A bírói függetlenség alkotmányjogi garanciáját – az elvek szintjén – még az 1949-ben elfogadott alkotmány is tartalmazta, amikor a 41. § (2) bekezdése kimondta, „[a] bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve”. Ezt a tételt a Magyar Népköztársaság bírósági szervezetéről szóló 1954. évi II. törvény 5. §-a is megismételte, vagyis azt kell tapasztalnunk, hogy az igazságszolgáltatást leginkább lejárató koncepciós perek idején hatályos közjogi normák is tartalmazták a bíróságok függetlenségének legalapvetőbb garanciáját. Amikor tehát az igazságszolgáltatás függetlenségéről beszélünk, fontos emlékeznünk arra, hogy az alkotmányjogi garanciák léte vajmi keveset árul el a ténylegesen érvényesülő függetlenségről – e jogi biztosítékok ugyan feltétlenül szükségesek, de nem elégségesek ahhoz. A politika még kifogástalan alapelvi szabályozás mellett is számos utat találhat az igazságszolgáltatás befolyásolásához.
Az IM igazgatási jogköre
Az igazságszolgáltatás függetlenségének egyik legfontosabb korlátja lehet, ha a bíróságok igazgatása, szervezeti ügyeinek intézése teljes egészében a végrehajtó hatalom kezében van. A jogállami forradalom kezdetén ez volt a helyzet: a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvénynek az első szabad választások napján hatályos 51. § (2) bekezdése szerint „az igazságügy-miniszter – a bírói függetlenség sérelme nélkül – biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket; irányítja és ellenőrzi a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét; szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét”. Az Alkotmánybíróság paradox módon – és némileg puccsszerűen, Sólyom László elnök távollétében meghozott – 53/1991. (X. 31.) számú határozatában ezt a szabályozást alkotmányosnak ismerte el. Éppen a határozat meghozatalának napjaiban folyt az Országgyűlésben a bíróságok szervezetéről szóló törvény részleges módosításának vitája. A módosítás a bíróságok igazgatását meghagyta a végrehajtó hatalom hatáskörében, ugyanakkor bizonyos véleményezési, egyes esetekben együttdöntési jogot adott a bírák önkormányzó testületeinek.
A bírósági vezetői kinevezések során az igazságügy-miniszter és a bírói önkormányzati testületek eltérően értelmezték a hatáskörök közöttük való megosztását; a vita eredményeként született meg a 38/1993. (VI. 11.) számú AB határozat. A bírói függetlenséggel kapcsolatos legrészletesebb, „alaphatározat” kimondja: „a bírói hatalom sajátossága az, hogy a másik két, »politikai« jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges. ... Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése azzal, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. ... A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem – az Alkotmány határai és követelményei között maradó – független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget. Az ítélkezés ilyen értelemben vett függetlensége is megköveteli, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág között ne jöjjön létre olyan politikailag meghatározott függés, mint a parlament és a kormány között.” Az igazgatási jogkörrel kapcsolatban – különös tekintettel a kinevezésekre – a határozat megállapította: „Ha a bírói kinevezésre való előterjesztést a Kormány vagy annak tagja teszi, a törvénynek más külső ellensúlyt vagy pedig bírósági részvételt kell intézményesítenie. ... A »bírói hatalomnak« a mindenkori kinevezéssel betöltendő állás jellegéhez igazodva úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalom semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, továbbá, hogy a bírák akaratát kifejező állásfoglalás a kinevezésre érdemi befolyást gyakoroljon.” (ABH 1993, 256., 264.)
Az igazságügyi szervezetrendszer teljes körű átalakítására 1997-ben került sor. A bíróságok igazgatása ekkor teljes egészében kikerült a végrehajtó hatalom kezéből, és azt azóta az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) látja el, mely szervben mindhárom hatalmi ág képviselteti magát. Az igazságügy-miniszternek azonban megmaradt az a hatásköre, hogy a bírósági szervezetet érintő részletes normákat – az OIT-tal egyetértésben – rendeletben szabályozza. Egy ilyen rendelet alkotmányossági vizsgálata során született meg az 54/2001. (XI. 29.) AB határozat, melyben a többséget alkotó bírák – az 1997-es alkotmánymódosítástól függetlenül – fenntartották az Alkotmánybíróság 1991-es álláspontját, és a szűk értelemben vett ítélkezésre korlátozták a bírói függetlenség alkotmányos elvének érvényesülését. Velük szemben Holló, Kis, Czúcz és Kukorelli bírók különvéleményükben azt hangsúlyozták, hogy a bírói függetlenség nem csak a szűk értelemben vett ítélkező tevékenységre vonatkozik, ezért a végrehajtó hatalom igazgatási tevékenysége csak annyiban alkotmányos, amennyiben az ítélkezést egyáltalán nem érinti.
