A profik költségvetése

Eörsi János [1]

A költségvetés hiánya 114 milliárd forintra rúgott 1991-ben, annak ellenére, hogy a laikus és persze szabadon választott népképviselet 79 milliárdot hagyott jóvá ’90 végén. Nem túlzás tehát azt állítani, hogy megsértették a törvényt (szám szerint az 1990. évi CIV-est), és nehéz kitérni a kérdés elől: vajon ki felel ezért. Igaz, ha ilyen kínos dolgok fölvetődnek, a kormány és pártja mindig fején találja a szöget. Nem lehetett pótköltségvetést kérni a Háztól – védekezett Kupa Mihály pénzügyminiszter és Komor Sándor MDF-es vezérszónok –, mert csak szeptember–októberben vált nyilvánvalóvá a baj, s ekkor már csak drasztikus lefaragásokkal lehetett volna segíteni rajta. „Szeptemberben ugyanúgy be kell tartani a törvényeket, mint áprilisban vagy júniusban” – felelt erre Gaál Gyula SZDSZ-es vezérszónok; szerinte presztízsokokból nem kért a kormány költségvetés-módosítást, „demonstrálni akarta, hogy végig tudja vinni az évet külön országgyűlési felhatalmazások nélkül is”.

Változatok egy presztízsharcra


Érdekes módon mialatt e vita zajlik, készíti elő a pénzügy az 1992-es pótköltségvetést, amely a jövő héten talán már a Ház asztalára is kerül. Bár újfent szeptembert írunk, ezúttal nem tartják az időpontot késeinek; kérni fogják annak jóváhagyását, hogy a büdzsé 200 vagy 220-230 milliárdos hiánnyal zárja az idei évet, ellentétben az előirányzott 70 milliárddal. Utóbbit a múlt év végi, éjeket nappalokká átlényegítő presztízsharcokban passzírozták át a törvényhozáson. De még ha újfent kész helyzet is áll elő, akkor sem lesz hiábavaló a vita. A laikus nép képviselete különösen két ponton akadékoskodhat, s ébreszthet gondolatokat talán a szélesebb közönségben is: hogy jó-e ez az irdatlanul nagy deficit, és hogy nem pazarol-e az állam, nem tehetnek-e a tárcák valamit a költekezés csökkentése érdekében. Nemcsak a pénzügyminiszter, hanem valamennyi miniszter felelős a költségvetés végrehajtásáért – biztatta a képviselőket Hagelmayer István, az Állami Számvevőszék elnöke –, tehát valamennyiüket be kellene számoltatni a rájuk bízott pénzek elköltéséről.

Ami a deficit megítélését illeti, ez jócskán függ a párt- és kormányállástól. Az „élénkítés” koalíciós hívei (továbbá a büdzséügyben első számú szakértőnek számító Naszvadi György pénzügyi államtitkár-helyettes) azt állítják: a magyar gazdaság egyik fő rákfenéje, hogy kicsi a fizetőképes kereslet, ezt pedig némelyest oldani lehet az állami költekezéssel. Például: ha már sok magyar lakos kénytelen beérni a Trabanttal, legalább az állami szervek ne érjék be a Zsigulikkal (a zárszámadás tanúsága szerint ’91-ben a költségvetési szervek leginkább járműveiket cserélték le az állóeszközök közül). Az állam tud magának pénzt szerezni, tehát mégiscsak élénkül a (gépkocsi-)piac. Csakhogy ez az okoskodás akkor állná meg a helyét, ha a hazai ipar képes volna kiszolgálni a fizetőképes keresletet – vitázik egy hétvégi interjúban Békesi László MSZP-s képviselő, volt pénzügyminiszter. De nemcsak vásárlóerőből van kevés – érvel –, hanem korszerű kapacitásokból is. Az ellenzéki közgazdászok azért is károsnak tartják a növekvő deficitet, mert emiatt az államnak nagy összegű hiteleket kell fölvennie, így a kamatok magasak maradnak, és á megtakarítások az államot finanszírozzák a magánbefektetések és -vállalkozások helyett (lásd pl. interjúnkat Tardos Mártonnal a Beszélő június 27-i számában). És még valami: 1991-ben kincstárjegyek kibocsátásával fedezték le a költségvetési deficit parlamenti fölhatalmazás nélküli részét (azaz 35,4 milliárd forintot), s most a kormány arra kér fölhatalmazást, hogy ezeket a kincstárjegyeket hosszú lejáratú államkötvénnyé alakítsa át. Ez a módja ugyanis annak, hogy későbbi boldog időkre halasszák a köz jelenleg halmozódó terheit. Bár jutott belőlük ’91-re is elég, hiszen a hiányfinanszírozás is az adófizetők pénzébe kerül. (Csak a folyó hiányra fölvett MNB-hitelek után 6,9 milliárd, a kincstárjegyek után pedig 5,8 milliárd forint kamatot fizetett a költségvetés.)

