A demokrácia fogalma az utóbbi időben leértékelődött a politikai világpiacon. A legkülönbözőbb meggyőződésű és szándékú politikusok ragasztják rá tevékenységükre a „demokrácia” címkét. A kutatók viszont éppen hogy ódzkodnak attól, hogy pontosító jelző nélkül használják ezt a kissé elbizonytalanodott jelentésű fogalmat. A politikaelmélet elismert amerikai kutatója, Robert A. Dahl meg is próbálta bevezetni helyette a „poliarchia” fogalmát abban a hiú reményben, hogy ezzel pontosabb fogalomhasználathoz juthat el. Lehet, hogy nincs igazunk, de mi kitartunk a demokrácia mellett, amely a mai politikai diszkurzus kulcsszava. Ez a szó fészkelődött be az emberek agyába, ezzel a szóval harcolnak a szabadságért és a jobb életért. Ennek a szónak a jelentését kell felfejtenünk, ha azt akarjuk, hogy hasznos kalauzunk legyen a politikai elemzésben és gyakorlatban.
Az autokratikus rendszerek csődhulláma, amely Portugáliában kezdődött a szegfűk forradalmával 1974-ben, és a kelet-európai kommunista rezsimek összeomlásával tetőzött 1989-ben, egy olyan örvendetes konvergens fejlődést jelez, amely közelebb visz bennünket egy közös demokráciafelfogáshoz. Csendben eltűnnek a dubiózus jelzők, a „népi”, az „irányított”, a „polgári” és a „formális”, s marad a jelzőtlen demokrácia.[1] Ugyanakkor figyelemre méltó egyetértés alakult ki azokkal a minimális követelményekkel kapcsolatban, amelyeket egy politikai egységnek teljesítenie kell, ha igényt tart arra, hogy demokráciaként tiszteljék. Ma már számos nemzetközi szervezet is nyomon követi, hogy hol mennyire tartják tiszteletben ezeket a követelményeket, és vannak országok, amelyek a külpolitikájukban valóban számolnak ugyanezzel.[2]
Mi a demokrácia?
Először a demokráciát és azokat az általános fogalmakat próbáljuk meg tág értelemben definiálni, amelyek megkülönböztethetővé teszik a demokráciát mint a vezetők és a vezetettek viszonyát sajátos módon szervező rendszert. A továbbiakban röviden áttekintjük azokat az eljárásokat, szabályokat és berendezkedéseket, amelyek szükségesek a demokrácia fennmaradásához. Végezetül pedig bemutatunk két olyan operatív alapelvet, amely a demokráciát működőképessé teszi. Ezek ugyan kifejezetten nem szerepelnek az általános fogalmak és a formális eljárási szabályok között, de nem jósolhatunk nagy jövőt a demokráciának, ha szabályozó hatásaik nincsenek meg.
Ennek az írásnak az egyik legfontosabb mondanivalója az, hogy a demokrácia nem azonos egy meghatározott intézményrendszerrel. Sokféle demokrácia létezik, és ezek gyakorlata úgyszintén sokféle eredményhez vezethet. A demokrácia konkrét formáját az adott ország társadalmi-gazdasági feltételeitől, valamint a megrögzült állami struktúráktól és politikai gyakorlattól függ.
A modern politikai demokrácia olyan kormányzati rendszer, amelyben a vezetők számadással tartoznak közéleti tevékenységükért az állampolgároknak, akik a politikai életet közvetett módon, választott képviselőik együttműködése és versengése útján alakítják.[3]
A rezsim, más szóval a kormányzati rendszer azoknak a mintáknak az együttese, amelyek meghatározzák, hogy miként lehet a legfontosabb közfunkciókat megszerezni; hogy melyek azok a tulajdonságok, amelyek a közfunkciók megszerzését lehetővé vagy lehetetlenné teszik; hogy melyek azok a stratégiák, amelyek e funkciók megszerzésében alkalmazhatóak; és hogy melyek azok a szabályok, amelyek szerint a közösségre nézve kötelező döntéseket meg lehet hozni. Ennek az együttesnek ahhoz, hogy megfelelőképpen működjék, intézményesülnie kell, vagyis megszokottnak, ismertnek, alkalmazottnak és elfogadottnak kell lennie, ha nem is valamennyi, de legalább a legtöbb szereplő számára. Az intézményesülés preferált formája egyre inkább az írott törvényeknek az írott alkotmányra épülő rendszere, bár létezik számos informális, a hagyományokon, a belátáson alapuló állandósult politikai norma is.[4]
A rövidség és az összehasonlíthatóság kedvéért e fent említett formákat, sajátosságokat és szabályokat érdemes egybefogni, és valamilyen általános címkével ellátni. Ilyen címke a demokratikus vagy az autokratikus, az autoritariánus, despotikus, diktatórikus, tirannikus, totalitárius, abszolutista, tradicionális, monarchikus, oligarchikus, plutokratikus, arisztokratikus és szultanisztikus.[5] Mindezeknek természetesen további altípusai is vannak.
Mint minden rezsimnek, a demokráciának is szüksége van vezetőkre, akik specializálódott hatalmi szerepeket gyakorolnak, és legitim módon parancsolhatnak a többieknek. A demokratikus vezetőt a nem demokratikustól a hatalomra jutásának módját szabályozó normák és a beszámoltatásának a módját meghatározó gyakorlat különbözteti meg.
