1971 az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) éve (is). Ha belegondolunk, persze furcsa, hogy csak 1971 az OTK éve, s nem 1949 vagy 1950. Olyan államberendezkedés mellett, amely tervgazdálkodást (?) is folytatott, amely az „egész világ megforgatását” tűzte ki célul – „holnapra”, elvárható lett volna, hogy a hatalom rendelkezzék deklarált elképzelésekkel a „múltból öröklött”, következésképp minden bizonnyal torz településhálózat átformálására. Pedig az ország területi szerkezetének, településhálózatának tervszerű átalakítására korábban is születtek elképzelések.
A két világháború között született közigazgatási reformjavaslatok kapcsán településhálózat-fejlesztési elképzelések is megfogalmazódtak. Geográfus szerzők tollából született tanulmányok szerint az államterület (közigazgatási) felosztásának kiindulópontja a járások területének helyes meghatározása, ehhez pedig a létező városok vonzáskörzetét és közlekedésföldrajzi helyzetét kell figyelembe venni az „optimálisan” kialakított járásoktól kell a megyéket kialakítani (nem pedig a megyék területét járásokra bontani), s a közigazgatási székhelyeket „alkalmassá tenni” szerepkörük ellátására.
Ezen javaslatok nem valósultak meg, miként a koalíciós évek közigazgatási-településhálózati elképzelései sem. Ezek közül a legkidolgozottabb a Nemzeti Parasztpárt javaslata volt, mely Erdei Ferenc és Bibó István ezirányú előmunkálataira támaszkodhatott. Erdei még a háború előtt megjelent Magyar városban fogalmazta meg „országépítő” javaslatát – városokkal. Az elképzelés az alföldi mezővárosok és tanyáik kapcsolatának – valós alapú, de idealizált – értelmezésére vezethető vissza: az országfelosztás ideális egysége a város s a vele a tanyák mintájára egybeszerveződött vidék. Ez a „szakmai előkép” ötvöződött a Parasztpárt „feudalizmusellenességével”, következésképp megyeellenességével. A Nemzeti Parasztpárt javaslata szerint a közigazgatási rendszer területi alapegységévé – a korábbi vármegyék és járások helyett – a nagyfokú helyi autonómiával rendelkező városmegyét kell tenni: „A közigazgatás szervezetének a valóságos gazdasági, társadalmi és közlekedési gócok körül kialakult valóságos egységekhez kell idomulnia. Eszerint Magyarországot a 25 vármegye és 151 járás helyett kb. 70-80 ilyen városi vagy városiasodó központ körül kialakítandó városmegyére kell bontani. A jelenleg teljesen külön igazgatási életet élő városokat szervesen bele kell kapcsolni a városmegyébe s vele a környék életébe” – érvelt Erdei Ferenc a tervezet bemutatásakor a nemzetgyűlésben. A közigazgatás 1950-ben történt átszervezése során azonban jelentősebb területi változtatásokra nem került sor (annál inkább tartalmi változtatásokra, a közigazgatás önkormányzati jellegének megszüntetésére).
Természetesen a tervgazdálkodás bevezetésekor felmerült, hogy a „népgazdasági tervezés” mellett – vagy annak részeként – életre kell hívni a területi és településhálózat-tervezést. E feladat az 1949-ben felállított Területrendezési Intézetre hárult. Az intézet feladata „a szocialista építőmunkát szolgáló, szocialista településpolitika kidolgozása” volt.
Hajdú Zoltánt idézve: „…a településpolitika ideológiai, gazdasági környezetét, politikai feltételrendszerét, hogy ezek direkt módon meghatározták a településpolitika irányait, ill. céljait; a településfejlesztést erőteljesen egybekapcsolták a gazdaság, a politikai struktúra, a társadalom átalakításának voluntarisztikus céljaival, illetve eszközeivel”. A településpolitika elsődleges célja az iparosítás településhálózati feltételeinek megteremtése, ugyanakkor a településfejlesztés legfontosabb eszköze is az iparosítás. Évtizedekre elfogadottá vált, hogy „…a településhálózat fejlődése, szocialista átalakítása és megújítása elsődlegesen a tervszerű szocialista iparosítás bázisán mehet végbe”.