Irányváltás suba alatt


De akármik is az előnyök és a hátrányok, a költségvetési hiány az előirányzathoz és különösen a ’90-eshez képest alaposan megugrott. A kormány és a zárszámadással szemben különben igen kritikus számvevőszék azzal magyarázza ezt, hogy elmaradtak az adóbevételek. Csakugyan, az adók közül csak a személyijövedelemadó-terv teljesült, s összesen (a pénzintézetekkel együtt) 65 milliárdos adóbevétel esett ki a költség vetéséből. A legfőbb ok a kincstári optimizmus, amellyel a kormány – az ellenzék és független intézmények ellenében – előre jelezte a KGST-piac összeomlásának ütemét. És mivel nem készült pótköltségvetés, nem kerülhetett sor ennek az optimista bevételi tervnek a felülvizsgálatára. Még csoda, hogy a hiány végül is „mindössze” 35 milliárddal lépte túl a törvényes szintet; ez a bel- és külföldi államadósságoknál elért megtakarításoknak és bevételi többleteknek (vagyis részben a hiány odábbgörgetésének), az általános tartalék teljes fölhasználásának és a felhalmozási kiadásoknál elért lefaragásoknak köszönhető (1. táblázat). A felhalmozások közül dicséretes módon az állami beruházások és a jamburgi gázvezetéképítés előirányzatait csökkentették, de növelték (1,1 milliárd forinttal) a magánerős lakásépítés támogatását.

1. táblázat: Az állami költségvetés jövedelmi („végrehajtási”) mérlege, 1991 (milliárd Ft-ban)

Bevételek<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />	Előirányzat (1990. évi CIV. törvény)	Teljesítés (zárszámadási javaslat)	Kiadások	Előirányzat (1990. évi CIV. törvény)	Teljesítés (zárszámadási javaslat)
Gazdálkodó szervezetek befizetései	231,6	200,4	Gazdálkodó szervezetek támogatása	66,1	56,4
Fogyasztáshoz kapcsolt adók	311,5	286,8	Fogyasztói árkiegészítés	31,3	42,3
A lakosság befizetései	133,9	133,4	Felhalmozási kiadások	62,1	55,0
Pénzintézetek befizetései	53,0	44,5
Központi költségvetési szervek befizetései	5,0	3,1	A társadalombiztosítás támogatása	13.6	14,7
Elvonás elkülönített állami pénzalapokból	1.3	1,3	Központi költségvetési szervek támogatása	279,0	285,3
			Önkormányzatok támogatása	189,3	190,7
Nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból
származó bevételek	7,3	11,1	Elkülönített állami pénzalapok támogatása	69,2	67.9
Állami kölcsöntörlesztés és kamata,
állami alapjuttatás járadéka	27,5	31,9	Nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból eredő
			kiadások	19,3	9,8
			Belföldi adósságszolgálat	110.1	107,0
Egyéb bevételek	1,1	4,0	Egyéb kiadások	4,0	1,5
			Általános tartalék	7,0	—
Bevételek összesen	772,2	716,5	Kiadások összesen	851,0	830,6
Költségvetési hiány	78,8	114,2

A kényszerek hatására suba alatt – legalábbis nyilvánosan nem vitatták meg – irányváltás következett be: deficitügyben a gazdaságvezetés föladta korábbi aggályait. A gazdasági folyamatok (2. táblázat) kedveztek ennek: hála az itthoni megtakarítások növekedésének, immár a belföldi pénzpiacon adósodhat el a költségvetés. (Ez különösen előnyös lehet, ha egyszer a kormánynak olyan pártjai vannak, amelyek netán ellene fordíthatnák azt a kommunistákkal szembeni vádat, hogy itt összejátszás történik a monetáris világszövetséggel.) Közben a külgazdasági mutatók (a fizetési mérleg, a valutatartalékok szintje) javultak, ez kedvező lehet a magyar fizetőképesség megítélésekor, könnyebb most elfogadtatni a nagyobb hiányt az IMF-fel, mint korábban. Végül pedig: bár ’91 rekordév volt az áremelkedés terén, az év közepén az infláció gyorsuló irányzata végre lassulásra váltott át, így most már azzal is érvelhetnek, hogy bármily nagy is a költségvetési hiány, nem okoz inflációt. Mindemiatt a deficit a könnyebb ellenállást kezdte jelenteni a ’91-es év folyamán: könnyebb most már itt elereszteni a gyeplőt, mint kiadásaik lefaragására ösztökélni az apparátusokat, amelyek egyébiránt természet adta konzervativizmusuknál fogva sorakoznak föl a mindenkori (de különösen a mostani) kormány mögé.

