A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást utoljára egy 1982-es törvényerejű rendeletben szabályozták, a kornak megfelelő gumiszabályokkal. A máig hatályban lévő tvr. természetesen még Elnöki Tanácsról beszél, és nem különíti el a különböző hatalmi ágak jogkörét és felelősségét. Akkor ez nem okozott fennakadást, hiszen a hatalmi ágak nem váltak szét egymástól. A külpolitikát is a pártközpontból irányították, a többiek szerepe formális volt.
Göncz Árpád „illetéktelensége”
A rendszerváltás után tehát egyértelműen tisztázni kellett (volna) a jogrendszerek viszonyát és a szerződések megkötésének módozatait. Nemcsak azért, mert a ’82-es törvényerejű rendelet nem illeszkedik bele a jelenlegi politikai intézményrendszerbe, és nem egyeztethető össze a mai alkotmányos elvekkel, hanem azért is, mert a viszonyok tisztázatlansága áldatlan és fésületlen viták forrása. Emlékezetes, hogy a Külügyminisztériumból többször megfeddték Göncz Árpád köztársasági elnököt „illetéktelen” külpolitikai aktivitása miatt, miközben az Országgyűlés külügyi bizottsága arról panaszkodik, hogy – megalázó módon – rendre csak utólag, a sajtóból értesül a megkötött szerződésekről. Nem kétséges, a kormány maga is tisztában van a helyzet tarthatatlanságával. Tavaly két alkalomal is ígérték ezzel kapcsolatos törvényjavaslatuk beterjesztését, az ígéret beváltására azonban – úgymond a kormányzás és a törvényalkotás hajszájában – eleddig nem volt alkalmuk. Ezen próbáltak előzékenyen segíteni az ellenzéki képviselők, leveendő a terhet a kormány válláról. A segítő kezeket azonban elhárították, és, mint már annyiszor, az ellenzéki indítvány „elvérzett” a koalíció rendíthetetlen ellenállásán. Látszatra presztízskérdésről van szó: a kormány nem akarja átengedni a kezdeményezést az ellenzéknek, miután maga is hosszú hónapok óta munkálkodik a saját javaslatán. Valójában az ellentétek súlyosabbak.
Dualizmust vagy monizmust?
A törvényjavaslat két egymással összefüggő kérdéscsoportról szól. Az egyik a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségek viszonya a belső jogszabályokhoz. Az európai jogfejlődés során erről alapvetően kétféle felfogás alakult ki. A dualista felfogás szerint a nemzetközi egyezmények rendelkezései nem válnak automatikusan a belső jogrendszer részévé, azokat a parlamentnek vagy a kormánynak kell megerősítenie és kihirdetnie.
Ezzel szemben, a monista felfogás szerint a vállalt kötelezettségek többé-kevésbé automatikusan érvényessé válnak, érvényesítésükről nem kell külön dönteni, a kihirdetésnek pedig megszabott, általában rövid határideje van. A polgárok a hatósággal vagy egymással folytatott peres ügyeikben hivatkozhatnak rájuk, még akkor is, ha a belső jogrendszerben azzal ellentétes alacsonyabb szintű jogszabályok vannak érvényben. (Az esetleges eltérések áthidalásáról a javaslatban külön fejezet szól.) Nyilvánvaló, hogy a fentieknek elsősorban az emberi jogokat érintő szerződések, konvenciók esetében különösen nagy a jelentősége. Köztudott, hogy a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát a Magyar Népköztársaság 1976-ban írta alá, szövegét 1978-ben törvényerejű rendelet hirdette ki. Az állampolgár mégis hiába hivatkozott a szólás vagy a külföldi utazás „becikkelyezett” szabadságára: e jogok tényleges gyakorlását egy sor hazai rendelet korlátozta.
Elhamarkodott dolog lenne azonban azt állítani, hogy a dualista felfogás elsősorban a diktatúrákban dívik, míg a demokráciákban a monista az uralkodó, vagy hogy az utóbbi elfogadása feltétele lenne az Európai Közösségbe való beilleszkedésnek. A demokráciákban mindkét megoldás előfordul. Olaszország vagy Anglia például inkább dualista, Hollandia viszont monista. Ugyanakkor tagadhatatlan, hogy a dualista értelmezés kedvez a diktatúráknak, amelyek ezáltal megtehetik azt, hogy jó hírük érdekében látványosan csatlakoznak olyan nemzetközi konvenciókhoz, amelyek rendelkezéseit honi joggyakorlatukban figyelmen kívül hagyják. A monista felfogás tehát némi garanciát ad a polgároknak e képmutató kettősség ellen. (Ahol persze eleve szilárd a demokrácia, ott ennek nincs különösebb jelentősége.) Ezzel persze nem azt akarjuk mondani, hogy Magyarországon a polgárok jogbiztonsága alapvetően a monizmusra épülne. Senki nem vonja kétségbe az alkotmány garanciáit. Mégsem véletlen, hogy a diktatúrából demokráciába tartó országok, mint pl. Németország a második világháború után, azért, hogy demokratikus szándékaik komolyságát ne lehessen kétségbe vonni, a dualista felfogásról a monista rá térnek át. Ennek megfelelően az SZDSZ-es képviselők javaslata mérsékelten monistának tekinthető: csak a szerződések egy bizonyos körében tart szükségesnek utólagos megerősítést.
