Csengey Dénes: Álláspontom változatlan
Beszélő: Hogyan fogadta az MDF az önkormányzati törvénytervezetről folyó éles vitát?
Csengey Dénes: A legtöbb szó az ördögről esik: a tanácsrendszer szelleméről; az ördögről: állampárti ambíciókról; az ördögről: a titkos centralizálási törekvésekről; az ördögről: az avíttas úri Magyarország feltámasztásának kísérletéről; az ördögről: mint egy antidemokratikus közigazgatási rendszer újbóli életbeléptetéséről. Na most, úgy gondolom, hogy az ördög nincs jelen. Nincs jelen, és senki nem bizonyította be az ellenzék szónokai közül, hogy az ördög jelen van. Senki sem bizonyította be, hogy ez a törvényjavaslat nem különbözik gyökeresen a szovjet típusú tanácsrendszertől, senki sem bizonyította be, hogy a kormány megbízott főispán – ezt az intézményt érte a legtöbb támadás – bármiben is összevethető volna a Horthy közigazgatási rendszer főispáni hivatalával, miközben a kormányzó párt szónokai közül Józsa Fábián szemléletesen megmutatta, hogy milyen lényeges különbségek vannak a Horthy-korszak főispánjának hatásköre és a tervezet főispánjának hatásköre között, hogyha a nevük véletlenül egybe is esik. Ugyancsak Józsa Fábián mutatta meg példák során , hogy nincs olyan nyugati demokrácia, amely az önkormányzatokat ennél kevesebb központi behatásnak tenné ki, sőt hangsúlyozta, hogy mindenütt lényegesen nagyobbak a központi beavatkozások, illetve hogy mindenütt vannak közvetlen beavatkozások, ellentétben ezzel a törvénytervezettel, amelyik ezt nem teszi lehetővé. A francia tartományi régiófőnök megsemmisítheti az önkormányzati rendelkezéseket saját hatáskörében, fellebbezési lehetőség nélkül. Nos hát a dolgok egyik része ez, az ördög nincs jelen, nem tudták bebizonyítani az ellenzéki szónokok, hogy jelen van. Az ördög kergetése más törvénytervezetek kapcsán is egyik kedvtelése látszik lenni az ellenzéknek, ez a gyengeségére utal, arra, hogy szükség van erre az ördögre, hogy igazán éles ellenzéki pozíciót tudjon elfoglalni akkor, amikor a kormánykoalíció volt ellenzéki, demokratikus pártjai, a magyar demokratikus jogállam alapjait igyekeznek megteremteni. Nagyon kényelmes lelemény ezt az ördögöt előhozni, és aztán lőni rá, az ördögöt a kormánykoalíció elképzeléseivel azonosítani. Van egy másik természetű ellenvetés az ellenzék padsoraiból, meglepő módon, legmarkánsabban Békesi László fogalmazta meg. Ő azt mondja, hogy ez egy kerettörvény – a kormány is azt mondja –, és négy lényeges kérdésre hiányzik a válasz. Csakugyan, a kormány is ezzel kezdte az előterjesztését, valamint azzal a bejelentéssel, hogy ebben a négy kérdésben törvényjavaslatot fog az Országgyűlés elé terjeszteni, olyan tempóban, hogy mire a helyhatósági választások meglesznek, és az új önkormányzatok felállnak, addigra ezek a törvények is létezzenek, tehát a működés feltétele mindenben biztosított legyen. A felvetések jogosságát egyébként senki sem tagadja, és mellesleg lehetetlen is. A vitának nincs, egy harmadik, olyan ága, amelyik az előterjesztett törvényjavaslatok szövegével foglalkozna, azokat bírálná, koncepcionálisan vagy részleteiben, ezért nehéz érdeminek tekinteni az általános vitát.
Beszélő: Úgy tűnik, az MDF elfelejtette Bibó Istvánt, elfelejtette saját korábbi elveit is, hiszen egy évvel ezelőtt az önkormányzat nagyobb fontossággal bírt programjaiban, mint a központi hatalom. Csengey Dénes is ezt az álláspontot képviselte, de ez a tervezet mégis részrehajlóbb az utóbbi iránt.
