Václav Havel (akkor még és már) csehszlovák elnök 1990 áprilisában Pozsonyba hívta egykori ellenzéki barátait a szomszéd országokból[1], hogy megvitassák: miként lehetne szorosabb szövetséget kialakítani a kommunizmus bukása után kísértetiesen hasonló helyzetbe került közép-európai országok között. Teljesen természetes, hogy az új politikai elitek épp a korábbi ellenzék körében kerestek partnereket, hiszen a közép-európai együttműködés eszméje épp csehszlovák, lengyel, magyar és keletnémet ellenzéki értelmiségiek találkozóin született meg a nyolcvanas évek végén (l. erről részletesebben Demszky Gábor írását a 44. oldalon). Az első informális összejövetel gyorsan eredményhez vezetett: 1991 februárjában[2] már meg is tartották a magyar, a csehszlovák és a lengyel elnökök, miniszterelnökök és parlamenti képviselők budapesti találkozóját, amelynek lezárásaképpen, 1991. február 15-én aláírták a Nyilatkozat a Cseh és Szlovák Köztársaság, a Lengyel Köztársaság és a Magyar Köztársaság Együttműködéséről az Európai Integráció Útján című dokumentumot. A ceremóniára jelképes helyszínen, a visegrádi várban került sor, ahol 1335-ben találkozott a cseh, a lengyel és a magyar király. A Visegrádi Nyilatkozat néven ismertté vált dokumentumban a három együttműködő állam – a „Visegrádi Hármak” – öt közös célt fogalmaztak meg: az állami függetlenség, a demokrácia és a szabadság helyreállítása; a totalitárius rendszer maradványainak felszámolása a társadalmi, gazdasági és szellemi élet minden területén; a parlamentáris demokrácia és a modern jogállam kiépítése az alapvető emberi és szabadságjogok tiszteletben tartása mellett; a modern piacgazdaság megteremtése; az európai politikai, gazdasági, biztonsági és jogrendbe való teljes integráció.
A kezdetek
A Nyilatkozat szerint tehát a három ország polgárai közti együttműködés természetes alapfeltétele annak, hogy mindannyiunknál meginduljon a demokratikus társadalmi rend kialakulása. A közös együttműködési szándékot gyakorlati lépésekben is rögzítették, amelyek – jóllehet a megfogalmazások meglehetősen általánosak voltak, és nem voltak kötelező érvényűek – a következő évtized hullámvölgyei ellenére rendre megvalósultak (pl. az európai és biztonsági ügyekről folytatott többoldalú konzultációk, a korlátlan állampolgári, intézményi, egyházi és civil kapcsolatok támogatása, a kulturális és információcsere feltételeinek megteremtése stb.). A gazdasági együttműködés 1992-től a Közép-európai Szabadkereskedelmi Övezet, a CEFTA keretében zajlott. A Visegrádi Nyilatkozat továbbfejlesztésének legfőbb akadályát az jelentette, hogy politikai akarat hiányában nem jöttek létre az együttműködést elősegítő intézmények. A Visegrádi Együttműködés intézményesítése elleni fő érv ebben az időszakban abból a félelemből fakadt, hogy a speciális közép-európai struktúrák létrehozása akadályozná a fő politikai cél, az európai és transzatlanti politikai és biztonsági rendszerekhez való csatlakozást.
A politikai együttműködés első két évének legfőbb hozadéka, hogy Közép-Európának sikerült a szovjet uralom örökségétől maradéktalanul megszabadulnia. Csakhogy, miközben ez az alapvető fontosságú külpolitikai cél megvalósult, a visegrádi együttműködésnek az előbb említett félelmek mellett egy újabb nehézséggel is szembe kellett néznie: Cseh-Szlovákia dezintegrációjával, melynek csúcspontját a két külön állam 1993. január 1-jei megszületése jelentette. Jóllehet 1993-ban a – most már – Visegrádi Négyek között is zajlottak egyeztetések különböző szinteken, és 1994. január 11–12-én Prágában egy az Egyesült Államok részvételével zajló csúcstalálkozó is létrejött, amelyen formálisan megerősítették, hogy a visegrádi együttműködést változatlan formában kell fenntartani, a dialógus intenzitása és a találkozók gyakorisága csökkent[3].