2. táblázat: A magyar gazdaság néhány mutatója, 1989–1991

	1989	1990	1991
Bruttó termelés változása, %	–1	–5	–10–13
Bruttó hazai termék (GDP) változása, %	0	–3	–9–11
Fogyasztóiár-emelkedés, %	17	29	35
Munkanélküliségi ráta, %		1.7	8,5
Folyó fizetési mérleg egyenlege, millió dollár	–1314	156	287
Valutatartalék az év végén, millió dollár	1725	1166	4017
Nettó lakossági megtakarítás év végén, milliárd Ft		272	646
Tervezett költségvetési hiány, milliárd Ft	21,1	9,9	78,8
Tényleges költségvetési hiány, milliárd Ft	54,0	1,4	114,2

Beszámítva a 82 milliárd Ft lakáshitel-elengedést


„Pénzmaradványok” milliárdjai

Mert nézzük csak meg, mi történt: miközben az adóbevételek nem folytak be kielégítően, rátettek még egy lapáttal – 6,3 milliárddal – a költségvetési szervek támogatására (1. táblázat). Az egyes fejezetek (minisztériumok) kiadásai rendre nagyobbra sikeredtek az előirányzott összegeknél (3. táblázat). Az előirányzat-módosítások jobbára törvényesek (maga az Országgyűlés is 7,2 milliárd forint többletkiadást hagyott jóvá a tavalyi év folyamán), bár a szabályszerűtlenségeket terjedelmes jelentésben sorolja föl a számvevőszék. Számos fontos kérdésben a megnyugtató szabályozás hiánya nyit teret a machinációknak. A legnyugtalanítóbbak a pénzmaradványok kezelésének sötét foltjai: a mindenkori költségvetés jogcímet ad az egyes apparátusoknak bizonyos pénzkeretek fölhasználására, de nem merítik ki ezeket a kereteket, hanem elrejtik a köz elől, a következő évi költségvetés pedig úgy készül el, mintha ezek a maradványok nem is léteznének. Tehát, akárhogy is, csorbát szenved a népképviselet elve. Szakmai gondok is adódnak persze: keveredik egymással az úgynevezett „pénzforgalmi” és „eredmény-szemlélet (tehát hogy a pénz csakugyan mozgott-e, vagy csak a felhasználás jogát kapta meg a pénzköltő az elmúlt naptári évben), amiből a számvevőszék nem kisebb következtetésre jut, mint hogy a bevételek és kiadások „teljesítési adatai a költségvetési törvény előírásainak nem felelnek meg”.

3. táblázat: Az állami költségvetés mérlege és a „pénzmaradvány” fejezetenként, 1991 (millió Ft-ban)

Fejezet	Bevétel		Kiadás		Pénz-maradvány
	előirányzat (CIV. törvény)	teljesítés	előirányzat (CIV. törvény)	elszámolt teljesítés
l. Köztársasági elnökség	–	5	81	66	20
II. Országgyűlés	6	251	3217	3452	259
III. Alkotmánybíróság	–	14	161	163	10
IV. Legfelsőbb Bíróság	15	42	236	275	9
V. köztársaság ügyészségé	2	43	1 765	1 609	183
VI. Állami Számvevőszék	6	28	389	398	25
VII. Miniszterelnökség	1 678	4145	27704	12803	1 012
VIU. Belügyminisztérium	1 531	9739	229488	242348	2619
IX. Honvédelmi Minisztérium	7051	8015	54444	53580	1449
X. Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma	194	1 385	8685	9452	447
XI. Népjóléti Minisztérium	19327	24310	132635	140072	2216
XII. Igazságügyi Minisztérium	1 043	1 888	10071	11 560	553
XIII. Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium	20849	33719	30684	39329	3432
XIV. Külügyminisztérium	307	4471	5319	7452	2009
XV. Földművelési Minisztérium	6779	10956	17284	21 250	712
XVI. Munkaügyi Minisztérium	345	3220	22645	32798	513
XVII. Pénzügyminisztérium	739312	677101	182909	174246	1 070
XVIII. Művelődési és közoktatási Minisztérium	3943	11454	33779	39 700	2795
XIX. Ipari és Kereskedelmi Minisztérium	2683	3532	17398	13661	461
XX. Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium	762	1 303	3291	3747	161
XXI. Magyar Tudományos Akadémia	3239	6640	8434	10302	1423
XXII. Magyar Távirati Iroda	1 287	1 316	1486	1463	62
XXIII. Magyar Rádió	1 051	2102	2377	3370	97
XXIV. Magyar Televízió	6703	10156	7843	10151	1 404
XXV. Nemzetközi elszámolások	7300	11 098	19273	9782	–
XXVI. Belföldi államadósság	27500	31 950	110100	107068	–
Összesen Kiadás pénzmaradványokkal együtt Hiány	852910	858882	931696 931 696 78786	950096 973 038 114156	22942