Cs. D.: Álláspontom változatlan. Véleményem szerint ugyanis a törvényjavaslat nem óhajt centralizációt végbevinni. Két okból: azért, mert a megyei önkormányzati szint és a települési önkormányzati szint között kiküszöböl mindenféle hierarchikus alá-, fölérendeltségi viszonyt, másfelől azért, mert az államigazgatás és a helyi önkormányzat hatásköreit roppant világosan elválasztja egymástól, illetve az államigazgatásnak nem ad hatáskört az önkormányzat felett. Az MDF nem felejtette el, és én sem, a közigazgatás bibói elképzelését. Egy dolgot figyelembe kell venni kormányzati pozícióból, de nem muszáj ellenzéki pozícióból. Ez pedig az, hogy az önkormányzatok rendszerének nincs kialakult és működőképes kerete, rendszere. Amikor elmozdulunk egy rendszerből, a megyerendszerből egy másik rendszerbe – amit Bibó vetett fel –, egy szervesebb, a gazdasági érdekazonosság és az erre épülő politikai érdekközösség alapján szerveződő önkormányzati rendszer felé, ezt csak úgy lehet megtenni, ha az elmozdulás közben is létezik közigazgatási rendszer, és létezik az önkormányzati működés keretrendszere. A törvénytervezetben találni olyan szálakat, amelyek átvezetnek a másik, szervesebb önkormányzati működési módba, hiszen az önkormányzati társulás megteremti a lehetőségét, hogy ezek az érdekszálak elkezdjenek szövődni, és nekünk figyelemmel kell kísérnünk, hogy hol tartanak ezek a folyamatok, amelyeket támogatnunk kell. Pillanatnyilag senki nincs abban a helyzetben, hogy rámutasson, megrajzolja azokat az érdekköröket, amelyek a valódi, gazdaságilag és politikailag szerves önkormányzatok határai. Ezeket nem lehet kijelölni, ezeket csak a természetes működés közben lehet megismerni, nemcsak nekünk, akik törvényt tervezünk, hanem maguknak az önkormányzatoknak is. Ez a rugalmasság benne van a tervezetben. Ha a közjegyzőségek, az önkormányzati társulások különböző fajtái megerősödnek, és kirajzolják ezeket a világos érdekköröket, amelyek az alapjait adhatják egy már csakugyan szerves önkormányzati szerkezetnek, akkor következik be az a pillanat, amikor fel lehet vetni a megyerendszer létjogosultságának kérdését. De a feladat napról napra működésben tartani a közigazgatási rendszert, és működőképes önkormányzatokat teremteni. A törvényjavaslatban ott van az átmenet, ott van a bibói gondolat.
Beszélő: Számomra nem világos a törvénytervezetben az, hogy hol válik szét az önkormányzatok és az állam felelőssége. Miért van ez így?
Cs. D.: Az önkormányzati vagyon határainak a végleges meghúzása, az önkormányzat pénzügyi megalapozásában a végleges szó kimondását egyetlenegy dolog hátráltatja, ez pedig a 19,6 milliárdnyi államadósság, amiért az állam visel felelősséget, tehát a mindenkori kormány, és az nem az önkormányzatok. Ha pedig ezt tudjuk, és azt is tudjuk, hogy nincs módunkban eltekinteni ettől az államadósságtól, akkor azt is tudjuk, hogy ameddig ez az államadósság fennáll, addig a vállalati tulajdon, a földtulajdon, a telektulajdon és egyéb bevételi források kapcsán a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok költségvetése között kétségtelenül érdekharc lesz. A kormány nem hozhatja magát abba a helyzetbe, hogy ne legyen képes felelősséget vállalni ezért az államadósságért. Ha ezt tenné, akkor teljesen értelmetlen volna önkormányzatról beszélni és minden másról, mert akkor ez az ország úgy omlik össze, ahogy van: önkormányzatostól, privatizációstól, mindenestől. Magyarország nem fog létezni egy-két éven belül, és ezt ugyanúgy tudják az ellenzékben is, csak nekik ezt nem kötelező számításba venni. Az önkormányzat financiális alapjait akkor lehet véglegesen rendezni – remélem ez közeli pillanat –, amikor Magyarország adósságmentes ország lesz.
Juhász Pál: Ellentörvényünknek pedagógiai szerepe van
Beszélő: Melyek a legfőbb kifogásai az SZDSZ-nek, amelyek arra késztették, hogy önálló törvényjavaslattal álljon elő?
