Szuverén állam – szuverén döntés
Fűrész Klára: Az állampolgársághoz való jogot nemzetközi jogi egyezmények szabályozzák, amelyeknek Magyarország is részese. Az állampolgársághoz való jog nem alanyi jog: egy embernek nincs joga bármely állam állampolgárságára. Ugyanakkor a meglévő állampolgárság, az már alanyi jog, védett helyzet, megszűnését tehát az állam csak ezt tekintetbe véve szabályozhatja. Az 1957. évi V. törvény ezt az elvet sértette, nem ismerte el a létező állampolgársághoz való jogot. Megengedte ugyanis, hogy az állampolgárság megszűnjék, méghozzá két módon: elbocsátás címén és megfosztással. Ezek közül a megfosztás nem elfogadható eljárás, hiszen azt jelenti, hogy az állam a hűségre hivatkozással – tehát egy nagyon tág tényállás alapján – elveszi valakinek az állampolgárságát. De az elbocsátás sem helyes, mert az elbocsátás esetében a törvény feltételeket fogalmaz meg, végül azonban az eljáró hatóság, végső soron az államfő – akkor az Elnöki Tanács, ma a köztársasági elnök – mérlegelésétől függ, hogy bár fennállnak a feltételek, eleget tesz-e a kérelemnek vagy sem.
Az ’57. évi V. törvény az állampolgárság megszerzésének szabályait illetően nagyon liberálisnak tűnik, mert csupán háromévi huzamos egy helyben tartózkodást kíván meg ahhoz, hogy valaki benyújthassa a honosítás iránti kérelmét. Igen, csak ez a szabály is úgy fogalmazódott meg, hogy kizárólag állami döntés kérdése, hogy megadom-e az állampolgárságot vagy sem. Ez önmagában nem baj, hiszen az állampolgárság megadása szuverén döntés, az állami szuverenitás fontos eleme testesül meg benne. Persze amikor nincsen igény a magyar állampolgárságra, amikor a honosítási kereknek száma igen csekély, amikor egy ország nem befogadó ország, hanem küldő ország, akkor nyugodtan lehet liberális – látszólag liberális – szabályokat hozni. Abban a pillanatban, amikor megváltozik a helyzet, amikor vonzóbb lesz magyar állampolgárnak lenni, már vizsgálni kell a szabályok helyességét.
Beszélő: Egy lényeges kérdésre nem adott választ. Megítélése szerint mi ennek a törvénynek a filozófiája? Mert nyilvánvalóan van filozófiája.
F. K.: Ne kérdezze tőlem, hogy mi a filozófiája, tőlem szakmai érveket kérdezzen. Ezt folytatnám is. Az 1989-es alkotmánymódosítás azzal, hogy az állampolgárságot az alapjogok körében is szabályozta, már megtette az első lépést az ’57. évi máig hatályos törvény átalakítására. Ez a szabály kimondja, hogy az önkényes megfosztás, illetőleg a megváltoztatás jogának a korlátozása nem fér össze az állampolgársággal, mint alapjoggal. Nyilvánvaló, hogy minden szabály megalkotásánál jelentős szerepet játszanak a politikai szándékok és érdekek. Én azonban inkább szakmai szemszögből hangsúlyoznám, hogy az alkotmánymódosításból következik, hogy az állampolgársági törvényt fölül kellett vizsgálni, összhangba kellett hozni az alkotmányban megfogalmazott törekvésekkel.
