Mire való a demokráciánk?

M. Tóth Balázs [1]

A 2006-os őszi zavargásokkal a serdülőkorban lévő magyar demokrácia vitán felül új korszakába lépett. Azóta vissza-visszatérnek az erőszakos események, melyek epicentruma a főváros, vidékre csak utórezgései jutnak el, de mégis alapvetően befolyásolják a közbeszédet az egész országban. Ez az írás ehhez a diskurzushoz szeretne hozzájárulni néhány összefüggés megvilágításával, mely szerepet játszhatott abban, hogy elmosódni látszik a jogállam és az alkotmányos alapjogok értelme egy olyan országban, melynek alig 20 évvel ezelőtt sikerült átfogó politikai és gazdasági rendszerváltást véghezvinnie lényegében egyetlen komolyabb erőszakos megmozdulás nélkül.

A jelenségnek természetesen megszámlálhatatlan okára lehet rámutatni, én itt arra koncentrálok, hogy legalább utalásszerűen érzékeltessem, milyen szerepet játszik ebben a demokratikus diskurzus hiánya, mit jelentenek a jogállam és a demokrácia fogalmai, s a gyülekezési jog korlátozása hogyan és milyen feltételekkel lehet összhangban ezen elvekkel. Ezekre az elvekre figyelemmel említést teszek a jogalkotás azon hiányosságairól, hibáiról, amelyek szintén felelősek azért, hogy jelenleg számos kérdésben nincs konszenzus a társadalomban, melyekről azt gondolnánk, fel sem merülhetnek egy alkotmányos jogállam polgáraiban, sőt, bíráiban.

Demokrácia és jogállam

Kiinduló állításom a következő: A magyar rendszerváltás egyik legnagyobb hiányossága az, hogy soha nem ment végbe olyan nyilvános diskurzus, melyben megvitatták volna a demokrácia és a jogállam jelentését, az egyes alapjogok értelmét. Ezért e jogok elsődleges címzettjei, az állampolgárok sötétben ta­po­gatóznak, amikor élni kívánnak jogaikkal, vagy éppen másokat vonnak kritika alá azért, ahogy alap­jo­gaikat gyakorolják. Egyszerű példával élve: egy reprezentatív közvélemény-kutatás alapján (http://www.hi­­­rado.hu/nyomtatas.php?id=288861 [2]) a ma­gya­­rok 38%-a szerint a melegeknek nem kellene olyan kihívóan felvonulniuk, ahogy azt tették 2008. július 5-én, s a megkérdezetteknek csak 21%-a találta felháborítónak, hogy megtámadták a felvonulás résztvevőit. Pedig a melegek csak azon alapjogukkal éltek, melyet a magyar alkotmány biztosít mindenki számára állampolgárságára tekintet nélkül. De nem kell ilyen messze mennünk, oktatói tapasztalatom, hogy alkotmányjogot tanult joghallgatók 90%-a nem tud választ adni arra a kérdésre, hogy miért alkotmány­ellenes ma hazánkban a halálbüntetés, így nem csodálkozhatunk azon sem, ha az állampolgárok két­harmada halálbüntetés-párti (www.median.hu/object.238a5a0a-b2e7-4e2e2-9ff5-5819d1439fa0.ivy [3]). A Medián felmérése is megállapítja, hogy „a ha­lál­bün­tetés »népszerűsége« minden bizonnyal az ezzel kapcsolatos vizsgálatok ismeretlenségével, az emberek tájé­kozat­lan­sá­gával is magyarázható”, s ugyanezen intézet egy másik elemzése (publikálva 2007. már­cius 6-án) megálla­pítja, hogy „elgondolkodtató ugyanakkor, hogy a társadalom egy jelentős – bár kisebb – része (43 szá­zalék) a de­mok­ratikus jogállam és a piacgazdaság ma­gyar­országi írott szabályainak nem tulajdonít normateremtő funkciót”.

Márpedig abszurdnak tűnik integrált közösségről beszélni, ha a közösség tagjainak közel fele nem érzi magára nézve kötelezőnek az arra demokratikus felhatalmazással rendelkező szervek, személyek normatív aktusait; s akik kötelezőnek érzik, azok sem tudják, hogy pontosan mi is az értelme, indoka az egyes alapvető szabályoknak. Pedig a tét nem kicsi, ugyanis egy társadalmat integráló normák és elvek hiányában csak nagy társadalmi költségek és egyéni áldozatok árán lehet működtetni.