J. P.: A legfontosabb az, hogy a törvénytervezet megjelenít fontos elveket, de ezeket nem viszi végig. Azért nem, mert egy történetileg ránk hagyományozódott – Tisza Kálmántól a ’71-es tanácstörvényig tartó – rendszer szervezeti képe lebeg előtte, és ahhoz igazítja a törvényt. Ha belementek volna abba, hogy a bizottsági vitákon az ő javaslatuk keretei között dolgozzuk ki a módosításokat, azzal a célkitűzéssel, hogy mozgékonyabbá váljon az intézményrendszer, akkor haladt volna a dolog. Mivel elzárkóztak az értelmes vitától, kénytelenek voltunk egy ellentörvényt kidolgozni, s ennek most már pedagógiai szerepe is van, azt mutatja be, hogy lehet új elvek szerint is és új szerkezetben is tárgyalni ezt a kérdést.
Beszélő: Miért az MDF elzárkózása?
J. P.: Azt hiszem, egyszerűen csak oktalanságból. A törvényhozás problémája mindig az – pláne ilyen korszakváltás alkalmával, amikor nem egy kialakult szokásjogot kell formalizálni –, hogy egyszerre kell biztosítani a kialakult közszolgálatok, hivatalok folyamatos működését, és azt, hogy a törvény teret adjon, sőt, ha lehet, nyomást gyakoroljon átalakulásuk érdekében. Ez nagyon nehéz kérdés. A XX. századi jogelvek megmutatják, hogyan kell jogot úgy átalakítani, hogy a feszültség belekerüljön. Először is ide tartozik a hatáskörök elosztása a különbözőfajta hatalmi szervezetek között, azaz ami az egyiknek a dolga, az a másiknak ne legyen. A másikfajta ilyen elv az önkormányzat egyenjogúságának elve: ne tudjon a nagyobb szervezet csak azért magához vonni kisebbet a közszolgálati funkciók terén, mert ő a nagyobb; hanem ez szerződésekkel történjen, és így a kisebbnek erősebb önérvényesítési lehetősége legyen az alkukban. Ilyen elv az önkormányzat és az államigazgatás szerveinek különválasztása, amennyire technikailag lehetséges. Mindezeket megpróbálja alkalmazni a kormányjavaslat is, ilyen szempontból óriási előrelépés a tanácstörvény szabályozási filozófiájához, a jogkörök elosztásának megvalósításához képest. Csakhogy abban a szervezetrendszerben osztja el újra a jogköröket, mintegy természeti adottságnak tekinti azt a szervezetrendszert, s így rögzíti is. Döntően két ok miatt. Egyik mondhatni jogalkotói fantáziahiány – bár tudjuk, hogy egy ilyen jogalkotói fantáziahiány nem érdekmentes. Nem tudja például keményen keresztülvinni azt az elvet, hogy területileg is elmozdulhatnak egymástól a valamilyen módon létrejött önkormányzati társulások, esetleg magasabb fokú önkormányzatok által ellátott közszolgálati funkciók, az államigazgatás vagy az állami közszolgálat területei és szervei. Pedig direkt jó, ha elmozdulnak, mert ez már önmagában feszültséget visz a rendszerbe. Bizonytalan a törvénytervezet némely demokratikus jogelv érvényesítésében is, mert igaz, hogy úgy csinál, mintha állampolgári jogokra vezetné vissza az önkormányzati jogokat, valójában nem erről van szó. A község, felsőbb államhatalmi módon meghatározott egység ebben a rendszerben, ezért a gazdaságtalan méretektől félve a tervezet kényszerformákat alkalmaz. A technikai fékek azért kellenek, mert nem tud mit kezdeni azzal, ha egy kicsiny település vagy egy háztömb egyszer csak azt mondja, hogy ő külön önkormányzat. A másik ok egyáltalán nem véletlen: a kormányzat számára áttekinthető rendszerben kell maradnia az ügyeknek, és folyamatosan manipulálni is tudnia kell ezeket, hogy szükség esetén be tudjon avatkozni. Ez a polgármester–főispán, főispán–belügyminiszter jogviszonyában, a megyei önkormányzatok és ezeknek a helyi önkormányzatokhoz való jogviszonyában érhető tetten. Bizonyos fokig ez is érthető, hiszen arról van szó, hogy bizonytalan helyzetben szabályozzuk most az önkormányzatok és az államigazgatási szervek viszonyát, nem tudjuk, hogy megy tovább a történelem. Ha túl doktriner a szabályozás, ha nem lehet örökké az új helyzetekhez, új feszültségekhez, új hiányokhoz, új szükségletekhez igazítani, nem elég képlékeny a rendszer, akkor a kormány kerülhet olyan helyzetbe, hogy a törvénybe épített garanciális kényszerek és az elválasztottság szigorú rendje miatt épp az önkormányzat juttatja majd csődbe. Másik eshetőség, ha az önkormányzatokban olyan fejlődés megy végbe, amely nem kívánatos, nemcsak egy kormány számára, hanem a nemzeti integráció szempontjából és a gazdaság integráltsága szempontjából sem.