A közélet birodalma magában foglalja a társadalom számára kötelező és az állam kényszerítő erejével érvényesített kollektív normák és választások meghatározását. A közélet birodalmának kiterjedése nagymértékben különbözhet az egyes demokráciákban attól függően, hogy hol, milyen előzmények alakították ki a köz- és a magánszféra, az állam és a társadalom, a legitim erőszak és a szabad szerződéses kapcsolatok, a kollektív szükségletek és az egyéni preferenciák közötti distinkciókat. A demokrácia liberális koncepciója szerint a közélet birodalmának fogalmát a lehető legszűkebben kell meghatározni, míg a szocialista, illetve szociáldemokrata felfogás szabályozás, támogatás és néha a javak közös birtoklása révén kitágítja ezt a világot. Önmagában egyik irányzat sem demokratikusabb a másiknál, csupán mindegyik másképpen demokratikus. Ebből következik az is, hogy „a magánszektor fejlesztésére” tett lépések nem demokratikusabbak az „állami szektor fejlesztésére” tett lépéseknél. Szélsőséges formában mindkettő alááshatja a demokratikus gyakorlatot, az egyik úgy, hogy megsemmisíti a közös szükségletek kielégítésének és a legitim hatalomgyakorlásnak az alapját, a másik úgy, hogy megsemmisíti az egyéni preferenciák kiélésének és a kormány által elkövetett törvénytelenségek visszaszorításának az alapját. A bejáratott demokratikus rendszerekben a politikai konfliktusok egyik legfőbb forrása éppen a két felfogás optimális keverékének meghatározása.
A demokráciák legsajátosabb eleme, hogy polgáraik vannak. A közélet birodalma minden rezsimben megtalálható, és minden rezsim rendelkezik vezetőkkel is. A történelemben minden kialakulófélben lévő, részleges demokrácia szigorúan korlátozta a polgárjogokat életkor, nem, faj, társadalmi helyzet, írástudás, vagyoni helyzet, adófizetés és más kritériumok szerint. A népességnek csak kis része volt választó és választható. Csupán meghatározott társadalmi csoportok alkothattak, alapíthattak és támogathattak politikai szervezeteket. Csak hosszú küzdelmek nyomán – amelyek néhány esetben véres belső villongásokkal vagy külső háborúkkal jártak – szűntek meg ezek a korlátozások. Mára a polgárjogokból való részesedés feltételei meglehetősen egységesekké váltak. A mai demokráciákban minden felnőtt, aki az adott országban született, választható, legfeljebb néhány közfunkció esetében állapítanak meg életkori korlátokat. A múlt század korai európai és amerikai demokráciáival ellentétben az újabban született dél- és kelet-európai, latin-amerikai és ázsiai demokráciák már nem is kísérleteztek a választójog és a választhatóság formális megszorításával. A polgárjogok tényleges gyakorlásának informális megszorítása persze már más kérdés, és ez (alább tárgyalandó) eljárási kérdések lényegi fontosságára irányítja a figyelmünket.
A versengést nem mindig tekintették a demokrácia lényegi jellemzőjének. A „klasszikus” demokráciákban a döntéshozatalt a konszenzus kimunkálásának tekintették, amely az érdekeltek közvetlen részvételével történik. Ebben az eszményképben az összegyűlt polgárok, miután számba veszik az alternatívákat, mérlegre teszik azok előnyeit és hátrányait, egyetértésre jutnak abban, hogy mit tegyenek. A demokratikus közgondolkodásban elég erősen tartja magát a „frakciókkal”, illetve a „részérdekekkel” szembeni ellenszenv, de azért legalábbis a Federalist Papers megszületése óta széles körben elfogadottá vált a frakciók közötti versengés mint szükséges rossz az olyan demokráciákban, amelyek a helyinél nagyobb körben működnek. A Federalist Papers egyik szerzője, James Madison úgy érvelt, hogy „a frakcióképződés oka végül is az emberi természetben rejtőzik”, és az a gyógymód, amelyet „a frakciózás nyavalyájával” szemben alkalmazni lehet, rosszabb, mint a betegség maga. Ezért a legokosabb elismerni a frakciók versengését, és lehetőség szerint kézben tartani azok negatív hatását is.[6] Amíg a frakciók létezésének elkerülhetetlenségét minden demokrata elismeri, a frakcióharcok kezelésének legalkalmasabb formáit illetően már eltérnek a vélemények. A versengés különböző formái és korlátai alapján lehet legjobban elkülöníteni a demokrácia különböző altípusait.<?xml:namespace prefix = o />
A legelterjedtebb nézet szerint a demokrácia azt jelenti, hogy szabályos időközönként tiszta választásokat tartanak. Néhányan a választások megtartását a demokrácia elégséges feltételének tekintik még akkor is, ha a választásokból bizonyos pártokat és személyeket kizárnak, vagy pedig a lakosság számottevő részének nem biztosítják az azokon való szabad részvétel lehetőségét. Elektorializmusnak nevezik ezt a tévképzetet – azt „a hitet –, hogy a választások megtartásának puszta ténye békés mederbe tereli a politikai elitek harcát, és legitimálja a köz szemében a győztest”, akárhogy is bonyolították le a választásokat, és bármilyen korlátai is vannak a győztesek hatalomgyakorlásának.[7] Bármilyen lényegesek is a választások a demokrácia szempontjából, azokon csak időközönként és csak a politikai pártok által megfogalmazott globális programok között választhat a polgár, a politikai pártok pedig – különösen a demokratikus átalakulás kezdetén – egészen veszedelmes ütemben szaporodhatnak. A választások közötti időszakban a polgár más eszközökkel próbálhat befolyást gyakorolni a politikára, például érdekvédelmi szervezeteken, társadalmi mozgalmakon, helyi csoportosulásokon, kliensi kapcsolatokon keresztül vagy más formákban. Más szavakkal, a modern demokráciákban az érdekek és értékek megjelenítésére számos egymással versenyző – egyesületi és pártpolitikai, ágazati és területi, kollektív és egyéni – lehetőség, csatorna kínálkozik. Mindezek szükségesek ahhoz, hogy a demokratikus gyakorlat kiteljesüljön.
Ugyancsak gyakori képzet a demokráciának a többségi elvvel való azonosítása. E szerint demokratikusnak minősül minden irányító testület, amely a szavazati joggal rendelkező jelenlévők több mint felének szavazatával hozza meg döntéseit, legyen ez akár egy nemzetgyűlés, akár valamilyen bizottság, elektori testület, városi önkormányzat vagy pártválasztmány. Bizonyos kivételes esetekben (például az alkotmány megváltoztatásához vagy egy képviselő kizárásához) ötvenszázalékosnál nagyobb, „minősített többség” szükséges. Nehéz lenne tagadni, hogy a demokráciának szüksége van olyan eljárásokra, amelyek a különböző egyének azonos irányú választásait összegezik.