Hívó szó és rejtett akadályok
Nagy Boldizsár: Klárának mindenben igaza van, amit kimond. De egyetértek a kérdéssel is: amit vizsgálnunk kellene, az a törvénytervezet filozófiája, ezt a szakember nem teheti zárójelbe. Ha elfogadjuk is a feltételezést, amelyet szívesen elfogadok, hogy Magyarország vonzása megnőtt, akkor elfogadhatjuk azt, hogy az állampolgárság megadását az ’57. évi V. törvénynél részletesebben kell szabályozni. De a mostani tervezetben egy sor olyan elem van, amelyek a jogállamisággal nem egyeztethetők össze jobban, mint az ’57-es törvény szabályai. Nincs kifogásom azellen, hogy hosszabb legyen a várakozási idő. De akkor a rövidebb idővel kedvezményezett csoportokat jól kell körülírni, s a preferencia mértékét átgondolt rendszer szerint kell megadni. Azt gondolom, hogy a tervezett szabályozás sokszor képmutató: ad is és nem is ad. Különös tekintettel arra, hogy nem értelmezhető a bevándorlási és idegenrendészeti törvény nélkül, illetve a végrehajtásukra kiadandó szabályok nélkül. A tervezet egy különösen kedvezményezett csoportot ismer, azokat, akiket (nagy nyelvi zűrzavart teremtve) visszahonosíthatóaknak nevez. A hatályos jogszabály a valaha volt állampolgárokat tette a visszahonosítás lehetséges alanyaivá. Az új törvény megtartja ugyan ezt a csoportot, de kiterjeszti azokra, akiknek a felmenője volt magyar állampolgár. Tekintettel arra, hogy a Nyugaton élő emigráció legnagyobb része megtartotta vagy örökölte a magyar állampolgárságot, a visszahonosítás egyértelműen a szomszédos országok magyar kisebbségére vonatkozik.
A farizeusság két dologban áll. Az egyik az, hogy a kormány hivatalos politikája nem kívánja támogatni az áttelepülést. Ugyanakkor elképesztő kedvezményeket ígér a visszahonosítási kérőknek.
Itt jön azonban a farizeusság másik oldala. Ahhoz, hogy X. Y. a visszahonosítását kérhesse, az kell, hogy a megélhetése Magyarországon biztosított legyen. Ehhez viszont egy másik jogszabály, a bevándorlási törvény akadályain kell keresztülverekednie magát.
F. K.: A készülő bevándorlási törvény – egyébként nem fogadom el, hogy az állampolgársági törvényt ne lehetne enélkül elfogadni – kimondja, hogy ha valaki azért jön Magyarországra, mert magyar állampolgár kíván lenni, és beletartozik a visszahonosíthatók csoportjába, akkor nem kell külön indokolnia, hogy miért tartózkodik Magyarországon. Elegendő indok az, hogy a visszahonosítását kéri. Semmiféle egyéb indokra és várakozásra nincsen szükség. Csak az kell, hogy Magyarországon lakjon. Ez viszont elvi kérdés. A régi törvény volt farizeus, amikor azt mondta, hogy nagyon könnyen lehet valaki magyar állampolgár, még itt se kell laknia. Igen ám, de mit tehetett az a polgár, aki a volt Magyarország területén lakott, és a békeszerződés következtében román állampolgár, csehszlovák állampolgár lett? A törvény szerint kérhette a visszahonosítását, de a kétoldalú megállapodások értelmében csak akkor, ha a csehszlovák, a román stb. hatóságok előzetesen hozzájárultak az elbocsátásához.
N. B.: Vagyis, ha elbocsátottak Romániából, márpedig néhány száz embert minden évben elbocsátottak, akkor onnan kérhettem a magyar állampolgárságot anélkül, hogy itt éltem volna. Ez a lehetőség most megszűnik. Ennyiben ez a törvényjavaslat nehezebben leküzdhető akadályt állít. Ugyanis nemcsak itt kell laknia – lakhat egy rokonánál vagy albérletben is – de a megélhetése is biztosított kell legyen. Márpedig az, hogy a megélhetése és a lakóhelye Magyarországon biztosított, az a madagaszkárira ugyanúgy vonatkozik, mint a kolozsvárira. A megélhetés mércéje feltehetően igen magas lesz. Számtalan trükk van arra, hogy a hatóság például a saját vállalkozást ne tekintse biztosított megélhetésnek. Mindez arra jó, hogy a hatóság vagy eltekintsen, vagy ne tekintsen el a szabály érvényesítésétől. Fellebbezés nincs, külső kontroll nincs, a hatóság tehát azt csinál, amit akar. Ebből a szempontból az új törvény tökéletesen átvenné a korábbi szabályozási rendszer logikáját.
