Kis János hosszú időn át egy államszocialista rezsimben élt. Ez a rendszer nemcsak arra érezte feljogosítva magát, hogy a személyes meggyőződések körébe tartozó kérdésekben állást foglaljon, hanem arrogáns módon kötelezően elvárta az alattvalóitól, hogy azonosuljanak a rendszer ideológiájával. Nem csoda hát, ha Kis János megkülönböztetett figyelemmel tanulmányozta az állam semlegességének problémáját, mindenekelőtt azt, miért kell a liberális államnak semlegesnek lennie. Ezt nemcsak a liberális elmélet iránti általános érdeklődése magyarázza. Minden alkalommal különös érzékenységet tanúsított, amikor a törvényhozók burkoltan olyan politikai berendezkedés kialakításával kísérleteztek, amely csak a felszínen felelt meg a semlegesség elvárásainak. Az effajta próbálkozások pedig különösen jellemzőek voltak az átmenet útvesztőiben bolyongó, újonnan születő demokráciákra. Kis János nem tekinti az állam semlegességének követelményét a liberális politikai elmélet végső posztulátumának; csupán korlátozott, ámde mégis fontos szerepet tulajdonít neki. A semlegesség, véli, nem zárja ki, hogy az állam meghatározzon követendő értékeket, vagy kijelölje a közjó terrénumát. A semlegesség elve azonban korlátokat szab az államnak ezen törekvéseiben: nem foglalhat állást önkényesen, és senkit nem kényszeríthet erőszakkal az állammal és értékvállalásaival való azonosulásra.
A semlegesség elve leglényegét tekintve nem más, minthogy az állam lemond arról, hogy előírja, mi a jó és az igazságos, és mi nem az.
Ebben a tanulmányban olyan területeket vizsgálok, ahol az állam olyan szervezeti és eljárási szabályokat alkalmaz, amelyek pragmatikus módon igyekeznek megfelelni a semlegesség elvárásainak, és az állam a semlegesség elvére hivatkozva kívánja igazolni gyakorlatát. E tevékenységek és eljárások sokfélék, és sokban különböznek egymástól. Az elemző nehezen tudja ezeket a semlegesség egyetlen egységes koncepciójába illeszteni. Ráadásul nem mindig képesek maradéktalanul kielégíteni a semlegesség követelményét az adott területen, ezért azt kívánnák, hogy a semlegesség további, kiegészítő paramétereit határozzuk meg, és vezessük be a politikai gyakorlatba. Fölmerül a kérdés, hogy ezek a kiegészítő paraméterek valóban megfelelnek-e a semlegesség általánosabb elvének? És vajon miért kerüli az állam alkalmazásukat?
Az első részben három területen rekonstruálom a semleges állam eszméjének történeti kialakulását. Ezek: a be-nem-avatkozás a vallás, a háború és a gazdaság ügyeibe. E hagyományos aspektusokból vizsgálható, hogyan viszonyul az állam (kormányzat) más társadalmi képződményekhez, illetve más államokhoz.
A második rész – a tudomány és a felsőoktatás példáján – azon autonóm társadalmi intézményekre összpontosít, amelyek működését az „intézményes semlegesülés” határozza meg.
A harmadik rész azokat a különleges normatív és szervezeti megoldásokat vizsgálja, amelyek az állam semlegesítése, semlegesülése irányába hatottak az adott életterületen. A folyamat kormányzati szervek által alkalmazott irányítási, szabályozási technikák alkalmazása révén ment végbe. E részben a jogállamiság (joguralom) vizsgálatát a közszolgálati funkciók és a „semleges hatalmi ágak” elemzése követi, beleértve a független (szakértői) testületeket, hatóságokat (szervezeti semlegesülés).
A negyedik rész a semlegesség normatív koncepcióit szembesíti az adott intézmények valóságos gyakorlatával: milyen természetű és jellegű az a semlegesség, amely működésükben tetten érhető. Megítélésem szerint a semlegesítésre tett kísérletek nemcsak a semlegesség normatív követelményeit nem elégítik ki, de a semlegesség, a hatékonyság és az elszámoltathatóság terén még saját ígérvényeiknek sem tudnak megfelelni. Ezért a hiányosságok és ellentmondások következtében megrendül a semleges állam (az állam semlegessége) iránti bizalom.
I. AZ ÁLLAM SEMLEGESSÉGE MINT BE NEM AVATKOZÁS
A vallás
Az állam semlegességének eszméje először az állam és az egyház viszonyában fogalmazódott meg. Az állam és az egyház szétválasztása, vagyis a vallási értelemben semleges állam elfogadása egy kudarc beismerése és intézményesítése volt: az állam képtelennek bizonyult arra, hogy az üdvözülés valamely kizárólagos eszméje köré szervezze a társadalmat. A semlegesség elfogadását a felekezetek közötti testvérgyilkos háborúk kényszerítették ki. A felekezeti értelemben megosztott társadalomban a társadalmi béke és egység alapvető szintjének biztosítása csak úgy volt lehetséges, hogy az állam semlegesnek nyilvánította magát polgárai vallási meggyőződéseit illetően.
A semleges állam iránti igény a reformáció korának vallásháborúitól eredeztethető. A semlegesség felé tett első lépésként nemzetközi szerződések garantálták, hogy a nem államvallásként elismert felekezeteket (legalábbis némelyiket közülük) nem fogják üldözni. Az első ilyen az 1579-es utrechti szerződés volt Hollandiában, ez mentességet biztosított az inkvizíciótól. Csak lassanként fogalmazódott meg az az elvi elképzelés, hogy az államhatalomnak, amelyet egyre inkább világinak tekintettek, vallási ügyekben türelmesnek kell lennie. Teológusok és szabadgondolkodók érveltek amellett, hogy kényszerrel senkit sem lehet az üdvözülés útjára vezetni. Ennek klasszikus összefoglalása John Locke Levél a vallási türelemről című munkája 1689-ből.[1] A tolerancia követelménye abból következik, hogy az állam nem képes felismerni/azonosítani a végső igazságot és nem képes az emberek hitét sem megváltoztatni.[2] A tolerancia ez esetben be nem avatkozást jelentett. Locke nem foglalt állást az államegyház kérdésében, de tudjuk, hogy a vallásnak tisztán lelki funkciót tulajdonított, ezért valószínűleg a teljes szétválasztás híve volt.[3] A tolerancia elve azt fejezte ki, hogy az állam nem illetékes vallási ügyekben. Ez azonban elvileg nem zárja ki azt, hogy az állam elkötelezze magát valamely vallás mellett, feltéve, ha a többi felekezet nem üldözi. Az állami elköteleződés kifejeződhet például abban, hogy az állam az egyik felekezet ünnepeit nyilvánítja nemzeti ünneppé. Az állam ekkor is kielégíti Locke toleranciakövetelményét, noha semlegesnek mégsem tekinthető, hiszen állást foglal.
Természetesen a vallásháborúk önmagukban nem adnak magyarázatot a szekularizációra, amelynek eredményeként létrejött a vallásilag közömbös állam. (Azt is mondhatnánk, hogy az állam semlegessége a tolerancia speciális esete, nevezetesen a „világi” állam toleranciája.) Az állam eltávolodását és elkülönülését a vallástól a szekularizált modernizáció tette lehetővé.
A szekularizáció, vagyis a hit kérdésében tanúsított közömbösség a modern ember világszemléletének fokozatos változásával magyarázható (a folyamat természetesen összefügg a vallási pluralizmus térhódításával). A semlegesülés folyamatában döntő szerepe volt a közoktatás fejlődésének és a tudományba, az értelembe vetett növekvő bizalomnak: a társadalmi és politikai élet elveszítette a „teológiai útmutatást”. Carl Schmitt rezignáltan vette tudomásul, hogy életünk különböző szférái egyre-másra neutralizálódnak.[4] A történelem egyben a lelki, vallási semlegesülés folyamata.
Néhány évszázadba telt, amíg a gyakorlatban elfogadottá vált, hogy az állam akkor válik semlegessé vallási értelemben, ha végbemegy az állam és az egyház teljes szétválasztása (kölcsönös be nem avatkozás). Még ma is csak néhány állam követi ezt a modellt, köztük az Egyesült Államok. De még Amerikára is áll, hogy az I. Alkotmány-kiegészítést inkább a különböző felekezetek közötti kényes egyensúly és rivalizálás hívta életre, semmint az az elvont meggyőződés, hogy az államnak semlegesnek kell lennie.
A vallási elfogultság ugyan nem szűnt meg teljesen, de a XIX. századi liberális állam önképének egyik fő elemévé vált a semlegesség. A gazdaság és a tudomány szférájában is érvényesült a semlegesülés folyamata, noha a kormányzat e két területen eltérő módon értelmezi a semlegesség követelményét. Néhány liberális alkotmányos rendszerben a semlegesség elve az állam és az egyház vonatkozásában intézményesült is, noha az állam a semlegesség elvét nem ismerte el általános alkotmányos elvként. A már említett I. Alkotmány-kiegészítés megtiltja, hogy az állam törvényt hozzon vallás alapításáról vagy bármely vallás szabad gyakorlásának korlátozásáról. A legtöbb posztkommunista alkotmány tételesen megfogalmazza az állam és az egyház szétválasztását. Ezekben az állam arra vállal kötelezettséget, hogy távol tartja magát a hitbéli ügyektől. Egy másik lehetséges formula szerint a kormányzat nem kötelezheti el magát valamely felekezet mellett. A liberalizmus rendszerén belül a semlegesség minden hitre vonatkozik.
Az állam tehát bizonyos távolságot tart minden felekezettől. De hogy pontosan mekkora és vajon mindegyiktől egyforma távolságot-e, ez sok más körülménytől is függ.[5] A gyakorlatban az állam semlegességének minimális szintje az, hogy az állam tartózkodik attól, hogy egyik vagy másik vallási tézis, dogma mellett hitet tegyen. Ez a „kívülálló” semlegessége, aki nem avatkozik tartalmi kérdésekbe, sőt, még azt is elutasítja, hogy (akár a felek által is elfogadott) döntőbíró legyen.
A szekularizált világban más természetű hitek, meggyőződések (például a nemzeti identitás) még a vallási meggyőződésnél is fontosabb szerepet játszhatnak. A semlegesség elvét így általánosították, mindenféle, a személy identitásához köthető meggyőződésre kiterjesztették. A tolerancia mellett szóló régi érvek ebben a közegben is érvényesek. A semlegesség általános elve, amely minden személyes hitre és véleményre kiterjed, elvileg kizárja, hogy valakit például azért üldözzenek, mert „gyűlöli a nemzetet”. (Egy nézet esetleges káros „következményének” problémája nem tartozik ide.) A semlegesség ebben az értelemben azt jelenti, hogy az állam nem fogalmaz meg és nem részesít előnyben egy bizonyos „morális küldetést”. Igaz, számos liberális (és kevésbé liberális) alkotmány hivatkozik morális célokra (pl. a társadalmi igazságosságra). Ezek a célok azonban nem értelmezhetőek „morális küldetésként”. Természetesen a kormányok magukévá tehetnek bizonyos erkölcsi kötelezettségvállalásokat, amint az a demokratikus döntéshozatal folyamatában időről időre megesik, de ezen célok követése nem feltételezi azt, hogy az állam erkölcsi keresztes hadjáratot indítson bármely hit vagy meggyőződés követői ellen. Tegyük hozzá, a nem vallási természetű nézetkülönbségek esetében a polgárháborús veszély sokkal kisebbnek tűnt, mint az üdvözülés mikéntje körüli nézeteltérések esetén. Ilyen – nem hitbéli – ügyekben – úgy tűnt – a semlegesség követelményét nem kell annyira komolyan venni. A vallási ellentétek a történelmi tapasztalatok szerint túlságosan mélyen osztották meg a társadalmat, ezért az államnak túl kockázatos volt egyik vagy másik oldalra állni. A világi természetű meggyőződéseknek viszont nem tulajdonítottak fontos szerepet, mivel – különösen az uralkodó nemzetállamban – nem kellett attól tartani, hogy esetleges megsértésük tömeges ellenállást váltana ki. Ezenfelül, a valláson túlmenő semlegesség követelménye más legitim állami célok megvalósítását is akadályozhatja, mint például a vallási ellentéteket felülíró nemzeti egységesítés programját. A kormányok, különösen ha politikai pártok eszközeként vagy szolgálatában működnek, hajlanak arra, hogy ideológiai üzeneteket is közvetítsenek. A semlegesség követelménye ebben korlátozná őket. De minél jobban hasonlít például a nemzet egységesítésének programja valamiféle üdvtanra, annál megalapozottabbakká válnak az állam semlegességével kapcsolatos aggodalmak.
Vitatott kérdés maradt, vajon a semlegesség követelménye kiterjeszthető-e minden politikai kérdésre. Végtére is a politikai szereplők azért törekszenek arra, hogy megszerezzék a hatalmat, hogy megvalósítsák céljaikat. Lehet úgy érvelni, hogy az állam semlegessége a személyes meggyőződések szintjén érvényes, és a közhatalomra kevésbé vonatkozik, de a határvonal meglehetősen elmosódott. A politikai szféra semlegesítésének problémája kemény dió maradt. Carl Schmitt számára az állam világnézeti semlegessége nem más, mint az ellenség keblünkre ölelése: „a nemzeti érzéstől áthatott nacionalistát nem szabad több védelemben részesíteni, mint a nemzet ellenségét és azt, aki megveti a nemzetet.”[6] A semlegesség eme schmitti karikatúrája persze nyilvánvalóan hazug: a valóságban a nacionalista minden erkölcsi és anyagi támogatást megkap a kormányától, különösen, ha a kormánya maga is nacionalista. Komolyra fordítva a szót: a világnézeti semlegesség még ma is lényegében arra korlátozódik, hogy nem üldözik az eltérő véleményeket. Elegendő itt annyit leszögezni, hogy a vallási semlegességben gyökerező semlegesség elvének kiterjesztése még befejezetlen folyamat, ha egyáltalán lehetséges és kívánatos.