Probléma akkor merül fel, amikor a számok az emóció erejével találkoznak. Mi történik akkor, ha egy szabályosan kialakult többség (különösen egy stabil, önfenntartó többség) rendszeresen olyan döntéseket hoz, amelyek ártalmára vannak valamilyen kisebbségnek (különösen egy fenyegetett etnikai vagy kulturális csoportnak)? Ebben az esetben a sikeres demokráciák hajlamosak megszorítani az uralkodó többségi elvet a kisebbségi jogok védelme érdekében. Ez különböző formákat ölthet: lehet olyan (például alkotmánylevélben lefektetett) alkotmányos jogokat biztosítani, amelyekhez a többség nem nyúlhat hozzá; meg lehet követelni, hogy egy időben jó néhány szavazói bázison belül szükséges többséget elérni (konföderalizmus); lehet olyan garanciákat adni, amelyek védik a helyi és regionális kormányzatokat a központi hatalommal szemben (föderalizmus); lehet nagykoalíciós kormányt alakítani, amelyben minden párt részt vesz („consociationalism” – kb. össznemzeti társadalmiság); és fontosabb társadalmi csoportok (például az üzleti szféra és a szakszervezetek) társadalmi paktumokat alkudhatnak ki (neokorporativizmus). A kisebbségek védelmének legszokásosabb és leghatékonyabb formája azonban az érdekvédelmi szervezetek és társadalmi mozgalmak tevékenysége. Ezek jelzik (és némelyek szerint felnagyítják) a társadalomban élő különböző törekvések intenzitását, mégpedig azzal a céllal, hogy befolyásolják a demokratikusan megválasztott döntéshozókat. A számok és az emóció ereje közötti belső feszültséget másképpen azzal bon mot-val is kifejezhetjük, hogy „lehet, hogy a modern demokráciákban megszámolják a voksokat, de csak a befolyások nyomnak a latban”.
A kooperáció a demokrácia egyik lényegi eleme. A szereplőknek önkéntesen kell olyan döntéseket hozniok, amelyek az egész politikai egység számára kötelezőek. Együtt kell működniük, hogy versenghessenek. Képesnek kell lenniük a pártokban, egyesületekben és mozgalmakban való együttműködésre annak érdekében, hogy jelölteket állíthassanak, megfogalmazhassák preferenciáikat, petíciókat intézhessenek a hatóságokhoz, és befolyásolhassák a politikát.
De a demokrácia nyújtotta szabadságoknak arra is ösztönözniük kell a polgárokat, hogy együtt mérlegeljenek, hogy határozzák meg közös szükségleteiket, és magasabb hatóságok bevonása nélkül rendezzék esetleges ellentéteiket. A klasszikus demokráciában nagy hangsúlyt fektettek ezekre a jellemzőkre, és ezek annak ellenére sem tűntek el, hogy sok mai teoretikus állandóan erőfeszítéseket tesz arra, hogy a piaci magatartás analógiáját tolja előtérbe, és hogy a demokrácia működését a kompetitív érdek-maximalizációra redukálja. Alexis de Tocqueville mindenkinél jobban megfogalmazta a független csoportok létezésének jelentőségét A demokrácia Amerikában című művében, abban a műben, amely mindig is a legfontosabb ihlető forrásuk volt azoknak, akik a demokráciát többnek gondolják a megválasztásért és az újraválasztásért vívott puszta harcnál.[8]
A mai politikai diszkurzusban az együttműködés és mérlegelés mint autonóm csoporttevékenység jelenségét a „civil társadalom” rubrikájába helyezik bele. Ha a társadalmi identitást és érdeket hordozó különféle egységek függetlenek maradnak az államtól (esetleg még a pártoktól is), akkor nemcsak az uralmon levők önkényeskedéseit tarthatják kordában, de hozzájárulhatnak ahhoz is, hogy jobb polgárok nevelődjenek ki. Olyanok, akik jobban ismerik mások törekvéseit, magabiztosabbak cselekedeteikben, és több polgári öntudat és nagyobb hajlandóság van bennük a közjóért való áldozatvállalásra. A civil társadalom ideális esetben olyan közbülső szintet alkothat az egyén és az állam között, amely képes a konfliktusokat kezelni és a polgárok magatartását kontrollálni az állam kényszerítő eszközeinek igénybevétele nélkül. Egy jól működő civil társadalom megakadályozhatja azt, hogy a döntéshozókat agyonnyomja a követelések tömege, és a rendszer kormányozhatatlanná váljék.[9] Egy működőképes civil társadalom anélkül csillapítja a konfliktusokat és javítja a polgári kvalitásokat, hogy kizárólagosan a piac privatizmusára hagyatkozna.
Mindazonáltal a modern demokráciákban a tényleges munka nagy része a – közvetlenül vagy közvetve választott – képviselőkre hárul. Ezek legtöbbje hivatásos politikus, akiket az a törekvés vezet, hogy karrierjük során minél jelentősebb pozíciókat töltsenek be. Ilyen emberek nélkül aligha maradhatna fenn bármilyen demokratikus rendszer. Ezért a lényeges kérdés nem az, hogy mennyire különül el valamiféle politikai elit vagy egy profi politikustársadalom, hanem az, hogy miként választják a képviselőket, és hogyan kell számot adniuk arról, amit tesznek.
Ahogy már említettük, a modern demokráciákban sokféle módja van a képviseletnek. A legszembeötlőbb és legnyilvánosabb a területi egységekre, választókerületekre alapozott választásokból kinövő képviselet. Ennek csúcsán találjuk a parlamentet vagy az elnököt, amelyet és akit szabályos időközönként a teljes polgári közösség számoltat el. De ahogy a kormány (nagyrészt széles körben jelentkező igények következményeként) egyre testesebb lesz, egyre több, többféle és nagyobb hatalommal rendelkező hivatalban születnek a közt érintő döntések. És ezeket a hivatalokat nem választják. E hivatalok körül egy olyan speciális képviseletnek a hatalmas apparátusa alakult ki, amely nagyrészt ágazati érdekeken alapul, és választási körzetekhez nem kapcsolódik. A legstabilabb demokráciákban ezeken az érdekegyesüléseken (kiegészítésképp szórványosan társadalmi mozgalmakon) – és nem a pártokon – keresztül fejezi ki magát a polgári társadalom.