13,7 milliárd forintnyi, ’90-ről áthozott maradványt használtak föl a költségvetési szervek, és 22,9 milliárdra rúg az a pénzösszeg, amely rendelkezésükre állt tavaly, mégsem költötték el. Például eredetileg 850 millió forintot rendelt a Ház a köztársasági megbízottak hivatalainak fölállítására, ami aztán évközi csökkentések és emelések végeredményeként 886 millióra változott; de csak 796, milliót használtak föl, így majdnem 91 millió lapult a belügynél maradvány gyanánt, mialatt a parlamentben az említett presztízsharc folyt az ez évi büdzsé körül. Vagy: még érthető a taktikai megfontolás, amelynek jegyében a művelődésügyi minisztérium központi apparátusa 80 milliócskát ’92-re hozott át; de vajon miért nem adta ki időben az 500 milliót, illetve 400 milliót abból a költségvetésből, amelyek a tudományegyetemeket és a műszaki egyetemeket illette meg? Mint annyi más kérdésre, erre sem kapunk a zárszámadásból semmilyen választ.

A „saját felhasználás”

A pénzmaradványok természetesen növelik a deficitet, hiszen ha lehetett volna tudni, hogy nem fogják elkölteni, nyilván nem is irányozták volna elő. De még egy tényező tágítja tovább az apparátusok mozgásterét. Figyeljük csak meg: a ’91-es jövedelmi folyamatok szerint 716 milliárdos bevétel állt a költségvetés rendelkezésre (1. táblázat), ezzel szemben az egyes fejezetek bevételi főösszege 859 milliárd forint volt, ami egyben azt is jelenti, hogy bár nem folyt be elegendő adó, mégis többet kasszíroztak az apparátusok, mint amennyit előirányoztak számukra (3. táblázat). E furcsaság nyitja az, hogy a költségvetési szervek nemcsak úgynevezett támogatásból élnek, van nekik „saját bevételük” is, és ezeket alaposan alultervezik. 1990-ben 138 milliárd forint folyt be „saját forrásból”, a ’91-es költségvetés készítésekor mégis 81 milliárdos tervvel etették meg a törvényhozást. Végül aztán az apparátusok csodás módon 142 milliárd forint erejéig bizonyultak önellátóknak, váratlanul föltárva rejtett többletforrásaikat. A zárszámadásból kibogozhatunk annyit, hogy ez az irdatlanul nagy összeg csak részben jelent ár- és díjbevételeket (55 milliárd), vagy éppenséggel az egészségügyi feladatok ellátása után kapott társadalombiztosítási pénzeket (21 milliárd); ám a többiről még a pénzügynek is csupán annyit ír: „a költségvetési bevételek növekedésében továbbra is az… áttételes finanszírozási kapcsolatokat, másodlagos elosztást megjelenítő pénzügyi kapcsolatok (sic!) játszanak szerepet.” Vagyis, ha jól hámozzuk ki e stílbravúros megfogalmazásból: a költségvetési szervek óriási pénzeket, forrásokat utalnak át egymásnak; akár 66 milliárdot is fölemészthetett ez a perpetuum mobile ’91-ben. Óriási fölös pénzlekötést jelent ez az „élénkítés” híveinek bizonyára nem kis bosszúságára.

Egyébként a pénzügy és nyomában a kormány maga is látja a visszásságokat. „A költségvetési tervezés és gazdálkodás túlzottan liberális – számol be –, …nem kizárt, hogy az intézmények gazdálkodási »eredménynek«, pénzügyi megtakarításnak mutatnak ki esetleges feladatmegmaradásokból származó pénzeket is.” Magyarán: nem föltétlenül arra a célra költik vagy spórolják meg a pénzt, amire kapják. De e vonatkozásban láthatólag még a pénzügy is homályban tapogatózik.

De akkor miben tapogatóznak a laikusok?

• Belföld [7]