A szlovák kormány ellentmondásos politikája következtében a kilencvenes évek közepén az ország pozíciói erősen meggyengültek a fő politikai cél, a nemzetközi szervezetekhez – a NATO-hoz, az EU-hoz és az OECD-hez – való csatlakozás vonatkozásában. Az egykor homogénnek tekintett visegrádi csoporton belüli szakadás jele volt, amikor az 1996-os NATO-csúcstalálkozóra csak Magyarországot, Csehországot és Lengyelországot hívták meg, miközben ezen országoknak az OECD-vel folytatott együttműködése is töretlen volt.[4] 1998 végére Szlovákia egyértelműen lemaradt az integrációs folyamatban, és ezáltal folyamatos fenyegetést jelentett a térség többi országának nemzeti érdekei szempontjából is.
1998-ban választások zajlottak Magyarországon, Csehországban és Szlovákiában is. Az ezt követő kormányváltások a regionális együttműködés újraélesztéséhez is kedvezőbb feltételeket teremtettek. Ez a változás Csehország és Szlovákia esetében volt a legszembetűnőbb, ahol az újonnan hatalomra került vezetések nem játszottak aktív szerepet az ország szétválásában. A legjelentősebb változás Szlovákiában ment végbe, mert az új kormány céljai között szerepelt az együttműködés erősítése. A magyar, cseh és lengyel miniszterelnök ezért is adhatott ki 1998. október 21-én megtartott csúcstalálkozójuk után egy a visegrádi együttműködés felélesztéséről szóló közleményt, miközben az új szlovák kormány még nem is lépett hivatalba. Szlovákia üdvözölte a szomszédos országok támogató lépését, és az újjáélesztett együttműködés első miniszterelnöki szintű találkozójának is Pozsony adott otthont 1999. május 4-én. Ugyanakkor a négyoldalú együttműködés egy alapvető belső ellentmondással volt terhes: a négy állam kiindulási feltételei messze nem voltak azonosak az integráció szempontjából. Néhány aláíró éppen ezért Szlovákia és a szlovák vezetés integrációs törekvéseinek, illetve hátrányuk ledolgozásának támogatásában mint rövid távú célban látta a regionális együttműködés eszméjének egyetlen legitimációját.[5] A kilencvenes évek elejével ellentétben a biztonságpolitika és a gazdaság nem szerepelt a V4-államok közös cselekvési programjában, így természetesnek tűnt, hogy hivatalosan is a kulturális és a határmenti együttműködést állítsák a középpontba. Az együttműködés tartalmáról folytatott, az 1998-as budapesti, trilaterális csúcson elkezdődött viták eredménye volt a Visegrádi Együttműködés Tartalma címet viselő dokumentum megszületése a pozsonyi csúcstalálkozón.[6] A dokumentum szerint a visegrádi együttműködés középpontjába a külpolitika, a belpolitika, az oktatás, a kultúra, a társadalom, az ifjúság és a sport, a tudomány, a környezetvédelem, az infrastruktúra és a határmenti együttműködés kérdéseit kell állítani. Ennek a csúcstalálkozónak az eredménye volt a kulturális kapcsolatok támogatására szolgáló Visegrád Alap felállításáról hozott döntés is. A Nemzetközi Visegrád Alap Felállításáról Szóló Egyetértési Nyilatkozat című dokumentumot a résztvevő miniszterelnökök a csúcstalálkozó idején, 2000. június 9-én írták alá a Prágához közel fekvő Stirínben. Ennek a nyilatkozatnak az aláírásával megszületett az első, valamely területen mind a négy államra nézve kötelező teendőket meghatározó dokumentum a négyoldalú együttműködés történetében. Az Alap támogatására minden állam meghatározott éves összeget volt köteles befizetni – az első évben egymillió eurót. Jóllehet a Visegrád Alap céljaiban és működési területében korlátozott, politikai kérdésekben inaktív szervezet, mégis az első olyan visegrádi-szintű kezdeményezés, amelyben egyértelműen testet ölt az együttműködő államok közti kohézió.
