Az állami tulajdonú bérlakások elidegenítését a 32/1969. (IX. 30.) korm. rendelet tette lehetővé. A jogszabályt hatálybalépése óta nyolcszor módosították – igazodva a lakáseladásokkal kapcsolatos mindenkori politikai állásponthoz. A jelenlegi konfliktus nem egyszerűen a rendelet létéből fakad, hanem abból, hogy a lakásprivatizáció 1989-től felgyorsult. A bérlakások tömeges eladásának célját, gazdasági értelmét szakemberek eltérő módon értékelték, politikailag azonban a folyamat visszafordíthatatlannak bizonyult: a lakbéremeléstől, illetve a kvázi-tulajdonosi jogaik elvesztésétől tartó bérlők vételi szándéka rendkívül erős, a lakásügyi küzdőtér legelesettebb szereplői pedig nincsenek abban a helyzetben, hogy megfogalmazzák érdekeiket. A lakáseladások fékezése, illetve a feltételek szigorítása az elidegenítések előrehaladtával a döntéshozók számára egyre kockázatosabbá vált; a lakásprivatizáció olyan örökségnek bizonyult, amellyel az új hatalmi központok egyike sem volt képes megbirkózni.
1990 őszén a kormány elé került egy előterjesztés, ami le akarta állítani a lakások eladását. A jogi és politikai tabula rasa – a 32/1969. korm. rendelet hatályon kívül helyezése – logikus lépés lett volna egy olyan új végrehajtó hatalom részéről, amely önmagát törvényessége révén különböztette meg az előző évtizedek kormányaitól. A rendkívül népszerűtlen és óhatatlanul igazságtalan lépés megtételére azonban az Antall-kormány 1990 őszén – a helyhatósági választásokon elszenvedett vereség után – nem vállalkozott. Ehelyett kötelezettséget vállalt arra, hogy 1991 áprilisáig beterjeszti a lakástörvényt. Ez azóta sem történt meg, a jogszabály hiánya pedig az önkormányzatokat hozta döntéskényszerbe.
1990 októbere és 1991 júliusa között a Fővárosi Önkormányzat kísérelte meg a tabula rasa megteremtését és a város egészére vonatkozó lakás- és településfejlesztési „politika” kialakítását, ami azonnal kiélezte viszonyát a kerületekkel. A kerületi önkormányzatok úgy érezték, hogy megismétlődik az egy évvel korábbi szituáció, csak éppen most a fővárosi vezetés kíván olyan döntéseket hozni, amelynek következményei „másokat”, azaz a kerületeket terhelik. „A főváros könnyen beszél, neki nincsenek lakásai” – hangzik a leggyakoribb ellenérv.
A főváros és a kerületek konfliktusa úgyszólván a választások másnapján kirobbant.
A kerületi polgármesterek többsége elutasította a főpolgármester álláspontját, miszerint valamennyi kerület felelős a területén tartózkodó hajléktalanok ellátásáért: saját választópolgáraik érdekeire hivatkoztak, amikor azt ígérték, hogy kerületükben éppenséggel nem lesz hajléktalanszálló.
A válságkezelésért viselt felelősség körüli vita másodszor az önkényes lakásfoglalók kapcsán robbant ki. A főpolgármester 1990. november 30-i levelében azt javasolta a kerületeknek, hogy használják ki a jogszabály kínálta lehetőséget, és az önkényeseket legalább átmenetileg egy másik szükséglakásban helyezzék el. Az új kerületi önkormányzatok azonban mindenekelőtt szabadulni igyekeztek „saját” önkényeseiktől, és a főpolgármester ajánlását olyan felelőtlen lépésként értékelték, ami a lappangó feszültségeket nyílt válsággá mélyítheti.
A főváros vezetői igyekeztek nyomást gyakorolni a kerületekre annak érdekében, hogy az átmenetinek ítélt időszakban fennmaradjon, tovább működjön a lakáselosztás, -kiutalás korábbi gépezete. Arra törekedtek, hogy a kerületek előzetes szándékaik ellenére 1991-ben mégiscsak készítsenek névjegyzéket. Sikerült megakadályozniuk a „korlátozott területi érvényű” lakáspályázatok jogszabályellenes gyakorlatának elterjedését. A főváros nyomásának volt köszönhető az is, hogy a kerületek – minimálisra szűkült elosztási gyakorlatukban – továbbra is prioritást biztosítottak az egykori népgazdasági tervek lakáselosztási programjai által kiemelt családoknak.