A központi kérdés már ekkor a települések osztályba sorolása volt. Többszöri módosítás után három osztályba sorolták a településeket; az I. osztályú települések közé az országos jelentőségű városok kerültek (Miskolc egy ideig „osztályon felüli” településként szerepelt – vö. a kiemelt fejlesztés végeredményével!), a II. osztály települései is városi szerepkört láttak volna el. Az „1971-es” OTK, de az egész későbbi településpolitika szempontjából is meghatározó jelentőségű volt a III. kategóriába, a falvak (községek) közé sorolt települések megítélése. Az e csoportba sorolt „…települések fejlesztését oly módon kell irányítani, illetve korlátozni, hogy egy új, a szocialista termelés érdekeinek megfelelő községhálózat kialakulásához vezessen.” Mivel egyrészt a fejlesztési eszközök szűkösen álltak rendelkezésre, másrészt úgy vélték, hogy a „gazdaságos” településméret 3000 lakosnál kezdődik, csak e népes falvakat lehet ellátni megfelelő intézményekkel és közművekkel, a III. kategóriába sorolt települések között a „fejleszthetőség” szempontjából éles különbségeket tettek. Külön csoportba sorolták azokat a községeket, amelyek lélekszámuknál, gazdasági helyzetüknél, közlekedési adottságaiknál, területi elhelyezkedésüknél fogva nem illeszthetők bele a kialakítandó szocialista községhálózatba, és ezért nem is fejleszthetők. E községekben a koncepció szerint beruházás csak kivételesen lett volna engedélyezhető, s csak a termelés érdekeit közvetlenül szolgáló vagy a lakosság elemi szükségleteit biztosító beruházásokat (bekötőút, villanyszolgáltatás, egészséges vizű kút stb.) végezhettek volna. „A C csoportba sorolt települések területére építési engedélyt lakóépületre kiadni nem szabad. A jelentkező építési szándékot – kellő politikai felvilágosítás útján – a felé az A csoportba sorolt település felé kell irányítani, amelyhez a település kapcsolódik” – írta a tervezet. Itt van a forrása a kisfalvakkal szemben folytatott későbbi településfejlesztési gyakorlatnak.
Ezek az elképzelések nem emelkedtek állami határozattá, nem is kerültek nyilvánosságra, következetes gyakorlattá is csak a hatvanas évek végén, a hetvenes években váltak. Egyes elemei, mint például a települések egy részére kimondott építési, beruházási tilalmak, vagy a „szervezet-korszerűsítések” címén végrehajtott intézménykörzetesítés – egyre több községre kiterjedő közös tanácsok szervezése, tsz-összevonások, a falusi iskolák egy részének megszüntetése stb. – azonban formálták a településpolitika gyakorlatát. Miért nem váltak deklarált célkitűzéssé, „tervfeladattá” a településhálózat-fejlesztési elképzelések? Az ötvenes évek állama szélsőségesen centralizált volt, egyetlen hatalmi központ létezett; ebből nézvést a „lokalitás” kérdése eltörpült a „szocializmus építésének” grandiózus feladatai mögött. Az országszervezés ágazatok szerint történt. A szűken értelmezett gazdaság fejlesztésén kívül másra, mint például az infrastruktúra fejlesztésére anyagi erőforrások alig jutottak. Egy évtizeden át szüneteltek is a településtervezés munkálatai, ám az alapelvek átvészelték ezt az évtizedet. E korai koncepció „…a politikai és ideológiai közegnek, környezetnek megfelelően nyíltan »osztálybázisú«, városfejlesztés-orientált, »munkáspárti« térbeli elképzeléssé-tervrendszerré vált” – értékelte e korai elképzeléseket a kérdéskör egyik kutatója, Hajdú Zoltán. E tervek egyértelműen állást foglaltak a településállomány közel felét kitevő kisközségek fokozatos elsorvasztása, felszámolása mellett. Hatásuk beszivárgott a szaktudományokba is; geográfus szerző – Kolta János – írta az aprófalvas Baranya megye követendő településpolitikájáról: „…a népgazdaság és az itt élő lakosság életszínvonalának emelése érdekében feltétlenül szükséges a településsűrűség felszámolása…”