A félelem miatt túlbiztosít ez a rendszer. Persze hatalmi érdek is, hogy így túlbiztosítson, a beavatkozási terület megtartása érdekében. Túlbiztosítani azonban másmilyen formákkal is lehetne, más csatornákon is, másféle érdekközvetítő szervezetek beiktatásával, de ehhez jogi fantázia kellene, és ekkor már nem annyira a kormány kezében lenne a kezdeményezés, hanem az új szervezetek kezében: például az aprófalvak szövetsége, például a tiszántúli önkormányzatok redisztribúciós egyesülete kezében.
Beszélő: Milyen eszköz maradna a kormány kezében?
J. P.: A kormány kezében végső soron ott marad az infrastruktúra-politika és a költségvetési politika. Ezt semmilyen rendszer nem tudja kivenni a kezéből. Ennél direktebb eszközökre valójában nincs szükség, csak egy félős kormány esetében.
Beszélő: Milyen sors várhat a szabad demokrata ellenjavaslatra?
J. P.: Nyilvánvaló, hogy a törvény a kormányjavaslat szerkezetét követő módosító indítvánnyal lesz meg, technikailag nem történhet másképp. Az ellentörvény szerepe az, hogy világossá tegye azt a koncepcionális keretet, amelyekből a mi módosító indítványaink táplálkoznak, így az alkut világosan lefolytathatóvá tegye. Másrészt dramaturgiai fenyegetés is: ha nem egyeznek bele az ésszerű alkuba, akkor ésszerűtlenségbe is átcsaphat az egész vita. Az ellentörvény igazi szerepe hosszú távra szól, hisz nyilvánvaló, hogy egy ilyen ellentörvény nem vezethető be soha egyetlen parlamenti rohammal. De amíg az ország nem hangolódott rá egy új koncepciójú közszolgáltatási rendre, önkormányzati rendre, addig egy ilyen ellentörvény a levegőben lóg. Igaziból ennek a szerepe az, hogyha elfogadjuk a mai törvényt módosításokkal ideiglenes törvénynek, ki legyen tágítva az a tér, amelyben gondolkozhatunk már az új, a majdani állandó törvényen.
Kóródi Mária: Sem megye, sem főispán
Beszélő: Miért nem fogadható el a Szabad Demokraták Szövetsége számára az önkormányzatokról szóló kormány által benyújtott törvénytervezet?