Az erkölcsi szkepszis azt parancsolja, hogy a közhatalomnak ne legyen joga a helyes életvitel bármely kizárólagos formáját előírni vagy meghatározni. Valójában az állam erre amúgy is képtelen, amint az már Locke számára is világos volt. A liberális szkepticizmus szerint a politikai szervezetek igazodhatnak a méltányosság elveihez, de az állam nem írhat elő kötelező ideálokat. Ha úgy látszik, hogy párt-, illetve világnézeti meggyőződéseket felülről akarnak rákényszeríteni a politikai közösségre, akkor az állam, amely tartja magát a semlegesség liberális felfogásához, semlegesítő technikákat dob be, és korlátozza a pártos demokráciát. Ezek az eszközök elvben növelik a legitimitását és a hatékonyságát (csökkentik a társadalmi feszültséget és szűrik a pártos elfogultságból fakadó melléfogásokat).
A semlegesség nem magától értetődő, és nem is magyarázza/igazolja önmagát.[7] A semlegesnek gondolt intézmények működése nem vezet szükségszerűen semlegesnek tekinthető következményekhez. Ami az egyik fél számára semleges végkimenetel, az a másik számára elfogadhatatlanul részrehajló. A semlegesség határai és paraméterei nem előre meghatározottak: politikai nyomás vagy befolyásos érdekcsoportok követelései hatására a határvonalak és az irányadó elvek időről időre változhatnak. Az állam és az egyház viszonya számos érzékletes példát kínál erre.[8] Vegyük például a laicitás (világiasság, világi állam) francia koncepcióját. Egy 1905-ben elfogadott törvény megtiltotta, hogy a kormány a költségvetésből egyházakat támogasson, különös tekintettel az oktatásra. Az ötödik köztársaság idején lezajló utcai tüntetések nyomására a koncepció megváltozott, anélkül, hogy bárkinek is eszébe jutott volna, hogy a támogatás és a nem-támogatás nem egyenértékű a laicitás szempontjából. Vagy: ha mindkettő megfelel a világiasság követelményének, akkor viszont az elv túl tág és nincs valódi tartalma. A változást végső soron úgy értelmezhetjük, hogy az idők során politikai nyomás hatására az állam alkalmazkodni kényszerült, elébe ment a követeléseknek, ahelyett, hogy kitartott volna az eredeti elv mellett, és letörte volna az ellenállást, ahogyan azt az eltökélt republikánusok próbálták egykoron. A francia példa azt jelzi, hogy a semlegesség elvét föl kellett lazítani, hogy az állam megfeleljen bizonyos egyenlőségi kívánalmaknak. Az egyenlő bánásmód elvére hivatkozó politikai nyomás jóformán a felismerhetetlenségig szétzilálta a semlegesség eredeti koncepcióját, a végeredmény pedig teljes intellektuális zűrzavar. Ami egykoron egyenlő távolságtartás volt, azt ma egyenlő támogatásként értelmezik, no persze anélkül, hogy az állam bármely felekezet uszályába keveredett volna. Azonban a semlegesség ebben az értelmezésben – egyenlő mértékű támogatás minden egyháznak a „mérete” vagy rosszabb esetben történeti-nemzeti érdemei arányában – valójában nem más, mint a status quo konzerválásában megmutatkozó részrehajlás. A fennálló állapotok iránti részrehajlás a semlegességi elv számos vonatkozásában tetten érhető.
Semlegesség a nemzetközi jogban
A semlegesség fogalmának másik hagyományos terepe a nemzetközi jog. Akárcsak a vallásháborúk esetében, a fegyveres konfliktusok tanulságai ösztönözték az elv kidolgozását. Az elv ez esetben a semleges és a hadviselő felek viszonyára értelmezendő. Sok évszázados bizonytalanság után a Hágában megrendezett Második Békekonferencia[9] rendezte a kérdést.
A konvenció a koncepcionális alapvetésben hozott újat. Az alapelem itt is a kívülállás, de a jogviszony feltétele, hogy más felek már hadban állnak egymással. A semlegesség koncepciója a nemzetközi jogban a harcban állók kötelességeit szabályozza a semleges hatalommal szemben.[10] A Hágai Konvenció V. és XIII. bekezdése sorolja fel azokat a kötelezettségeket, amelyeket a hadviselő feleknek és a semleges hatalmaknak is be kell tartaniuk a szárazföldi és tengeri hadviselésben. Az egyik passzus kimondja: „a semleges hatalmak területe sérthetetlen.”[11]
A semleges hatalom köteles kinyilvánítani semlegességét. De addig nem léphet fel semlegessége megsértése ellen, amíg az nem a saját területén következik be. A semleges hatalom ilyenkor akár erőszakkal is fölléphet a jogsértővel szemben, azonban minden hadviselő féllel szemben ugyanazokat a korlátozásokat és tilalmakat kell alkalmaznia.
A semleges hatalom nem válik teljesen elszigeteltté. A IV. fejezet megtiltja a semleges hatalom területéről kiinduló vasúti szállítást, kivéve, „ha az mindenképpen elkerülhetetlen”. A konvenció nagy hangsúlyt fektet arra, hogy gondosan távol tartsa a hadviselő feleket egymástól, ha azok éppen a semleges hatalom területén tartózkodnak. Például: „ha két hadviselő fél hadihajója egy időben tartózkodik egy semleges kikötőben vagy dokkban, akkor az egyik fél hajójának távozása és a másik fél hajójának távozása között legalább huszonnégy órának kell eltelnie.”
A konvenció nemcsak a hadviselő felek kötelezettségeit veszi sorra. A semleges hatalom felelősséget visel azért, hogy semlegességét fenntartsa. Például a semleges hatalom egyik hadviselő félnek sem szállíthat hadihajót, muníciót vagy hadfelszerelést. Ugyanakkor a semleges hatalom fegyverrel is kikényszerítheti semlegessége tiszteletben tartását. Más szóval, a háborús semlegesség kölcsönös, de aszimmetrikus viszonyt feltételez. A semleges államnak, hogy a konvencióban biztosított jogaival élhessen, pártatlannak kell lennie, vagyis minden hadviselő felet azonos bánásmódban kell részesítenie. A hadakozóknak viszont kifejezett kötelezettségeik vannak a semleges állammal szemben.
A semlegesség Hágai Konvencióban vázolt koncepciója alapvetően különbözik az állam vallási értelemben vett semlegességétől. Ez esetben a semleges állam az, amelyik védelmet kap a beavatkozással szemben. Ráadásul az állam köteles fellépni, ha valamelyik fél megsérti a semlegességét. Háború esetén a semleges állam elszigetelt pozícióban van az egyenlők között, míg a vallási ügyekbe be nem avatkozó állam a felekezetek fölött áll.
Be nem avatkozás a gazdaságban
Az élet azon szféráiban, ahol a hit nem játszik szerepet, a kormányzat semlegességének, vagyis a „kompetencia hiánya” kinyilvánításának nem sok értelme van. A kormányok elvileg a közösség jólétének előmozdításán fáradoznak, legalábbis szeretik ezt állítani, ezért furcsának tűnhet, ha elvárjuk tőlük, hogy ne legyen közük a polgárok jólétéhez. Mégis, a XIX. században a kormányzat semlegességének köre túllépett a vallás szféráján, és kiterjedt a gazdaságra, és más „semlegesített” társadalmi szférákra, például a tudományra és a felsőoktatásra.[12] Ezeken a területeken a semlegességet, vagyis a tartózkodást a beavatkozástól a kormányzat „inherens” esendőségével, illetve a szabályozott területek öntörvényűségével szokták indokolni. A laissez faire közgazdaságtan hívei a hatékonyság alapján érvelnek: az állam beavatkozása nem segíti elő a jólét növekedését. Azt is állítják, hogy az állam nem képes ugyanolyan rugalmas, alkalmazkodóképes kereteket felállítani, mint amilyen a piac szereplőinek szabad interakciója nyomán előáll, és ami nélkül sem a gazdaság, sem a tudományok nem tudnak felvirágozni. Ez a nézet győzedelmeskedett az 1905-ös Lochner-ügyben, amikor az Amerikai Legfelső Bíróság bíráinak többsége alkotmányellenesnek ítélte azt a New York államban hozott törvényt, amelyik korlátozta a női- és a gyermekmunka időtartamát. A rendelkezés – így a bírák – sértette az alkotmány jogszerű és méltányos eljárásra vonatkozó kikötését (due process clause), mert korlátozta a nőket a szerződéskötés szabadságában. A törvény tehát alkotmányellenes módon visszaélt az állam hatalmával. Az államnak nem szabad beavatkoznia a gazdasági élet szabályozásába.[13] Az ellenvéleményt megfogalmazó Holmes bíró érdekes módon szintén a semlegesség és a be nem avatkozás elvére hivatkozott, ám azt teljesen másként értelmezte. Úgy vélte, a semlegesség azt jelenti, hogy az alkotmány bizonyos értelemben „üres”, azaz nem foglal állást egyik vagy másik lehetséges gazdaság- vagy társadalompolitika mellett. Ezért a bíróságnak tartózkodnia kell attól, hogy e területeken a törvényhozó választási lehetőségeit korlátozza. A semlegesség e két eltérő koncepciója a Lochner-ügyben két különböző szereplőre vonatkozik. A többségi vélemény szerint a gazdaságnak mentesnek kell lennie a törvényi beavatkozástól, míg Holmes a bírói ág semlegessége, távolságtartása mellett tör lándzsát, és az államra (a törvényhozásra), vagyis a demokratikus döntéshozatal folyamatára hagyná, hogy a gazdaságra vonatkozóan az állam semleges pozíciót tesz magáévá vagy jogot formál a beavatkozásra. Hosszú távon végül Holmes álláspontja kerekedett felül: „Ha a nép felhatalmazza a kongresszust, hogy szabályozza az ipart, és azon belül munkaadók és alkalmazottak viszonyát, akkor szabadságukban áll ezt az akaratukat megfelelő módon kifejezésre juttatni, és a bíróságnak nem feladata, hogy döntésével kiegészítse az alkotmányt… A bírói hatalomnak akkor kell közbelépnie, ha a törvényhozó túllép az alkotmányban rögzített korlátokon.”[14]
A laissez faire hívei manapság ritkán hangoztatják, hogy az állami beavatkozás erkölcstelen, noha a XIX. századi jogászok számára az állam kívülmaradása természetes volt. Az állam kívülállását nem azon az erkölcsi alapon igazolják, hogy az állam köteles tiszteletben tartani az adott tevékenység autonómiáját (kivéve, ha az állam az egyéni szabadságjogok védelmében vagy a meglévő jogosultságok elosztásában vállalt korlátozott szerepet). De a semlegesség még az után is fontos elv maradt, hogy az állam túllépett éjjeliőr-szerepén. Az állami beavatkozást továbbra sem partikuláris, meghatározott politikai táborhoz kötődő erkölcsi célrendszer nevében próbálták igazolni, hanem univerzális vagy legalábbis össznemzeti és következményekre hivatkozó érvek alapján.
A semleges, de nem a gazdaságon kívül álló jóléti állam hamar népszerűvé vált, de elkerülhetetlenül túlvállalta önmagát, és ígéreteit nem tudta teljesíteni. A modern államhoz hasonló bonyolult szerveződések csak nagy nehézségekkel tudják vállalt kötelezettségeiket betartani. A sokirányú elköteleződés és a demokratikus hatalomgyakorlással járó elkerülhetetlenül gyakori életrotáció ezt önmagában is megnehezíti. Az állam visszahúzódásával viszont elejét lehet venni annak, hogy a túlvállalás és az ígéretek betartásának kudarca aláássa az állam hitelét. Manapság az államok nemcsak a termelés szférájából kezdenek visszahúzódni, hanem szabályozási és közszolgálati funkcióik egy részétől is igyekeznek megszabadulni. A kötelezettségvállalást olyan intézmények hatáskörébe utalják, amelyek kívül esnek a politikai felelősségvállalás hagyományos, elérhető, azaz számon kérhető körein. (A különböző független szabályozó és irányító szervezetek és hivatalok szerepéről később.) A visszahúzódás másik lehetséges formája a privatizáció. Mindkét esetben – úgy tűnik – elejét lehet venni a politikai részrehajlás gyanújából fakadó közbizalom-vesztésnek. Ráadásul a magánszférába utalt szolgáltatások esetleges kudarcáért – bár ezek valójában az állam támogatásával, hathatós közreműködésével működnek – már nem az államot fogják felelősségre vonni.