Hogy miért?

Azért, mert akkor az önkéntes jogkövetésre nem lehet számítani, így a jogérvényesülés elsődleges szín­tere a hatósági jogalkalmazás lesz, amelynek mű­ködtetése drága és kevéssé hatékony. Magyaror­szágon a melegtüntetés résztvevőit (néhány száz főt) meg kell védeni az ellentüntetőktől, mert egyrészt nincs jogi lehetőség az ellentüntetések betiltására vagy átirányítására a demokrácia és a gyülekezési jog jelentőségének alapvető félreértése miatt – míg Bécsben egy héttel később százezer meleg és velük szimpatizáló felvonuló tudja háborítatlanul kinyilvánítani az álláspontját egy fontos társadalmi kérdésről. Költségvetési forrásokból kell áldoznunk a rendőri biztosításra (rendőrségi becslések szerint csak az említett melegfelvonulás biztosítási költsége meg­haladja a negyedmilliárd forintot), a megrongált köztulajdon helyreállítására, s az intézkedő rendőrök és tüntetők kénytelenek elviselni azt a traumát, amit a felvonuláson való részvétel és eseménybiztosítás jelentett.

Az említett intézmények és alapjogok értelmének tisztázatlansága azzal a következménnyel is jár, hogy a jogalkalmazás nem képes megfelelni a koherencia követelményének, annak, hogy azonos nor­máknak azonos értelmet tulajdonítva alkalmazza az egyes jogszabályokat, s így egyenlőként kezelje a címzett polgárokat. Egyes tüntetéseket betilt vagy feloszlat, másokat nem, egy tüntetést először ötoldalas indokolással megtilt a fővárosi rendőrfőkapitány, majd engedélyezi azt… (A rendőrség tájékoztatása szerint a spontán gyülekezések alkotmányosságát kimondó AB-határozat előtt is tudomásul vettek számos tüntetést, a Bukta-ügyben azonban éppen egy spontán tüntetés feloszlatása miatt marasztalta el hazánkat az Emberi Jogok Európai Bírósága.)