Az OTK közvetlen előzményei a hatvanas évek elejére nyúlnak vissza. Annak, hogy egy évtizedes szünet után ismét színre lépett a területi-településhálózati tervezés, több oka volt:
A gazdaságfejlesztés felélte a hagyományos iparvidékek és Budapest tartalékait – infrastruktúra, munkaerő; a további iparosításnak ki kellett lépnie a korábbi területi keretekből. Az MSZMP Politikai Bizottságának 1958-as, az ipartelepítésről hozott határozata megállapította, hogy arányosabb ipari fejlesztésre van szükség, s ezt a feladatot „…Budapest ipari súlyának tervszerű csökkentésével, az iparilag elmaradott területek iparosításával, az egyes területek belső gazdasági szerkezetének összehangolásával…” kívánták megoldani. A határozat előírta, hogy a „népgazdasági tervek” „telepítési fejezettel” is rendelkezzenek. A vidéki iparosítás érdekében tehát fel kellett kutatni az iparosítás szempontjából fogadóképes településeket, ilyenek hiányában ki kellett azokat fejleszteni. A terület- és településhálózat-tervezés tehát továbbra is az iparfejlesztés céljait volt hivatva támogatni.
A némiképp változó életszínvonal-politika, a növekvő kommunális beruházások, az állami lakásépítés, a magán-lakásépítés növekvő állami támogatása igényelte e beruházások „telepítésének” irányítását; a mélyülő területi differenciák mérséklése politikai szempontból is kívánatos volt.
Budapest mellett új hatalmi központok alakultak ki, s a megyék állami és pártvezetése is igényelte a településfejlesztési akciók kidolgozását-bevezetését, ettől is remélve megyéjük fokozott támogatását, kedvezőbb pozíció kialkudását az elosztási rendszerben. A kialakuló területi lobbik részben ellensúlyozni tudták az ágazati szemléletet-tervezést-irányítást.
A mezőgazdaság kollektivizálása után ki kellett alakítani (?) a nagyüzemi termelésnek megfelelő – „szocialista” – faluhálózatot; az erőszakos kollektivizálás és az iparosítás együttes hatására felgyorsult migráció irányításához is megfelelő célokra és eszközökre volt szükség.
A hatvanas évtized egyébként is a társadalom- és gazdaságirányítás szervezése, tervezése szempontjából igen mozgalmas volt. Folytak a gazdasági reform előkészületei, majd megtörtént bevezetése, folyt a „hosszú távú népgazdasági tervezés” újabb etapja, s ennek részeként újrakezdődtek a hosszú távú területi tervezés munkálatai is. A terület- és településhálózat-fejlesztési elképzelések 1971-ben két dokumentumban öltöttek testet kormányhatározatok formájában, tehát nem törvényként: megszületett az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció és a Területfejlesztés Irányelvei. Az OTK és az Irányelvek stratégiai célja kettős volt: biztosítani kívánták a népgazdaság erőforrásainak hatékony hasznosítását és mérsékelni a lakosság életszínvonalában – „anyagi és kulturális színvonalában” – mutatkozó különbségeket; ez utóbbiakat a települések hierarchikus szintjein belül kívánták csökkenteni. E két célkitűzés könnyen szembekerülhetett – volna – egymással, noha a kormányhatározatok ideológiai hátterét biztosító MSZMP-irányelvek (a Politikai Bizottság területfejlesztési irányelvei, 1970. III. 10.) „…a gazdasági hatékonyságot helyezték a területfejlesztési politika előterébe, s ennek függvényében irányozták elő a különböző területek gazdasági fejlettségében meglévő aránytalanságok kiegyenlítését, a megyék és országrészek közötti érdekek összehangolását, a vidék gazdasági, tudományos és kulturális fejlesztését”.