Az imént vázolt trenden belül azért megfigyelhetők ellenirányú folyamatok is. Az uralom iránti vágy nem múlt el, mint ahogy a demokratikus politika útján megszerezhető zsákmány csábítása is köszöni, jól van. A gazdasági, politikai (vagy katonai) helyzet, akárcsak a demokratikus választások szeszélye az állam gazdasági szerepvállalására ösztönözhet. Nem véletlen, hogy az alkotmányok rendszerint hallgatnak erről a kérdésről, vagy, mint a német alaptörvény esetében, kifejezetten felhatalmazást adnak a társadalmi intervencionizmusra. És ne feledkezzünk meg arról sem, hogy a semlegesség diszkrét fátyla mögé bújva, a „versenypálya kiegyenlítésének” szent nevében (ez az állami beavatkozás legjellemzőbb hivatkozási alapja, szigorúan a semlegesség keretein belül maradva) a kormányzati beavatkozás és szabályozás gyakorta elfogult (helyesebben: partikuláris érdekcsoportok foglya). Arról nem is beszélve, hogy a kormányzat gazdasági értelemben vett semlegességének (vagy inkább csak pártatlanságának?) korában látványosan erőre kap a semlegesség egyfajta rivális, paritásos értelmezése.[15] Ez nem jelent mást, mint azt, hogy az állami szférát valamilyen paritásos elv alapján osztják fel a versengő politikai pártok és érdekcsoportok között. Az egyik vagy a másik befolyásos társadalmi csoport kizárólagos jogot nyer arra, hogy ellenőrizze vagy szabályozza az államnak (befolyási szférának) azt a szegmensét, amelyik a legfontosabb a számára, miközben belátóan elfogadja más csoportok hasonló igényét az ezek számára fontos szférákban. Németországban mindegyik egyház, amelyik elnyerte a „privilegizált egyház” státuszát, megkapja a maga részét. Ausztriában a „vörösök” és a „feketék” (a szociáldemokraták és a konzervatívok) megkapják a nekik járó részesedést a közszolgálati pozíciókban és az állami vállalatokban. Olaszországban az állami televíziót osztották fel a pártok egymás között.[16]
II. AZ AUTONÓM TÁRSADALMI INTÉZMÉNYEK (A TUDOMÁNY ÉS A FELSOOKTATÁS)
A liberális piacgazdaságban a gazdaság szférájára mindig is úgy tekintettek, hogy az nagyjából kívül esik az állam hatókörén. Az állam semlegessége (tiszta esetben) értelemszerűen azt jelentette, hogy az állam nem avatkozik be, illetve nem lép közbe valamelyik szereplő érdekében. Más területek esetében azonban a helyzet nem volt ilyen egyértelmű. A tudás előállításának folyamatában vagy a tömegtájékoztatás területén az aktuális kormányzat (az állam) érdekeit sokáig valójában senki nem kérdőjelezte meg. Ha történelmileg nézzük, hosszú időn át természetesnek vették, hogy az államnak mindezekhez különleges érdekei és jogosítványai fűződnek. A függetlenedés folyamata ezért sokkal hosszabb volt. Sőt, sokak szerint ez még mindig nem ment végbe. Az államtól való elhatárolódást ugyanúgy hatékonysági érvekkel próbálták alátámasztani, mint a gazdaság esetében. A cenzúra és a politikai pártosság korlátai közepette reménytelen hosszú távon érvényes, generációkon átívelő tudást felhalmozni és közvetíteni. A tudomány autonómiája mellett szóló érv alapvetően ezen alapult. Kevésbé kötelező érvénnyel, de a felsőoktatás autonómiáját is ezzel szokták indokolni. A felsőoktatás a magasabb szintű tudomány potenciális beszállítója, és amilyen mértékben az, olyan mértékben igényt tarthat ugyanarra az autonómiára (ezzel kapcsolatban persze érdemes figyelni az autonómia-ellenes érvekre: a felsőoktatás feladata a magasan képzett, ám az állam iránt lojális közszolgák képzése).
Az állam semlegességét a tudás előállításának és a kommunikációnak a terepén különböző módokon és technikák révén próbálják elérni. Az egyik a privatizáció (amelyet persze a levezénylésre hivatott semleges állami hivatal szabályoz). A másik esetben a szabályozás intézményrendszere az állami adminisztráción belül nyer viszonylagos autonómiát. Utóbbi esetben az intézményi semlegesség a közszolgálati szakszerűség, a decentralizálás és az államtalanítás vegyülékéből áll elő. Az államtalanítás ez esetben azt jelenti, hogy egy nem kifejezetten a magánszférába sorolható intézményt hathatósan mentesítenek a közhatalmi ellenőrzés alól.
A tudósok az évszázadok során kialakították a maguk közösségeit. Ezeket a XVII–XVIII. században félig-meddig formális magánközösségeknek tekintették, melyeket a közhatalom nem szabályozott, támogatott vagy ellenőrzött különösebben. A tudós testületeknek alig volt befolyásuk az egyetemekre, amelyek viszont inkább az egyházak kizárólagos hatókörébe tartoztak. Nagy Frigyes porosz király a felvilágosodás eszméinek hatására hirdette meg a tanítás szabadságát az állami egyetemeken. Az elméleti igazolást Kant dolgozta ki (l. A fakultások vitája című iratát). Kant szerint a tudományos közösség szabadsága a tanítás és tudomány fejlődésének záloga. Wilhelm von Humboldt, akit 1810-ben azzal bíztak meg, hogy a berlini egyetem jövőbeni arculatát kidolgozza, azt emelte ki, hogy a tudomány a saját szabályait követi: „tudományos intézmény minden külső kényszer, behatás nélkül működik, és önmagát újítja meg.”[17] Humboldt olyan szerkezeti megoldást választott, amely biztosította az autonóm működést, miközben meg volt győződve arról, hogy a tanításnak ez a módja a leghasznosabb a nemzet számára. Schleiermacher,[18] az új berlini egyetem felállításának egyik kezdeményezője szerint a tudománynak azért kell függetlennek lennie, mert az állam és az emberek általában nem rendelkeznek a tudományos érték és tartalom megítélésének képességével.
Poroszországban a fő kérdés az államtól való függetlenség volt. Angliában az egyházzal szemben kellett kivívni az autonómiát: „Mielőtt a tudomány szabadságának elvét széles körben elfogadták volna, az oktatást kellett szekularizálni. Londonban csak 1826-ban alapították az első, nem felekezethez tartozó egyetemet.”[19] Franciaországban csak Villeman közoktatási miniszter idejében (1839–1844) fogadták el a tudomány szabadságát deklaráló törvényt.
Az egyetemek és a tudomány akkor lehet hasznos a társadalomnak, ha saját céljait valósítja meg. Ez csak akkor lehetséges, ha a tudományos teljesítmény egyedüli bírája maga a tudományos közösség. John Henry Newman szerint „az egyetem olyan intézmény, melynek működéséhez iskolák ezrei járulnak hozzá, ahol a szellem háborítatlanul merenghet és mérlegelhet, az ellentmondások révén önmagát alakíthatja, és az igazság egyedüli bírája önmaga. Olyan hely, amely ösztönöz a kételyre és a további vizsgálódásra, ahol a felismeréseket bizonyítják és tökéletesítik, ahol a meggondolatlanságot ártalmatlanítják, a tévedés napvilágra kerül, amint szellem feszül a szellemnek, tudás a tudásnak.”[20] A tudomány önreflexív vonását és elhatárolódását az államtól az 1940-ben elfogadott „Az akadémiai- és tanszabadság alapelveiről” hozott határozat is kifejezi, ami mind a mai napig hatályban van az Egyesült Államokban.[21]
Az Egyesült Államokban a felsőoktatás a magántevékenység irányába fejlődött, illetve az állami egyetemek esetében pedig végbement a majdnem teljes körű elkülönülés az államtól. Az elválasztásban testet öltő semlegesség modellje bizonyos mértékig az akadémiai szférára is kiterjedt. Az elválasztásra épülő rendszerben az állam semlegességét az biztosítja, hogy az állam nem hatolhat be ezekbe a szférákba. Technikai értelemben az I. Alkotmány-kiegészítés védi az államtól a tudományt: a kormányzat beavatkozási kísérletei nagy valószínűséggel a szólásszabadság korlátozásának alkotmányos tilalmába ütköznének.[22] Az elválasztás az amerikai tudományos élet autonómiájának jellemző vonása, de itt mégsem olyan típusú elkülönülésről van szó, mint az egyházak esetében. Az állami és magánegyetemek komoly költségvetési támogatásban részesülnek, és ezeken keresztül a kormánynak módjában áll kifejezni a preferenciáit, beleértve a semlegesség (mint egyenlőség) preferenciáját. A felsőoktatási intézmények akkreditálása nagymértékben önszabályozó, ám az intézmény elismerésének és akkreditálásának feltétele a tudomány szabadságának garantálása.
Más rendszerek az elválasztás helyett az együttműködést részesítik előnyben. Ez esetben az együttműködést szabályozó garanciák azok, amelyek biztosítják az intézmények semlegességét. A semlegesség nem más, mint az önszabályozó szakmai közösség elkülönülése. Az állam semleges marad, hiszen az intézmények semlegessége az állammal szemben is érvényes. Ezzel szemben az elválasztás modelljében az államnak egyenesen tilos beavatkoznia. A kooperatív modellben az intézményeknek kell fedezniük magukat az állammal szemben. Egyes országokban az egyetemi oktatókat és intézeti kutatókat a közszolgálati pozíciók betöltésének mintájára alkalmazzák, és ebbéli minőségükben lojálisnak kell lenniük az állam iránt. Ahol egyetem és az állam együttműködéséről van szó, ott nagy a veszélye annak, hogy az állam domináns pozícióba kerül. Ezért a semlegességet, vagyis az intézményi autonómiát olykor alkotmányos szinten is garantálják, mint a német alaptörvény rendkívül kategorikus 5.3-as pontjában.[23] Az állam a finanszírozás és a tanári kinevezések révén komoly befolyást tud gyakorolni.
Az államnak ebben az alkotmányos felfogásban az akadémiai szférához és az egyetemekhez értéksemleges módon kell viszonyulnia. Az államnak nemcsak a tudomány szabadságát, de ezenfelül a tudomány műveléséhez szükséges feltételeket is biztosítania kell.[24] Az állam a tudomány védelmét szervezeti szabályozással és költségvetési forrásokkal intézményesíti. Az államot alkotmányos megkötések tartják kordában: az egyetem mint intézmény alkotmányosan kialakított és védett belső szerkezetének biztosítania kell, hogy a tudomány és az akadémiai közösség önmagát irányíthassa. A semlegesség követelménye azt is megtiltja, hogy az állam világnézetileg elkötelezett egyetemeket (Tendenzuniversität) alapítson. Vagy ahogy Frankfurter bíró, az amerikai Legfelső Bíróság egyik tagja fogalmazott: „Az egyetem hűtlenné válik önmagához, ha az állam vagy az egyház eszközévé válik.”[25]
A kormányzat beavatkozási kísérleteinek semlegesítése, ami szakmai autonómiák kialakításával és döntések civil testületekhez delegálásával történhet, általában fölöttébb előnyös a tudás és a kultúra szférája számára. Minimum arra alkalmas, hogy megnehezítse a kormányzat számára a közéleti disputa egyoldalú befolyásolását. Az elkülönülés persze nem lehet teljes. Az akadémia szabadságát a kinevezési és előléptetési gyakorlat veszélyeztetheti, nem beszélve arról, ha a közszolgálat mintájára az állam hűségesküt és politikai lojalitást is elvár. Az egyetemi intézményeknek külső, szervezeti előírásoknak is meg kell felelniük, állandó adminisztratív felügyelet alatt állnak (például Németországban), és mindezek tetejébe az állam, amikor pénzt ad, igyekszik érvényesíteni tartalmi elvárásait. A kutatási irányok prioritásai, még ha (egyes) kutatók közreműködésével dolgozzák is ki ezeket, ki vannak téve a politikusok szeszélyének. Ráadásul az is komoly veszély, hogy minél szilárdabb az intézmény autonómiája, annál inkább sérthetik a valódi semlegesség megvalósulását az intézmény belső hatalmi viszonyai, s ezzel a szellemi szabadságot, a vita szabadságát, és az érdemek szerinti előmenetelt. Ha a kormányzati befolyás csökken, akkor könnyen a privát, belső intézményi cenzúra léphet a helyébe. A szólásszabadság joga megvéd az állam beavatkozásától, de nem véd meg az intézményen belülről érkező nyomástól és korlátozásoktól, hacsak nem vezetnek be erre vonatkozóan különleges szabályokat.[26] A tudóst az akadémiai közösség vagy az egyetem vezetése a semlegesség követelményét megsértve konformizmusra, igazodásra kényszerítheti, nem ritkán a személyes integritás teljes feladásáig. Végül: a tudományos közösségeknek látszólag jól kivehetőek a „természetes határai”. E határokat látszólag maguk az érintettek jelölik ki. Azonban az éppen aktuális választóvonal azok döntésétől függ, akik a kormányhatalmat vagy az adott terület fölötti hatalmat birtokolják. Például a bíróságok hivatottak dönteni abban, mi számít a bírói döntések tudományos-szakmai kritikájának, és mi számít a bíróság megsértésének. A teljes elköteleződés az egyetem és a tudomány autonómiája és függetlensége mellett még várat magára.[27]
III. SEMLEGESSÉG – BELÜLRŐL
A fent bemutatott példák esetében az állam semlegessége kétféleképpen valósulhatott meg: az állam elkülönítette magát a társadalom egyes szféráitól, vagy pedig maga engedett kibontakozni, teremtett autonóm szférákat olyan intézményes garanciákkal, amelyek elejét vették az állami beavatkozásnak. Említettem professzionális intézményeket is, amelyek elvileg (állítólag) nem részrehajló, vagyis semleges programjuk, elveik és szabályaik alapján működnek. Ebben a részben azokat a próbálkozásokat vizsgálom, amelyekkel az állam maga tesz kísérletet bizonyos funkcióinak és szervezeteinek és ezáltal lényegében önmagának a semlegesítésére. A semlegesség itt megint csak némiképpen mást jelent, mint a korábbi esetekben. A hivatkozási alap a köz java. Az általános értelemben vett közjót abban az értelemben vélelmezik semlegesnek, hogy az mindenki számára egyformán, részrehajlás nélkül hasznos. Ehhez elég, ha az adott politika a közjó elegendően széles terepét fogja át, vagy a maga területén mindenki számára egyformán jótékony hatással van. A semleges állam és intézményei (már amennyiben megfelelnek a hangoztatott elvnek) a megbízhatóság normatív követelményének igyekeznek eleget tenni.