Nem könnyű egy jogalkalmazó helyzete még olyan egyszerű helyzetben sem, ha „A parkba kutyát behozni tilos!” norma megsértésének vagy tiszteletben tartásának kérdésében kell döntést hoznia. Ha egy vak személy vakvezető kutyával lép a park területére (tegyük fel, hogy a tiltásról egyébként tud), gondolom, mindenki úgy véli, hogy az ő mozgását segítő kutyára a tilalom nem vonatkozik. De mi ennek az álláspontnak az indoka? Valószínűleg az, hogy a tiltó szabály célja a park tisztaságának és a parkban tartózkodó személyek nyugalmának biztosítása, s ezzel az igazolással áll szemben az az igény, hogy minden állampolgár, így a vakok is hátrányos megkülönböztetés nélkül használhassák a köztulajdont. Amennyiben ezt csak úgy tudják megtenni, hogy megszegik a parkba lépésre vonatkozó említett szabályt, akkor el kell dönteni, melyik normatív előírás érvényesüljön, a tilalom vagy a köztulajdon élvezetéhez való jog. Ha a két igazolást mérlegre tesszük (park tisztasága versus diszkriminá­ciómentesség), akkor a vizsgált érdekek súlya alapján ésszerűen jutunk arra a következtetésre, hogy a) a szabály nem vonatkozik az említett sajátos esetre, vagy b) indokolt a norma megalkotójának kivételt megfogalmaznia. Ez az értelmezés pedig lehet egységes a jogalkalmazó szervek körében, mivel a norma értelmének feltárása ebben az esetben egyszerű feladat.¹ De mi a helyzet, ha arról kell dönteni, hogy feloszlatható-e egy gyülekezés mondjuk közegészségügyi szempontok mérlegelése alapján? Mivel alapjog gyakorlásáról van szó, mérlegelni kell, hogy milyen alkotmányos jogot vagy érdeket veszélyeztet az alapjog gyakorlása, és milyen alkotmányos érdeket sért a korlátozása. Ha nincs konszenzus a tekintetben (az AB gyakorlata alapján sem), hogy mit jelent egy demokráciában élni, és milyen értéket szolgál a gyülekezési jog garantálása, akkor miként dönthető el, hogy a közrend és a közegészségügyi érdek vagy a gyülekezési jog által megvalósítani kívánt cél a jelentősebb a kettő konfliktusa esetén (lásd Kossuth téri tüntetők)? Természetesen sehogy, mert a válaszadás több előkérdés megválaszolásával függ össze a demokrácia és a gyülekezési jog értelmével kapcsolatban. Először is tisztáznunk kellene, hogy a mi demokráciánk kompromisszumos demokrácia-e, melyben az egyéni jogok és a többségi elv szükségszerűen összeütközésbe kerül egymással, ezért például egy kisebbség tiltakozása gyülekezés keretében veszélyes a demokráciára, mert alááshatja a politikai intézményrendszer stabilitását, vagy pedig konszenzusos demokráciában élünk, ahol mind az egyéni jogok, mind a demokrácia pusztán derivált intézmények, melyek konfliktusa esetén a mindkettő igazolási alapjául szolgáló rendező elvre, a morális egyenlőségre tekintettel kell döntést hozni arról, hogy például a közrend veszélyeztetésének milyen foka esetén tiltható meg vagy oszlatható fel a gyülekezés. Tisztázni kell azt is, hogy a demokrácia piaci modelljét fogadjuk el, amelynek értelmében a demokratikus diskurzusok szerepe az, hogy hozzájáruljanak a választók tájékozott döntéséhez, vagy a deliberatív modellt, miszerint a demokratikus vita nemcsak a preferenciák feltárására szolgál, hanem egyben a jó életről, a helyes társadalmi berendezkedésről szóló vita terepét is jelenti, és ezzel integráló funkciót is betölt. Az első esetben a gyülekezési jog csak azon eseményekre terjed ki, amelyek funkcionális kapcsolatban állnak a politikai akaratképzéssel és érdekaggregációval, míg a második esetben a közügynek nem minősülő vitának is legitim fóruma a gyülekezés, így a jog által védett cselekvésnek minősül bármilyen megnyilatkozás, tartalmától függetlenül. Ahogy Kis János fogalmazott: „Nemcsak az számít, hogy egyetlen releváns megfontolást se tiltsanak ki a nyilvános vitából, hanem az is, hogy egyetlen embert se tiltsanak el a megszólalástól.”²

