A bécsi tárgyalások feladata
Az európai hagyományos fegyveres erőkről (CFE = Conventional Forces in Europe) szóló tárgyalások jog- és feladatkörét – mandátumát – a helsinki egyezmény, hivatalos nevén Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) bécsi utótalálkozójának záródokumentuma határozta meg.
A tárgyalások célja a stabilitás és a biztonság erősítése Európában, a hagyományos fegyveres erők szilárd és biztonságos – alacsonyabb szintű – egyensúlyának megteremtése révén; a hagyományos fegyverzetek terén kialakult egyenlőtlenség puszta meglétével magában hordozza a meglepetésszerű támadás lehetőségét.
A tárgyalások tárgyát illetően a mandátum a résztvevők olyan hagyományos fegyvereiről és eszközeiről beszél, amelyek Európában, az Atlanti-óceán és az Ural hegység közötti területen helyezkednek el. Nem témája a tárgyalásoknak a nukleáris és vegyi fegyverek és a haditengerészet.
A mandátum felsorolja az érintett 22 (az NDK-val együtt akkor még 23) állam nevét, és jelzi, hogy valamennyien tagjai vagy az Észak-Atlanti Szövetségnek, vagy a Varsói Szerződésnek. Mégis már akkor, a mandátum kidolgozásakor, 1988 elején hangsúlyoztuk, hogy a tárgyalásokon szuverén és független államok vesznek részt, amelyek mindegyike jogosult rá, hogy tagja legyen vagy ne le legyen tagja valamely szövetségi szerződésnek.
Az EBEÉ, amely a CFE-tárgyalások keretéül szolgált, pusztán politikai jellegű kötelezettségvállalásokat fogalmazhat meg. A létrejött CFE-szerződés ellenben nemzetközi jogilag kötelező dokumentum.
A szerződés
A szerződés a törzsrészből és a hozzá csatolt, de a szerződés részének tekintendő, attól el nem választható jegyzőkönyvekből és azok mellékleteiből áll. A törzsszöveghez az alábbi jegyzőkönyvek tartoznak:
– a létező típusok jegyzőkönyve
– harci repülőgépek átosztályozási jegyzőkönyve
– csökkentési jegyzőkönyv
– harci helikopterek átkategorizálási jegyzőkönyve
– bejelentési kötelezettség és információcsere jegyzőkönyv
– ellenőrzési jegyzőkönyv
– a Közös Konzultatív Csoportról szóló jegyzőkönyv
– ideiglenes alkalmazási jegyzőkönyv.
A tárgyalások során a figyelem öt fegyverzetkategóriára összpontosult; az alapvető korlátozási és csökkentési előírások is ezekre vonatkoznak: 1. harckocsik; 2. páncélozott harcjárművek; 3. tüzérségi eszközök; 4. harci repülőgépek; 5. harci helikopterek.
A szerződés a fent említett fegyverzetkategóriákat, alkategóriáikat határozza meg; korlátozza az adott fegyverzetkategóriákban megtartható fegyverzet mennyiségét az alkalmazási övezeten belül. Legkésőbb 40 hónappal a szerződés életbe lépése után a felsorolt öt fegyvernemben egyik országcsoport fegyverzete sem haladhatja meg a másikét.
A szerződés korlátozza azt a fegyverzetmennyiséget is, amellyel egyetlen állam rendelkezhet. Egyetlen ország sem tarthat Európában egy-egy fegyverfajtából többet, mint az összmennyiség egyharmada. E szabály mindenekelőtt a legnagyobb hagyományos fegyverzetmennyiséggel rendelkező állam, a Szovjetunió fegyverzeteinek korlátozását szolgálja. Így például az engedélyezett 40 ezer „európai” harckocsiból 13300 lehet a szovjet fegyveres erőké.
A szerződés számunkra különösen fontos része, hogy ún. maximális nemzeti szinteket határoz meg. Ezeket a csoportokon belül kellett kialakítani; az elfogadott nemzeti kvótákat csak a szerződésben részletesen szabályozott módon lehet megváltoztatni, a változtatási szándékot jó előre be kell jelenteni. A szerződés leszögezi, hogy a nemzeti szint egy országon belüli önkéntes csökkentése nem használható fel arra, hogy egy másik, ugyanahhoz a csoporthoz tartozó állam a maga kvótáját növelje nemzeti szintjének ugyanolyan mértékű emelésével.
A szerződés további fontos eleme, hogy az országcsoportokra megállapított maximális fegyverzetszinteken túl külön, számszerű határokat szab meg a szerződésben kialakított övezetekre és alövezetekre is.