A semlegesítés effajta kísérletei természetesen ellentmondanak a modern demokrácia lényegének, ahol a hatalom megszerzése és alkalmazása demokratikus versenyben történik. A jacksoni hagyomány szerint a demokrácia a zsákmány (közjavak feletti rendelkezés, közhatalmi pozíciók) megszerzésére irányuló vetélkedés. A túlzott mohóság és a hatalommal való visszaélés minden demokráciában legitimációs válságot okoz, amelyet súlyosbítanak az állam működésének elkerülhetetlen defektusai. Amint megingott a bizalom a részvétel, beleszólás lehetőségét kínáló demokratikus intézményekben (nem beszélve arról, hogy milyen gyakorlati és politikai nehézségeket okoz a részvétel alapján bizalmat építeni), elkerülhetetlenné válik, hogy a legitimáció eltérő, nem a részvételen, beleszóláson alapuló modelljeit hívják segítségül. Ha az állam kiszolgáltatott a mindenkori politikai többség mohóságának és hataloméhségének, a neutralizálás hatékony és ésszerű ellenszer lehet.[28] A semlegesülő állam a szakmai hatékonyság és pártatlanság ígéretével lép fel a demokratikus politikai nyomás, vagyis a zsákmányszerző törekvések ellen.
Számos, egymással csak lazán összefüggő, pragmatikus és történeti oka lehet a semlegesítésnek: a társadalmi béke megőrzése, a demokrácia működési hibáinak kiküszöbölése vagy éppen a túlterhelt állam gyenge teljesítménye bizonyos területeken. A semlegessé nyilvánított vagy tett intézmények a szakmai megbízhatóságot szavatolják. A professzionalizmus pedig növeli az állam teljesítményén alapuló legitimációt. Amint a nyelv szabályozásával kapcsolatban David Cole megjegyzi: „a semlegesség és a függetlenség előírásai az irányadóak, … mivel az (autonóm) intézmények belső működése megkívánja, hogy a kormány ne tudjon fölöttük ellenőrzést gyakorolni. Az egyes szférák semlegességét szorgalmazó megközelítés arra sarkall, hogy minden közintézmény bizonyos mértékig független legyen a kormánytól.”[29]
Az állam semlegesítése különböző területeken eltérő technikák alkalmazásával megy végbe. A következő területeket tartom (alkotmányos, államberendezkedési szempontokkal) kiemelendőnek: a joguralom intézményeit, a közszolgáltatásokat, valamint a semleges hatalmi ágakat, beleértve a független szabályozó szervezeteket.
A joguralom
Az alkotmányos állam alapvető eleme a joguralom. A jog uralma (rule of law) erőteljesen semlegesítő vonásokkal bír, és döntő szerepe van az állam depolitizálásában – már amennyire depolitizálás lehetséges. Joguralmi rendszerben, amikor az állam jogi döntések révén intézkedik, a hatóságoknak előre rögzített szabályok szerint kell működniük. A szabálykövetés pedig formailag semlegességet feltételez abban az értelemben, hogy az állam és különböző szervei semleges módon járnak el mindaddig, ameddig nem térnek el a rögzített jogi normáktól és szabályoktól. A semlegesség itt nem más, mint előzetes kötelezettségvállalás a szabályok betartására, függetlenül attól, hogy milyen ügyben és ki alkalmazza azokat. Előttünk van tehát a jog korlátai közé szorított semleges állam – mítosza. A tiszta jogelméleti teóriák gyakran figyelmen kívül hagyják azt az ellenvetést, hogy a jog tartalma szerint is lehet elfogult és részrehajló. Az eljárás méltányossága, valamint az, hogy a jog mindegyik felet egyformán kezeli, számukra elégséges semlegességi kritérium.
A joguralom egy másik fontos semlegességi vonással is bír, legalábbis ami a bírói eljárást, az igazságszolgáltatást illeti, ez pedig a pártatlanság. A bírói pártatlanság a semlegesség megvalósulásának elengedhetetlen feltétele. Sőt, egyes értelmezések szerint, ha a szabályok és a szervezeti felállás megfelelnek a pártatlanság követelményének, akkor a semlegesség feltétele is automatikusan teljesül. Azonban a semlegesség változatos esetei és kívánalmai legtöbbször különböznek a bírói pártatlanság nyújtotta semlegesség esetétől. A bíró a felek fölött áll, és elvileg nem lehet érdekelt a döntésben, amit hoz. A bíró tehát nem részese a konfliktusnak, kívülállóként hoz döntést, amelyet a feleknek el kell fogadniuk.
A bírói pártatlanság elve újabb megerősítést nyert a törvény előtti egyenlőség elvének elfogadásával. A törvény előtti egyenlőség ideája az állam más tevékenységi köreire is kiterjedt. Az államtól ma elvárják, hogy minden polgárát egyenlőként kezelje, legalábbis bizonyos keretek között, és különösen nem tehet különbséget polgárai között világnézetük vagy vallási meggyőződésük alapján. Azonban a pártatlanság és az egyenlő bánásmód, amit a joguralom kínál, önmagukban meglehetősen üres, tartalom nélküli fogalmak. Könnyen megeshet, hogy az egyenlő bánásmód jegyében és a pártatlanság formális szabályait betartva meghozott ítélet tartalmát tekintve igencsak részrehajló. Nyilvánvaló, hogy elbukna a semlegesség tesztjén az az állam (vagy jogrend), amelyik kifejezetten a földesurakat (vagy akár a bérlőket, ez édes mindegy) részesíti előnyben, miközben a részrehajló törvények szerint alaptalanul ítélkező bíróság elvileg simán megfelel a pártatlanság követelményének. A pártatlansággal ellentétben a semlegesség egyfajta (biztonságos) távolságtartást feltételez, amely elvileg megengedi, hogy a magánszereplők zavartalanul munkálkodjanak saját céljaik megvalósításán.
A közszolgálat semlegesítése
A felvilágosult abszolutizmus korától, a XVIII. század közepétől gyakorlati követelmény az a mára elcsépelt közhely, hogy az állam a közjó előmozdításán munkálkodik. Az állam mint semleges közszolgáltató létének kulcseleme volt a professzionális köztisztviselői osztály létrehozása. A közszolgálati szektor két módon is hozzájárul az állam semlegesülésének folyamatához. Először is, amikor a hivatal bizonyos állami célok megvalósításán ügyködik, akkor az általánosan elfogadott nézet szerint ezt pártatlanul és részrehajlás nélkül teszi, olyan szabályokat követve, amelyek mindenkire egyformán vonatkoznak. Másodszor, szakmai képességeinek köszönhetően a hivatalnok nemcsak arra alkalmas, hogy profi módon végrehajtsa a rábízott feladatokat, hanem maga is előállhat a köz javát szolgáló kezdeményezésekkel, amivel lényegében megfordítja a politikai akarat áramlásának irányát. Ha kedvező társadalmi fogadtatásra lehet számítani, az állam boldogan öleli keblére ezeket a szakmai kezdeményezéseket, amivel meg is szilárdítja e testületek szakmai tekintélyét. Ez esetben a szakmai hozzáértés (már persze addig, amíg a szakmán belül kellően széles körű az egyetértés az adott kérdéskörben) „semleges”, szemben a politika részrehajló törekvéseivel, amelyeket torznak, egyedi érdekeket szolgálónak tart a közvélemény.
Az állami semlegesség ez esetben a személyi állomány semleges hozzáállását jelenti. Az állami adminisztrációt olyan emberek alkotják, akik harag és részrehajlás nélkül végzik a mindenki számára üdvös munkájukat. A közszolgálatot végzők elfogulatlanságát már az is szavatolja, hogy kinevezésüket, előmenetelüket és döntéseiket semleges (azaz nem politikai, hanem szakmai) szempontok, kizárólag a közjó érdekei határozzák meg. A feltételezés szerint, ha mind a kinevezéseket, mind a döntéshozatalt következetesen függetlenítik a pártpolitikától, akkor a közszolgálat és a közhivatalnokok egyre inkább valamiféle semleges pozíciót fognak elfoglalni. Az állami adminisztráció látványos növekedése miatti ellenérzések és aggodalmak mérséklése érdekében a „kormányzati adminisztráció terjeszkedését igyekeznek a semleges szakértelem térhódításaként beállítani”.[30]
A közhivatalnok nincs alárendelve a politikusoknak, és nem tartozik nekik hűséggel, ezért fölötte áll a pártelkötelezettségeknek. Minél több ilyen szféra van az államon belül, annál inkább tekintheti magát az állam semlegesnek. A szervezeti és jogi garanciák hitelesítik ezt az önképet. Hasonló garanciákat már a weimari alkotmány is tartalmazott, ennek ellenére a weimari köztársaság hivatalnoki kara inkább a császárhoz (és „utódjához”, Hindenburghoz) maradt hűséges. Ahol a hagyományok és a körülmények nem kedvezőek, a közhivatalnokok követhetik ugyan a törvény előírásait, de politikai értelemben attól még ugyanolyan elkötelezettek maradhatnak (a szervezeti és személyes érdekekről most nem is beszélve).
A modern kormányzatok belső életének semlegessé válását inkább pragmatikus, mintsem morális szempontok indokolták. A köztestületek, kormányzati szervek függetlenségét a jogi privilégiumok bástyázták körül, és ezek védelme alatt a közhivatalnoknak lehetősége nyílt szakmai alapon dönteni. A szakmaiság és a pártatlanság a semlegesség irányába hat. Ráadásul egyre több döntés született technikai vagy tudományos megfontolások alapján, amelyek semleges voltát a tudomány és a technika eredendő semlegessége (apolitikussága) erősítette. Nem véletlen, hogy a New Deal időszakában az állami adminisztrációban dolgozó tudományos szakértők ágáltak a jogi természetű korlátozások ellen, amelyeket nyilvánvalóan elfogult, politikai érdekű megkötéseknek tartottak.
Pouvoir neutre (semleges hatalmi ág)
Az állam jogi eszközökkel garantált semlegességének eszméjével lényegében egy időben fölmerült az államon belül megvalósuló szervezeti függetlenség gondolata is. Benjamin Constant arra utal a XIX. század elején, hogy a pártpolitika által meghatározott hatalmi pólusok mellett semleges politikai testületek, szervezetek is szükségesek. Constant föl is vázolta a semleges hatalmi ág (pouvoir neutre) egy elképzelését. A semleges hatalmi ág az alkotmányos monarchiában a királyhoz (az állam fejéhez) kötődik, és az a feladata, hogy feloldja a konfliktusokat a többi hatalmi ág, illetve a különböző társadalmi csoportok között.[31] A végrehajtó hatalom (a miniszterek) cselekvési kötelezettséggel és ahhoz kapcsolódó felelősséggel felruházott, aktív hatalmi ág, ám a király sérthetetlen, és semleges hatalma nem politikai természetű. A semleges, azaz passzív ellentéte itt a (politikailag) aktív, azaz a cselekvő. A semleges hatalom nincs a cselekvő fölé rendelve, és nem is semlegesítheti azt. Szerepe az, hogy megóvja. (Az V. Köztársaság alkotmánya hasonló, döntőbírói szerepet testál a francia elnökre.) A semleges hatalmi ág nem érintett a politikai csatározások megszokott ügymenetében, pártatlannak tekinthető.[32]
Constant elgondolása, mely szerint az államhatalom politikailag elkötelezett ágain belül helye lehet egy semleges testületnek, nyilvánvalóan ellentmond Madison, a hatalmi ágak alkotmányos szétválasztására vonatkozó, elképzeléseinek. Madison nem hitte, hogy a politikailag terhelt állami szférában egy ilyen angyalian érdekmentes, a csatározásokon előkelően felülemelkedő hatalmi ág létrejöttének esélye lenne. Bizonyos értelemben Madison alkotmányosságról szőtt vízióinak középpontjában az egymással lepaktáló érdekcsoportok elvtelen mutyizása révén fölfűtött pártpolitikai küzdelmek állnak.[33] Érdekes módon Madison úgy vélte, hogy a hatalmi ágakban megjelenő, általuk közvetített kicsinyes pártoskodás arra fogja késztetni a kormányzatot, hogy igyekezzen semleges pozícióba lavírozni önmagát. A széthúzás és a kormányzat egymástól elkülönülő ágai közötti hatalmi vetélkedés arra fogja szorítani az államgépezetet, hogy egyfajta pártpolitikán felülemelkedő egyensúlyt keressen.
Az Egyesült Államokban a XX. század második felében kezdtek kialakítani olyan intézményi kereteket, melyek Constant elképzelésére emlékeztettek. A második világháború után, majd a vietnami háború és az azt kísérő tiltakozások és társadalmi felfordulás (1968) idején, miközben nőtt a közhatalmi intézményekkel szembeni elégedetlenség, fölmerült a hatalmi önkényt kordában tartó semlegesítés igénye. A közhangulat az diktálta, hogy még a jogban, a törvénykezésben is „tiszteletben kell tartani mindenkinek a szabadságát, hogy az egyén maga választhassa meg az értékeit”.[34] Philip K. Howard a következőképpen összegezte az ebből következő, az 1970-es évek óta uralkodó bíráskodási doktrínát: „Az igazságszolgáltatás vagy semleges, vagy nem igazságszolgáltatás.”[35] Valószínűleg Herbert Wechsler elgondolása volt az, amelyik leginkább meggyőzte az amerikai jogi gondolkodást arról, hogy a Legfelső Bíróságnak semlegesnek kell lennie.[36] Az 1950-es évek elejétől az amerikai jogászok közössége elvárta a Legfelső Bíróságtól, hogy alkotmányjogi kérdésekben a döntéseiket „semleges és kellően általános elvekre” alapozzák, amelyek az adott eset keretein túllépő általános kívánalmakat vetítenek előre. Az alkotmányosság wechsleri elmélete kizárja, hogy a politika és az alkotmányos elvek összeházasítása révén a politikai vélemények rövid úton visszaköszönjenek alkotmányos érvekben is.[37] E feltételezés szerint egy semleges hatalmi ág – ez esetben az alkotmánynak elkötelezett bírói hatalom – beavatkozik a különböző politikai csoportok és hatalomgyakorlók egymás közti küzdelmébe. A bírói hatalom a köznapi politikai csaták fölé emelkedik, legalábbis az alkotmány elveinek alkalmazásában, védelmében. A semlegesség a Legfelső Bíróság legmagasztosabb erényévé, legitimitásának legfőbb zálogává válik. Döntése legitim, mert semleges. A semlegesség azért is csábító, mert az erkölcsi megalapozottság legalább minimális szintjének teljesülését ígéri: „A szabály nem egyéni érdeket szolgál, nem fejez ki semmilyen irányú kulturális kötődést, mindenki számára előnyösen vagy elfogulatlanul ír elő mindenkire érvényes viselkedési szabályokat. Sem egyén, sem társadalmi csoport bélyegét nem viseli magán.”[38] Az amerikai Legfelső Bíróság mindig is hajlott arra, hogy a semlegesség elvét alapvető jogelvnek tekintse: „»Egy évszázaddal ezelőtt Harlan bíró figyelmeztette ezt a Bíróságot, hogy az alkotmány nem ismer el és nem tűr semmilyen különbségtételt a polgárok között.«[39] Akkor ez süket fülekre talált, ma viszont ezeket a szavakat a jog semlegessége iránti elkötelezettségként értelmezik, amikor a személyek jogai vannak terítéken.”[40] Kétségtelen, az alapvető egyéni jogok terén a jognak magának semlegesnek kell lennie, és a jogérvényesítés intézményeinek (különösen a bíróságoknak), amikor a joguralom semlegességének ezt a követelményét érvényesítik, szintén semlegesnek kell lenniük.