Mindkét modell esetében egyértelmű döntést kell hozni ahhoz, hogy a gyülekezés és más alkot­má­nyos alapjog vagy érdek konfliktusa esetében egyál­talán mérlegelni lehessen. A mérlegelés eredménye természetesen még mindig vita tárgya lehet, melyet egyes társadalmi csoportok majd kétségbe vonnak, de mindaddig értelmes vitára sincs lehetőség, amíg nem döntjük el, mit is jelent számunkra a demokrácia, s mire szolgálnak az egyes alapjogok. Nem is várható el a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatban a legfontosabb hatáskörökkel rendelkező rendőrségtől, hogy koherens gyakorlatot alakítson ki, amíg az Al­kot­mány­­bíróság egymással szöges ellentétben álló igazolások alapján hozza meg a gyülekezési joggal kapcsolatos döntéseit (lásd a spontán gyülekezésekkel kapcsolatos 55/2001. és 75/2008. sz. AB-határozatokat, melyek közül az első egyértelműen alkotmányosnak tekintette a spontán gyülekezések tilalmát, míg utóbbi határozatában a testület kvázi jogalkotóként lefektette, hogy „önmagában a késedelmes bejelentésre hivatkozva nem tiltható meg azoknak a békés rendezvényeknek a megtartása, amelyek a gyülekezésre okot adó esemény miatt nem jelenthetők be három nappal a tervezett rendezvény időpontja előtt”). Meggyőződésem, hogy adható a demokráciának, a jogállamnak és a gyülekezési jognak olyan koherens tartalom, melynek talapzatán kialakulhat egy ésszerű diskurzus és egységes joggyakorlat is. Az bi­zonyos, hogy az alább röviden vázolt keret nem az egyetlen lehetséges válasz a könyvtárnyi vitát gene­ráló kérdésre, de abban is biztos vagyok, hogy még mindig jobb a cáfolhatóság kockázatával együtt egy állás­pontot vitára bocsátani, mint szunnyadni hagyni a diskurzust. Ezért röviden ismertetem, hogyan adható egyfajta ellentmondásmentes válasz a felvetett kérdésekre.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának szövegszerű értelmezéséből is az következik, hogy a jogállam és a demokrácia nem jár szükségszerűen együtt, ellenkező esetben a 2. § (1) bekezdése nem kapcsolná a jogállamfogalomhoz a demokratikus jelzőt. Ezért először a kettő közötti viszonyt érdemes tisztázni. Az alkotmányos jogállam olyan politikai berendezkedést jelent, melyben elismerik a politikai közösség tagjainak egyenlő méltóságát és erkölcsi autonómiáját, azaz a közösségi döntések során mindenki érdekeinek és céljainak egyenlő figyelmet és tiszteletet szentelnek. Ez rajzolódik ki az AB gyakorlatából is. A morális egyenlőség azonban biztosítható nem-demokratikus keretek között is, hiszen semmi nem zárja ki, hogy egy születési előjog alapján hatalomra került uralkodó a morális egyenlőség elvét tiszteletben tartva alkosson mindenkit kötelező normákat. A demokratikus eljárások mégis azért szükségesek, mert a közhatalmi döntések legitimitása tartalmi mércével nem biztosítható egy plurális társadalomban, egy olyan közösségben, melynek tagjai számos alapvető társadalmi-politikai kérdésben megosztottak. A demokratikus eljárások azért nélkülözhetetlenek a XXI. század jogállamában, mert azok biztosítanak legitimitást a közösségi döntéseknek (természetesen azzal a megszorítással, hogy a demokratikus döntés önmagában nem garantálja a döntések helyességét – erről szól a többség zsarnok­ságának problematikája). Másrészt, a demokratikus vita vagy diskurzus intézményes keretet szolgáltat az egyébként plurális társadalom integrációjához azáltal, hogy a vitában részt vevő felek egymás álláspontját és szempontjait megismerve nagyobb eséllyel azono­sulnak a másik féllel, vagy legalább képesek tolerálni. A demokrácia e felfogás szerint deliberatív, mert az eljárások funkciója nem pusztán az érdekaggregáció, hanem az eljárások immanens kapcsolatban állnak mind a politikai közösség integrációjával, mind az autonómiával (azáltal, hogy az önkifejezés egyik fórumául szolgálnak). Ugyanakkor a demokrácia konszenzusos is, melyben az egyéni jogok nem a demokratikus úton létrejött politikai rendszer stabilitását veszélyeztetik, hanem ugyannak az elvnek, a morális egyenlőségnek a derivátumai, mely magát a demokráciát is igazolja.

Ebben a kontextusban a gyülekezési jog kettős arcú: egyrészt a politikai érdekek közvetítésének és a politikai integrációnak egyik nyilvános fóruma, másrészt kisebbségvédelmi funkciót is betölt azáltal, hogy lehetővé teszi a kisebbségbe szorult és például a mé­diában nem képviselt nézeteket valló társadalmi csoportok véleményének közéleti megjelenését is. Ebből fakadóan, amikor gyülekezési jogot korlátozunk, akkor a jogállam alapjául szolgáló morális egyenlő­séget és a demokratikus eljárások hatékonyságát, valamint a sikeres politikai integrációt is veszélyeztetjük. Ezeket az érdekeket és értékeket kell mérlegre tennünk például a közrendhez vagy a közegészségügyhöz fűződő érdekek mellett, amikor döntést hozunk arról, hogy engedélyezünk vagy megtiltunk egy gyülekezést a jogszabályainkban, lehetővé tesszük-e a spontán gyülekezéseket, vagy sem, s milyen esetekben tesszük egy jogellenes gyülekezés feloszlatását a rendőrség mérlegelés nélküli kötelezettségévé. Az említett elvek fényében a magyar szabályozás több tekintetben is kiigazításra szorul. Ezek közül csak azokra teszek utalást, melyek tematikusan kapcsolatban állnak a fent kifejtettekkel.