F. K.: Mivel a korábbi szabályozási rendszer konkrét feltételeket nem fogalmazott meg, alkalmazása önkényes lehetett. A jövőben azonban korlátot kell fölállítani, feltételeket kell megfogalmazni.
N. B.: Tökéletesen egyetértek azzal, hogy az egyszerű, szabályos honosítást kérőknél kerüljük el azokat a kérelmezőket, kivéve a menekülteket, akik az államnak terhet jelentenek. Ilyen fordulat minden ország jogrendjében szerepel. Csak azt mondom, hogy a javaslat olyan látszatot kelt, mintha a visszahonosítás esetén ezeket az akadályokat meg lehetne kerülni. Valójában nem lehet megkerülni őket.
Z. Gergely Erdélyből
Beszélő: Legyünk gyakorlatiasak. Z. Gergely a Felvidéken, Erdélyben vagy a Vajdaságban lakik, magyar nemzetiségű, magyarul beszél, magyar állampolgárok voltak a szülei vagy a nagyszülei. Megérkezik Budapestre azzal az elhatározással, hogy itt kíván élni. Mi lesz vele? Mit kell tennie?
F. K.: Mi az, hogy itt kíván élni?
Beszélő: Magyar állampolgár akar lenni.
F. K.: Lakást szerez, valamilyen…
N. B.: Nem. Először is megélhetésre van szüksége, ehhez munkavállalási engedély kell, vízumot kell kérnie, tehát azonnal haza kell utaznia, hogy megszerezze a munkavállalási vízumot.
Beszélő: Itt nem lehet megszerezni a munkavállalási engedélyt?
N. B.: A külföldiek munkavállalásáról szóló 1991-es rendelet szerint nem.
F. K.: A törvény meghatározza a honosítás általános feltételeit. Ezekhez képest lehet megfogalmazni engedményeket. Például a visszahonosítást kérők esetében nem feltétel a személyenkénti 6 négyzetméter lakóterület. Lakhatnak kisebb helyen is. De például a büntetlen előélettől már nem lehet eltekinteni.
N. B.: Itt se világos a törvényalkotó szándéka. A magyar jog szempontjából büntetlen előéletű? Mert a madagaszkári jog esetleg egészen másképp határozza meg a büntetett előéletet. Vagy akit Ceausescu elítélt? Aki Ceausescu börtönében volt, az ki van zárva a visszahonosításból?
F. K.: Amikor egy ország meghatározza a honosítás feltételeit, akkor tulajdonképpen azt a filozófiát – ez tényleg filozófia – vallja, hogy az állam szuverén döntése, hogy kit fog állampolgárának tekinteni. Tehát ilyen értelemben tulajdonképpen ad absurdum, még az is elfogadható lenne, ha nem határozna meg feltételt, hanem azt mondaná, hogy a gyerekeket kivéve – mert ezeknek a szabályoknak az a lényege, hogy a gyereket nem lehet hontalan helyzetbe hozni – a döntést hozó szervnek teljes szabadsága van abban, hogy kit honosít és kit nem. Nem tudom, van-e értelme olyan módon vizsgálni a jogszabályi megoldásokat, mint a büntetőjogban. Ez másfajta, alkotmányjogi szabály.
N. B.: Mindannyian tudjuk, hogy végső fokon a köztársasági elnök – valójában a belügyminiszter – dönt. Mégsem mindegy, hogy a kimondott szabály (szemben a ki nem mondottal) milyen filozófiát tükröz. Azt állítom, a javaslat jelenlegi formájában önmagának és a kormány meghirdetett politikájának is ellentmondó filozófiát tükröz.
F. K.: Ha vannak ellentmondások – ez a történelmi helyzet következménye, amelybe az ország került. Jönnek emberek, akiknek az egész nációja magyar volt. Jönnek Keletről, jönnek Nyugatról. Egy dolgot lehet csak tenni: azonos helyzetbe kell hozni őket. Nem szabhatsz különleges feltételeket annak, aki Nyugatról jön, mert esetleg gazdagabb, és nem szabhatsz annak se, aki a Keletről jön.