A készülő fővárosi törvény – fővárosi szintű „lakáspolitikát” fenyegető – árnyékában kezdődtek meg a fővárosi privatizációs rendelet előkészítő munkái 1991 tavaszán. A két jogszabály előkészítése – mintegy versenyt futva egymással – párhuzamosan folyt. A főváros arra próbálta ösztökélni a kerületeket, hogy állítsák le a lakáseladásokat, és várják meg, amíg a fővárosi lakáskoncepció eligazítást ad számukra. A Városháza törekvései nem voltak teljesen eredménytelenek. A belső kerületek többségében ekkor még csak a kijelölések történtek meg, ám az eladási ajánlatokat még nem küldték ki. Több helyen sikerült rövidebb-hosszabb ideig tartó de facto moratóriumot teremteni.
Budapest Főváros Közgyűlésének 15/1991. (VI. 27.) sz. önkormányzati rendelete formálisan az „ingatlankezelő vállalatok kezelésében lévő állami házingatlanok eladásának feltételeiről szóló 5/1989. (VIII. 31.) sz. fővárosi tanácsi rendelet” módosítása volt. A jogszabály legfontosabb tartalmi változása az volt, hogy a házingatlanok vételárának megállapításakor mindenekelőtt a műszaki és beköltözhető forgalmi értéket veszi alapul. Emellett jelentős vételárkedvezményt ad abban az esetben, ha a vevő a lakás bérlője, és figyelembe veszi a bentlakó ténylegesen meg nem térült ráfordításainak hatását. Eltérően azonban a korábbi gyakorlattól, a rendelet nem veszi figyelembe az épületek életkorát.
A rendelet szerint az önkormányzat a házingatlanok értékesítéséhez tételes, összetevőire bontott értékbecslést készít vagy készíttet, amely a házingatlan beköltözhető forgalmi értékét tartalmazza. Ha a vevő a bérlő, vagy a vele egy tekintet alá eső személy, akkor a vételár a beköltözhető forgalmi érték 30-50%-kal csökkentett összege lehet.
A Fővárosi Közgyűlés 1991. június 27-én fogadta el a rendeletet, ekkorra azonban már gyökeresen megváltoztak a főváros és a kerületek kapcsolatának, illetve a lakásprivatizációval kapcsolatos döntéshozatalnak a jogi feltételei. Az Országgyűlés 1991. június 12-én fogadta el a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvényt, amely július 10-én jelent meg a Magyar Közlönyben. A Fővárosi Önkormányzat tehát a törvény megalkotását követően, de hatálybalépését megelőzően fogadta el saját privatizációs rendeletét. A köztársasági megbízott 30 napon belül megtámadta a fővárosi jogszabályt, és ez a lépés nyitánya lett az ingatlanvagyonnal kapcsolatos rendelkezési jog, illetve az önkormányzati szuverenitás feletti állandósult jogértelmezési vitának.
A fővárosi jogalkotók abból indultak ki, hogy a lakásgazdálkodással és a lakások elidegenítésével kapcsolatos jogszabályok tekintetében 1990 óta rendkívül visszás, bizonyos értelemben alkotmányellenes gyakorlat uralkodik. Egyrészt az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény révén megvalósult a házingatlanok önkormányzati tulajdona, amit az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény megerősített, illetve konkretizált. Ugyanakkor változatlanul hatályban maradtak azok a régi, mostanra végképp anakronisztikussá vált jogszabályok – mindenekelőtt az 1/1971. (II. 8.) korm. rendelet és a 32/1969. (IX. 30.) korm. rendelet –, amelyek ellentmondásba kerültek az új, magasabb szintű jogszabályokkal. Az ellentmondás mindenekelőtt abból fakad, hogy a változatlanul hatályos kormányrendeletek szükségképpen csorbítják az önkormányzati szuverenitást. A főváros vezetői szerint az is tarthatatlan, hogy alacsony szintű jogszabályok rendelkezzenek egy olyan súlyú kérdésről, mint amilyen a lakásgazdálkodás. Ezt a fonák helyzetet csak egy megalkotandó lakástörvény lenne képes feloldani.
A fővárosi privatizációs rendelet indoklása arra hivatkozik, hogy a többször módosított 32/1969. (IX. 30.) korm. rendelet 7. § (2) bekezdése felhatalmazást ad, hogy „a tanácsi házkezelési szervek által kezelt ingatlanok esetében tanácsrendelet az ingatlanok vételárának megállapítására vonatkozó szabályoktól a jogszabályban megállapított keretek között eltérhet. Az eltérési lehetőségeket a Fővárosi Tanács 5/1989. (VIII. 31.) sz. rendelete határozta meg – de csak nagyon szűk keretek között. Ez indokolja a jogszabály lényeges módosítását abból a célból, hogy az önkormányzatok a házingatlanok vételárát azok reális piaci értékét figyelembe véve maguk állapíthassák meg. Ehhez – mivel a Fővárosi Tanács jogutódja a Fővárosi Önkormányzat – fővárosi önkormányzati döntés és rendelkezés szükséges.” A Fővárosi Közgyűlés tehát csupán egy korábbi fővárosi tanácsi rendeletet módosított, és erre mint jogutódnak kizárólagos hatásköre volt. A rendelet a fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény hatálybalépését megelőzően született, és ekkor még nem volt jogi akadálya annak, hogy a főváros – a rendelet indoklása szerint – az önkormányzati házingatlanok elidegenítésének módját, eljárását, a vételár-megállapítás módját keretjelleggel szabályozza a fővárosban.