Az 1974 óta jelentkező új és törékeny demokráciáknak „sűrített időben” kell fejlődniük. Ezek nem lesznek a múlt század vagy e század elejének demokráciáihoz hasonlatosak, és nem épülhet ki bennük történelmi fokozatossággal olyan sokszálú, sokcsatornás képviseleti rendszer, mint a régebbi demokráciák legtöbbjében. Az egy időben jelentkező és a politikai befolyásért egyszerre kapaszkodó pártok, érdekek és mozgalmak zavarba ejtő sokasága olyan kihívást jelent a politikai közösség számára, amellyel a demokratizálódás korábbi időszakaiban nem kellett szembenézni.
Demokratikus eljárásmódok
A demokrácia meghatározó jegyei szükségképpen elvontak, és a gyakorlatban sokféle intézményben, a demokrácia sokféle altípusában megtestesülhetnek. A demokrácia azonban csak akkor működik jól, ha bizonyos eljárási normákat betartanak, és ha a polgári jogokat tiszteletben tartják. Az a politikai egység, amely ezeket a kötöttségeket leveti magáról, amely a saját eljárási gyakorlatát nem rendeli a jogrend hatálya alá, nem nevezhető demokratikusnak. Ezek az eljárási szabályok önmagukban nem definiálják a demokráciát, de meglétük elengedhetetlen ahhoz, hogy fennmaradjon. Lényegében létezésének nem elégséges, de szükséges feltételei.
Robert A. Dahl szerkesztette meg a leginkább elfogadott listáját azoknak az eljárási normáknak (ahogy ő nevezi, a „procedurális minimumnak”), amelyeknek egy modern politikai demokráciában (vagy Dahl kifejezésével: „poliarchiában”) érvényesülniük kell:
1. Választott tisztségviselők az alkotmány által biztosított joggal ellenőrzést gyakorolnak a kormány politikai döntései felett.
2. A választott tisztségviselőket rendszeresen ismétlődő tiszta választásokon választják meg, és a választások során a kényszerítés nem gyakorlat.
3. Gyakorlatilag minden nagykorú állampolgár részt vehet a tisztségviselők megválasztásában.
4. Gyakorlatilag minden nagykorú állampolgár pályázhat választott tisztségre az ország vezetésében…
5. A polgároknak joguk van arra, hogy a széles értelemben vett politikai kérdésekben szabadon kifejtsék a véleményüket anélkül, hogy komoly büntetéstől kellene tartaniuk.
6. A polgároknak joguk van arra, hogy független információforrásokból tájékozódjanak. Léteznek független információforrások, és ezek a törvény védelme alatt állnak.
7. A polgároknak joguk van többé-kevésbé független szervezeteket és egyesületeket, többek között független politikai pártokat és érdekvédelmi szervezeteket létrehozni.[10]
Ez a hét feltétel sok teoretikus szerint jól leírja a procedurális – eljárási szabályokon alapuló – demokrácia lényegét, mi azonban hozzátennénk még kettőt. Az egyiket felfoghatjuk az első feltétel finomításaként, a másodikat pedig mind a hét felsorolt követelmény implicit előfeltételének mondhatjuk.
8. A nép által választott tisztségviselők úgy gyakorolhatják alkotmányos jogaikat, hogy nincsenek kiszolgáltatva a nem választott tisztségviselők megtörhetetlen (akárha informális) ellenállásának. A demokrácia veszélybe kerül, ha katonatisztek, háttérben álló köztisztviselők vagy állami menedzserek a megválasztottak akaratától vagy akár vétójogától függetlenül tevékenykedhetnek. E kiegészítő megszorítás nélkül sok kutató demokráciákként sorolhatná be azokat a mai közép-amerikai militarizált országokat, amelyekben egyáltalán nincs civil kontroll a hadsereg fölött, mint ahogy az Egyesült Államok politikacsinálói (a szandinista Nicaragua kivételével) annak is tekintették őket. Ez a megszorítás attól az illúziótól óv meg minket, amelyet föntebb „elektorializmusnak” neveztünk, attól tehát, hogy a figyelmünket a politikai realitásokat figyelmen kívül hagyva kizárólag a választások megtartásának tényére fordítsuk.
9. A politikai egységnek önkormányzónak kell lennie, vagyis képesnek arra, hogy egy másik, fölötte álló politikai rendszer kényszereitől függetlenül működjék. Dahl és a demokrácia problémáival foglalkozó más kortárs teoretikusok talán eleve adottnak veszik ezt a feltételt, mivel jogilag független, szuverén államokról beszélnek. A blokkok, szövetségek, befolyási övezetek és változatos „neokolonialista” elrendeződések kialakulásával azonban az autonómia nagyon is sarkalatos kérdés. Vagy talán valóban demokratikusnak kellene tekintenünk egy olyan rendszert, melynek választott tisztségviselői nem hozhatnak kötelező erejű döntéseket fenségterületükön kívüli tényezők jóváhagyása nélkül? Ezt még akkor is a demokrácia jelentős korlátozásának kell felfognunk, ha a külső hatalom maga demokratikusan szervezett, és ha a belső hatalom viszonylag szabadon módosíthatja vagy meg is szüntetheti ezt a korlátozó viszonyt (mint mondjuk Puerto Rico), de különösen kritikus a helyzet akkor, ha ez nem így van (mint például a balti államok esetében).