Az OTK legfontosabb tervezési eszköze, akárcsak korábban, a települések hierarchikus (fejlesztési) kategóriákba való besorolása volt. A településkategóriák száma tizenegyre nőtt, a központ-hálózat valamelyest differenciáltabbá vált. Az OTK szerint 130 település töltött volna be városi szerepkört. A települések közel kétharmada továbbra is az egyéb vagy „központi szerepkör nélküli” települések kategóriájába került. Ezek „tervszerű” felszámolását már nem említette a Koncepció, de egyes megyei településhálózat-fejlesztési tervek (melyek az OTK megyei „lebontását” jelentették) még igen, s a gyakorlati településpolitika is hozzájárult sorvadásukhoz, lakosságuk gyors csökkenéséhez. A felső- és középfokú központok kijelölését országos szinten, az alsó fokú központokét megyei szinten végezték.
Az OTK javára kell írnunk a következőket:
A korábbi, szinte kizárólag ágazati, gazdaságpolitikai szempontokat figyelembe vevő tervezés után elismertette a területi, települési szempontok létezését, széles körben elfogadtatta a „regionális gondolkodást” (pl. a statisztikai adatszolgáltatásban, a tudományos kutatásban, a közigazgatás-szervezésben stb.).
A települések hierarchikus rendszerének kialakításával, a funkcionális és hálózati szempontokat helyezte a településhálózat-fejlesztés előterébe, szemben az ideologikus (pl. a nehézipari központok kedvezményezett helyzete), mechanikus (nagyságrendi kategóriák) szemlélettel.
Szerepe volt az infrastrukturális fejlesztések arányainak növekedésében az 1970-es évek elején.
|
A települések száma az egyes OTK-kategóriákban<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" /> |
||
|
Központi szerepkör |
A besorolt települések száma |
Az összes település %-ában |
|
Országos központ |
1 |
0,03 |
|
Kiemelt felsőfokú központ |
5 |
0,15 |
|
Felsőfokú központ |
7 |
0,22 |
|
Részleges felsőfokú központ |
11 |
0,34 |
|
Középfokú központ |
65 |
2,02 |
|
Részleges középfokú központ |
41 |
1,28 |
|
Kiemelt alsó fokú központ |
142 |
4,43 |
|
Alsó fokú központ |
530 |
16,52 |
|
Részleges alsó fokú központ |
292 |
9,10 |
|
|
|
|
|
Budapesti agglomerációba tartozó |
44 |
1,37 |
|
települések |
|
|
|
Egyéb település |
2071 |
64,54 |
|
Összes település |
3209 |
100,00 |
Hozzájárult a megyék közötti fejlettségbeli különbségek mérséklődéséhez.
A mérleg másik serpenyőjébe meglehetősen súlyos kifogások kerülnek:
A településfejlesztésben, az infrastruktúra-fejlesztésben továbbra is – 1968 után is! – a tervutasításos irányításé maradt a vezető szerep. A települések fejlesztési lehetőségei az országos szerveknél dőltek el; a „kapott” javak telepítésébe a helyi társadalmaknak úgyszólván semmi beleszólása nem volt, így érdekeltségük is csekély maradt.
A tervutasításos típusú „fejlesztés” szükségessé tette országos „normatívák”, sematikus modellek alkalmazását a tervezésben. E modellek figyelmen kívül hagyták a településhálózat helyi adottságait, sajátosságait. Ez különösen az Alföld vagy az agglomerációk területén tette alkalmatlanná az OTK-t a településfejlődés irányítására. Sopron vagy Hódmezővásárhely között nem mutatkozott különbség, lévén mindkettő részleges felsőfokú központ; valójában nem volt mondanivalója a durva mennyiségi előírásokon, „normatívakon” túl az egyes településekről.
Az OTK – legalábbis a megvalósulás gyakorlatában – városfejlesztési koncepció volt; azzá tette a beruházási eszközök szélsőséges koncentrációja, a városok „kisugárzó hatásának” túlbecsülése.
