Előadásomban felsorolok néhány a regionális önkormányzatiság ellen gyakran felhozott érvet – amelyek egy részével én is tökéletesen egyetértek –, illetve arra teszek kísérletet, hogy ezeket az érveket egyenként kicsit részletesebben kibontsam, és nagyon remélem, hogy így egy másik érvrendszer fog kibontakozni, amely a regionális önkormányzatiság megteremtésének szükségességét igazolja.
Egy ellenérv szerint manapság az európai társadalmi térszerkezetet nem kizárólag – és lassan elsősorban sem – a regionalizmus határozza meg. A globalizáció, a hálózati struktúrák kialakulása, a környezet állapota, illetve a tudástársadalom és informatikai társadalom kialakulása az, ami a térszerkezetet leginkább meghatározza. Tehát egy korábbi fejlődési szakasz – mondjuk a nyolcvanas-kilencvenes évek – adaptációját jelentené a regionalizmus erősítése igazgatási eszközökkel.
Valóban igaz, hogy a regionalizmus csak egy eleme a mai térszerkezet alakulásának, de még mindig jelentős térszervező és növekedést ösztönző erő – a régió Európa gazdaságilag, társadalmilag hatékony, versenyképes területegysége, illetve a területfejlesztési célú beavatkozás hatékony szintje. A globalizáció kihívásaira adott európai válasz ugyan közigazgatási értelemben leginkább az állami szintet, sőt, az európai szintet erősíti, de éppen a hazai gazdasági szereplők megerősítése, azok versenyképes hálózatának kialakítása és egy belső szerves fejlődés feltételeinek megteremtése igényli a regionális területi szintet, illetve annak megerősítését. Egy nagyvárosi agglomeráció és az annak megfelelő igazgatás megteremtése a feltétele annak, hogy egy nagyváros az európai városok versenyében helytálljon, és ezek az agglomerációk szintén nagyon gyakran regionális léptékűek. A tudástársadalom ésszerű kereteit az egyetemek, illetve a kutatóbázisok adják, amelyek szintén regionális szinten szerveződnek. Egyedül az informatika az, ahol a térbeli kötöttség nem annyira erős, de az informatikai hálózatoknak is van valamilyen központjuk, tehát ez sem mond ellent a regionalizmus koncepciójának.
Egy második ellenérv szerint a regionális közigazgatásnak ott van értelme, ahol megteremtődtek ennek gazdasági-társadalmi alapjai, ahol valós, földrajzilag, etnikailag, kulturálisan és gazdasági értelemben is összefonódott, nagyobb területegységekről van szó.
Valóban azokban az országokban volt viszonylag sikeres és gyors a regionális közigazgatás és önkormányzatiság kialakítása, ahol ennek társadalmi-gazdasági-kulturális feltételei adottak voltak. Ez azonban csak annyit jelent, hogy ezek a régiók egyfajta versenyelőnnyel bírtak. Ahol ezek a feltételek hiányoznak, mesterségesen kell megteremteni ennek a fejlődési szakasznak a feltételeit. Erre a legalkalmasabb módszer éppen a közszféra beavatkozása, azaz a regionális szintű igazgatásszervezésnek kell erősítenie mind a gazdasági-társadalmi értelemben vett regionális összefonódást, mind a regionális társadalomszerveződés feltételeit.
Sokszor említik azt is, hogy az állam, illetve általában a közigazgatás háttérbe szorul a mai korszakban. A közfeladatok ellátása nagyrészt piacosítható vagy átvehető a civil szféra által – az állam kivonul ezekről a területekről. Nem igazgatásban és főleg nem önkormányzatban kell gondolkodni a területfejlesztésben regionális szinten sem, hanem ügynökségekben, fejlesztési társaságokban, amelyekben esetleg az állam is részt vállal.
