1. A New Deal alkonya
Egy Svédországban rendezett tudományos konferencián a 80-as évek elején, ahol a „halmozottan hátrányos helyzetű régiók” kérdéskörével foglalkoztak, a házigazdák is szükségét érezték, hogy beszámoljanak saját hátrányos helyzetű településeikről: a zord időjárású szigetekről, a világtól távol, kevéssé változatos munkahelykínálat mellett élő halászokról. A szigeteken alig ezren élnek. Az állam azonban szükségét érezte annak, hogy az ország ezen csücske számára regionális fejlesztési programokat dolgozzon ki. A „jóléti állam” modelljének ugyanis elengedhetetlen alkotóeleme (volt?) a területfejlesztési célú (állami, központi) beavatkozás. Ám ahogy a jóléti állam modellje mellé is egyre több kérdőjel kerül napjainkban, úgy éri egyre több kritika a hagyományos területfejlesztési politikát is. Ma már aligha valósulhatna meg a regionális tervezés-fejlesztés klasszikus akciója, a Tennesse-folyó völgyének gigantikus méretű rendezése-fejlesztése, melyre 1933–34-től kezdve a New Deal keretében, a gazdasági válság elkerülését célzó gazdaságpolitika részeként került sor, szoros állami kontroll mellett, állami pénzek felhasználásával. De kételyek merülnek fel napjainkban a „szelíd technikákkal” végrehajtott területfejlesztési elképzelésekkel kapcsolatban is. Mindenekelőtt ezek hatékonyságát vitatják. Az olasz Dél, a Mezzogiorni fejlesztésére kidolgozott programok keretében százmillió dollárt meghaladó „segélyben” részesült az elmúlt két évtizedben (hitelek, adókedvezmények, vissza nem térítendő alapok, állami infrastrukturális beruházások stb. formájában), ám a szakadék azóta is mélyül Észak és Dél között. A hazai példák is elgondolkoztatóak és nyugtalanítóak. Az állami újraelosztás során évtizedeken át előnyt élvező régiók, iparvidékek (pl. a Borsodi Iparvidék, Ózd, Tatabánya, a Bakony bányásztelepülései stb.) a válság hatására az ország legreménytelenebb körzetei közé kerültek, ahol a bőkezűen osztogatott forintmilliárdok nyomán sem keletkeztek „átváltható” – a megváltozott körülmények között is felhasználható – értékek: rugalmas infrastruktúra, iskolázott lakosság, munkakultúra stb.
2. Milyen legyen
Kérdés ezek után: feltétlen követnünk kell-e a fejlett országok 30-40 évvel ezelőtt kialakított gyakorlatát? Szükség van-é egy piacgazdaságra törekvő országban, egy liberális eszméket valló párt gondolkodásában területfejlesztési elképzelésekre, területi politikára? Egy dolog aligha vitatható: a szociálpolitikához hasonlóan a más módon kezelhetetlen, „regionális problémákat” területfejlesztési eszközökkel is enyhíteni kell. Másfelől a társadalmak (államok, kormányok, törvényhozók) nem mondanak le a gazdasági folyamatok befolyásolásáról, s ez egyben bizonyos területi folyamatok befolyásolását is jelenti. A kérdés tehát pillanatnyilag nem úgy merül fel, hogy szükség van-é területfejlesztési elképzelések kialakítására egy liberális pártban, hanem úgy, hogy milyen legyen ez a területfejlesztési politika.
3. Általános szabályozás
Nem akkor megnyugtató a területfejlesztés helyzete, ha grandiózus programokat tud meghirdetni-lebonyolítani, ha sok pénzt tud „osztani” (főleg nem „kihelyezett” kormányüléseken, zsebből, paternalista kegyként), ha kiterjedt kormányhivatal-rendszert működtet. Végül is a legjobb – és legeredményesebb! – területfejlesztési politika az, amelyik nem létezik; nincs rá szükség, mert az általános szabályozás, a piaci mechanizmusok amúgy is a kívánt irányba viszik a területi folyamatokat. Ez az ideális állapot persze nem érhető el, mert az öröklött területi struktúra torz, és kialakultak önfejlődésre képtelen területek; mert a társadalmi és gazdasági súlypontok szükségszerű területi átrendeződése – pl. napjainkban nyugatra tolódása – a „süllyedő” területek bizonyos kompenzálását teszi szükségessé; mert bizonyos ágazatok súlyának a gazdaság egésze szempontjából szükségszerű, gyors változása válságövezeteket hoz létre. Ezek léte számos áttételen keresztül fékezi a gazdaság egészének fejlődését, nem is beszélve a humán szférára gyakorolt kedvezőtlen hatásokról. De mindenképp törekedni kell arra, hogy a területfejlesztési célok minél nagyobb arányban épüljenek be az általános szabályozásba.