Az európai és az Európán kívüli alkotmánybíróságokról a közvélekedés szintén azt tarja, hogy azok politikai értelemben elfogulatlan, pártok feletti intézmények, amelyeket csak az alkotmány rendelkezései köteleznek. Azonban e szervek politikai összetételének vizsgálata, az aktivizmusra való hajlamuk és a működésükben tetten érhető irányadási ambíciók, s általában a teljesítményük alapján elmondható, hogy esetükben (vagy a hasonló szerepet játszó legfelső bíróságok esetében) a semlegességet szándékosan összekeverik azzal, amit az ítélkezés és a törvényhozás keverékének nevezhetünk (juridicization). Nem véletlen, hogy Kelsen – a ma uralkodó alkotmánybíráskodás elvi ellenzője – csak addig a határig tartotta kívánatosnak az alkotmánybíróság intézményét, ameddig az szigorúan tartja magát ahhoz, hogy csak negatív törvényhozó (azaz megsemmisít törvényt, de nem állít a helyébe semmit).
Ezzel szemben az alkotmánybíróságok és a legfelső bíróságok nemigen türtőztetik magukat, és nem ritkán diktálnak a törvényhozónak. Mégis fontos szerepük van a semlegesség elvének megszilárdításában, pusztán azzal, hogy az alkotmánybíróság színe elé vitt parlamenti- és pártvitákat a jog depolitizált fogalmaira fordítva tárgyalják. Az alkotmánybíróságok még akkor is az uralom vágyától idegen jogi precedensekre és érvekre hivatkoznak, amikor egyébként nem sok kétség férhet ahhoz, hogy politikai értelemben is állást foglalnak, vagy tetten érhető, hogy mögöttes politikai célok érdekében lépnek föl.
Az utóbbi ötven évben gombamód szaporodtak a független hivatalok, kormányzati szervezetek, ügynökségek, felügyeletek, amelyeket szintén a semleges hatalmi ágak körébe szokás sorolni. Ilyenek a központi bank, a számvevőszék, a különböző szabályozó szervezetek, mint a versenyhivatal vagy a média-felügyelet.[41] Ezeket a szervezeteket úgy alakították ki, hogy mentesek legyenek a pártpolitikától. Minél inkább függetlenek az állam más, politikailag meghatározott részeitől, annál valószínűbb, hogy döntéseikben szakmai szempontok játsszák majd a főszerepet – így a fáma. A depolitizálás pedig az adott terület semlegesülését eredményezi. A politikától független központi bank őrködik a gazdaság autonómiája felett, míg a média-felügyelet szerepe, hogy megvédje a tömegtájékoztatást a politikai befolyásolástól.
A független testületek, felügyeletek létrehozása másfelől egy kudarcot jelez: a közigazgatás függetlenségét nem sikerült a kellő mértékben biztosítani. Hiszen a közigazgatásban dolgozókat mégiscsak kötik a politikai szándékokat kifejező, megtestesítő szabályok, vezetésük (a miniszter) politikai. Mindaddig, amíg a politika és a közigazgatás továbbra is törekszik e semlegesítésre szánt szférák befolyásolására, fennmarad az igény, hogy ezeket a területeket intézményes védelemben részesítsék e törekvések ellen. A kiemelt védelem azért szükséges, mert ezek az intézmények fontos jelzéseket közvetítenek a társadalmi élet egy-egy autonóm szegmenséről, melyet a kormány vagy más politikai érdekcsoportok beavatkozása eltorzítana vagy meghamisítana.[42] A védelem szintje, a szervek politikából kivonásának mértéke országról országra változik. Időről időre elkeseredett erőfeszítések tanúi lehetünk, hogy ezeket az intézményeket minél inkább megóvják a pártpolitika és a kormány befolyásától. Minél inkább sikerül a függetlenségüket garantálni, annál hitelesebbek, hiszen döntéseik és állásfoglalásaik elfogulatlannak fognak látszani.
De a döntési jogkörök átruházása független intézményekre újabb problémákat szülhet. Egyáltalán nem biztos, hogy a politikai döntéshozatal egyes szintjeinek függetlenítése a demokratikus eljárásoktól egyben a politikai befolyástól való mentességet is szavatolja. Megeshet, hogy csak annyi történik, hogy ezek az intézmények kikerülnek a demokratikus kontroll alól, miközben bennfentes érdekcsoportok menedékévé válnak, elsősorban bizonyos érdekcsoportok érdekeit szolgálják, és csak közvetett módon a köz egészét. (A központi bank a pénzügyi szféra, a médiahatóság pedig a műsorszolgáltatók ágense.) Mivel a demokratikus ellenőrzés számára átláthatatlanná és megközelíthetetlenné válnak, a semlegesítés akár eredeti céljával ellentétes következménnyel is járhat. A kormányzati bürokrácia vagy egyes érdekcsoportok fű alatti befolyása növekszik, miközben az ellentétes irányú politikai akarattal vagy beavatkozással szemben a jogi és intézményes garanciák kényelmes védelmet nyújtanak a már kapun belülre kerültek számára. Továbbá, eme intézményes garanciák kidolgozása a törvényhozó kompetenciája, amely a semleges intézményektől teljesen idegen logika szerint hozza döntéseit.
Bizonyos területekről azért vonul ki az állam, mert az adott területen kudarcot vallott, nem ritkán éppen azok ellenállása miatt, akiket megregulázni akart. A politikusok rendszerint igyekszenek elkerülni, hogy az ilyesfajta kudarcokért magukra vegyék a felelősséget. A független (vagy annak címkézett) intézmény létrehozása kellő távolságot nyújt a politikusnak, aki így mentesül a felelősségvállalás alól.
IV. BAJOK A SEMLEGESSÉGGEL
Az empirikus leírások eltérő, ellentmondásos és nyugtalanító képet adnak az állam semlegességének mibenlétéről. Ennek ellenére a liberális politikaelméleten belül széles körben elfogadott, hogy a liberális államnak módjában áll elkerülnie, hogy a helyes életvezetés kérdésében állást foglaljon, és ez értékes vonása, amely erősíti a legitimitását. Szociológiai nézőpontból azonban a semlegesítés vagy semlegesülés rendszerint a status quo fennmaradását segíti elő. A semlegesülés tökéletlensége, az állandó veszély, hogy a demokratikus ellenőrzés alól kikerülő létszférákban, illetve intézményekben szabad utat kapnak az elfogultság, részrehajlás, cenzúra és elnyomás más formái, kétségeket ébresztenek az iránt, hogy az állam semlegességének szorgalmazása a „való világban” is nyereséggel és jótéteményekkel jár. A kritikus megközelítés akkor is megalapozott lehet, ha egyébként elvetjük Lenin véleményét, miszerint az állam semlegessége nem más, mint burzsoá ámítás. Ebben a részben amellett érvelek, hogy ez a fajta semlegesség, amelyet a liberális demokráciák uralkodó politikai gyakorlata sugalmaz, nem valósítható meg anélkül, hogy a semlegesség tartalmát vagy következményeit ne vennénk számba, ahogyan azt, mások mellett, Kis János is javasolja.
A semlegesség normatív és empirikus koncepciói
A semlegesség ellentmondásos és kissé homályos fogalom. A kormány semlegessége olykor egyszerűen pártatlanságot jelent. Vagy kimerülhet be nem avatkozásban (laissez faire). Máskor az esélyegyenlőség biztosítását feltételezi (pl. a pártok számára a választásokon). A semlegesség néhány modellje tehát leginkább a be nem avatkozásra épül, ami, valljuk meg, a pártatlanság – elég sajátos – alesete. Más esetekben az állam is részese a küzdelemnek, nem áll a felek fölött, mégis erős a meggyőződés, hogy az állam érdekét a szakmai elvek és az elfogulatlan szabályok követése szolgálja a legjobban (l. a független jegybank esetét) – beavatkozik, de elfogulatlanul.
Mindezen eltérések és ellentmondások ellenére mégis mintha lenne valami minimális egyetértés abban, hogy tartalmilag miben is áll az állam semlegessége a liberális demokráciában. Guy Haarscher ezt a következőképpen foglalja össze: „A semlegesség minimum az alábbi vonatkozásokban említendő: először, a semlegesség azt jelenti, hogy a plurális társadalomban a helyes életvitelről, jó életről folyó vitákban az állam nem vesz részt. Másodszor, a semlegesség azt jelenti, hogy az állam nem tesz különbséget az állampolgárai között faji hovatartozásuk szerint (ez a „színvak alkotmány” amerikai ideálja). Harmadszor, az állam nem lehet részrehajló egyik vagy másik etnikai csoport javára (ez leggyakrabban a többségi nyelvet – ami sokszor egyben a hivatalos államnyelv – beszélő csoport). Negyedszer, az állam nem lehet valamelyik speciális érdekcsoport, uralkodó osztály eszköze.”[43]
Lehet úgy érvelni, hogy ezek az elvárások teljesülnek, tehát az állam semlegessége megvalósul, ha az állami intézményrendszer megfelel bizonyos, a semlegességét szavatoló szervezeti, szerkezeti és jogi-eljárásjogi előírásoknak. Azonban a semlegesség nem pusztán a függetlenség, a tisztes és méltányos eljárások alapján érvényesül. A fentiekben megmutattam, hogy empirikus értelemben ezek mind-mind tökéletlenül működnek, elégtelenül teljesülnek és minden irányból folyamatos nyomásnak vannak kitéve. Sem a be nem avatkozás, sem az el nem kötelezettség önmagukban nem jelentik az állam valódi semlegességét: az állam nehezen tudja elkerülni, hogy legalábbis bizonyos mértékig ki ne álljon egyik vagy másik értékrend, életszemlélet vagy csoport mellett. A formális-intézményi megoldások nem elégségesek, részben, mert maguk is sérülékenyek lehetnek, részben pedig azért, mert a semlegesítés, a politikai részrehajlás és elköteleződés új, álcázott és ellenőrizetlen formáinak engedhetnek utat a semlegesnek vélt intézményen belül.
Szintén elkerülhetetlen, hogy a semlegesnek tekintett intézmény cselekedeteinek, döntéseinek következményét figyelembe vegyük. Nemcsak a döntést megelőző eljárásnak, hanem magának a döntésnek is meg kell felelnie különböző kritériumoknak, „ha azt akarjuk, hogy az állam semleges maradjon a jó életről vallott egymással versengő nézetek és elgondolások vitájában”.[44] A semlegesség egy még szigorúbb meghatározása szerint a döntéseknek és azok hatásának is ki kell elégítenie a semlegesség elvárásait. A semlegesség tehát tartalmi elvárás is: a végeredménynek kell a semlegesnek lennie.
A semleges állam ideáljához közelebb jutunk, ha a semlegesség további feltételei is teljesülnek. „A semlegesség függ az alkalmazott kategóriáktól.” Az a kategorizálás, ami lehetővé teszi az államnak, hogy részrehajló vagy pártos legyen, nem felel meg a semlegesség követelményének. A besorolás első lépése (a dolgok rendje) már döntő lehet. A kormánynak határozott pozíciót kell elfoglalnia, de a kategorizálás önmagában még nem elég a semlegesség teljesüléséhez. Kis János szerint az alkalmazott kategóriák mindaddig megfelelnek a semlegesség követelményének, amíg nem diszkriminatívak, nem foglalnak állást a különböző életfelfogásokról, így nem sértik meg az egyenlő méltóság elvét.[45] Továbbmenve, az adott területen hozott döntésnek, hogy semleges maradjon, számolnia kell a címzettek által vallott értékekkel. Ez pedig a meritokrácia felé mutat. Végezetül a meritokratikus kritériumnak „lényegi, tartalmi” viszonyban kell állnia a kategorizálással. Persze a különböző elosztási szempontok eltérhetnek egymástól. Hogy egy adott rendszer, mondjuk az állami támogatások elosztásának rendszere mennyire semleges, az változó. Vegyük például a felekezeti iskoláknak nyújtott költségvetési támogatás különbségeit. A támogatás járhat azon az alapon, hogy hány szülő választja a gyerekének az adott iskolát. A felekezeti iskolákat azon az alapon is támogathatják, hogy a gyermekek közül hányan tartoznak az adott felekezethez a népességen belül, függetlenül attól, hogy ki milyen iskolát választ. Az állami támogatást osztogathatják „történelmi érdemek” vagy az iskolát működtető egyháznak tulajdonított értékek alapján is. Az első megoldás semleges, hiszen a támogatás voltaképpeni céljával (vagyis a gyerekek tanításával) van összefüggésben, és nincs köze senki világfelfogásához (bár az iskola kiválasztása tükrözheti a szülők világnézeti preferenciáit). A népességen belüli arány szerinti – látszólag semleges kritérium szerinti – „statisztikai elosztás” figyelmen kívül hagyja a besorolás célját, míg a harmadik variáció egyáltalán nem felel meg semmilyen semlegességi kritériumnak.