Csakhogy korunk kihívásai – a globalizáció, a környezeti állapot helyzete, az információs társadalom kialakulása, az etnikai és vallási feszültségek – a közszféra és az állam szerepének újraértelmezését hozták európai szinten is. Az első válaszkísérlet a neoliberális állam volt, de már a nyolcvanas években kiderült, hogy az állam visszavonulása, a közszolgáltatások privatizációja nem hoz megoldást a számtalan gazdasági-társadalmi feszültség kezelésére. A korszerű felfogás újra búcsút mond ennek az eszménynek. Az állam a gazdasági fejlődés feltételei és a versenyképesség biztosítójaként új, jelentős és bővülő feladatköröket kap: ilyen a jogbiztonság, a stabil intézményi rendszer, a szabályozási keretek megteremtése, a humán-, illetve a tárgyi infrastruktúra fejlesztése, a környezetvédelem stb. Ezek az új feladatok valóban minden – állami, európai, regionális és települési – szinten is megjelennek, de ezek közül a feladatok közül nagyon sok a regionális szinten szervezhető racionálisan. Az új feladatok új igazgatásszervezési szemléletet is követelnek az államtól, hiszen a legtöbbjük csak különböző ágazatok és részpolitikák harmonizációjával oldható meg. Az alkalmazható államszervezési megoldások közül előtérbe kell helyezni a területi elvet, amely képes ezeknek az ágazatoknak a megfelelő szintű koordinációjára. Természetesen a feladatok egy része „kiszervezhető” – ügynökségek formájában és egyéb formában –, de ebben az esetben is előnyös, ha az itt szerepet vállaló szereplők közvetlenül az adott területhez kötődnek.
Egy negyedik ellenérv: pont a közigazgatásban, különösen a területszervezésben igen fontos a stabilitás, a hagyományok megőrzése, vagyis egy megalapozatlan átszervezés több kárt okozhat, mint hasznot.
Való igaz, a közigazgatásnak meg kell őriznie bizonyos stabilitást. Ez azonban nem jelenti azt, hogy amikor a gazdasági-társadalmi kihívások ezt megkövetelik, ne lenne szükség gyökeres reformra. Ha a modern közigazgatási tendenciákat jellemezzük, visszatérő kifejezés a polgárokat szolgáló, hatékony, átlátható és demokratikus állam eszménye, a nemzeti és nemzetközi szinten való kooperációra való alkalmasság erősítése és a rugalmasság követelménye. E célok elérése a közigazgatásban strukturális átalakításokat igényel. Hazánkban az első nagy reform még a rendszerváltáskor megtörtént az önkormányzatiság megteremtésével, de világossá vált, hogy egy gyakorlatilag nem létező középszint mellett a rendszer nem tökéletes. Ez nemcsak azt jelenti, hogy a struktúra átalakítására van szükség, valószínűleg a minőségi megújításnak is valamiféle záloga lehet egy új szint.
Ötös pont: a régió fogalma uniós szinten is viszonylag bizonytalan. Területfejlesztési egységként általában a NUTS II. szintet nevezik régiónak, de ez a szint a méreteket, a népességszámot tekintve igen heterogén.
Ugyanakkor nem igaz, hogy az európai regionális kép teljesen heterogén lenne. Készült az Európai Bizottságban egy szabályzattervezet, a területfejlesztési, a szervezési és statisztikai régiók besorolásáról – egységesíteni szeretnék a nagyságukat. A valós, jelenlegi méretek általában egyébként majdnem harmonizálnak ezzel a javaslattal. A mi bejelentett rendszerünk is harmonizál, bár két ponton nem pontosan: a NUTS I. szinten, mert tízmilliós népességünk már fölötte van a nyolcmilliós határnak, másrészt a NUTS III. szinten Pest megye és Budapest esetében. Az eddig megszületett átalakítási elképzelések szintén harmonizálnak a szabályzattal – kivéve a nagymegye-rendszert, ami 10-12 megyét vázolna föl.
És végül: sok uniós országban nincs regionális autonóm kormányzati, illetve önkormányzati szint, de az Európai Unió nem is támaszt ilyen követelményt, még a regionális politika kihívásai sem követelik meg az ország területi közigazgatásának átalakítását. Az unió nem csupán, hogy nem követeli meg a regionális szintű erős önkormányzatot, a legújabb tendenciák szerint sokkal inkább az államszervezetre, a kormány által meghatározott szervezetre építő, központilag szervezett, irányított rendszer létrehozására ösztönöz.