A gyülekezési törvény (Gytv.)

A törvény elsődleges mulasztása, hogy nem hatá­roz­za meg a gyülekezés fogalmát olyan mélységig, hogy kizárható legyen a rendőrség önkényes joggyakor­lása. Ugyanis nem tudjuk meg a törvényből,³ hogy hány személy összejövetele minősül gyülekezésnek, ezért valójában bármilyen utcai összejövetelt tekinthetnénk annak, amit fő szabály szerint bejelentési kötelezettség terhel. Továbbá: nem határolja el egyet­len jogszabály sem a gyülekezést a választási gyűlés fogalmától, amire pedig nem terjed ki a törvény hatálya, a választási eljárásról szóló törvény 43. §-a is hallgat erről. Ez tette lehetővé például, hogy a Kossuth téri tüntetők „átminősítsék” magukat vá­lasztási gyűlésnek, majd a kampánycsend idejére (aminek létével egyébként messze nem értek egyet), kulturális rendezvénynek, melynek szintén nincs törvényi definíciója.

Strukturális hiányossága a törvénynek, hogy abban az esetben sem teszi lehetővé egy gyülekezés megtiltását, amikor egyébként a gyülekezés feloszlatásának mérlegelés nélküli kötelezettségét írja elő a rendőrség számára. A Gytv. 8. § (1) bekezdése ér­telmében, ha bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok za­vartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a rendőrség a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását megtilthatja. Más eset az előzetes tiltásra nincs, ezzel szemben egy gyülekezés feloszlatható akkor, ha az mások jogainak vagy szabadságának sérelmével jár, bűncselekményt vagy arra való felhívást valósít meg, a résztvevők fegyveresen vagy felfegyverkezve jelennek meg. Vagyis előáll az az abszurd helyzet, hogy van a betiltásnak két feltétele, amely közül az egyik alkalmazhatatlan (mert más úton valahogy mindenhova el lehet jutni), míg a be nem tiltott gyülekezést azonnal fel lehet oszlatni (persze a megfelelő felhívások, figyelmeztetések után). Így történik meg, hogy egy olyan „ellentüntetést” is köteles tudomásul venni a rendőrség, amelynek deklarált célja a már bejelentett melegfelvonulás megzavarása és a résztvevők megtámadása. A demokrácia egyik ősha­zájában, Angliában például a vonatkozó szabályok értelmében (Public Order Act 12. §) a rendőrség bármilyen korlátozást előírhat egy gyülekezéssel kapcsolatban, ha a rendelkezésre álló objektív információk alapján ésszerűen feltételezhető, hogy a rendezvény súlyosan sértené a közrendet, súlyos anyagi kárt okozna, vagy nagymértékben megzavarná a közösség életét, illetve meg­alapozottan feltehető, hogy annak célja mások meg­fé­lemlítése. A korlátok a fent röviden vá­zolt elvek fényében egyértelműek: az ilyen gyülekezésnek sem­mi köze nincs azon funkciók egyikéhez sem, amelyeket a gyülekezési jog egy demokratikus jogállamban betölt, ezért nem is kell azokat szó nélkül tudomásul vennie a rendőrségnek.

Ezzel nem azt szeretném sugallni, hogy a me­legeket elutasító nézetek képviselői nem nyilvánít­hatnák ki véleményüket egy gyülekezés keretében. Azt azonban határozottan gondolom, hogy nem indokolt ilyen esetben a gyülekezés helyszíneként tudomásul venni azt a területet, amely az ellentüntetés által elítélt csoport rendezvényének közvetlen közelében van. Ezért lehetővé kellene tennie a törvénynek, hogy amen­nyiben az a rendelkezésre álló adatok alapján indokolt, a rendőrség az ellentüntetés szervezőivel egyeztetve más helyre irányítsa át az el­len­tüntetést. Ezzel együtt az olyan gyülekezést a kö­rülményektől függetlenül is be kellene tiltani, amely nyilvánvalóan bűncselekményt valósít meg, például közösség elleni izgatást vagy a gyülekezési jog megsértését. Ugyanis azzal, hogy tudomásul vesszük az ilyen tüntetések megtartását, azt üzenjük, hogy ez a demokrácia értékrendjével összeegyeztethető.