Mint említettük, az esetek többségében a semlegesség megállapításához a tartalmi elemzés helyett megelégszenek annak konstatálásával, hogy az eljárási szabályok jogszerűek és méltányosak. Vajon miért részesítik előnyben a formális-intézményi szabályozást a kategorizálás tartalmi kritériumainak vizsgálatával szemben? Nos, az intézményi semlegesítés az a „nagy trükk”, amellyel el lehet fedni a kategorizálás, a besorolás elfogultságát. Ha az állam semlegességét a formális, szervezeti megoldások semlegességével azonosítják – „lám, a szétválasztást megoldottuk, autonómiát biztosítottunk”, mondja az állam –, akkor nehéz a nyilvános vitákban megkérdőjelezni a semlegesség teljesülését. Ekkor az a benyomás keletkezik, mintha az intézményi elrendezés maga szavatolná a méltányosságot, a tudomány és a szakértelem érvényesülését. Fáradságos és költséges dolog tartalmi alapon vitatni ezeket a felszíni vonásokat, nem beszélve arról, hogy a tartalmi kritériumok semlegessége is bizonytalan, ezért a tartalmi elemzésnek legtöbbször gyenge a meggyőző ereje. Az elfogultság nyilvánvaló eseteit leszámítva, amikor például döntéshozói összeférhetetlenség áll fenn, értékek alapján, esetleg meritokratikus vagy akár szakmai alapon nehéz megtámadni egy közszolgálati kinevezést vagy megkérdőjelezni egy könyvtári beszerzést. Ezért szorítkoznak a jogászok inkább az eljárási szabálytalanságokra, ha egy döntés semlegességét próbálják vitatni. Az intézményes garanciák vizsgálatával megspórolható a fáradságos tartalmi elemzés. A bíróságok, ha egy döntés tartalmát kell felülvizsgálniuk, általában megelégszenek azzal, hogy áttekintsék, a döntéshozatal módja megfelelt-e az adott terület szabályozásának. Németországban a Szövetségi Alkotmánybíróság rendszerint kikerüli a tartalmi vizsgálódást. (L. pl. a Mützenbacher-ügyet.) Elegendőnek vélik, ha a semlegesség formai, eljárási feltételei teljesülnek az adott ügyben, és nem vizsgálják, vajon teljesülnek-e például a meritokratikus kritériumok. A döntéshozó testület „semleges” összetétele már elégséges garancia számukra. Az iskolai könyvtárakat felügyelő szülői közösség a legmegfelelőbb védelmezője a gyermekek tanulási szükségleteinek, legalábbis amíg a szülők által alkalmazott kritérium szigorúan a gyermekek erkölcsi és szellemi fejlődésére hivatkozik, és nem minősíti a szerző erkölcsi és politikai nézeteit. Az egyetemi fegyelmi vagy kinevezési eljárások felülvizsgálatakor, ami elvileg a tudományos érdemekkel lenne összefüggésben (meritokratikus), a bírák megelégszenek két szempont vizsgálatával: megfelelt-e a bizottság összetétele az előírásoknak, illetve az eljárás során betartották-e az érintettek jogaira és kötelességeire vonatkozó, előzetesen lefektetett szabályokat. Ha igen, akkor az érdemek, vagyis a tartalmi kérdések már szóba sem kerülnek.
A semlegesítés korlátai
A továbbiakban néhány olyan érvet veszek sorra, amely alapján kétségbe vonható, hogy lehetséges és kívánatos-e egyáltalán az állam semlegessége. Ezek dióhéjban a következők:
1. A semlegességnek negatív hatásai és következményei vannak, amelyek
a) fakadhatnak az állam passzivitásából, amelyet a semlegesség elve bizonyos területeken előír, vagy abból, hogy
b) a semlegesség zárójelbe teszi a politikai elemet a közéletben, beleértve a demokratikus értékeket.
2. Továbbá: a semlegesség fikció, mert
a) álcázza a dominanciát, a hatalmi és érdekpozíciók meglévő egyenlőtlenségét, és mert
b) a status quo fennmaradását segíti elő ahelyett, hogy ellenhatást gyakorolna, utat enged a nem semleges következményeknek.
3. Végezetül: az állam semlegessége nem lehetséges, mert
a) az empirikus vizsgálódások és tapasztalatok ezt cáfolják, továbbá,
b) a modern állam megosztott társadalomban betöltött szerepe ezt nem teszi lehetővé. Lássuk hát sorban!
Célt tévesztő semlegesség
1. a) A be nem avatkozás elve, ami a hagyományos nemzetközi jogban az állam semlegességének talpköve, számos esetben vezetett oda, hogy a nemzetközi közösség tétlenül nézte az egyes országokban folyó népirtást.[46] Ma az intervenció problémája a nemzetközi kapcsolatok egyik legvitatottabb területévé vált. A Hágai Konvenció semlegességfogalma valószínűleg kizárja a beavatkozást. Gondoljunk a hadviselő felek semlegességére – erre a már önmagában is ellentmondásos és zavaros doktrínára.[47] Az 1907-es Hágai Konvenció előírta, hogy a semleges hatalom nem avatkozhat bele a fegyveres konfliktusba. De azt nem tiltotta, hogy a semleges hatalom továbbra is fenntartson bizonyos kapcsolatokat a hadviselő felekkel, feltéve, ha mindegyiküket egyformán kezeli. A geopolitikai realitások egyébként felülírták az „egyenlő távolságtartás-egyenlő bánásmód” tisztán teoretikus elvét. A második világháború idején az összes svéd vas- és acélszállítmány – rendes szerződések alapján – Németországba irányult. Ezen semmit sem változtat az, hogy a semleges Svédország elvileg ugyanúgy szállíthatott volna Nagy-Britanniának is (ami már technikai értelemben is igencsak valószínűtlen lett volna, tekintve, hogy a Reich éppen Svédország és Nagy-Britannia közt terült el).[48]
1. b) A semlegesség nemcsak a fennálló uralmi viszonyok fenntartásához járulhat hozzá, de egyenesen alááshatja az adott intézmény hitelét, midőn kizárja a demokratikus felelősség és elszámoltathatóság lehetőségét.
A semlegesség a dominanciát szolgálja
2. a) Láttuk, hogy sok esetben a semlegesítés, amely a döntéseket az autonóm szférák, intézmények „szakértőinek” hatáskörébe utalja (legyenek ezek akár egy egyház vagy felekezet elöljárói, lelkészei, tudományos testületek vezetői vagy civil felügyeleti szervek, hivatalok szakértői), kizárja a kívülállókat, így a politikusokat is a beleszólásból. Ez a kizárás formális szabályokban és hatásköri rendelkezésekben ölt testet. Ezek a szervezetek belső szerveződésüket tekintve nem demokratikusak, és nem is állnak demokratikus (vagyis a választott képviselők által gyakorolt politikai) ellenőrzés alatt. A semlegesített szférákra úgy tekint a „hivatalos” közvélemény, mint amelyek kívül vannak a hatalmi politizálás körein, és éppen ez legitimálja őket: olyan területek, ahol az uralkodás vágya, vagyis a politika nem érvényesül. A különbségtétel a nyelvben is tetten érhető: nem politizálnak, hanem programokat hajtanak végre, nem kormányoznak, hanem irányítanak (policy vs. politics). Elvileg a pártpolitika nincs rájuk befolyással, még akkor sem, ha a létrehozásukban közreműködő és a tisztségviselőiket kinevező politikai erők vagy a kormányzat nyilvánvalóan pártpolitikai érdekeket is szem előtt tartanak. A semleges intézményeken belül folyó viták és döntések tisztán szakmai terminusokban fogalmazódnak meg. A belső hatalmi összefonódások révén az ellenvéleményeket könnyű elhallgattatni. A tudomány világában ez gyakorta úgy történik, hogy a tudósok egy csoportját kiközösítik, elszigetelik; ezek azután kénytelenek új paradigma nevében a partvonalról hirdetni nézeteiket. Az ilyesfajta kiközösítések gyakran hátráltatták a tudomány előrehaladását. Hasonló folyamat egy szabályozó köztestületnél vagy hivatalnál, ahol az egyik szakmai irányzat kiszoríthatja a riválisokat, ami viszont szűkíti a választási lehetőségeket (l. például a jegybank által követhető gazdaságpolitikai alternatívák körét). A politikai döntések semleges szervezetek szakmai döntéseként jelennek meg, így a döntések politikai tartalma és vonatkozásai elhalványulnak. A gazdaságpolitikai viták szakértők egymás közti disputájává válnak. A frontvonalak meglehetősen merevek, és a szakma alig enged betekintést azok számára, akiket végül is a döntések leginkább érintenek. Valójában persze éppen ez a cél: például egy nemzetközi adósság-elengedési program vitájából szakmai szempontra hivatkozva kívánják kizárni a politikusokat, akikről (helyesen) úgy gondolják, hogy maguk is részei a problémának, akárcsak a jónép, amely szívesen eltérítené a szükséges szerkezeti reformok irányát a maga rövid távú érdekeinek védelmében. De a politikai szereplők kizárása azzal jár, hogy éppen azoknak nem lesz beleszólásuk, akik a leginkább érintettek. A szakmai alapon történő semlegesítés figyelmen kívül hagyja az ő érdekeiket és megfontolásaikat, miközben az már kevésbé állítható, hogy a megvalósuló programok ne lennének bizonyos csoportok számára előnyösebbek mások rovására. A szakértői vita azt a látszatot kelti, hogy a döntés alapvetően érdeksemleges.[49] A semlegesítés elfedi azokat a hatalmi egyenlőtlenségeket, amelyeket a semleges döntések megerősítenek vagy egyenesen létrehoznak. Ebben az összefüggésben Carl Schmittnek valószínűleg igaza volt: az állam semlegesítése nem más, mint a politikai szféra áthelyezése egyik játéktérből a másikba. A politika megőrzi központi szerepét, még ha a politika fogalma nem is merül ki a barát-ellenség ellentétpárban, ahogy Schmitt gondolta. A kormányzat semlegesítésnek vagy depolitizálásának foka és mélysége persze változó.
Az állam semlegessége miközben a kizárás eszközével él a hiteltelenné vált pártpolitika és a demokratikus ellenőrzés beavatkozási kísérleteivel szemben, ugyanakkor az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését ígéri. Ebben az olvasatban a semlegesség nem kirekesztést, hanem ellenkezőleg, egyfajta beemelést jelent: végül is a szakmailag megalapozott tudás megállapításai mindenkire egyformán vonatkoznak, mindenkit egyformán kezelnek. Így még azok is, akiket valamely döntés esetleg hátrányosan érint, ennek a (képzelt) közösségnek a tagjai maradnak. A semleges állam egyforma távolságtartása a polgárok szemében legitimálja a döntéseket, hiszen nem érzik, vagy legalábbis nem igazolhatták egymás előtt, hogy hátrányos megkülönböztetésben lenne részük. Ha például egy szolgáltatásból vagy juttatásból valakit kirekesztenek, szakmai megfontolások következménye lesz és (legalábbis látszólag) kielégíti az igazságosság meritokratikus kritériumát, így nem inog meg az alattvaló (semleges) állam iránti hűsége. A szakmaiságra hivatkozó „semlegesség” a professzionális tudás fátyla mögé bújva megerősíti, konzerválja azokat a társadalmi, hatalmi egyenlőtlenségeket, amelyek nem hozhatók összefüggésbe a más jellegű társadalmi különbségeket megjelenítő pártpolitikai megosztottsággal. Ezt vehetjük észre például a telekommunikáció (adókból finanszírozott) közszolgálati modelljében, amely a nemzet, a nemzeti kultúra és a politikai közösség egységének illúzióját kelti. „Ezen technikák és diskurzusok révén az alávetett osztályokat mintegy beemelik egy hamis politikai és kulturális konszenzus keretei közé, amely konszenzus viszont gyakorta csak az uralkodó osztályok hosszú távú érdekeit leplezi.”[50]
2. b) A semlegesség politikájának hatékonyságával és aktuális teljesítményével kapcsolatban még akkor is lehetnek kételyeink, ha elfogadjuk, hogy bizonyos, semlegesnek szánt politikai struktúrák kialakítása valóban megfelel az (állami) semlegesség valamely kritériumának. A legfogasabb kérdés az, vajon az egyes szférák és intézmények semlegesítése növeli-e a politikai rendszer semlegességét, vagyis hozzájárul-e egy ennyiben méltányosabb berendezkedés létrejöttéhez. A semlegesség hagyományos liberális teóriájával szemben éppen e következmény elmaradása az egyik legfőbb ellenvetés. A hagyományos liberális elmélet a közjó terrénumához tartozó szférákban vár el az államtól semleges magatartást. Az érv úgy szól, hogy azért kell az államtól semlegességet elvárni, mert az államhatalom jelenti a fő veszélyt a méltányosságra, ha elkötelezi magát a közjó egyik vagy másik felfogása mellett, amely veszély különösen fennáll akkor, ha az állam rendelkezik az erőszak alkalmazásának monopóliumával. Viszont azokban az esetekben, amikor a semlegességet magánszereplők részéről fenyegeti veszély, vagyis túlhatalommal rendelkező magánszereplők kényszerítenek a saját érdekük, világnézetük szerinti közjó-felfogás elfogadására, nem világos, hogy az államnak miért kellene tartózkodnia a beavatkozástól, miért kellene semleges álláspontot elfoglalnia, ahogy azt a hagyományos elmélet előírja. Vagyis mi a teendő, ha egyes, nagyobb hatalommal bíró csoportok, akár erőszak alkalmazásával is, rákényszerítik elképzeléseiket, elveiket a gyengébbekre? Mi az állam passzivitásának következménye? A semleges állam tétlensége zöld utat ad a privát érdekcsoportoknak, hogy a maguk képére formálják a társadalom alapszerkezetét meghatározó gazdasági és társadalmi (elosztási) rendet.[51] Kötelessége-e a semleges államnak ellensúlyoznia a magánszereplők ilyen irányú törekvéseit? Manapság hasonló problémával találkozunk a nemzetközi kapcsolatokban is. Elfogadható-e egy külső hatalom tétlensége, ha egy rezsim odahaza nyilvánvalóan és súlyosan megsérti a semlegesség elvét, például polgárai egyes kipécézett csoportjai ellen irtóhadjáratot indít? Tömeggyilkos vagy elnyomó rendszerek esetében vajon nem sérti-e a kívülmaradás a semlegesség univerzálisabb követelményét, vagyis hogy minden emberi lénynek, bárhol is éljen, joga van a méltányos bánásmódhoz?