A szerződéshez tartozó jegyzőkönyvek közül érdemes kiemelni a megsemmisítési, a bejelentési, az információcserét szabályozó és az ellenőrzési jegyzőkönyvet. Az ezekben foglalt előírások biztosítják, hogy a szerződésben részes államok eddig soha nem látott mélységben és részletességgel kicserélik adataikat hagyományos fegyveres erőikről. A zászlóaljszintig terjedő információ tartalmazza az adott egység elhelyezkedési helyét, megnevezését, hadrendi számát, ismerteti a fegyverzetét mennyiség és típusok szerint, leírja a haderő struktúráját, és előre jelzi az adatokban bekövetkező változásokat. Katonai téren mindez olyan nyitottságot jelent, amely a katonai titoktartás egész eddigi rendszerét értelmetlenné teszi, s megnehezíti, ha nem lehetetleníti el olyan erők létrehozását, amelyeket meglepetésszerű akciókra lehetne használni bármely más állam ellen.
A megsemmisítési jegyzőkönyv pontosan rögzíti, hogy milyen módon kell megsemmisíteni a harci eszközöket, illetve milyen békés célra való átalakításuk fogadható el fegyverzetcsökkentésként.
Az ellenőrzési jegyzőkönyvben részletesen kidolgozott ellenőrzési rendszer biztosítja a kötelezően kicserélt adatok hitelességét. A fő szerepet a vissza nem utasítható helyszíni ellenőrzés játssza. Annak ellenére, hogy ilyen mennyiségű fegyverzet esetén nem lehetséges, de nem is szükséges teljes biztonságot jelentő ellenőrzési rendszer kialakítása, csak a katonailag jelentős szerződésszegések feltárására, illetve a tőlük való „elrettentésre” van szükség, az ellenőrzési rendszer meglehetősen kiterjedt: keretében évente mintegy négyszáz helyszíni ellenőrzés végrehajtására kerülhet sor Európában.
Magyar prioritások a tárgyalásokon
A magyar küldöttség a tárgyalások kezdetétől fogva kiemelt jelentőséget tulajdonított annak, hogy a létrejövő szerződés semmilyen formában se szolgálja a széthullóban lévő Varsói Szerződés közvetlen vagy közvetett megerősítését, illetve fennmaradásának meghosszabbítását. Ennek kettős oka volt: egyfelől az Európához való minél gyorsabb és teljesebb felzárkózásunkat célul kitűző politikai irányvonal érvényesülésében a Varsói Szerződés mint a megosztottságot konzerváló, visszahúzó erő van jelen, amely ráadásul 35 éves történelme során valójában soha semmilyen garanciát nem jelentett Magyarország biztonsága számára. Másfelől a szerződest nem egy, a két politikai-katonai szövetség jövőjétől függő – és legalábbis az egyiket illetően éppen ezért meglehetősen bizonytalan – alapra, hanem egy tartós, a későbbiekben továbbfejleszthető bázisra kívántuk építeni. Éppen ezért a magyar küldöttség határozottan fellépett azért, hogy a tárgyalások ne a két szövetségi rendszer, hanem a szerződés kialakításara létrehozott két csoport között folyjanak, s maga a szerződés se prejudikálja egyetlen állam jelenlegi vagy jövőbeni részvételét katonai szövetségben. Ez azért is bizonyult nehéz feladatnak, mert a helyzet aszimmetrikus: olyan megoldásokat kellett találni, amelyek egyrészt lehetővé teszik az együttműködés folytatását azon országok számára, amelyek – a NATO-n belül – ezt folytatni kívánják, másrészt viszont életképessé teszik a szerződést akkor is, ha nem minden állam marad tagja katonai szövetségnek.
A tárgyalások kezdetekor a magyar törekvések eleinte – ha eltérő okok miatt is – mindkét csoportban ellenkezést váltottak ki. A Varsói Szerződés többi tagországa, a korábbi beidegződéseket és bizonyos fokig, bár eltérő mértékben a jelenlegi vélt vagy valóságos érdekeit követve, a tömbök közötti tárgyalásokat erőltető Szovjetunió mögött sorakozott fel. A NATO-országok elsősorban a tárgyalások gyors ütemű előrehaladását féltették ezektől a magyar törekvésektől. Fenntartásaikban közrejátszottak olyan félelmek is, hogy a Varsói Szerződés túlságosan gyors és radikális széthullása veszélyeztetheti a NATO kohézióját is. A kontinens keleti felén bekövetkezett változások azonban számunkra kedvező irányú elmozdulást eredményeztek e kérdésben is. Ennek megfelelően a szerződés szövege mindvégig úgy fogalmaz, hogy a szerződés két – kifejezetten csak érre a célra létrehozott – államcsoport között köttetett, s semmilyen formában nem kötődik a jelenleg létező katonai szövetségekhez.