Demokratikus elvek
Az összetevő folyamatok és az eljárási normák listája segít a demokrácia meghatározásában, de önmagában még keveset mond arról, hogy miként működik valójában egy demokratikus rendszer. A legegyszerűbb válasz az, hogy „a nép egyetértésével”. Kicsit összetettebb válasz az, hogy „korlátozott bizonytalanságban cselekvő politikusok részleges egyetértésével”.
Egy demokratikus rendszerben a képviselőknek legalább hallgatólagosan egyet kell érteniük abban, hogy a nagyobb választói támogatást vagy politikai befolyást élvezők nem fogják időleges fölényüket arra felhasználni, hogy a veszteseket megfosszák attól a lehetőségtől, hogy a jövőben közhivatalba kerüljenek vagy politikai befolyásra tegyenek szert; ugyanakkor a hatalomért és pozícióért vívott verseny lehetősége fejében a pillanatnyi vesztesek sem fogják kétségbe vonni a győzteseknek azt a jogát, hogy mindenkire nézve kötelező döntéseket hozzanak. A polgároktól elvárható, hogy tiszteletben tartsák azokat a döntéseket, amelyeket az eddig elmondottaknak megfelelően lezajlott versengést követően hoztak, feltéve, hogy az eredmény megfelel azoknak a kollektív preferenciáknak, amelyek kifejeződtek a tiszta és rendszeres választások, illetve a nyílt és ismétlődő alkufolyamatok során.
Nem annyira a széles körű egyetértésre számot tartó célok, mint inkább a részleges egyetértést megtestesítő szabályok megfogalmazása jelent nagy feladatot. A „demokratikus alku” pontos kinézete, hogy Dahl kifejezését használjuk,[11] országról országra igen nagy mértékben különbözik. Függ a társadalmi megosztottság mélységétől és olyan szubjektív tényezőktől, mint a kölcsönös bizalom, a korrektség, a kompromisszum-készség mértéke. De még akkor is létezhet demokratikus alku, ha a legfontosabb politikai kérdésekben nagyok a véleménykülönbségek.
Nincs olyan demokrácia, amelyben ne volna bizonyos mértékig bizonytalan az, hogy kiket választanak meg, és azok milyen politikát fognak folytatni. Még ott is, ahol mindig ugyanaz a párt szokta nyerni a választásokat, és következetesen ugyanazt a politikai irányvonalat viszik, mint például Japánban, Olaszországban vagy a skandináv jóléti demokráciákban, nem kizárt a lehetősége annak, hogy független kollektív akció eredményeként változás következzék be. Ha ilyen lehetőség nincs, akkor a rendszer nem demokratikus, mint ahogy nem az Mexikóban, Szenegálban vagy Indonéziában.
De a demokrácia leglényegébe beágyazódott bizonytalanság nem határtalan. Nem szállhat ringbe akárki, és nem vethet föl bármilyen olyan témát, amilyenhez kedve van – mert vannak előzetesen lefektetett szabályok, amelyeket tiszteletben kell tartani. Nem lehet akármilyen politikát felvállalni – vannak olyan feltételek, amelyeknek a politikának eleget kell tennie. A demokráciában a „normális”, korlátozott mértékű bizonytalanság intézményesül. A bizonytalanságot kordában tartó korlátok országról országra másutt vannak. A tulajdon és a privát szféra sérthetetlenségének, a szólásszabadságnak és más alapjogoknak az alkotmányos garanciái a korlát részeit képezik, de a bizonytalanság kordában tartásának leghatékonyabb tényezője mégis az érdekcsoportok versenye és a civil társadalomban meglévő kooperációs készség. Ha egyszer a konszenzusra jutás szabályaiban megegyeztek, akkor mindenféle retorika ellenére (hiszen mindig akadnak olyanok, akik igyekeznek a többieknél drámaibb változásokat ajánlani a választópolgároknak) igen nagy eséllyel előre megadható a lehetőségeknek az a (általánosan elfogadott) sávja, amelyen a versengés eredménye belül marad.
Az operatív vezérfonalakra tett hangsúly ellentétben áll az utóbbi idők szakirodalmában szívósan megkapaszkodott, de félrevezető tematikával: a „civil kultúra” hangsúlyozásával. Azok az alapelvek, amelyekre felhívtuk a figyelmet, az ítélőképességen alapulnak, nem feltételezik a tolerancia, a mérséklet, a kölcsönös tisztelet, a korrektség, a kompromisszumkészség vagy a hatóságok iránti bizalom mély beidegződését. Ha a demokratikus rendszerek megszilárdulásához, konszolidálódásához meg kellene várni azt, amíg az ilyesféle beállítottságok elmélyülnek, mélyre eresztik gyökereiket, akkor igen sokáig, több emberöltőnyit kellene várnunk, és a jelenben pedig esetleg ex hypothesi bukásra ítélnénk a mostanság kibontakozó demokráciák legtöbbjét. Mi azt állítjuk, hogy a részleges egyetértés és a korlátozott bizonytalanság a mély érdekellentétektől megosztott és egymás iránt kölcsönösen bizalmatlan felek interakciójából is kialakulhat, és a civil kultúra normáinak meggyökeresedése, belsővé válása sokkal inkább eredménye, mintsem létrehozója a demokráciának.
Miben különböznek a demokráciák?
A demokrácia általános meghatározásából szándékosan hagytunk ki olyan fogalmakat, amelyeket a szakirodalomban is, a mindennapi életben is gyakran kapcsolnak össze a demokráciával. Ezek akkor válnak fontossá, amikor a demokrácia különböző alfajait akarjuk számba venni. Mivel nem egy intézményrendszer, gyakorlati megoldásoknak és értékeknek nem egy készlete testesíti meg a demokráciát, az autoritariánus gyakorlattól távolodó politikai közösségek keverhetik a különféle komponenseket, hogy különféle demokráciákat hozzanak létre. Fontos felismerni, hogy ezek az egymástól különböző demokráciák nem pontok a javuló teljesítmény egyetlen kontinuuma mentén, hanem lehetséges kombinációk mátrixai, amelyek különféleképpen demokratikusak.