Juan S. Caracasból
N. B.: Ez a jogszabály pontosan ezt teszi. A legnagyobb mértékben kedvezményezi a Nyugaton élőt. Két módon. Egyrészt a Nyugaton élőnek jogszabály-technikailag is és morálisan is elképesztő módon megengedi, hogy egyoldalú nyilatkozattal visszaszerezze az állampolgárságát, amelytől megfosztották, vagy amelyről – s ez az elképesztő – korábban lemondott. Másrészt az egész jogszabály hallgat az asztal közepén fekvő hulláról, arról a néhány százezer vagy néhány millió magyar állampolgárról, akik Nyugat-Európában, Amerikában vagy Óceániában élnek, és sem ők nem tudják, hogy magyar állampolgárok, sem mi nem tudjuk róluk, hogy magyar állampolgárok. Ennek ellenére, amikor az a kérdés, hogy ki van kedvezőbb helyzetben, ez a néhány millió fantommagyar ezerszer kedvezőbb helyzetben van, mint az összes kisebbségi a szomszédos országokban. Ugyanis Juan S. bármikor besétálhat Caracasban a magyar konzulhoz, és azt mondhatja, uram, magyar vagyok, kérem az útlevelem. És meg kell neki adni, noha 1929-től, hatvan éve nem volt senkije Magyarországon. Meg kell neki adni az útlevelet, mert vér szerint magyar állampolgár.
F. K.: Ez a törvény senkitől sem veheti el azt a jogot, amelyet az apja vagy a nagyapja állampolgársága révén megszerzett.
N. B.: Miért nem? A magyar jogi tradíciótól egyáltalán nem idegen, hogy a magyar állampolgárság kihunyjon az időmúlás folytán. A hágai nemzetközi bíróság a Nottebohm-ítéletben kimondta, hogy az állampolgárságnak feltétele a valóságos és tényleges kapcsolat az állammal. A kettős állampolgárságot kizáró egyezmények is feltételül szabják a valóságos kapcsolatot az állam és a polgár között.
Azt szorgalmaznám, hogy legyen egy- vagy kétéves világméretű kampány, és mondja ki a törvény, hogy öt évet kap mindenki, hogy eldöntse, meg akarja-e tartani a magyar állampolgárságot vagy sem. A szabályozás akkor válik zárttá, ha a végleg elutazók, a kivándorlók, azok, akik nem tartanak fenn semmiféle kapcsolatot az országgal, egy idő múlva ugyancsak elvesztik az állampolgárságukat. Kimondhatom, hogy magyar állampolgár külföldön született gyermeke, ha az élete első 18 évből nem tölt legalább ötöt Magyarországon, nem tekintendő többé magyar állampolgárnak.
F. K.: De mire való ez? Aki az elvileg többmilliós állampolgári körbe tartozik, és esetleg maga se tud róla, annak soha az életben nem okoz konfliktust, hogy magyar állampolgár. Aki pedig tud róla, akinek fontos a magyar állampolgárság, annak a helyzetét ezek a szabályok megfelelően rendezik.
N. B.: Csakhogy ez a törvény a magyar állampolgárság erkölcsi súlyáról beszél. Miközben erről a súlyról több százezer vagy néhány millió ember, aki elvben e súly hordozója, nem is tud. Ilyen módon is farizeus tehát a törvény. Egyre több szó esik a külföldön élők választójogáról. Hány külföldi kapna választójogot? Félmillió? Kétmillió? És még valami: ebben a sokaságban lehetnek, akik azt gondolják, hogy egy magyar útlevéllel könnyebb turpisságokat elkövetni, mint a meglévő útlevelükkel. Nem feltétlenül bűncselekményekre gondolok. De minden esetben, ha valamilyen jogszabály a belföldi javára tesz különbséget belföldi és külföldi között, az emberem belföldinek fog minősülni, mert a devizakülföldi fogalmát nyilván eltörli a hatályos jog. Vagy a brüsszeli egyetem ösztöndíjat hirdet magyar diákok számára: a magyar útlevelével oda is jelentkezhet, holott esetleg egy szót se tud magyarul. A magyar kvóta terhére próbál bevándorolni Ausztráliába, és így tovább.