Dr. Kóródi Mária: Azért nem, amiért az ellenzék, az ellenzék – közte a Demokrata Fórum is – harcolt, hogy itt rendszerváltás legyen, s ez úgy valósuljon meg, hogy a civil társadalom önszerveződő erejének teret biztosítson. Az elmúlt negyven évben ezt az önszerveződő képességet jogi eszközökkel akadályozták, és mindig fölülről diktálták, hogy kell alul élni. Ebből jött létre egy apolitikus, befelé forduló társadalom, amely csupán az egyéni igények kiélésére adott lehetőséget. A helyi önkormányzatoknak éppen az lenne a hivatása, hogy a kormányzattal szemben a civil társadalom fejlődését segítsék elő. Az önkormányzat persze politikai társulás is, amelyben a helyi, magukat megszervezni tudó erőket kell összegyűjteni. Ez a törvénytervezet erre teljesen alkalmatlan, mert az eddigi rendszerre épül. Ugyanúgy fölülről szerveződik, mint a tanácsrendszer, megmondja, hogy milyen legyen ott lent a helyi önkormányzat, megmondja, hogy milyen formában működhet, és megmondja azt is, hogyan kapcsolódjék a fölötte levő szervekhez – amelyeknek létezniük se lenne szabad. Emellett ez a tervezet nemhogy nem teremti meg, hanem el is vonja az önkormányzatok gazdasági alapját. Akinek nincs pénze, annak hiába adnak autonómiát ez „kőbe fagyott szabadság”. Mi csak olyan önkormányzatot tudunk elképzelni, amely sem jogi, sem gazdasági függőségben nincs a kormányzati hatalomtól. A kormányzatnak hatalmas felelőssége van, hiszen felhatalmazást kapott a néptől, hogy az országot a válságból kivezesse. De borzasztó nehéz úgy cselekedni, ha a kormányzat csak magában bízik. Azt mondja, hogy nekem kell egyedül megtalálnom, nekem kell kivezetnem a népet, nekem kell megmutatni az utat, én vagyok a letéteményese a feladatnak. Ebből a felfogásból következik, hogy azt hiszi, neki kell megteremtenie az önkormányzatiságot is. A végeredmény nem valami vidám. A civil társadalom még inkább apátiába esik, még inkább elveszti kezdeményező készségét, még inkább elveszítjük a lehetőségét, hogy kikerüljünk a válságból.
Beszélő: Nem feltételezhetjük mégis azt, hogy a kormány az új helyi képviselő testületek felállásával, a közigazgatás folyamatosságának biztosításával megteremti az alapot egy későbbi, kiformálódó szabályozáshoz.
K. M.: Tulajdonképpen feltételezhetnénk, csak ezt ennek a törvénynek is ki kellene mondania. Azt is el tudnám fogadni, hogy most ne csináljuk meg a törvényt, hanem a tanácstörvény legvadabb hajtásait lenyesve megtartjuk a helyhatósági választásokat, s ha, már megvan a legitim helyi hatalom, egy átmeneti időszak után következne be a szabályozás. Ha a tervezet címe átmeneti rendelkezésekre módosulna, elfogadjuk, hisz 40 év után nem lehet tökéletes, valódi önkormányzatot csinálni. De akkor azt ki kell mondani.
A centrális irányítás szükségessége akkor merül fel, ha egy kormányzat még gyenge, vagy már gyenge. Attól tart, hogy na nem tartja szorosan a kezében a gyeplőt, és nem épít be olyan intézményeket, mint pld. a főispán intézménye, akkor átláthatatlanná válik számára a szisztéma, és ellene fordul. Remélem, hogy az MDF irányította koalíciós kormány meg fog erősödni, mert pillanatnyilag ez a gyengeség tükröződik a tervezetben.
Beszélő: Mit kell tudnunk az ellentörvényről?
K. M.: Szándékaink szerint valóban biztosítja az emberi szabadságjogokat, s ezeket kinyilvánítja. Éppen azért, hogy a szabadságjogok semmiben csorbát ne szenvedjenek, szétválasztja az önkormányzati ügyek intézését az államigazgatási ügyintézéstől. Mi nem építettünk be sem megyét, sem főispánt, semmi olyan hierarchikus rendszert, amely a központi hatalom akaratát hagyná érvényre juttatni. A megye helyett társulásos koncepciót fogadunk el, amely érdekekhez kötődik, nem okvetlenül területekhez. Javaslatainkban alapvető, hogy az önkormányzatok felett csak bírói felügyelet van. Lényeges, hogy a gazdasági alapoknál nem építünk be tulajdoni jogosítványokat. Ezzel szemben deklaráljuk, hogy az önkormányzati tulajdon sérthetetlen, és nincsen olyan korlát, amely kizárólagos állami tulajdonlást állapítana meg, éppen ezért minden jogosítvány megilleti helyben az önkormányzatot, amely az államot megilleti, szemben a kormány tervezetével, amelyben az állam privilegizált helyzetben van. Végül az önkormányzatnak nem feladata, hogy vállalkozzon, az viszont igen, hogy olyan piacbarát környezetet teremtsen, ahol a vállalkozás adóiból el tudja látni vállalt feladatait.
- Belföld [6]