4. A szabályozás hatásai
A régiók ilyen vagy olyan jellegű „fejlődése” korántsem csak a területfejlesztési politika és gyakorlat eredménye.
Az elmúlt évtizedekben az előállított javak nagymértékű elvonása-központosítása-újraelosztása, a gazdaság adminisztratív úton, a piaci mechanizmusok mellőzésével való irányítása azt eredményezte, hogy a gazdaság általános szabályozása igen mélyrehatóan befolyásolta a területi folyamatokat is, s többnyire ellensúlyozta-közömbösítette a területfejlesztési beavatkozásokat. (Pl. a lakásépítési hitelek – noha deklarált területfejlesztési céljuk csak kezdetben volt – különböző módon érintették a különböző települési típusokat. A „többszintes, telepszerű” építkezések hiteltámogatása egyértelműen sújtotta a falvakat. A mezőgazdasági árviszonyok automatikusan garantálták a tsz-ek egy részének veszteséges gazdálkodását, s ezzel együtt a „hátrányos helyzetű területek” kialakulását-fennmaradását is.) Az újraelosztás arányának – jelenleg meglehetősen lassú – csökkenése, a piaci hatások erősödése mérsékli, de nem szünteti meg az általános szabályozás regionális hatásait (pl. a személyi jövedelemadó „sávjainak” megváltoztatása kb. 16 milliárd Ft-ot „csoportosított” át a fővárostól a „vidékhez”). Ebből következik, hogy a regionális politika alapvetően fontos feladata az általános gazdasági szabályozás regionális hatásainak felmérése, s ennek nyomán a regionális érdekek hatékony, intézményesített képviselete.
5. A címzettek
A „direkt” és „indirekt” regionális politika kívánatos arányaival összefüggő kérdés, hogy kik legyenek a különböző regionális célú támogatások címzettjei? Két alapmegoldás képzelhető el: a „címzett” vagy maga a „terület”, vagy az egyén – szakmai, társadalmi, etnikai, szociológiai stb. csoport, réteg. Ez utóbbi esetben a támogatás azáltal válhat „regionálissá”, hogy bizonyos egyének, csoportok regionális elhelyezkedése nem egyenletes (pl. a munkanélküli segély címzettjei az egyének, ám ennek réven Szabolcs-Szatmár vagy Nógrád megye nagyobb támogatást „kap”, mint a dunántúli megyék). Az első megoldás akarva-akaratlanul az állam elosztó szerepét növeli, hierarchizált intézményrendszert tart életben, a regionális politikát paternalista jellegűvé teszi. Épp ezért kívánatosnak látszik, hogy az egyéneken – különösen a társulni hajlandó egyéneken – keresztül a „területre” juttatott eszközök aránya a lehető legmagasabb legyen. Ez esetben a területfejlesztés „akcióterületei” – pl. hátrányos helyzetű területek – elhatárolásának kérdése is másodlagossá válna.
Az egyénnek címzett támogatások ugyanakkor nagyobb valószínűséggel „szervesülnek” a terület gazdasági-társadalmi folyamataiba, mint a felülről érkező beavatkozások. Természetesen az ilyen útra terelt támogatás működőképes civil társadalmat igényelne, szakmai érdekképviseleteket, területi szövetségeket stb., és persze jóval bonyolultabb „technikákat” is megkíván.
6. Átváltható értékek
A korábbi programok eredményeinek ismeretében nyilvánvaló, hogy a beavatkozásoknak elsősorban az emberi lét kereteire, a gazdasági élet feltételeire kell irányulniuk. A „direkt” gazdaságtámogató, munkahelyteremtő beruházások nem épültek be a régiók életébe, helyzetük labilis maradt. Pl. az 1985–1990 között a Területfejlesztési Alap támogatásával létesített ipari üzemek többsége Borsod-Abaúj-Zemplén megyében mára már meg is szűnt. Az infrastrukturális háttér, az „emberi tényezők” – képzettség, munkakultúra, korszerű ismeretek – szférájára kell a „fejlesztésnek” irányulnia – ezek azok a rugalmas tényezők, amelyek a gazdasági igények, a piaci helyzet gyökeres megváltoztatása esetén is konvertálhatók.