E felfogás szerint a fejlesztett városok megoldják környékük gondjait is. Ez az „ideológia” támasztotta alá a városok 90-92%-os részesedését a településfejlesztési forrásokból az 1970-es években, miközben a lakosság fele falvakban élt! Ez az elosztási gyakorlat, az OTK-nak az az „engedménye”, hogy az életkörülmények kiegyenlítését csak az egyes településkategóriákon belül – s nem közöttük! – szorgalmazta a falusi térségek, mindenekelőtt az apró- és kisfalvak leszakadásához, funkcióik elszegényedéséhez, lakosságuk menekülésszerű elvándorlásához vezetett. A legkisebb falvak lakossága évtizedenként harmadolódott, feleződött, s jelentkeztek a Gyűrűfű-esetek. (Gyűrűfű 1972-es pusztává válása mellett további falvak néptelenedtek el, ám ezeket az eseteket a statisztika s a közigazgatás az idejében végzett községegyesítésekkel elrejtette.)
Az OTK „célrendszert” adott, az elérendő célokat részletezte (pl. az egyes központkategóriák követelményrend-szerét), de az elérendő célokig vezető útról vagy utakról nem volt érdemleges mondanivalója. Ez is hozzájárult például a beruházási javak szélsőséges elosztásához, megengedve olyan érvelést, hogy a „fejlesztés” első szakaszban a „növekedési pólusokat” kell kialakítani.
A településhálózat változó rendszer, vannak hanyatló egyedei is; az OTK nem kínált megoldásokat a stagnáló, hanyatló települések számára. A koncepció növekedést tervezett (a városok népességnövekedése, infrastrukturális beruházások, új intézmények telepítése stb.) erre voltak (?) eszközei. Amikor a növekedés megszűnt, nem tudta kezelni a területi folyamatokat. Nem készült fel a településfejlődés közvetett irányítására.
Az OTK egyoldalúan műszaki (közgazdasági) szemlélettel készült; a települések műszaki létesítmények konglomerátumaként jelentek meg a tervben, s nem társadalmi képződményekként.
Az 1970-es évtized a területi fejlődésben az OTK évtizede volt. A településfejlődés, legalábbis látszólag (!) jórészt az OTK elképzelései szerint alakult (a nagy- és középvárosok gyors növekedése, szaporodó várossá nyilvánítások, „tanyafelszámolás” stb.). Az azonban már vitatható, hogy a terület-és településfejlődésben tapasztalható torzulások kizárólag az OTK rovására írhatók-e. Az OTK ugyanis az ideológiai-politikai-településtudományi szempontok mellett szoros kapcsolatban állt a magyarországi „reálfolyamatokkal”. A koncepció és a „reálfolyamatok” egymást erősítették, „legitimálták”. A hatvanas évek közepén felgyorsuló, a szűk ágazati racionalitás érvrendszerére támaszkodó „szervezetkorszerűsítési” törekvések támaszra találtak az OTK-ban, és gyökeresen átformálták a falusi térségek alapellátását. Az OTK viszont a falvak hierarchikus osztályokba sorolásakor az ágazati racionalitásokra is hivatkozott: „Ki kell jelölni azokat a településeket, centrumközségeket, amelyek a nagyüzemek gazdasági központjait és egyúttal azoknak az ellátási intézményeknek a telepítési helyét képezik, amelyek gazdaságos üzemeltetése meghatározott népességszámhoz kötött. Ezek vonzásközpontként a terület szervező centrumaivá fejlődhetnek.”
Az OTK az eredeti elképzelések szerint 2000-ig vezérelte volna az ország településhálózatának alakulását, de már a hetvenes évek végén súlyos bírálatok érték a koncepciót; e településpolitikai viták során éles, szerteágazó, a „szocialista államberendezkedés” alapjait érintő, nyilvános kritikák hangzottak el. Ehhez járultak a gazdasági válság jelei, az extenzív növekedés forrásainak megcsappanása. 1982-ben még módosították a koncepciót, de az évtized közepére csendesen kimúlt; hatályon kívül talán mindmáig nem helyezték.