Az erőltetett ütemű növekedés a városon belül és közvetlen környékén nagy feszültséget okozott. 1950-ben olyan önálló településeket olvasztottak be, amelyek máig nem voltak képesek beilleszkedni a városszerkezetbe. A centralizáció ennél is súlyosabb következménye a fővárost övező több településcsoport súlyos elmaradottsága.
Lévén az ország egyetlen milliós léptékű települése, olyan struktúrát kell kiépíteni, amely kifejezi ezt a sajátosságot. Önkormányzati szempontból tehát Budapestet a többi helyhatóságtól külön kell kezelni. Nem a kivételezettség, hanem a specialitások okán. Ami annyit tesz, hogy más településekhez képest részletesebb törvényi szabályozással indokolt kialakítani belső önkormányzati rendszerét. Nem bízható a feladat az önkormányzati önállóság címén belső fővárosi döntések sorozatára.
Hol legyenek az önkormányzatok?
A legfontosabb döntési jogkörökkel rendelkező képviseleti testületnek a főváros egészére kiterjedő illetékességgel kell működnie (fővárosi önkormányzat), hiszen egyetlen településről van szó. A városon belüli érdekeltségek kifejezésére ezen felül a kerületekben, illetve mai városrészt alkotó kerületrészekben ugyancsak szükséges önkormányzatok kialakítása.
A mai kerülethatárok kezdettől fogva mesterségesek voltak. E sajátosságuk az idők folyamán mit sem változott. Ideje volna a valóságosan elkülönülő településrészek lakossága önrendelkezési jogát meghatározott körben biztosítani! Csak példaként említem a XIII. kerületet, ahol Újlipótváros és Angyalföld kétségkívül két külön világ; hasonlóképpen saját identitása van például Soroksárnak, amely Pesterzsébettel él kényszerházasságban (XX. kerület).
A másik végletet a legkevésbé változtatható határok jelentik. Ilyen a belső városmag, amelyet nagyjából lefed a mai I. és V–IX. kerületek területe. Ha itt is a városrészek szociológiai jellemzőiből indulnánk ki, inkább összevonásokat kellene végrehajtani. Az ilyesmi azonban célszerűtlen volna, hiszen a mai határok között is egy-egy nagyobb vidéki városnak megfelelő népesség él.
Összességében tehát a belső kerületek változatlanul hagyásával és főleg a külsők feldarabolásával a mainál több önkormányzat alapjául szolgáló egység határolható el.
Két kiegészítő megjegyzést kell hozzáfűznünk a fentiekhez. Egyrészt a kerületek önkormányzati szempontú felbontása nem jár együtt feltétlenül a hivatalok osztódásával. Az a hatóság, amelyre a „kerületi tanács” kifejezés hallatán mindnyájan asszociálunk, mai vagy ahhoz hasonló méretű területen ugyanúgy elláthatja feladatait. Azzal a nem jelentéktelen eltéréssel, hogy a közösségi politikai mérlegelést igénylő határozatokat, a pénzelosztási döntéseket valóban az önkormányzati testületek hozzák meg. A hivatal, mint szakapparátus ebben az értelemben kiszolgáló feladatot lát el, amit teljesíteni tud akár több városrészi képviselőtestület irányában is.
A kerülethatárok rendezéséhez a másik kiegészítés, hogy nem kell feltétlenül minden városrészhez kerületi önállóságot társítani. Vannak olyan egységek, amelyek elkülönülése ma már nem olyan karakteres, vagy nyilvánvalóan hiányzik a sajátlagos belső kohézió. Az előbbire példa az I. kerületi Víziváros, az utóbbira, mondjuk, a kispesti lakótelep. Ilyenkor erőltetett volna a teljes önkormányzati önállóság. Lehetőség van viszont arra, hogy a kerületi önkormányzat meghatározott feladatok ellátására, biztosítva a szükséges feltételeket, választmányokat hozzon létre. Ezek a testületek a kerületektől származtatott jogon gyakorolhatnak önrendelkezési jogosítványokat. Megjegyzem, a mai határok módosítására e szempontból is szükség van, hiszen jelenleg számos hagyományos körzetet átmetszettek. Óbuda-Újlakot például az 1950. évi rendezéskor kettészelték, s részben a II. kerülethez csatolták.