Ezzel egyrészt nagymértékben tehermentesítik az Országgyűlést, másrészt sokkal körültekintőbb egyeztetésre kényszerítik a szerződést előkészítő feleket, hiszen megszűnik a dualizmus biztosította boldog felelőtlenség. Az alapelveket illetően vélhetően egyetértés van szakmai és politikai körökben, ellentétek éppen az előkészítés, az egyeztetés mikéntje körül merülhetnek fel. Ezzel át is térhetünk a javaslatban taglalt kérdések második csoportjára, „a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásra”.
Ami a kormánynak kényelmetlen
Balsai István igazságügy-miniszter a kormány elutasító magatartását a következőkkel indokolta: „…természetesen nem kívántunk támogatni egy olyan álláspontot, amely teljesen eltér a magyar kormány külpolitikájával kapcsolatos végrehajtói felelősséggel összefüggésben eddig alkotott és követett nézeteinktől, illetve gyakorlatunktól.”
Nem vitás, hogy a hatáskörök jelenlegi szabályozása, vagy inkább szabályozatlansága „elkényelmesíti” a kormányzatot, és szabad teret enged a végrehajtói felelősség és gyakorlat mibenlétének értelmezésére. Vagyis, amíg nincs egyértelmű szabályozás, addig a kormány és az ő apparátusai dönthetik el, hogy mit kivel egyeztetnek, és kit mikor érdemesítenek arra, hogy tájékoztassák az ügyek állásáról. Az ellenzéki képviselők törvényjavaslata valóban durván megsérti a végrehajtói felelősség eme szabados értelmezését akkor, amikor az alkotmánynak megfelelően részletesen kodifikálja az egyes hatalmi ágak egyeztetési, tájékozódási, urambocsá’, ellenőrzési jogkörét.
A javaslat szerint tehát a miniszterelnöknek és a köztársasági elnöknek kölcsönösen és folyamatosan tájékoztatniuk kell egymást a nemzetközi szerződések kezdeményezéséről, illetve a tárgyalások menetéről. A tárgyalásokat bonyolító Külügyminisztérium negyedévente beszámolni tartozik a parlament külügyi bizottságának a nemzetközi szerződések előkészítéséről, valamint arról, hogy a következő fél évben mely országgyűlési megerősítésre szoruló szerződések mondhatók fel. A bizottság jogköre pusztán annyi, hogy szakértők bevonásával eldönti, tegyen-e javaslatot az Országgyűlésnek a követendő magatartásról. A Külügyminisztériumnak ezenkívül havonta be kell mutatnia a bizottságnak azon szerződések tervezetét, amelyeket nem kíván az Országgyűlés elé terjeszteni megerősítésre. Ez esetben a bizottság felülbírálhatja a tervezetet. Kötelessége továbbá a Külügyminisztériumnak az is, hogy folyamatosan tájékoztassa az elnököt és a bizottságot a szerződésekkel kapcsolatos valamennyi lényeges tartalmi és formai kérdésről, és kikérje a véleményüket.
A véleménynyilvánítás már önmagában is befolyásolja valamennyire a politikai közeget, elvégre nem könnyű megkötni és elfogadtatni egy olyan szerződést, amely még a kormánypárti többségű parlamenti bizottságnak sem tetszik, nemhogy a köztársaság elnökének. A tájékoztatás kényszerének pedig tagadhatatlanul van némi fegyelmező ereje. A köztársaság elnökének joga van előre tudni, hogy mit fog aláírni, egy parlamenti bizottságnak pedig azt, hogy mit kell majd támogatnia vagy elvetnie.
Az előterjesztő képviselő valószínűleg hiába hivatkozott arra, hogy még olyan tekintélyes személyiség is, mint a brit miniszterelnök, hetente raportra jár a királynőhöz, és ehhez képest a törvényjavaslat elvárásai igazán szerények – feltehetően éppen a tájékoztatás törvényes kényszere nem talált tetszésre a kormányférfiak körében.
Nem lenne meglepő, ha a majdani kormányjavaslat majdani vitáján néhány képviselő harcosan védené a parlament és a kormány szuverenitását, és az is lehet, hogy még visszatérünk a jól bevált dualizmushoz. Az ugyanis nemcsak a diktatúráknak kényelmes, hanem a végrehajtó hatalom kiterjesztésében fáradozó demokratikus apparátusoknak is…
- Beszélő [6]