalkotói szándékkal ellentétben – a nyomozás adatainak ellenőrzésében merül ki. A tárgyaláson a közvetlenség elvének áttörésével használja fel a nyomozás folyamán keletkezett iratokat, pedig a közvetlenség (vagyis hogy a bírónak a nyomozástól függetlenül kell a döntéshez szükséges érvek birtokába jutnia) az eljárás alapelvei közé tartozik. Ezért, amikor egyesek az új koncepciót éltetve azt hangoztatják, hogy a bíróságnak kell függetlennek lennie, akkor ez az érv a jelenlegi körülmények között igen sok kétséget támaszt bennem.
Ami még rosszabb
Milyen veszélyei vannak viszont annak, ha a kormány nem irányíthatja az ügyészséget? Ebben az esetben kénytelen lesz büntetőpolitikáját a rendőrségen keresztül érvényesíteni.
Számos okkal magyarázható, miért maradnak a rendőrség előtt ismeretlenül meghatározott bűncselekmények. Vannak ismeretelméleti és technikai akadályok is, de a nyomozóhatóságok bizonyos bűncselekmények esetében „struccpolitikát” is folytatnak, azaz szándékosan nem akarnak tudni megtörténtükről. Gondolok itt például a környezetrombolás bűntettére, bizonyos hatalmi szerveknél elkövetett szabálytalanságokra. (Miért csak azután indították meg például a büntetőeljárást a törökbálinti laktanya parancsnoka ellen, hogy ítéletet hoztak a katonák perében?) Léteznek ugyanakkor bűncselekmények (prostitúció, ittas vezetés, üzérkedés stb.), amelyekre majdnem kizárólag a rendőrségi ellenőrzéstől függően derül fény.
A kormánytól eredő jogpolitikai megfontolások tehát a rendőrség munkáját érintik – kihasználva a nyomozóhatóság széles diszkrecionális jogosítványait – abban az esetben, ha az ügyészség parlamenti alárendeltsége megmarad. Ennek pedig igen súlyos következménye, hogy igazságtalan. Egyrészt azok a sértettek, akiknek ügyét félreteszik, hátrányosnak érzik a helyzetüket azokkal szemben, akikét gondosan kezelik. Másrészt az elkapott elkövetők azt fogják hinni, hogy rajtuk kíván a hatóság példát statuálni akkor, amikor a bűnözők többségét futni hagyja.
Összegzés helyett azt mondhatom, hogy általános koncepció hiányában nem lehet szakszerűen hozzákezdeni egy-egy részterület szabályozásához. A parlamentnek és a kormánynak kell leraknia az igazságszolgáltatás egészének elvi alapjait. Csak így kerülhető el, hogy jogszabály-módosítgatásokhoz kelljen folyamodni. Túlságosan gyakran fordul elő, hogy politikai vagy gazdasági igények gyors kielégítése érdekében részenként szabályoznak külön nem választható kérdéseket.
Kapcsolódó cikkek
- Beszélő [7]