A kerületi önkormányzatok nem elsősorban a fővárosi lakásprivatizációs rendelet tartalmát vitatták, hanem azt vonták kétségbe, hogy van-e joga a fővárosnak rendeletet alkotni a kerületi tulajdonba került házingatlanokra vonatkozóan azt követően, hogy megszűnt az ingatlanvagyon feletti rendelkezési joga. Az 1991. évi XXIV. törvény megszüntette a főváros irányítási jogát, megállapította, hogy a főváros, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok alapjogaikat tekintve egyenlőek. A fővárosi kerületi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. Az 1991. évi XXXIII. törvény 1. § (1) és (2) bekezdése pedig úgy rendelkezett, hogy „…az ingatlankezelő szervek kezelésében álló lakóépület… a bennük lévő állami bérlakások és állami tulajdonú nem lakás céljára szolgáló helyiségek… a települési önkormányzat tulajdonába kerülnek. Az épület a törvény hatálybalépésének napjától fogva a fekvése szerinti községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi kerületi önkormányzat tulajdonába kerül.” E törvények hatálybalépését követően a fővárosi privatizációs rendelet került ellentmondásba az új, magasabb szintű jogszabályokkal.
A jogértelmezési vita rendkívül fonák, mivel az önkormányzatokról szóló törvények valójában minden más, alacsonyabb szintű jogszabállyal ellentmondásba kerültek. Az eltérő érdekű felek azonban szükségképpen egyoldalúan értelmezik a helyzetet. A fővárosi vezetés rámutat az új törvények és a kormányrendeletek közötti ellentmondásra, de nem kívánja „észrevenni”, hogy az 1991. évi XXIV. és XXXIII. törvények hatálybalépését követően nem sok alapja maradt a fővárosi privatizációs rendelet jogérvénye hangoztatásának. Ezt hangsúlyozzák a kerületi önkormányzatok is, ők viszont a 32/1969. (IX. 30.), illetve az 1/1971. (II. 8.) korm. rendeletek változatlan hatálya mellett érvelnek. Rámutatnak arra, hogy az 1991. évi XXXIII. törvény 2. § (7) és (8) bekezdése szerint „Az önkormányzati tulajdonba kerülő… lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elosztására, bérletére, bérére és elidegenítésére vonatkozó szabályokat külön törvény állapítja meg. A… törvény hatálybalépéséig a jelen törvény hatálybalépésekor hatályban lévő jogszabályok rendelkezései – módosításuk lehetőségének érintetlenül hagyása mellett – változatlanul irányadóak.” Ezt a jogszabályhelyet a kerületekben többféle módon értelmezik:
– Azok, akik szükségesnek tartják önálló helyi lakásprivatizációs rendelet megalkotását, úgy értelmezik az említett jogszabályhelyet, hogy az – utalva a 32/1969. (IX. 30.) korm. rendelet 7. § (2) bekezdésére – éppen a kerületi önkormányzatoknak (és semmiképpen sem a Fővárosi Önkormányzatnak) ad lehetőséget arra, hogy az ingatlanok vételárának megállapítására vonatkozó szabályoktól eltérjen.
– Azok, akik a régi feltételek melletti gyors privatizációban érdekeltek, úgy értelmezik a hivatkozott jogszabályhelyet, hogy az a lakástörvény megalkotásáig kifejezetten megtiltja az önkormányzatok számára azt, hogy helyi lakásprivatizációs rendeleteket alkossanak. Mivel a köztársasági megbízott is ezt a jogszabály-értelmezést osztja, a helyi érdekek és a kormányzati lojalitás által egyaránt kötött MDF-es önkormányzati képviselők több helyen összerezzentek. A helyi érdekek azonban a legtöbb helyen számukra is súlyosabbak, mint a „nagypolitikai” pártfegyelem reflexe.
A kaotikus jogi szabályozás végeredményben a kerületek számára tette lehetővé azt, hogy érvényesítsék saját – mindenekelőtt fejlesztési érdekeik diktálta – akaratukat. Ez egyben a fővárosi szintű „lakáspolitikai” törekvések kudarcát is jelentette. A főváros véglegesen huszonkét eltérő érdekű településre bomlott.
- Önkormányzat [6]