Beszélő: Nézzük az érem másik oldalát, a határon túli magyarokat.
Ki a magyar?
N. B.: Azt hiszem, abban mindannyian egyetértünk, hogy a szomszédos országokban élő, magát magyarnak valló és valami külsődleges kategória szerint is magyarnak minősíthető népesség köréből azoknak, akik eldöntötték, hogy ide áttelepülnek, s ezt sikeresen meg is valósították, kedvezményeket akarunk adni a honosítás során. Amit nehezményezek, az az, hogy a törvény olyan új fogalmakat iktat be, de nem magyaráz meg, mint a „magyar nemzetiségű”. Visszahonosítható, akinek a felmenője magyar állampolgár volt, eddig világos, de arra, hogy ki a magyar nemzetiségű, arra nincs jogszabály.
F. K.: Minden honosítási vagy visszahonosítási kérelemmel kapcsolatban megjelenik a diszkréciós elv: a Magyar Köztársaság érdeke. Bármilyen feltételt fogalmazunk meg, megmarad az állam szuverén mérlegelési joga.
Beszélő: A törvény hatalmas diszkréciós jogot ad a belügyminiszternek, hogy eldöntse, ki a magyar nemzetiségű.
F. K.: Szívem szerint ezt a két szót, hogy magyar nemzetiség, kihagynám. A magyar nemzetiség fogalmára az állampolgársági jognak csak egyetlenegy kategóriája van, az, hogy felmenő. Mást nem is lehet vizsgálni.
N. B.: A törvényben két kritérium van: a jelentkező vagy a felmenője magyar állampolgársága, és a jelentkező magyar nemzetisége. Azt tehát, hogy ki a magyar, valóban a belügyminiszter fogja eldönteni. Vagy egy kormányrendelet fogja eldönteni, illetve a kormányrendelethez kiadott további utasítás. Vagy egy kormányhatározat, amely vagy ezres, vagy háromezres. A munkavállalási engedélyek kiadásánál is bizonyos különbségtétel figyelhető meg, szociológiailag. Valaki értelmezi, hogy ki tartozik a kedvezményezett csoportba, csak azt nem lehet tudni, hogy milyen jogszabály alapján. Ahogy azt sem lehet tudni, hogy a beutazásnál milyen alapon döntik el, hogy egyes személyektől megkívánják a napi 1000 forintot, másoktól meg nem.
F. K.: Változatlanul azt mondom, hogy nem szerencsés a „magyar nemzetiségű” kifejezés. A törvényjavaslat nagyon is részletesen előírja, hogy milyen iratokat kell benyújtani. De ezek alapján csak egy dolgot lehet eldönteni: hogy a kérelmező felmenője magyar állampolgár volt-e vagy sem.
N. B.: Miért nem lehetett meghagyni az egész eljárást a kedvezményezett honosítás esetei között? Miért kellett irritáló módon visszahonosításnak nevezni?
F. K.: Miért nem jó a visszahonosítás?
N. B.: Arra, aki saját életében már volt magyar állampolgár, és vissza akar jönni, jó. De azoknak az esetében, akik sosem voltak magyar állampolgárok, csak arra jó, hogy hihetetlenül ingerelje a szomszédos országokat. Ugyanis azt sugallja, hogy ezek mindig magyarok voltak, mindenki magyar, akinek valaha magyar felmenője volt, nyilván a területek is, ahol éltek, mindig magyarok voltak. Aki akarja, még hozzágondolhatja, hogy ma is magyarok, és innen már csak egy lépés, hogy visszaszerezzük őket.
F. K.: Ha konzekvensen végignézzük a törvényt, az eljárást, látni fogjuk, hogy mit kell a kérelmezőnek igazolnia. Ebből teljesen egyértelmű, hogy a nemzetiséget a hivatal nem fogja vizsgálni.
N. B.: Ez a veszély benne: ránézésre dönt.
F. K.: De ránézésre se tud dönteni, mert postán kapja a papírokat.
N. B.: Akkor egyszerűen a név vagy a fénykép alapján dönt. Kér egy színes fényképet, és eldönti, hogy elég fehér-e a kérelmező, vagy nem elég fehér.