A semlegesség lehetetlen
3. a) Carl Schmitt tett egy igen érdekes megjegyzést a liberális semlegességi elv belső ellentmondásairól.[52] Schmitt bírálta a weimari köztársaság alkotmányjogászainak semleges attitűdjét, akik minden alkotmánymódosítást zokszó nélkül elfogadtak, ha a módosítás lebonyolítása megfelelt a vonatkozó alkotmányos előírásoknak, tekintet nélkül a módosítás tartalmára. Schmitt szerint ezeknek a jogászoknak mindegy volt, hogy a weimari köztársaság szovjet vagy nemzetiszocialista diktatúrává válik-e, ha megvan a kellő többség. A semleges megközelítésben „bármely politikai lépés vagy intézkedés, amely az államforma kérdésében, illetve a kormányzó pártok viselkedésére vonatkozóan valamilyen preferenciát, elkötelezettséget fejez ki – legyen az államilag támogatott propaganda, egyes rádióállomások működésének korlátozása, a hivatalos lapok előnyben részesítése, a filmek cenzúrázása, a pártpolitikai tevékenység korlátozása, a közigazgatás szűrése (csak kormánypárti vagy azokhoz közel álló hivatalnokok nevezhetők ki), szélsőséges pártok gyűléseinek betiltása, a jogszerűen működő pártok megkülönböztetése a forradalmi pártoktól a programjuk alapján –, egyszóval bármilyen ilyen típusú intézkedés súlyosan sértené a weimari alkotmány 76. paragrafusának szigorúan szűken vett értelmezését.”[53]
Más szóval, az állam semlegessége önellentmondás – vagy önpusztítás. Azt feltételezné, hogy a demokratikus és semleges államnak tűrnie kellene önmaga lerombolását. Ugyanis a liberális állam intézményeinek megvédelmezését célzó bármely lépés vagy intézkedés ellentmondásba kerülne az állam semlegességének elvével, így a semleges állam mégsem lehet semleges. A heves pártharcokkal jellemezhető demokráciák néhány militáns vonásának visszaszorulása (például az utóbbi ötven évben már kevésbé volt jellemző, hogy minden kormányváltás idején teljes tisztogatásra kerül sor a közigazgatásban)[54] nem cáfolja ezt az ellentmondást. Az állam semlegessége, legalábbis a ma uralkodó felfogás szerint, csak bizonyos határokon belül értelmezhető: az állam nem tanúsíthat semleges (toleráns) magatartást, ha önmaga léte a tét. A hagyományos liberális elmélet szerinti semlegesség, amely adott esetben tétlenségre kárhoztatta az államot, elvesztette érvényét. Manapság az alkotmányok rendre megfogalmaznak olyan kitételeket és értékeket, amelyek többségi akarattal sem változtathatóak vagy semmisíthetők meg.
3. b) Az állam semlegességének lehetőségét kétségbe vonó másik ellenvetés abból indul ki, hogy minden államban szükség van bizonyos mértékű egyneműség biztosítására és valamiféle önazonosság megfogalmazására. Ahol alig vannak közösen elfogadott értékek – és az egyre megosztottabb, heterogénebb modern demokráciákra ez a jellemző –, ott sokkal inkább szükség van közös értékekre és jelképekre, amelyek legalább valamilyen szinten integráló szerepet töltenek be az államban vagy a helyi társadalomban. A szekuláris és pluralista társadalmakban, a nemzetállam zsugorodásának idején a hagyományos értékek már nem tudják sikeresen mozgósítani a közösséget. Így nagy a kísértés, hogy a kohézió fenntartása érdekében az állam nyíltan állást foglaljon az identitás kérdésében. Ha viszont az állam a köz nevében deklarálja, hogy „kik is vagyunk mi voltaképpen”, akkor ezzel megsértheti a semlegesség elvét, amely megtiltja, hogy az állam a jó élet versengő ideái közül bármelyiket is előnyben részesítse.[55] Az állam semlegessége kategorikus elvének segítségével azonban ez a kísértés legyűrhető. Az állam elkerülheti, hogy valamelyik értelmezés mellett tegye le a garast (teszem azt, a szegényekkel, a gyermektelenekkel vagy éppen a gazdagokkal szemben/mellett).
Az állam semlegességi modellje más modellekkel versenyez, például a nemzet iránt elfogult nacionalista állam modelljével. Ráadásul a hit védelme nemcsak a fundamentalista felekezeti államokra lehet jellemző, hanem egyébként tűrhetően működő demokráciákra is. Normatív jellegű, pártos elkötelezettségek még liberális államban is uralomra juthatnak. (Vegyük például a művészetek támogatását, hogy az oktatást már ne is említsem.) Ezekben az esetekben a következményekre is ügyelő semlegesség elvének elsőbbsége nyilvánvaló, és a kormányzat bírálata a semlegességi elvárások alapján igencsak helyénvaló – amint azt Kis János írásai is bizonyítják.
Fordította: Mink András. From Liberal Values to Democratic Transition. Essays in Honor of János Kis. Ed.: Ronald Dworkin, et al. CEU Press, 2004. pp. 107–145.
Jegyzetek
[1] Locke a „pápistákat” (katolikusokat) és az ateistákat kizárta azok köréből, akikkel szemben türelmet kell tanúsítani. Az általa megfogalmazott okokat akár ma is elfogadhatnánk, ámde következtetése ténybeli tévedéseken alapult. Kora előítéleteinek megfelelően ugyanis úgy vélte, hogy ezek az emberek veszélyt jelentenek az államra, illetve más felekezetek híveire.
[2] „Másodszor, a lelkek gondozása nem tartozhat a polgári elöljáróra: ennek egész hatalma ugyanis a kényszerítő erőben rejlik. Mivel pedig az igazi és üdvözítő vallás a lélek belső hitében áll, mely nélkül Isten előtt mit sem ér, olyan az emberi értelem természete, hogy semmiféle külső erőszak nem kényszerítheti. Elveheted a javait, börtönben őrizheted vagy kegyetlen büntetéssel sanyargathatod a testet, mindez hiábavaló lesz, ha ezekkel a büntetésekkel az elmének a dolgokról alkotott ítéletét akarod megváltoztatni.” John Locke: Levél a vallási türelemről. (Ford. Halasy Kun József.) In John Locke: A vallási türelemről. (Szerk.: Kontler László.) Budapest, Stencil Kulturális Alapítvány, 2003. 200.
[3] „(…) mindenekelőtt pedig, úgy gondolom, különbséget kell tenni az államközösségre, illetve a vallásra tartozó dolgok között, és szabályszerűen meg kell vonni a határokat az egyház és az állam között.” John Locke, i. m. 198.
[4] L. Carl Schmitt: Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen, In Schmitt: Der Beigriff des Politischen. Berlin, Duncker–Humboldt, 1996 (1934). 79–96.
[5] Krystyna Daniel–Cole Durham, Jr.: Religious Identity as a Component of National Identity: Implications for Emerging Church-State Relations in the Former Socialist Bloc. In András Sajó and Shlomo Avineri (eds): The Law of religious identity: Models for Post-Communism. The Hague Kluwer Law international, 1999. 117–52.
[6] Carl Schmitt, i. m. 69. L. Care Schmitt: A politikai fogalma. Budapest, Osiris–Pallas Stúdió–Attaktor, 2002. 69.
[7] „A semlegesség messze nem egyenes vonalú koncepció. A mai viták megmutatták, hogy nem igazán állja ki a szigorú logikai elemzés próbáját.” Jeremy Waldron: Liberal Rights: collected papers, 1981–1991. Cambridge University Press, 1993. 145.
[8] A különbségek szembeötlőek: elég szemügyre venni, hogy az új demokráciákban hogyan értelmezik az állam és egyház viszonyát.
[9] 1907. október 18-án írták alá, és 1910. január 26-án lépett hatályba. Kérdéses, hogy a konferencián elfogadott speciális semlegesség-meghatározások mennyire tekinthetőek ma is érvényesnek, hiszen azóta a háborúskodás technikája és módszerei alapvetően megváltoztak, amit 1907-ben nem lehetett előre látni. A Konvenció rendelkezéseinek alkalmazhatóságát már az alig néhány évvel később kirobbant első világháború légi hadviselése megkérdőjelezte.
[10] Külön elemzést igényelne, vajon milyen kötelességei vannak (ha vannak ilyenek egyáltalán) annak a félnek, amelyik irányában az állam vagy különböző szervezetei semlegességet tanúsítanak. Vegyük az egyházak példáját. Elvárható tőlük, hogy a semlegességet viszonozzák? Vagy elfogadható, hogy az egyházak különböző követelésekkel lépnek föl az állammal szemben, esetleg a politikába is bele akarnak szólni (például úgy, hogy a választásokon a híveiket az egyik fél támogatására szólítják fel)?
[11] Az első fejezet sorolja fel azokat az eseteket, amelyek a semleges állam területének megsértéseként értelmezendők: például drótnélküli távírók és más kommunikációs eszközök felállítása, harcoló egységek felállítása, csapatmozgások.
[12] L. Immanuel Kant: A fakultások vitája három szakaszban. In Kant: Történetfilozófiai írások. Szeged, Ictus, 1997. Érdekes, hogy Kant az akadémia szabadsága mellett azt a pragmatikus érvet hozta fel, hogy az „alacsonyabb rangú” tudományoknak (filozófia, természettudományok) szükségük van arra, hogy szabadon disputáljanak egymással.
[13] L. Cass R. Sunstein: Lochner’s Legacy. Columbia Law Review 87, 1987. 873.
[14] Hughes, J. C. in Carter v. Carter Coal Co., 298 U. S. 238, 318–9. (1936)
[15] Carl Schmitt legalábbis úgy beszél ezekről, mint a semlegesség formáiról, és Max Weber egyik példájára hivatkozik. Max Weber e helyütt az egyetemi kinevezésekről ír. Eszerint az elfogult pártatlanság (kiegyensúlyozott pártosság) azt jelenti, hogy az egymással versengő elméleti iskolákat egyenlő bánásmódban kell részesíteni oly módon, hogy az hosszú távon érvényesüljön. A megüresedő tanári állásokat úgy kell betölteni, hogy egyszer az egyik iskolához tartozó professzor kapjon kinevezést, majd a következő alkalommal a másik irányzat képviselőjét kell katedrához juttatni.
[16] Carl Schmitt számára ez azt jelentette, hogy az állam széttöredezik, és így képtelen egységesen fellépni az ellenség ellen. Ezzel szemben az állam széttöredezése és visszavonulása bizonyos korporációk, érdekcsoportok javára a társadalmi béke megőrzésének egyik módja lehet, és speciális körülmények közepette még akár növelheti is az állam hatékonyságát.
[17] Wilhelm von Humboldt: Über die innere und außere Organisation der höcheren wissenschaftlichen Anstalten in Berlin. HGS X, 250–60. Humboldtra utal Francois Lyotard: La condition postmoderne. Paris, Les edition de minuit, 1979. 109-es lábjegyzet.
[18] Friedrich Schleiermacher: Gelegentliche Gedanken über Universitäten in Deutschen Sinne. (1808) Schleiermacher aggodalommal figyelte, hogy a porosz állam teljesen a gyámsága alá vonta a protestáns egyházat. Emlékezzünk, milyen bensőséges kapcsolat van a tudomány szabadságának igénye és az állam és egyház szétválasztásának igénye között: Poroszországban az egyház és a felsőoktatás is állami gyámkodással működött.
[19] Columbia Encyclopedia, 6th edition, 2001. „Academic Freedom.”
[20] John Henry Newman: The idea of University. (1854) New Haven, Yale University Press, 1996.
[21] „A felsőoktatás intézményeit úgy kell működtetni, hogy azok a közjót szolgálják, nem pedig a tanárok egyéni érdekeit vagy az intézmény egészének partikuláris, intézményi érdekeit. A közjót pedig az igazság szabad kutatása és hirdetése szolgálja.
A tudomány szabadsága nélkülözhetetlen e célok eléréséhez az oktatásban éppúgy, mint a kutatásban. A kutatás szabadsága nélkül nem jutna előbbre az igazság keresése. A tudomány szabadsága az oktatásban pedig elengedhetetlen ahhoz, hogy védelmezzük a tanár jogát a tanításhoz, a diák jogát pedig a tanuláshoz.”
[22] Schauer szerint az amerikai egyetemeknek a tudomány szabadságára hivatkozva nem sikerült különleges jogokat kivívniuk. L. Frederick Schauer: Principles, Institutions and the First Amendment. Harvard Law Review, 112 (1997). 84–5.