Anyagi függetlenség
A bíróságok költségvetését az 1997-es igazságügyi reform óta az OIT dolgozza ki, majd a kormány nyújtja be az Országgyűlésnek. Ez az utóbbi években rendszeresen konfliktusforrást jelentett a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás szervezete között: bár a bíróságok pénzügyi függetlenségét a jogszabályok deklarálják, a költségvetési önállóság értékét jelentősen csökkenti, ha a javaslatok egyeztetése során a pénzügyminiszter vagy a kormányfő nem tekinti vitapartnernek a fejezet gazdáját. Tényszerűen meg kell állapítanunk, hogy a bíróságok költségvetése az elmúlt tíz évben rendszeresen az inflációnál csekélyebb mértékben emelkedett, mint azt az alábbi táblázat is mutatja.
Táblázat
|
Év<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" /> |
Infláció (%) |
Bírósági költségvetés növekedése (%) |
|
1992 |
23 |
27,91 |
|
1993 |
22,5 |
16,81 |
|
1994 |
18,8 |
33,06 |
|
1995 |
28,2 |
2,14 |
|
1996 |
23,6 |
25,11 |
|
1997 |
18,3 |
33,92 |
|
1998 |
14,3 |
31,23 |
|
1999 |
10 |
8,95 |
|
2000 |
9,8 |
3,51 |
|
2001 |
9,2 |
3,92 (terv) |
A bírák fizetését a mindenkori költségvetés határozza meg. 1997-ben jelentős béremelésre került sor, ami jelentős lépés volt a korábbi állapotokhoz képest, mára azonban a relatív anyagi előny olvadozni kezdett. Ennek köszönhető, hogy a többéves gyakorlattal rendelkező jogalkalmazók számára a bírói szervezeten belüli perspektívák lényegesen szűkebbek, mint a piac által a jó szakembereknek nyújtott lehetőségek. Külön problémát jelent, hogy nem biztosított a bírák számára az inaktív életszakasz anyagi biztonsága: vagyis egzisztenciális függetlenségüket súlyosan sérti nyugdíjuk alacsony szintje.
Tisztségviselés és előmenetel
A bírói karrier ma érvényesülő rendszere erősíti a konformitás iránti affinitást. A jelenlegi kinevezési gyakorlat zárt pályává teszi a bírói hivatást, kicsi a mobilitás a jogászi pályák között. Egy zárt karrierpályán belül az előrejutás a – lehetséges politikai nyomásnak inkább kitett – fellebbviteli bíróságoknak való megfeleléstől függ, hiszen a bírók szakmai munkáját leginkább ezen fórumoknak az alsóbb fokon ítélkező bírák joggyakorlatáról alkotott kritikája alapján ítélik meg. A fellebbezési fórumoknak az esetek minden lényeges részére kiterjedő reformációs hatásköre egyébként is széles lehetőséget biztosít a jogpolitikailag helyes értelmezés kikényszerítésére. A közérdeklődésre számot tartó ügyek, a politikailag érzékeny esetek vonatkozásában a fellebbezési fórumok egyébként is hajlamosabbnak mutatkoztak az elsőfokú ítéletek megváltoztatására, amint arra a Kunos-üggyel, az ÉS ügyével, Schmidt Mária ügyével vagy a metróperrel kapcsolatban emlékezhetünk. Ez utóbbi üggyel kapcsolatban külön érdekesség, hogy a Legfelsőbb Bíróság előtti utolsó forduló előadó bíráját az ítélet után néhány héttel a kollégiumi ajánlás ellenére nevezte ki az OIT a Polgári Kollégium vezetőjévé.
Ítélőtáblák
Az 1997-es igazságügyi reform öt táblabíróság felállítását irányozta elő, amelyek a megyei bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság között helyezkedtek volna el a szervezeti hierarchiában. Három ítélőtáblának 1999. január 1-jén, további két táblának pedig 2003. január 1-jén kellett volna fölállnia. Mindössze huszonhárom nappal az első táblák működésének megkezdésére előírt határidő előtt az Országgyűlés hatályon kívül helyezte az ítélőtáblákról szóló egész törvényt, majd egy évvel később olyan törvényt alkotott, amely csak egy ítélőtábla felállítását irányozta elő, amely az egész országra kiterjedő illetékességgel 2003. január 1-jén kezdi meg működését. A 49/2001. (XI. 22.) AB határozat azonban megállapította, hogy az Alkotmányból több, különböző illetékességű ítélőtábla felállítása következik, ezért felhívta az Országgyűlést, hogy 2002. december 31-ig alkosson olyan jogszabályt, amely több ítélőtábla működését teszi lehetővé.
(Jelen írás Bárd Károlynak, Fleck Zoltánnak és Hack Péternek a Fundamentum című emberi jogi folyóirat 2002/1. számában megjelent, az igazságszolgáltatás függetlenségéről írott tanulmányai alapján készült.)
- Tárcatár [6]