F. K.: Ez ilyen eljárás.
N. B.: Nem jó eljárás, ha nem azt kell definiálni, hogy mi a magyar államérdek, hanem azt, hogy mi a magyar nemzetiség. A mindenkori előadó mindenkori belátásán fog múlni, hogy három vagy nyolc darab papírból eldöntse, hogy X-et magyarnak tekinti-e.
Beszélő: A „magyar nemzetiségű” kifejezésnek mégis benne kell lennie. Ha ugyanis mindenkinek előjogai vannak a magyar állampolgárság megszerzésénél, akinek a felmenői magyar állampolgárok voltak, akkor beláthatatlanná növelem a kedvezményezettek számát. 1910-ben mintegy tízmillió nem magyar nemzetiségű magyar állampolgár élt Magyarországon – a nemzetiségi megszorítás nélkül valamennyi leszármazottjuknak egyforma jogokat kellene adni.
N. B.: Mégis tisztább lenne a rendszer, ha egyszerűen azt mondanám, hogy kedvezményesen honosítható az, akinek a felmenői magyar állampolgárok voltak. Nem azt sugallnám, hogy a magyar nemzetiségűt szinte kötelező honosítani, mert őt visszahonosítom, miközben akadályokat gördítek az áttelepülése elé. Amíg az állami mérlegelés szabályait nem ismerjük meg, addig az új szabályozásnak sincs több értelme, mint a korábbinak volt.
Beszélő: Próbáljuk meg végiggondolni, mik lennének a feltételei egy, a tervezettnél jobb állampolgársági törvénynek.
N. B.: Először is eldönteném, mi a tervem a szomszédos országokban élő kisebbségekkel. Akarom-e támogatni az áttelepülésüket vagy sem. Ha az lenne a politikám, mint a jelenlegi kormányé is, hogy éljenek a kisebbségek jobban ott, ahol élnék, akkor arra törekednék, hogy mindenekelőtt ebben támogassam őket. Nem csinálnék jogszabályt addig, amíg a politikámat végig nem gondoltam. Ebben, azt hiszem, különböznék a mostani kormánytól. Ha azt látnám, hogy nagy politikai nyomás elől akarnak átköltözni, akkor több kedvezményt adnék, mint ha egyszerű migrációs folyamatról lenne szó, amely olyan embereket érint, akik magyarul beszélnek, és magukat magyarnak vallják. De nem látnám akadályát annak, hogy az egyszerű migráción belül is preferáljam azokat, akiket magyarnak tekintek. A hazai viszonyoktól – lakáshelyzet, munkaerőpiac stb. – függően eldönteném, hogy a bevándorlás terén adok-e kedvezményeket vagy nem. Könnyen előfordulhatna, hogy nem adnék. Azt mondanám, hogy a magyarországi magyarral szemben nem preferálom a szomszédos országokban élő magyarokat, tehát a munkaerőpiacra vagy a lakáspiacra vagy csak azonos, vagy a külföldieket megillető feltételekkel engedem be őket. Aki átjutott a bevándorlás akadályain, gondtalanul tudnám preferálni a honosítás terén. De nem sugároznék bátorító jelzéseket, amikor nem is akarom, hogy jöjjenek. S főképpen, megbeszélném a társadalom érintett csoportjaival, hogy mit szeretnének ők. Nem alkotnék jogszabályt addig, amíg nem folytattam nagy, nyilvános vitát arról, hogy a Magyarországon élő magyar nemzet mit szeretne. Nem az irodámban akarnám eldönteni, hogy mi a jó.
F. K.: Ez a fejtegetés a jogszabály-előkészítés egyik módja lehet, de ezek még mindig csak elvek. Az elvek után következik a további folyamat, a jogi normák megfogalmazása. A szubjektivitást a megfelelő normaalkotással ki lehet küszöbölni.
N. B.: Nincsenek illúzióim, nem hiszem, hogy papíron létre lehet hozni egy olyan rendszert, amelyik jól működik. Nem lehet.
Beszélő: Mindkettőjüknek köszönöm a beszélgetést.
- Belföld [6]