Az Alap megszületésével az együttműködés új dimenziót is kapott a civil szervezetek együttműködése formájában, ami jól kiegészíti a hivatalos testületek közti kooperációt. Az Együttműködés politikai vonatkozását továbbra is az évente megtartott, miniszteri és szakértői szintű találkozók jelentik, amelyek mögött azonban nem áll sem intézményi, sem nemzetközi szinten kötelező jogi háttér. A munka koordinációjáért az aktuális „Visegrádi évben” – vagyis az egyik csúcstalálkozótól a másikig – az elnökséget adó ország felelős.[7] Elnökségének végén minden ország Éves Beszámolót készít, amelyet a csúcstalálkozón fogadnak el. A hivatalos csúcs mellett minden évben megtartják a V4 miniszterelnökeinek nem hivatalos találkozóját is. Hasonló találkozókra kerül sor az érintett országok elnökei, parlamenti képviselői és különböző miniszterei között is. Ugyanakkor nem jött létre egy kizárólag a Visegrádi Együttműködés eseményeinek szervezéséért felelős nemzetközi szervezet – a koordinációért a tagállamok külügyminisztériumaiban dolgozó Nemzeti Visegrádi Koordinátor felelős.
A közelmúlt pozitív tapasztalatai
Minden visegrádi állam jelentős előrelépéseket tett az európai integrációhoz vezető úton, és az európai ügyekkel kapcsolatos folyamatos konzultációk fontos részét képezték a visegrádi agendának. A szoros együttműködés kulcsfontosságú volt az EU-val folytatott tárgyalások sikeres lezárása szempontjából – különösen Szlovákia esetében. A V4 Szlovákia NATO-csatlakozásának előkészítésében is kulcsszerepet játszott. A védelempolitika területén a visegrádi államok megegyeztek, hogy együttműködnek a Mi-24-es harcihelikopter-park felújításában, valamint létrejött egy cseh–szlovák–lengyel közös dandár is 2002-ben.
Ha megnézzük az 1991-ben aláírt Visegrádi Nyilatkozat szövegét, úgy tűnik, hogy az EU-val folytatott csatlakozási tárgyalások lezárásával és Szlovákia várható NATO-meghívásával 2002 végére az eredetileg megfogalmazott célok alapjában megvalósulnak. Ami a kooperációban időről időre mutatkozó zavarokat figyelembe véve is a közép-európai regionális együttműködés jelentős sikerének mondható.
Európa országai határozottan elfogadták a Visegrádi Együttműködést. A nem-visegrádi államokkal folytatott együttműködésben is működik az intézmények nélküli kooperáció és a különböző szintű rendszeres találkozók logikája. Az ilyen találkozók V4+ név alatt futnak, és ezek közül is talán az első volt a legjelentősebb, amikor a visegrádi kormányfők Gerhard Schröderrel, a Német Szövetségi Köztársaság kancellárjával találkoztak.[8] Elindult a kvázi-bilaterális kapcsolatok kiépítése az Unió egyes tagállaival, illetve létrejött a V4-B3 (Benelux államok) együttműködés is 2001-ben.[9] A visegrádi országokkal szomszédos nem-EU-tagállamok is érdeklődnek az együttműködés lehetőségei iránt, és többen kifejezték szándékukat, hogy formálisan is belépnének a csoportba. A csoport tagjai közti konzultációk után, más regionális együttműködési szervezetek – mint a CEFTA vagy a Közép-európai Kezdeményezés – működésének tapasztalatai alapján az a döntés született, hogy a csoportot a belátható jövőben nem bővítik. Kelet- és Dél-Kelet-Európa érdeklődő államaival – a nyugat-európai partnerekhez hasonlóan – a V4+ formátum adta kereteken belül kell megoldani az együttműködést.