A Rust v. Sullivan-ügyben az amerikai Legfelső Bíróság megállapítása szerint „az egyetem a szólásszabadság egyik hagyományos szférája, amely életbevágó a mi társadalmunkban. Az I. alkotmánykiegészítés szélesen értelmezett rendelkezései gátat szabnak annak, hogy a kormány korlátozza a szabad beszédet ebben a szférában oly módon, hogy feltételekhez szabja a kormány által nyújtott anyagi támogatást.” 111 S.Ct. 1759, 1776 (1991).
[23] A szólásszabadság alkotmányos védelme és a kommunikációs szféra semlegesítésének más formái nem képesek kordában tartani a hatalmat, ha az továbbra is uralomra tör. Jürgen Habermas erre pontosan világít rá a Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy című 1996-os munkájában: „Az alku-eljárásokat olyan helyzetekre szánják, amelyekben a társadalmi hatalmi viszonyokat nem lehet oly módon semlegesíteni a racionális diskurzus feltételezései szerint.” (166.) A független kormányzati szervek, bár elvileg a pártatlanságuk legitimálja őket, konszenzus helyett gyakran olyan kompromisszumok kialakítását erőltetik, amelyben az egymást viszonylag jól kiegyensúlyozó testületek (és kevésbé pártatlan korporatív struktúrák, például a háromoldalú testületek a gazdaságban) olyasféle elrendeződése alakul ki, amit Habermas a „felülkerekedés egyenlő esélyének” nevez. Uo. 167.
[24] BverfGE 35, 114. L. még az „Alternativkommentar”-t, (Azzola et al., 1989) Bd. 1.558 (Denninger).
[25] Sweezy v. New Hampshire, 354 U. S. 234 at 262 (1957). (Frankfurter J. véleménye.)
[26] Az állam beavatkozásától óvó egyetemi autonómia ironikus módon illusztrálja ezt a problémát. Az egyetemek a közszolgálati pozíciókhoz hasonló belső korlátozásokat alkalmazhatnak. A közszolgálat esetében az alkalmazott lemond bizonyos jogairól, és hűséget várnak el tőle, cserébe a biztonságért, amit az állás nyújt. Az egyetemeknek pedig joguk van, hogy a vélemények alapján diszkrimináljanak. Franciaországban egy történésztől, ha a nácikkal szimpatizál, megtagadhatják az állást, a holokauszttagadást pedig fegyelmi eljárással büntethetik. Pontosabban, mivel az egyetemek autonómiát élveznek, a szólásszabadság általános védelme nem érvényes az egyetem kapuin belül, mivel az sértené az autonómiát. Szerencsére néhány esetben az alkotmányos rendelkezések és a bírósági gyakorlat hathatósan védi a tudomány szabadságát.
[27] Ugyanez vonatkozik más semleges szervezetekre, például a médiát szabályozó testületekre vagy a központi bankra. A központi bankok esetében a bank függetlensége melletti teljes alkotmányos elköteleződés ellen azt szokták fölhozni, hogy az akadályozná a végrehajtó hatalmat a válságkezelésben, ha netán a nemzeti valuta stabilitását veszélybe sodró intézkedések mégis elkerülhetetlenek, illetve akadályozhatja a növekedési szempontú gazdaságpolitikát.
[28] Mivel ezek a fejlemények a demokratikus értékeket nagy becsben tartó társadalmakban mennek végbe, érzékelhető az a törekvés is, hogy a semleges intézmények irányításába demokratikus képviselet, részvétel elemeit is becsempésszék. Ez azonban szintén igen problematikus, és újabb konfliktusokat szül, anélkül, hogy akár az intézmény függetlenségét, akár a jogvédelmet erősítené. Jellemző példa a diákok és az alkalmazottak részvétele az egyetemi kari tanácsban (amikor is befolyásolják az akadémiai kinevezéseket éppúgy, mint a tanrendet) vagy a betegek jogainak képviselői az orvosi kamarákban. E bonyolult problémáról vagy a demokratikus eljárás semleges működésre gyakorolt hatásáról lásd a francia és a német alkotmánybíróság egyetemi kari testületekről szóló döntéseit. (Az akadémiai szabadság védelmében az alkalmazottak delegálási jogát alkotmányellenesnek ítélték.)
[29] David Cole: Beyond Unconstitutional Conditions: Charting Spheres of Neutrality in Government Funded Speech. New York University Law Review, 67 (1992). 675. és 682.
[30] Richard Posner: The Problematic of Moral and Legal Theory. Cambridge, The Belknap Press of Harvard University Press, 1999. 230. Posner szerint az 1946-ban elfogadott Államigazgatási Eljárási Törvény (Administrative Procedure Act), amelyik a rendeletalkotás kereteit szabályozta, „részben a különböző szövetségi intézmények átpolitizálódásának folyamatára adott reakció volt. A törvény a politikai és ideológiai semlegesség követelményét vezette be a közigazgatási jogba.” Tagadhatatlan, hogy, amint erre Posner is rámutat, ez a semlegesítési törekvés átmeneti volt, a második világháború utáni különleges viszonyok hívták életre. A semlegesítés befejezetlen, mindig újrakezdődő folyamat, amely azonban a társadalmi szférák államtalanítása következtében egyre nagyobb területeket ölel fel.
A politikai döntéshozatal folyamatát kikerülő független szerveknek, amelyek a közszolgálat politikai értelemben még mindig sebezhető körein kívül helyezkednek el, szintén megvannak a maguk sajátos problémái. Erről l. András Sajó: Neutral Institutions. Implications for Government Trustworthyness in East European Democracies.
http://www.colbud.hu/honesty-trust [2]
[31] Carl Schmitt Constant elgondolását arra használta, hogy igazolja ügyfele, Hindenburg birodalmi elnök hatalmi politikáját a Hans Kelsennel folytatott vitájában. Kelsen szerint azokkal a jogosítványokkal, amelyeket Schmitt az elnökre akart testálni, valójában egy alkotmánybíróságot kellene felruházni.
[32] Benjamin Constant: Principes de politique. Cours de politique constitutionelle et collection des ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif. Paris, INALF, 1961. (Eredetileg: Paris, Guillaumin, 1872). 19–21.
Constant várakozásaival ellentétben a semleges hatalmi ágak különösen veszélyesek lehetnek a társadalom más szféráira. A japán fegyveres erőket 1882-ben semlegesítették, abban az értelemben, hogy a katonákat kivonták a politikából. A hadsereg kikerült a polgári politikusok felügyelete alól, és kizárólag „a politika felett álló” uralkodónak tartozott hűséggel. Ian Buruma szerint ez a rendszer legitimálta „a legkülönfélébb államcsínyeket”. Ian Buruma: Suicide for the Empire. The New York Review, Vol. XLIX. No. 18. November 21, 2002. 24. és 26. A semleges hatalom másik ellentmondásos példája Hindenburg birodalmi elnöké. Hindenburg elvileg a pártok fölött állt, és miközben bizarr módon Schmitt róla mintázta a semleges hatalmi ág fiktív modelljét, a rendszer szabad utat engedett Hitler fékezhetetlen hatalmi vágyainak.
[33] Ez könnyebb volt a XIX. század második felében, amikor a sajtónak nehezebb volt fölrázni a közvéleményt. Gladstone idejében nem volt nehéz a kétpárti felállás látszatát fenntartani, amikor a parlamentben lényegében csak egy zárt és homogén elit volt jelen.
[34] Sandel: Democracy’s Discontent. Cambridge, Belknap Press of Harvard University Press, 1996. 8.
[35] Philip K. Howard: The Collapse of Common Good. New York, Ballantine Books, 2002. 40.
[36] Herbert Wechsler: Toward Neutral Principles of Constitutional Law. Harvard Law Review, 73 (1959). 1–15.
[37] L. Wechsler, i. m. 12.
[38] Michael Walzer: Thick and Thin: Moral Argument at Home and Abroad. Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1994. 7.
[39] Plessy v. Ferguson, (eltérő különvélemény). 163 U. S. 537 (1896).
[40] Romer v. Evans, 517 U. S. 620 (1996).
[41] L. Sajó, i. m.
[42] A központi bank például a gazdasági szféra ilyen jelzésközvetítője.
[43] Guy Haarscher: Integrity and Neutrality of Legal Institutions. Elhangzott az „Individual v. the State” program 9. éves konferenciáján (a konferencia témája: Az egyén az állami-intézményi függetlenséggel és integritással szemben), Budapesten, a Közép-Európai Egyetemen (2003. május 3–5.).
http://www.ceu.hu/legal/Haarscher.htm [3]. L. még Haarscher: La laicité. Paris, Press Universitaires de France, 1998.
[44] Owen Fiss: State Activism and State Cenzorship. Yale L. J. 100 (1991). 2087, 2100.
[45] Kis János: Az állam semlegessége. Budapest, Atlantisz Kiadó, 1997.
[46] Detlev F. Vagts: The Traditional Legal Concept of Neutrality in a Changing Environment. Am. U. J. Int’l L. & Pol’y 14 (1998). 83–4.
[47] Nemrégiben fölmerült az az érv is, hogy a nemzetközi jog „erkölcsi alapvetéséből” következőleg nem tekinthető semleges magatartásnak az, ha a konfliktusban semleges fél nem vesz tudomást a hadviselő felek viselkedéséről, szemet huny az emberi jogok megsértése, az emberiesség törvényeinek megsértése vagy a hadi jog semmibevétele fölött. L. Egon Guttman: The Concept of Neutrality Since the Adoption and Ratification of the Hague Neutrality Convention of 1907. Am. U. J. Int’l L. & Pol’y 14 (1998). 55–8. Seymour J. Rubin: The Washington Accord Fifty Years Later: Neutrality, Morality, and International Law. Am. U. J. Int’l L. & Pol’y 14 (1998). 61, 80–1. A semlegesség doktrínája ellen indított morális alapú támadás újabb lendületet vett, amidőn a legutóbbi időkben vizsgálni kezdték, milyen gazdasági kapcsolatban álltak egyes semleges országok a náci Németországgal a második világháború idején. Erről a kérdésről lásd: Jean Ziegler: The Swiss, the Gold, and the Dead. 1997., valamint Brian F. Havel: An International Law Institution in Crisis: Rethinking Permanent Neutrality. Ohio St. L. J. 61 (2000). 167.
[48] A svédek gazdasági ténykedése tételesen nem sértette a semlegesség nemzetközi jogban rögzített elvét. L. Krister Wahlback: Neutrality and Morality: The Swedish Experience. Am. U. J. Int’l L. & Pol’y 14 (1998). 103, 107.
[49] Huri Islamoglu egyik előadása ezt érzékletesen világította meg. A török dohányipar reformjáról szóló vitákat kivonták a politika hatóköréből, miközben valójában a Világbank által finanszírozott támogatási programról volt szó. L. Huri Islamoglu: Political Economy of Legal Constitutions: Making of Global Markets Through IMF: Induced Institutional Reforms in Turkey. Előadás a Közép-európai Egyetemen, Budapest, 1993. március 20. Kézirat a szerző birtokában.
[50] Desmond Bell: The Corporate State and Broadcasting in Ireland: A National and Cultural Program. Cardozo Art & Ent. L. J., 11 (1993). 337., 346–7.
[51] John Rawls Az igazságosság elmélete című munkájának 2. részében foglalkozik azokkal a társadalmi intézményekkel, amelyek kívül esnek az állam szféráján, mégis alapvető jogok és kötelezettségek elosztása fölött rendelkeznek. Kis János kétségkívül azok közé tartozik, akik hajlanak a semlegesség szélesebb, aktivistább értelmezésére. Kis János megfontolandónak tartja a semlegességgel szemben felhozott perfekcionista érvet, és ebből következőleg támogatja azt a nézetet, hogy az államnak szerepe van bizonyos értékek közvetítésében és propagálásában – persze a semlegesség határain belül.
[52] Carl Schmitt: Übersicht über die verschiedenen Bedeutungen und Funktionen des Begriffes der interpolitischen Neutralitat des Staates. 1931, 97–101. In Carl Schmitt: Der Begriff des Politischen. Berlin, Duncker-Humblot, 1996 (1934).
[53] A paragrafus így szól: „Az alkotmányt törvénnyel lehet módosítani. A Birodalmi Gyűlés alkotmánymódosító rendelkezése akkor lép érvénybe, ha legalább a képviselők kétharmada jelen van a szavazáskor, és a jelen lévők legalább kétharmada támogatja a módosítást.” Ami a szélsőséges pártok elleni fellépés lehetőségét illeti, Schmitt kifogása célt téveszt. Az effajta intézkedések önmagukban nem sértik a demokratikus állam (vagy bármely állam) semlegességének elvét – lásd Locke nézeteit arról, hogy az ateistákkal szemben nem kell türelmesnek lenni.
[54] Lásd, hogyan változott a (köztisztviselői) lojalitás értelmezése Európában a Glasenapp-ügytől a Vogt-ügyig. Glasenapp v. Németország, ECHR (az Európai Emberi Jogi Bíróság) ítélete, 1986. augusztus 28., A104., továbbá: Vogt v. Németország, ECHR-ítélet, 1995. szeptember 26., A323.
[55] Mindazonáltal megeshet, hogy az állam pragmatikus okokból mégis eltekint az önazonosság meghatározásától. A posztmodern világban, amelyet bonyolult és bizonytalan identitások jellemeznek, maga az állam is bizonytalan lehet kulturális önazonossága kérdésében. Kevés hajlandóságot mutat arra, hogy valamelyik nézetet vagy megoldást ráerőltesse a társadalomra, és bizalmatlan az ilyesfajta elképzelésekkel szemben. (Vö. ezt a bírói semlegesség föntebb vázolt elvével, amely szerint a személyes választásokat tiszteletben kell tartani.)