1. A konszenzus: Nem kell minden polgárnak feltétlenül egyetértenie a politika lényegi céljával vagy az állam szerepvállalásával (bár kétségtelen, hogy sokkal könnyebb lenne a demokráciákat elkormányozni, ha egyetértenének).
2. A részvétel: Nem kell minden polgárnak feltétlenül aktívan és egyenlően részt venni a politikában, de jogilag lehetővé kell tenni számukra, hogy megtehessék, ha kívánják.
3. A hozzáférés: Az uralmon levőknek nem kell feltétlenül egyenlő súlyúnak tekinteniük mindazok preferenciáit, akik hozzájuk fordulnak, noha a polgár mivolt feltételezi azt, hogy egyéneknek és csoportoknak egyenlő joguk legyen preferenciáikat kifejezni, ha ennek szükségét látják.
4. A készségesség: Az uralmon levőknek nem kell feltétlenül mindig azt tenniük, amit a polgárok közössége szeretne. De ha, mondjuk, „államérdekből”, „különösen fontos nemzeti érdekből” eltávolodnak ettől az úttól, akkor erről rendszeresen, korrekt eljárás keretében számot kell adniuk.
5. A többségi uralom: Pozíciók betöltésénél és döntések meghozatalánál nem kell feltétlenül kizárólag a szavazattöbbségre támaszkodni, de a többségi elvtől való eltérést általában nyíltan meg kell indokolni, és előzetesen el kell fogadtatni.
6. A parlament szuverenitása: Nem feltétlenül a törvényhozás az egyetlen testület, amely jogszabályokat alkothat, és nem is mindig feltétlenül a törvényhozásnak kell kimondania a végső szót abban, hogy melyik jogszabály kötelező érvényű, de azokban az esetekben, amikor a végrehajtó hatalom, a bírói hatalom vagy más köztestület kezében van a végső döntés joga, akkor ezeknek is számonkérhetőeknek kell lenniük.
7. Pártirányítás: A vezetőknek nem kell feltétlenül jól szervezett és egységes programmal rendelkező politikai párt által kinevezett, támogatott és fegyelmezett, kötött személyeknek lenniük, de ha nem azok, akkor ez megnehezítheti egy hatékony kormány kialakítását.
8. Pluralizmus: A politikai folyamatnak nem kell feltétlenül az önkéntes, autonóm és egymást részben átfedő privát csoportosulások sokaságára ráépülnie. Ahol azonban képviseleti monopóliumok, hierarchikus kapcsolatszervezés és belépési kötelezettségek vannak, ott az ezekkel kapcsolatos érdekek minden valószínűség szerint erősebben kötődnek majd az államhatalomhoz, és el-mosódottabb lesz a magánélet és a közélet közötti határvonal.
9. Föderalizmus: A hatalom területi megosztásának nem kell feltétlenül több szintet és helyi autonómiákat magába foglalnia, és még kevésbé szükséges, hogy mindezeket alkotmányerejű dokumentumok rögzítsék, de a hatalom bizonyos mértékű szóródása a területi vagy/és funkcionális egységek között minden demokráciára jellemző.
10. Prezidencializmus: A végrehajtó hatalom csúcsán nem feltétlenül egy embernek kell állnia, és az sem feltétlenül szükséges, hogy a választópolgárok közvetlenül válasszák meg, de a hatalom bizonyos koncentrációja a demokratikus rendszerekben is mindenhol megfigyelhető, még ha a végrehajtó hatalomban a kollektív felelősség elve érvényesül is, s még ha e felelősség hordozóit csak közvetve vonhatja is felelősségre a választópolgárság.
11. Fékek és egyensúlyok: Nem szükséges, hogy a különböző hatalmi ágakat szisztematikusan szembeállítsák egymással, de végső soron a nemzetgyűlésen, a végrehajtó hatalom koncentrációján, a bírói verdikteken, de még a (háború idején lehetséges) parancsuralmon keresztül való kormányzásnak is számon kérhetőnek kell lennie az ország polgársága által.
Bár e fogalmak mindegyikét nevezték már a demokrácia lényegi elemének, helyesebb úgy tekinteni rájuk, mint a demokrácia típusok indikátoraira, vagy pedig mint valamely rezsim teljesítményét mérő hasznos etalonokra. Ha mindezeket beépítenénk magának a demokráciának az általános definíciójába, akkor egyszerűen az amerikai kormányzati rendet tennénk meg a demokrácia általános modelljének, ami súlyos hiba lenne. A kontinentális Európa parlamentáris, nagykoalíciós-össznemzeti/össztársadalmi („consociational”), egységes, korporatista és központosított berendezkedéseinek alkalmasint lehetnek sajátos előnyeik az autokratikus rendszerből a demokratikus rendszerbe való átmenet bizonytalan időszakában.[12]
Mi nem a demokrácia?
Az eddigiekben megpróbáltunk általános választ adni arra a kérdésre, hogy mi a demokrácia, anélkül hogy egy különös szabály- és intézményrendszerrel azonosítottuk vagy egy meghatározott kultúrához, illetve fejlettségi szinthez kötöttük volna. Azt is kifejtettük, hogy nem lehet választások rendszeres megtartására leszűkíteni vagy az állam szerepének egyfajta felfogásával azonosítani. Ennél sokkal többet azonban nem is mondtunk arról, hogy mi a demokrácia, illetve mit nem feltétlenül képes megteremteni.
Érthető módon nagy a kísértés arra, hogy a demokráciától túl sok mindent várjunk el, hogy azt képzeljük, a demokrácia, ha egyszer elértük, megoldja a társadalom valamennyi politikai, szociális, gazdasági, igazgatási és kulturális problémáját. Sajnos azonban semmi sem tökéletes.