A Nemzetközi Visegrád Alap létrehozása után a tagországokban jelentkező támogatási igények nagysága minden résztvevő állam adminisztrációját meglepte. A kormányok ugyanakkor elismerték az Alap jelentőségét, amikor az igények fényében befizetéseik növeléséről döntöttek.[10] Az Alap bebizonyította, hogy akkor is képes a négy állam együttműködésének folyamatosságát biztosítani, amikor annak más formái számára a politikai környezet kevésbé kedvező. 2002 elején, miközben a kemény politikai viták az együttműködést csaknem megbénították, egyetlen állam sem próbált meg kibújni az Alapba való befizetési kötelezettsége alól, amely így stabilizációs tényezőként tudott hatni az egész visegrádi folyamat szempontjából. Azt, hogy az Alap megítélése alapítása óta pozitív, bizonyítja számos hivatalos éves jelentés és legmagasabb szinten megfogalmazott nyilatkozat.[11] A közeljövőben el kell indulnia az Alap Visegrádi Ösztöndíjprogramjának is, hogy az a 2003/2004-es tanévre már teljesen működőképes legyen. A közszolgálati lehetőségek bővítését szolgálja a tagállamok 2003-as befizetési kötelezettségének országonként 600 ezer euróra emelése is.
A közelmúlt negatívumai
A visegrádi együttműködés 1998-as felélesztése óta a kooperáció több területen elmélyült A Visegrádi Együttműködés Tartalma című dokumentummal összhangban, melyet minden évben megújítanak a soros elnökséget adó ország által kitűzött prioritások figyelembe vételével. Az együttműködés eredményeképpen a V4-államok intézményei között komplex kapcsolatok hálózatai jöttek létre a legkülönfélébb szinteken – a szakértői szinttől a parlamenti kapcsolatokon keresztül a miniszter- és államelnöki hivatalok szintjéig. A visegrádi kapcsolatok ilyen sokszínűsége mellett úgy tűnik, hogy a Nemzeti Koordinátorok[12] már nem képesek az együttműködés minden szintjét hatékonyan koordinálni.
Mivel az együttműködést koordináló külön szervezetek elvi döntés alapján nem jöttek létre, a kooperáció folyamatos megerősítéséhez és legitimálásához szükség van a tagországok aktuális kormányfőinek támogatására. A Visegrádi Együttműködés működési mechanizmusába jelen pillanatban nincs beépítve „egy válságmenedzselési eljárás”, így a folyamat minden pillanatban a négy érintett állam vezetőinek jóakaratától függ. Ennél is nagyobb gond, hogy amennyiben egyes kérdésekben vita alakul ki, a visegrádi kooperáció menedzselésével megbízott külügyi hivatalok elsősorban saját országaik kormányzati szándékait kísérlik meg érvényesíteni. Ez különösen éles helyzetekben vezet oda, hogy az együttműködés fenntartásához szükséges emberi és adminisztratív kapacitások nem állnak rendelkezésre, és a politikai viták negatív hatásait sem ellensúlyozza az együttműködési folyamatok más területeken súrlódásmentes működése. Ilyen helyzet állt elő 2000 első negyedévében, amikor Orbán Viktor elővette a benes-i dekrétumok ügyét. Az ebben az időszakban felhalmozódott feszültségek csak a magyarországi parlamenti választás, illetve az ezt követő kormányváltás után csökkentek.