Természetesen mindezen korlátozó szabályok beiktatása veszélyekkel is járhat, hiszen azokra hivatkozva lehetővé válik a gyülekezési jog korlátozása. Ezért a törvénynek elő kell írnia azt is, hogy milyen beosztású rendőr jogosult tiltó határozatot meghozni (legalább kapitány), és lehetővé kell tenni minden ilyen esetben a gyors bírói jogorvoslatot is, amely szerencsére jelenleg is rendelkezésre áll. A törvénynek arról is indokolt rendelkeznie, hogy a tiltó határozat indokolásának tartalmaznia kell a szükségesség-­arányosság tesztjének megfelelő mérlegelést, felhíva a figyelmet ezzel arra, hogy a tiltó határozatban lényeges alapjogot korlátozunk, amelyre jogállamban csak körültekintő döntést követően kerülhet sor. Például egy ilyesféle szövegezéssel lehetne ezt érzékeltetni: A gyülekezés előzetes megtiltására és a tudomásul vett gyülekezés feloszlatására csak másik alapvető jog érvényesülése érdekében kerülhet sor abban az esetben, ha a másik alapjog érvényesülése érdekében a gyüleke­zési jog korlátozása elkerülhetetlen, a cél elérésére alkalmas, és nem okoz aránytalan sérelmet.

Nem tagadható, hogy az elmúlt két év során a gyülekezési joggal kapcsolatos jogszabályi háttér érdemi fejlődésen ment át. Már nem alkalmazható oszlatás céljára gumilövedék, lehetségessé váltak a spontán gyülekezések, és a rendőrség nem vonhat ki a gyülekezési törvény hatálya alól területeket (ezzel indirekt módon korlátozva a gyülekezési jogot – lásd a Magyar Helsinki Bizottság kordonügyét, www.helsinki.hu [4]) olyan döntéssel, melyet nem kell indokolnia s mellyel szemben nincs jogorvoslat. Azonban a fent ismertetett problémák megoldásáig a főváros utcáin érdemi változásra nem érdemes számítani. Az erőszakos cselekményekkel szemben mindaddig nem tudunk hatékonyan védekezni, amíg nem lesz világos mindenki számára, hogy mire való a demokráciánk, mire jó a gyülekezési jog, s hogy a vandál szélsőséges csoportok nem alkotmányos jogukkal élnek, hanem egyszerűen köztörvényes bűnözők, akik cinikusan az alkotmányos alapjogok leplébe burkolózva támadják a demokratikus intézményeket.

Jegyzetek

1 A félreértések elkerülése végett jelzem, hogy a példa amennyire mesterséges, annyira illusztratív is. Ugyanis lehetne azzal érvelni, hogy képzeletbeli esetünkben a probléma csak azért merült fel, mert a jogalkotó nem elég gondosan fogalmazta meg szabályt, adott esetben elfelejtkezett egy nyilvánvaló kivételről. Azonban ez nincs így. Tegyük fel, hogy valaki elefánttal kíván belépni a parkba, ami elég atipikus eset, de nem lehetetlen. Rá vonatkozik a szabály? Nyelvtani értelmezés alapján nem, a norma igazolásának fényében igen. Az elefánt helyébe beilleszthetjük az összes létező állatot, csak így lehetne elvileg megfogalmazni egy, a norma által elérni kívánt cél pontos szabályba öntését, de még ekkor is előállhatnak olyan helyzetek, amelyek most eszünkbe sem jutnak. A megoldás nyilván gyakorlati lehetetlenség, ha másért nem, mert ilyen hosszú normaszöveget senki nem olvasna el. A példa azt világítja meg, hogy a normáknak nem patologikus tulajdonságuk, hanem természetes velejárójuk a bizonytalanság, a túl szűk vagy túl tág megfogalmazás, ezért az értelmezés mindig jogalkalmazói teher marad.

2 Kis János: Az állam semlegessége. Budapest, Atlantisz, 1997, 388. o.

3 2. § (1) A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják.

• Folyamatos jelen [9]