7. Kiegyenlítődés?
A „szocialista területfejlesztés” hőskorában (50-es, 60-as évek) a területfejlesztés alapvető célkitűzése a termelés hatékony támogatása s a terület- (település-) fejlesztési ráfordítások minimalizálása volt. (Ezen alapult pl. az ún. „szocialista falumodell”, abból kiindulva, hogy kb. 3000 főnyi lakosság ellátása biztosította az alapfokú intézmények, gazdaságok üzemeltetését). A hetvenes évektől kezdődően – legalábbis deklaráltan – egyre inkább a területi kiegyenlítődést tekintették értéknek. Az 1971-es területfejlesztési koncepció az azonos hierarchikus szinteken belül szorgalmazta a kiegyenlítődést. A jelenlegi kormányzat – az eddig megismert dokumentumok alapján – szintén az arányos, kiegyenlítődésre vezető területi folyamatokat tekinti alapértéknek. A kormányprogram megfogalmazása szerint „…a kormány településpolitikájával hozzá kíván járulni a túlzott területi egyenlőtlenségek mérsékléséhez”, s reméli, hogy ennek eredményeként „…hosszú távon az egyenlőtlenségek eltűnnek, és felelevenednek az egyes tájak sajátosságában rejlő különbségek”. Az „Előterjesztés a kormány részére a területfejlesztési törvény szabályozási koncepciójáról (1992. február)” c. anyag már árnyaltabban fogalmaz (említi pl. a területi identitás erősítését, a kulturális örökség megőrzését), de a „kiegyenlítéshez” hasonló súlyú célokat nem fogalmaz meg.
Alapos megfontolást igényel, hogy elfogadható-e kizárólagos célnak a területi kiegyenlítődés? Különösen miután a gazdaság (és a társadalom) más színterein a hatékonyság vezéreszmévé s a differenciálódás elfogadottá válik – a korábbi egalitárius nézetek ellenében. Elképzelhető-e területi kiegyenlítődés a vagyoni különbségek felerősödése mellett? A hátrányos helyzetű területek érdekeit látszólag a területi kiegyenlítődésre törekvő politika szolgálja, a kérdés azonban az, hogy a külső „beruházások” nem hatékony területen való felhasználása kedvezőbb-e a településhálózat egésze szempontjából? Külön kérdés, hogy a kiegyenlítődést mely szférákban, ágazatokban ajánlatos célul tűzni? Általános kiegyenlítődésről volna szó, vagy csak a lakosság életkörülményeire és életszínvonalára, vagy csak az alapellátásra vonatkozó kiegyenlítődésről? Mennyire fogadható el a kiegyenlítődés eszközeként a migráció? (Vagyis ha a népesség mozogna a gazdaság irányába, s nem viszont.)
8. Közvetett módszerek
A kívánatosnak tartott településfejlesztés további jellemzői: a szolgáltató jelleg (ez szintén az indirekt módszereket helyezné előtérbe – tanácsadó irodákon, továbbképzési központokon, fejlesztési ügynökségeken keresztül; az alternatív jelleg, hogy a tervezés, a koncepcióalkotás kezdettől fogva a lakossággal, a helyi közösségekkel, a helyi önkormányzatokkal együttesen történhessen, s ennek eredményeként több változat közül lehessen választani, s a döntés az érintett helyi közösségek joga legyen); a többszektorúság (a területi politika műhelyei nemcsak a főhatóságoknál találhatók, hanem az önkormányzatoknál, önkormányzati szövetségeknél, szakmai szervezetekben is – és még sorolhatnánk.
9. Intézményrendszer
Utolsó megjegyzésünk: jelenleg kialakulatlan a területfejlesztés intézményrendszere. Az önkormányzati szint adott; országos szinten gondot okozhat a területfejlesztés-településfejlesztés széttagoltsága (BM, Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium). De különösen hiányzik a regionális politikát kialakító – integráló – képviselő intézményhálózat középső szintje. A közigazgatás „középszintje” egyébként is újraátgondolást igényel minden számottevő politikai szereplő részéről.
- Beszélő [6]