Az önkormányzati szintek közötti funkciómegosztás
A főváros és a kerületek közötti kapcsolat különleges lenne a kialakítandó hazai önkormányzati rendszerben. Az új struktúra ugyanis általában igyekszik kizárni az önkormányzatok egymásra építését, mivel a tapasztalatok szerint abból valójában korlátozások következnek. Ezért a megyék, ha fennmaradnak, csak meghatározott feladatokat látnak el, nem lesz közük az egyébként települési döntési körbe utalt ügyekhez. A megoldás Budapest esetében azonban nem alkalmazható, hiszen a tulajdonképpeni települési egység maga a főváros, hozzá képest lehet csak a kerületek szerepkörét értelmezni.
Nyilvánvalóan fővárosi léptékű feladat a közúti forgalom, a tömegközlekedés szervezése; amennyiben állami feladatként jelentkezik, a vízellátás, csatornázás, köztisztaság biztosítása; a temetők, a zöldterületek jó részének fenntartása; az ún. középfokú lakossági szolgáltatások (kórházi ellátás, középiskolák fenntartása stb.) szervezése; nagyobb tömegű lakásépítés stb. Lehetetlen teljes felsorolást adni, mivel a funkciók általában ebben a méretben jelentkeztek, illetve legalábbis eddig – így szervezték meg ellátásukat.
A feladatok elválasztásához határozottabb támpont a kerületek szerepkörének pontos rögzítése. Törvénynek kell kimondania, hogy a kerület szűkebb feladatkörű önkormányzat, amely a kifejezetten neki rendelt, továbbá a főváros által ráruházott feladatokat látja el. Saját jogon mindenekelőtt az alapellátás egyes területeiért lenne felelős. Gondoskodna az óvodai és általános iskolai oktatás-nevelés, az egészségügyi alapellátás (bölcsőde, körzeti orvosi hálózat, körzeti rendelő–ambuláns betegellátás), a szociális gondoskodás állami feladatai szervezéséről, továbbá gazdálkodna az önkormányzati tulajdonú bérlakásokkal. Mindezek ellátásához a kerületeket törvényileg garantált pénzeszközök illetnék meg. A jogi és közgazdasági biztosítékok a legfontosabbak, hiszen a mai kerületek eszközeivel a fővárosi szint szinte korlátlanul rendelkezhet.
További feladatokat a fővárosi önkormányzat saját szabályrendeletével utalhat kerületi hatáskörbe. Ilyenkor viszont a tevékenység gyakorlásához szükséges forrásokat neki kell rendelkezésre bocsátania. Jogosult ugyanakkor az ellátás módját ellenőrizni.
A kerületi önkormányzat csak feladataival összefüggésben részesedne az állami tulajdonból. Így rendelkezhetne a területén lévő állami bérlakások és telkek, továbbá a fenntartói irányítása körébe tartozó intézmények tulajdonjogával.
Kapcsolat a környező települések önkormányzataival
A nagyobb számú, kisebb méretű kerület a mainál sokkal inkább partner lehet az agglomerációs övezet népesebb települései vagy településcsoportjai számára. A közös feladatok ellátására mellérendeltségen alapuló társulások jöhetnek létre.
A főváros és az övezet közötti kapcsolat másik intézményes formája lehetne – a megye intézményének fenntartása esetén –, ha Pest megye határait szűkítenék, és valóban az agglomerációs gyűrűhöz igazítanák. Helyes volna megyeszékhellyé tenni a fővárost. Az önkormányzati megye funkciókörét így a fővárosi szintű önkormányzat semmiképp sem nyelheti el, viszont az övezeti települések beleszólást nyerhetnének az életfeltételeiket nagyban meghatározó fővárosi szolgáltatások alakulásába.
A vázolt rendszer lehetővé tenné a főváros belső viszonyait és kapcsolatait átszövő ellentétek (főváros–agglomerációs övezet, belső–külső kerületek, elit–elmaradott városrészek stb.) eddiginél nyíltabb és feltehetően hatékonyabb kezelését. A pártok számára lehetőséget adna különböző szinten várospolitika képviseletére, ugyanakkor nem nyomná el a pártokon kívüli lokális érdekek kifejeződését. Kiindulásképpen ez sem volna kevés, ha messze is van attól, amiről a régmúlt slágere andalító csalfasággal zsongja: „…csupa fény, csupa fény, ragyogás”.
- Belföld [6]