A jövő lehetőségei
Közép-Európa regionális együttműködése egy olyan többdimenziós folyamat, amely már önmagában is érték. Ha az együttműködés tapasztalatait sorra vesszük, leszűrhetjük, hogy a Visegrádi Együttműködés jövője kapcsán három alapvető lehetőség körvonalazódik. Mindhárom elfogadható politikailag, de mindhárom esetben alapos politikai elemzéseket kell végezni az egyes tagállamokban, hogy milyen ráfordítást és hasznot jelentenek, ha egy olyan eszme kontextusában érvényesülnek, amely már bizonyította életképességét.
Az első lehetőség a status quo fenntartása, vagyis a kormányfők többé-kevésbé rendszeres találkozóin alapuló együttműködés folytatása. Ezeknek a találkozóknak központi jelentősége van, hiszen ezek adják az Együttműködés hajtóerejét és legitimációját kormányzati szinten. Másrészről ezek a találkozók nem biztosítanak kellő intézményi infrastruktúrát a döntések megvalósításához. A V4-es együttműködésből eredő projektek újabb terheket rónak az egyes országok kormányzati szerveire, miközben nem eredményezik a kapacitások növekedését. A gyakorlati együttműködés sokkal hatékonyabb lehet a civil szervezetek szintjén, az Alap támogatása mellett. Ugyanakkor hosszabb távon ez a modell nem tartható fenn, hiszen állandóan növekvő feszültség van a magas szintű döntéshozatali mechanizmus, illetve a megvalósításhoz szükséges intézményi háttér hiányosságai között.
A gyakorlati eredmények megvalósulásának nehézségei alapján elképzelhető alternatíva a visegrádi együttműködés leépülése. Ez jelen esetben annyit tenne, hogy a politikai egyeztetés, illetve a kormányszintű együttműködés fennmaradna, miközben az állampolgári kezdeményezések szintjén az együttműködés elhalna. Ezzel bizonyos ideig fenntartható lenne a Visegrádi Együttműködés sikerességének imázsa és politikai jelentősége, de ez az európai uniós csatlakozás után apránként felszámolódna. A határokon átnyúló együttműködés alacsonyabb – önkormányzati és civil szervezeti – szinten (az Alap támogatásával) fennmaradhat, de itt is az EU-ra jellemző regionális vagy bilaterális kapcsolatok jelentenék a mintát.
A harmadik lehetőség a Visegrádi Együttműködés kiterjesztése. E folyamat elindításának előfeltétele, hogy az érintett államok megállapítsák, melyek a közös érdekek és mik az ő partikuláris érdekeik a regionális együttműködésben. A Visegrádi Együttműködés jövőjének azokon az érdekeken kell alapulnia, amelyek elfogadottan minden résztvevő állam szempontjából közösek. A kooperáció területeit az egymást átfedő vagy egymáshoz közel álló érdekek függvényében kell meghatározni, miközben a valószínűleg vitákat okozó témákat nem kell érinteni az agendában. Az elkövetkező években a Visegrádi Együttműködés fókuszába azokat a pozitív ügyeket kell állítani, amelyek minden érintett ország állampolgárai számára közvetlenül is érzékelhető eredményekhez vezethetnek. De ahhoz, hogy a kiterjesztett együttműködés bármilyen konkrét eredményhez vezessen, szükség van az intézményes háttér megerősítésére is.
Következtetések
A Visegrádi Együttműködés jövőjének meghatározása olyan feladat, amellyel minden érintett kormánynak szembe kell néznie az elkövetkező hónapokban. Az, hogy a több mint egy évtizede elfogadott célok megvalósultak, lehetőséget teremt, hogy megszülessen egy új Nyilatkozat, melyben az elkövetkező évtized Visegrádi Együttműködésének céljai fogalmazódhatnak meg – elsősorban az Unióba való tényleges integráció kapcsán. A közös érdekek világos megfogalmazását tükröző célok mellett elérhető, hogy az Együttműködés kevésbé legyen érzékeny a politikai klíma és a V4-es országok vezetésének változásaira. Az Együttműködés ily módon meghatározott jövőjének tükrében megoldandó feladat a célok realizáláshoz szükséges intézményi háttér megteremtése. A Visegrádi Együttműködés jövőbeni sikereinek alapfeltételei: egy világos vízió, a megegyezés a közös célokban, és a megvalósításhoz szükséges mechanizmusok megteremtése.