Az Európai Unió keretén belül valóban nincs közösségi előírás az egyes országok közigazgatására vonatkozóan. Az uniós felvételi követelményekben is csak annyi jelenik meg, hogy legyen megfelelő közigazgatási kapacitás az acquis communautaire (a közösségi szabályok) érvényesítésére. Mégis azt kell mondanom, hogy megjelent egy tendencia, amely valamilyen módon egységesíteni szeretné az európai közigazgatási teret is. Nyilvánvaló, hogy ez még mindig tabutéma, de megindult egyfajta standardizálási folyamat. Ezt a közösségi politikák alkalmazásának alapelvei spontán módon váltják ki. Az is egyoldalú értelmezés, hogy az unió egyre inkább csak az állami szervekre épít. Egyrészt deklaráltan megnövekedett a partnerségek jelentősége, és a központi kormány valódi partnere igazán csak egy megfelelő önállósággal bíró középszint lehet. Az NFT (Nemzeti Fejlesztési Terv) készítése kapcsán egyébként az Európai Unió besorolta a csatlakozásra váró országokat különböző kategóriákba aszerint, hogy mennyire fejlett a regionalizáció. Ebben a kategorizálásban csak Lengyelország került abba a csoportba, amelyik régiónként készíthetett operatív programokat. Hiába fejlettebb meggyőződésem szerint a magyar területfejlesztési rendszer tartalmilag, sőt intézményhálózatában is regionális szinten, úgy tűnik, hogy ebben az esetben az unió inkább nagyobb hangsúlyt helyezett a politikai típusú követelményekre.
Ráadásul sokak szerint már van regionális igazgatás Magyarországon: a megyei önkormányzat, illetve a megyei szintű államigazgatási szervek. NUTS II. szinten pedig léteznek egyrészt állami, szintén decentralizált szervek, másrészt az állami, a megyei önkormányzati, illetve a kistérségi szintről is építkező delegált testületek, a területfejlesztési társulások. E meglévő szervezetek fejlesztésével, tevékenységük harmonizálásával megoldhatók a regionális szinten jelentkező feladatok. Ugyanakkor vitathatatlan, hogy a mai struktúra igen ellentmondásos, és elsősorban annak a részben spontán, részben tudatos fejlődésnek köszönhetően, hogy a racionálisan középszinten szervezhető közfeladatok ellátására valós középszint hiányában egyéb megoldások születtek. Ez a rendszer nemcsak a saját megérzéseink szerint, hanem több nemzetközi szervezet értékelése szerint is problematikus, feszültségeket rejt magában.
Sokak szerint a továbblépéshez először is azt kell eldönteni, hogy a megye- vagy a régiórendszer felel-e meg legjobban a létező magyar térszerkezetnek. Szerintem nem ez az alapkérdés. A valódi első kérdés az, hogy akarunk-e a társadalmi érdekegyeztetésnek valós színteret adni, illetve egy térségi szinten megfogalmazott társadalom- és igazgatásszervezési elvnek érvényt szerezni. Az igenlő válaszból szinte automatikusan következik a regionális önkormányzatok fejlesztésének szükségessége, ami a megye versus régió kérdésre is megadja a választ: a megyének valóban vannak történelmi hagyományai, csakhogy ezek a történelmi hagyományok egy centralizált, unitárius államszervezet végrehajtó egységeiként definiálják őket, és nem egy önszerveződésen épülő demokratizmus egységeiként. Tehát a valódi hatalmi ellensúly csak a régió lehet. Nem térképeket kell rajzolgatnunk, hanem az alapkérdésben döntenünk, és ezen a döntésen alapulhatnak majd a valódi modellváltozatok. Vagyis az önkormányzati reform egy második lépcsőjére van szükség, amelyik a középszintet újítja meg. Ez az erős önkormányzati középszint, miközben határozott lépés a hatalommegosztás, a valós decentralizáció felé, keretet ad azoknak az összetett területpolitikai fejlesztési és szolgáltatásszervezési feladatoknak, melyeknek eddig nincs igazán gazdájuk, erősíti a demokratizmust, a partnerség elvét, illetve keretet ad új igazgatási megoldások elterjedésének, és a gazdasági értelemben vett valós régiók kialakításának is.
Hivatkozott cikkek
- Euróna [7]