Először is a demokráciák nem feltétlenül hatékonyabbak gazdasági szempontból, nem feltétlenül produkálnak jobb növekedési, megtakarítási és befektetési mutatókat, mint más rendszerek. Ez még inkább megeshet átmeneti helyzetekben, amikor a vagyonos rétegek és az adminisztratív elit az autoritárius rendszerben élvezett „jogaikat” okkal vagy ok nélkül féltve tőkemenekülést, beruházási pangást vagy szabotázst idéznek elő. Idővel, annak függvényében, hogy a demokrácia milyen típusa alakul ki, érvényesülhetnek a rendszer hosszabb távú jótékony hatásai a jövedelemelosztásban, az összkeresletben, az oktatásban, a hatékonyság növekedésében, az alkotókészség érvényesülésében, és ez együtt javíthatja a gazdasági és társadalmi teljesítményt, de nem lenne reális azt várni, hogy ez a javulás azonnal bekövetkezik, és még kevésbé reális ezt a javulást a demokratizálódási folyamat jellemző jegyének tekinteni.
Másodszor, a demokráciák nem feltétlenül hatékonyabbak igazgatási szempontból. A döntéshozatali mechanizmusuk lassúbb is lehet, mint azoké a rendszereké, amelyeknek helyébe lépnek, ha másért nem, azért, mert több szereplőnek kell konzultálni. A dolgok elintézésének költségei is magasabbak lehetnek, ha másért nem, azért, mert több és rafináltabb „kuncsaftot” kell lefizetni (bár sohasem szabad az autokráciákban virágzó korrupció mértékét alábecsülni). Még az is lehetséges, hogy a lakosság nem mutatkozik elégedettebbnek az új demokratikus rendszerrel, mint a régivel, ha másért nem, azért, mert a szükségszerű kompromisszumokkal gyakran senki sem elégedett igazán, és mindenki, aki nem elégedett, szabadon panaszkodhat.
Harmadszor, a demokráciák valószínűleg nem tűnnek rendezettebbnek, stabilabbnak, békésebbnek és kormányozhatóbbnak, mint azok az autokráciák, amelyeknek a helyébe álltak. Ez egyrészt a demokratikus szólásszabadság mellékhatása, másrészt azonban az új szabályokkal és intézményekkel kapcsolatos valószínű állandó egyet nem értésből is következnek. A felülkerekedés és kompromisszum eredményei mindaddig természetüknél fogva többértelműek és bizonytalan hatásúak, amíg a szereplők meg nem tanulják, hogy miként kell élni velük. Ráadásul az új szabályok és intézmények nagy eszmék nevében megvívott kemény küzdelmek után jönnek létre. Az autonómiájukat nemrég kivívott csoportok és egyének tesztelni fognak bizonyos szabályokat, tiltakozni fognak bizonyos intézmények intézkedései ellen, és ragaszkodni fognak ahhoz, hogy a számukra kedvezőbb eredmény érdekében újrainduljon az alkufolyamat. A rendszerellenes pártok jelenlétén tehát nem kell csodálkozni, és nem kell ezt a demokratikus konszolidáció meghiúsulásának tekinteni. A lényeg az, hogy hajlandók-e ezek a pártok, még ha nem is szívesen, a korlátozott bizonytalanság és a részleges egyetértés játékszabályait betartani.
A kormányozhatóság fenntartása kihívás minden rendszer – és nemcsak a demokráciák – számára. Miután az autokráciák a szultanista Paraguaytól a totalitárius Albániáig kimerítették politikai erőforrásaikat, és elvesztették legitimitásukat, úgy tűnhet, hogy csak a demokráciák lehetnek képesek a legitim és hatékony kormányzásra. A tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy demokráciák is válhatnak kormányozhatatlanná. A tömegek demokráciákból kiábrándulhatnak. Ennél is nagyobb veszélyt jelent az, hogy a vezetők ki vannak téve annak a kísértésnek, hogy hamiskodjanak az eljárási szabályokkal, ami végső soron alááshatja a részleges egyetértés és a korlátozott bizonytalanság elvét. A legkritikusabb időszak talán az, amikor a politikusok éppen „belakják” a megszilárdult demokráciákban már kiszámíthatóbb szerepeket és viszonyokat. Sokan fel fogják fedezni, hogy elvárásaik nem teljesülnek; némelyek úgy fogják találni, hogy az új versenyszabályok hátrányosak a számukra; s lesznek olyanok is, akik úgy érzik, hogy a választói többségek elemi érdekeiket fenyegetik.
Végül a demokráciákban a társadalom és az államrend nyitottabb lesz, mint az általuk fölváltott autokráciákban, de a gazdaság nem feltétlenül. A jelenleg legsikeresebb és legszilárdabb demokráciák közül sok folyamodott történelme folyamán gyakorta a protekcionizmus eszközéhez, sok zárta be határait, és sokban jutott alapvető szerep a közintézményeknek a gazdasági fejlődés támogatásában. Nem kétséges, hogy hosszabb távon a demokrácia és a kapitalizmus a közöttük meglévő folyamatos feszültség ellenére is összeülik, de az nem egyértelmű, hogy minden esetben előmozdítja-e a demokráciák konszolidációját az olyan liberális gazdasági célok előtérbe állítása, mint az egyénnek a tulajdonhoz és profitszerzéshez való joga, a piac tisztázó funkciója, a vitás kérdések privát úton való elintézése, az állami szabályozás nélküli termelés szabadsága vagy az állami tulajdon privatizálása. Mindenesetre az államnak ki kell vetnie adókat, és szabályoznia kell bizonyos tranzakciókat, különösen ott, ahol magánmonopóliumok és oligopóliumok léteznek. A polgárok, illetve képviselőik dönthetnek úgy, hogy kívánatos megvédeni a közösségek jogait az egyének, különösen a tulajdonosok ellen, s dönthetnek úgy is, hogy bizonyos tulajdonfajtáknak köz- vagy szövetkezeti tulajdonban kell lenniük. Röviden: a gazdasági szabadsággal kapcsolatos képzetek, amelyeket manapság a neoliberális gazdasági modellek olyannyira előtérbe állítanak, nem azonosak a politikai szabadsággal, sőt, még a gátjává is válhatnak annak.