A visegrádi kormányfőknek a szlovákiai Cerveny kamen és Smolenice váraiban 2002. december 6–7-én megtartott informális csúcstalálkozóján megfogalmazódott: azután is szükség lesz a Visegrádi Együttműködés fenntartására, hogy mind a négy érintett állam az Európai Unió tagjává vált. Ugyanakkor a közös érdekek és a jövőbeni együttműködéshez szükséges intézményi háttér világos meghatározásával adósak maradtak a résztvevők. Ezért az elkövetkező hónapokban a szakértők feladata lesz az Együttműködés jövőjével kapcsolatban felmerült lehetőségek mérlegelése, illetve egy esetleges Második Visegrádi Nyilatkozat megfogalmazása.
(Angol nyelven megjelent: International Issues 4, SIIS, Bratislava, 2002. Fordította: Rádai Gábor.)
Jegyzetek
[1] Jirí Dienstbier: Visegrád, Mezinárodní politika 2/1999, 4. o.
[2] Rudolf Chmel: Zmrtvychvstanie Visegrádu alebo Návrat strateného syna in Zborník SIMS 2/1999, 10. o.
[3] Krátka história Visegrádskej stvorky a chronológia vybranych stretnutí V-4 in Medzinárodné otázky 2/1999 110–111. o.
[4] A Cseh Köztársaság 1995. december 21-én, Magyarország 1996. május 7-én, míg Lengyelország 1996. november 22-én lépett be az OECD-be.
[5] Lubos Palata, Visegrád? CEFTA? Stredoeuropské spolecenství? in Mezinárodní politika 2/1999, 7. o.
[6] A Visegrádi Együttműködés Tartalma című dokumentum teljes szövege elérhető a www.visegradgroup.org [2] weboldalon.
[7] Az 1999-es pozsonyi és a 2000-es prágai csúcs között Csehországé volt az elnökség, ezt követően, a 2001-es krakkói csúcsig aztán Lengyelország. Utánuk Magyarország vette át az elnökséget az esztergomi csúcstalálkozóig, majd következett Szlovákia (2002–2003). Az elnöklő ország általában június végén változik.
[8] Ezt a csúcstalálkozót a lengyelországi Gniezdóban tartották 2000. április 28-án.
[9] A magyar elnökség ideje alatt két informális, magas szintű találkozót tartottak: 2001. december 5-én Luxemburgban és május 25-én Szlovákiában, Trencínben
[10] Ld. a Visegrádi Csoport Tagállamai Vezetőinek Közös Nyilatkozatát (illetve annak 10. pontját), melyet 2001. június 1-jén fogadtak el Krakkóban.
[11] www.visegradgroup.org [2] Éves Beszámoló a Visegrádi Csoport Tevékenységéről, 2001, Krakkó, 2001. június 1., 10. o. vagy A Visegrádi Államok Kormányfőinek Esztergomi Csúcstalálkozójáról Kiadott Közös Közlemény, 2002. június 29., Esztergom, 12. pont
[12] Jelen pillanatban Csehországban, Lengyelországban és Szlovákiában a kétoldalú kapcsolatokat felügyelő külügyi osztályvezetők látják el a Nemzeti Visegrádi Koordinátor feladatát. Magyarországon a Regionális Együttműködési Hivatal vezetőjéé a poszt. Ugyanakkor mindannyiuk esetében igaz, hogy a rájuk háruló számos más feladat miatt a visegrádi együttműködéssel kapcsolatos teendők csak töredékét képezik hivatali feladataiknak.
Hivatkozott cikkek
- Szabad elvek [8]