Egy másik, ezzel összefüggő és nem kevésbé fontos elem az, hogy a maximális nemzeti szintek fogalmának bevezetésén keresztül a szerződés végrehajtásával és betartásával kapcsolatos valamennyi kötelezettség gyakorlatilag nemzeti alapokra helyeződött. Ezzel egy időben a nemzeti szintek megváltoztatásának bonyolult módszere ugyan lehetővé teszi azt, hogy az egymással együttműködni képes és kívánó országok – gyakorlatilag a NATO tagjai – szükség esetén változtassanak az országok közötti fegyverzetarányokon, de kizárja, hogy az együttműködésre képtelen vagy azt nem kívánó országok, a jelenlegi Varsói Szerződés tagországai, saját nemzeti szintjeiket és ezzel együtt a régióban kialakuló arányokat megváltoztassák. A tömbmegközelítéstől a nemzeti aspektus irányában történt jelentős elmozdulás azért is különös jelentőségű, mivel a helsinki utótalálkozót követően – és erre vonatkozóan a párizsi csúcstalálkozó határozottan állást foglalt – a leszerelési és a bizalom- és biztonságerősítő tárgyalásoknak egy közös, valamennyi EBEÉ-államot magába foglaló keretben kell tovább folytatódniuk. Márpedig ez az új tárgyalási fórum nyilvánvalóan csak nemzeti alapokon folyhat.
Ugyancsak fontos eredmény, hogy a fentiek logikus következményeként helyet kapott a szerződésben az az igényünk is, hogy az egyenlő és szuverén államok között létrejött szerződés tegye lehetővé, hogy az ellenőrző állam valamennyi másik állam területén ellenőrzést végezhessen, beleértve a saját csoportjához tartozó államokat is. E lehetőség, különösen Magyarország és – meggyőződésem szerint – a régió többi állama számára is jelentősen növeli az egész CFE ellenőrzési rendszer hatékonyságát. Számunkra ezen elv elfogadása és a szerződésben történt rögzítése két szempontból is fontos. Egyrészt Magyarország biztonsága szempontjából értelemszerűen összehasonlíthatatlanul fontosabb a szomszédos országok ellenőrzése, mint számos, ránk nézve még teoretikus veszélyt sem jelentő NATO-országé. Másrészt ez az elv az államcsoportok alapján történő megközelítés meghaladását is jelenti.
További magyar igény volt a tárgyalások kezdete óta a légierő bevonása a korlátozások körébe. Hiszem, ha egyáltalán fenyegetheti Magyarországot meglepetésszerű támadás, akkor mindenekelőtt a levegőből. A légierő szerepeltetése a szerződésben még akkor is eredménynek számít, ha figyelembe vesszük, hogy szemben a földi telepítésű fegyverekkel, a harci repülőgépek (és helikopterek) esetében inkább korlátozásról, semmint csökkentésről van szó.
A szerződés értékelése
A CFE-szerződés értékelésekor három fő eredményt szeretnék kiemelni:
1. A szerződés eredményeképpen az európai változások visszavonhatatlanul átfogják a katonai biztonság területét is. Megteremtődnek a kooperatív európai biztonsági rendszer alapjai. A Szovjetunió megszűnik az európai térség domináns hagyományos fegyveres erőkkel rendelkező hatalma lenni. A megsemmisítési előírások következtében felszámolásra kerül a múlt konfrontációs állapotának eredményeképpen felhalmozott fegyverek nagy része. A katonai „hardware” ilyen mértékű változása szükségszerűen maga után vonja a „software” változását is: a háborúra készülő hidegháborús időszak támadó jellegű katonai koncepcióit a védelemre irányuló koncepciók váltják fel.
2. A katonai nyitottság általánossá válik Európában. Ennek egyik hatása az lesz, hogy ebből a szempontból is lehetetlenné válik olyan jellegű katonai tevékenységek folytatása, illetve olyan katonai képességek létrehozása és fenntartása, amelyek veszélyeztethetik a kontinens biztonságát, sőt: lényegesen stabilabbá válnak ezáltal a regionális erőviszonyok is. A nyitottság mindig a potenciális támadónak hátrányosabb. Az olyan országok biztonsága, amelyeknek nincsenek támadó szándékaik, ezáltal tovább erősödik (ez Magyarország számára is értelemszerűen saját biztonságának növekedését jelenti). A nyitottság másik hatása, hogy a katonai szférának a társadalomba való beilleszkedése nemcsak lehetségessé, de elengedhetetlenné is válik: azokban az államokban, ahol a totalitárius rendszerek velejárójaként a fegyveres erők az „állam az államban” helyzetét élvezték, ez megszűnik, ami elengedhetetlen előfeltétele a hadsereg társadalomban játszott szerepének demokratizálásához és a hadsereg belső viszonyainak a demokratikus jogállamhoz méltó átalakításához.
3. Magyarország számára a szerződés elsődleges jelentősége az európai stabilitás általános erősítésén túlmenően az, hogy a korábbinál lényegesen kiegyensúlyozottabb, a mi számunkra lényegesen nagyobb biztonságot nyújtó erőviszonyokat hoz létre Magyarország és szomszédai között. Ez még akkor is lényeges, ha biztonságunk szavatolásában nem a katonai erő játssza a fő szerepet, hiszen lényegesen kedvezőbb helyzetet teremt olyan külpolitikai irányvonal számára, amely a biztonságot az együttműködésben kívánja elérni.
Kapcsolódó cikkek
- Belföld [7]