A demokratizálódás nem fog szükségszerűen gazdasági növekedéssel, társadalmi békével, hatékony közigazgatással, politikai harmóniával, szabad piaccal és „az ideológia végével” járni. S legkevésbé „a történelem végével”. Nem kétséges, hogy megkönnyítené a demokrácia konszolidációját, ha a fentiek közül néhány bekövetkezne, de nem előfeltételei és nem is közvetlen következményei a demokráciának. Ehelyett abban kellene reménykednünk, hogy felállnak azok a politikai intézmények, amelyek lehetővé teszik a kormányalakításért és a politikai befolyásért folytatott békés versengést, amelyek szabályozott eljárásmódokba tudják terelni a társadalmi és gazdasági összeütközéseket, és amelyek olyan megfelelő összeköttetést teremtenek a civil társadalommal, hogy képviselni tudják annak összetevőit, és be tudják vonni őket a közös cselekvésbe. A demokráciák bizonyos típusai, főként a fejlődő országokban, nem tudják valóra váltani ezeket az ígéreteket, talán az autokratikus rendszerből való kilépésük körülményei miatt.[13] A demokraták abban a perspektívában hisznek, hogy egy demokratikus rendszer, ha egyszer megszilárdul, akkor nem egyszerűen úgy fog fennmaradni, hogy saját kezdeti korlátozó körülményei között termeli újra önmagát, hanem kinő ezekből.[14] Az autokratikus rendszerekkel ellentétben a demokráciák képesek a körülmények alakulására válaszolva konszenzus alapján átformálni szabályaikat és intézményeiket. Nem tudják rögtön megteremteni a fent említett jó dolgokat, de jobb esélyük van rá, hogy végül megtegyék, mint az autokráciáknak.
(Fordította: Révész Sándor)
Jegyzetek
[1] Az utóbbi időkben lezajlott dél-európai és latin-amerikai rendszerváltások összehasonlító elemzését lásd. Guillermo O’Donell, Phillippe C. Schmitter és Laurence Whitehead szerk.: Transitions from Authoritarian Rule, 4. köt. (Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986). A témát erősebb strukturális szemlélettel megközelítő szöveggyűjtemény: Larry Diamond, Juan Unz és Seymour Martin Lipset szerk.: Democracy in Developing Countries, 2–4. köt. (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1989).
[2] Számos kísérlet történt a demokrácia politikai rendszerek fölötti normáinak kodifikálására és a demokráciák ily módon történő számbavételére. Ezek közül talán a Freedom House kiadványsorozata a legismertebb, a Freedom in the World: Political Rights and Civil Liberties, amely 1973-tól a Greenwood Press, 1988-tól az University Press of America kiadásában jelenik meg. Lásd még: Charles Humana: World Human Rights Guide (New York, Facts on File, 1986).
[3] Az amerikai társadalomtudósok körében Joseph Schumpeter meghatározása a leginkább elfogadott: „a politikai döntések meghozatalának olyan intézményes rendje, amelyben egyének a nép szavazataiért folytatott versengés révén jutnak döntéshozói hatalomhoz”. Capitalism, Socialism and Democracy (London, George Allen and Unwin, 1943, 269. o.). Mi elfogadjuk a modern demokráciák klasszikus, eljáráscentrikus megközelítésének különböző szempontjait, de nagyobb jelentőséget tulajdonítunk a vezetők állampolgárok általi számonkérhetőségének és azoknak a versengési formáknak, amelyek nem kötődnek a választásokhoz.
[4] Vannak stabil demokráciák, amelyek írott alkotmány nélkül működnek (például Nagy-Britannia és Izrael), és még többen vannak azok, amelyek alkotmánya, illetve tételes joganyaga nem tartalmazza a demokratikus gyakorlat megbízható garanciáit. A másik oldalról pedig: Sztálin 19336-os alkotmányába bele volt építve a demokratikus jogok és a hatalommegosztás rendszere.
[5] A legderekasabb kísérletet arra, hogy az így-úgy megkülönböztetett típusok dzsungelében valami értelmes rendet tegyen, Juan Linz tette Totalitarian and Authoritarian Regimes című tanulmányában. In.: Handbook of Political Science, szerk.: Fred I. Greenstein és Nelson W. Polsby (Reading, Mass.: Addision Wesley, 1975, 175–411.o.).
[6] „Publius” (Alexander Hamilton, John Jay és James Madison), The Federalist Papers (New York, Anchor Books, 1961). Az idézet a 10. számú dokumentumból való.
[7] Lásd Terry Karl: Imposing Consent? Electroalism versus Democratization in El Slavador, in.: Elections and Democratization in Latin America. 1980–1985, szerk.: Paul Drake és Eduardi Silva (San Diego, Center for Iberian and Latin American Studies, Center for US/Mexican Studies, University of California, San Diego, 1986, 9–36.
[8] Alexis de Tocqueville: Democracy in America, 2. köt. (New York, Vintage Books, 1945).
[9] A kormányzat túlterhelésétől és a demokrácia összeomlásának fenyegető veszélyétől való félelmet jól tükrözik Samuel P. Hungtingtonnak a 70-es években írt munkái. Lásd. különösen Michel Crozier, Samul P. Huntington és Joji Watanuki: The Crisis of Democracy (New York, New York Untversity Press, 1975). Huntington későbbi (megváltozott) álláspontját a demokrácia kilátásairól lásd Will More Countries Become Democratic? c. tanulmányában, Political Science Quarterly 99, 1984 Summer, 193–218. o.
[10] Robert A. Dahl: Dilemmas of Pluralist Democracy (New Haven, Yale University Press, 1982, 11. o.)
[11] Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy (New Haven, Yale University Press, 1970).
[12] Lásd Juan Linz: The Perils Presidentalism, Journal of Democracy 1., 1990 Winter, 51–69. o. és a tanulmányhoz kapcsolódó vitacikkeket Donald Horowitz, Seymour Mertin Lipset és Juan LInz tollából, Journal of Democracy 1., 1990 Fall, 73–91. o.
[13] Terry Lynn Karl: Dilemmas of Democratization in Latin America, Comparative Politics 23., 1990 October, 1–23. o.
[14] Otto Kirchhelmer: Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs, American Political Science Review 59., 1965, 964–974. o.