Arendt Lijphart tanulmánya, Az új demokráciák alkotmányos válaszútjai (Journal of Demokracy 2., 1991-es téli szám, 72–84. old.) tudományos bizonyítékokkal törekszik igazolni, hogy az arányos képviselet sokkal előnyösebb a többségi elven nyugvó választási rendszernél. A szerző összehasonlító elemzések révén mutatja be, hogy azok a rendszerek, melyek a többségi választásokon alapulnak, „demokratikus teljesítmény” dolgában nem érik el az arányos parlamenti képviseletre épülő rendszerek színvonalát.
Lijphart a választási rendszerek hatásait nyolc változón veszi szemügyre, ezeket mi sorrendben szintén áttekintjük. Az első összefüggéssel azt sugallja, hogy az arányos képviselet kedvezőbb a „kisebbségek” és a nyomásgyakorló csoportok képviselete szempontjából. Amint a statisztikák egyértelműen alátámasztják, a női törvényhozók száma sokkal magasabb a skandináv országokban, amelyek jóval több pénzt költenek családpolitikai célokra is. Bár ebben az ottani hagyományoknak is szerepük lehet, e jelenséghez hozzájárulhat az arányos képviseleti rendszer is: a jelöltek névsorát pártvezetők állítják össze, akiket erőteljesebben befolyásolnak az erős nőmozgalmak.
Az összefüggés az arányos képviselet és a szavazói részvétel között már nem ennyire egyértelmű. Ha európai módszerrel számítanák (a ténylegesen szavazókat a szavazói listákra felvettek százalékában kifejezve), kiderülne, hogy a szavazók részvételi aránya az USA-ban a nyugat-európaihoz hasonló. Lijphart számai igencsak másként néznének ki, ha nem olyan megkérdőjelezhető módon kategorizálta volna a különböző országokat, amint tette. Például Franciaország éppúgy többségelvű elnöki demokráciának tekinthető, mint ahogy az Egyesült Államok. Németország (melynek vegyes választási rendszerében a többségi elv érvényre jut) a többségelvű parlamentáris rendszerek sorába tartozik, míg Spanyolország és Portugália (amelyekkel Lijphart egyáltalán nem vet számot) a harmadik csoportba sorolhatók, az arányos képviselet elvére épülő parlamentáris demokráciákéba.
Lijphart egy további számsorral azt törekszik alátámasztani, hogy Észak-Európa országaiban kiegyensúlyozottabb a jövedelmek elosztása, ami nem újdonság. Ha van kapcsolat a választási rendszer és a fokozottabb gazdasági egyenlőség között ezekben az országokban, ennek valószínűleg vájna kevés köze van a demokráciához. Valahányszor a konzervatívok nyernek választásokat olyan országokban, mint Svédország, Dánia, Norvégia és Finnország, kénytelenek koalícióra lépni más pártokkal, ami erősen megköti a kezüket minden arra irányuló igyekezetükben, hogy a demokratikus választásokon jóváhagyott programjuknak megfelelően visszaszorítsák a jóléti államot.
Lijphart használja Robert A. Dahl módszerét a „demokrácia minőségének” mérésére, ám ez fölveti a kérdést, végtére is mik a legjobb kritériumok bármiféle demokratikus teljesítmény mérésére. Ha az index olyan változókat foglal magában, mint a választási részvétel aránya (ahogy ezt az Egyesült Államokban mérik), a pártok száma vagy az érdekcsoportok ereje, akkor az arányos képviselet javára való elfogultságot eleve belecsempésszük az indexbe a kiválasztott minta esetében.
Végezetül, a korrelációkat az olyan jelenségekkel, mint az infláció, a gazdasági növekedés és a munkanélküliség (amelynek mértékét a skandináv országokban a munkahelyek nagymérvű védettsége miatt szokás alábecsülni), nehéz hasznavehetően kiaknázni. Ezeket a mutatókat sokkal erőteljesebben befolyásolják egyéb tényezők tucatjai.
Mi következik a választási rendszerekből?
Lijphart a kezdetek kezdetétől magától értetődőnek fogadja el azt az alaphipotézist, mely szerint a választási rendszer a pártrendszer döntő meghatározója, s ezen keresztül alapvetően befolyásolja a kormányzás struktúráját is. Vagyis azok az országok, melyekben az arányos képviselet a szabály, a többpártrendszernél és a koalíciós kormányoknál kötnek ki, míg a többségi választások a kétpárti rendszernek és egypárti kormányoknak kedveznek. Azonban, mint Lijphart megjegyzi, a vélemények megoszlanak arra nézvést, hogy a pártrendszer miként befolyásolja a demokratikus kormányzás gyakorlatát. Éppen ez az a pont, ahol nem ártott volna Lijphartnak, hogy hipotézisét tapasztalati adatokkal is szembesítse.
Egy ilyen jellegű elemzés világosan kimutathatta volna, hogy a kétpártrendszer egyfelől előnyben részesíti a kormányzati stabilitást és a döntéshozói hatékonyságot, másfelől a hatalom periodikus váltakozását. Ugyanakkor a többpártrendszer pozitív korrelációban áll efemer kormányzatokkal, olyan időszakokkal, amikor a legfőbb végrehajtó hivatal nincs betöltve, ismétlődő választásokkal és azzal a jelenséggel, hogy kulcsszerepet betöltő politikusok megszilárdult csoportjai hosszú időn keresztül tudják megtartani hivatali pozícióikat. Mellesleg minél több párt van egy országban, annál gyakrabban fordulnak elő ezek a jelenségek.
Amikor egy kormány egy homogén többségből meríti erejét, mandátumának lejártáig hatalomban marad (stabilitás); meg tudja valósítani programját (hatékonyság); és valószínű, hogy erős és egységes ellenzékkel szemben veszíti el hatalmát, ha megbukik (váltógazdaság). Ezzel szemben a koalíciós kormányok, amelyek az arányos képviseleti rendszerekben nagyon elterjedtek, gyakorta még a részkérdésekben való komoly összekoccanásokat is képtelenek túlélni (instabilitás); kénytelenek elképesztő időmennyiséget arra fordítani, hogy új koalíciót hozzanak létre (a végrehajtó hatalom betöltetlensége); aztán miután megbuknak, újólag választásokra kerül sor, amelyek eredményeként általában ugyanazok az emberek térnek vissza a hatalomba (változatlanság).
Az az állítás, hogy az arányos képviseled rendszerben jobbak a „kisebbségek” képviseletének az esélyei, tény és való, a következő értelemben: az arányos képviselet minden jól szervezett nyomásgyakorló csoportnak – legyen az szakmai szövetség, vallási vagy etnikai közösség, esetleg ideológiai alapú tömörülés – biztosítja az esélyt arra, hogy tagjai képviselői székekhez jussanak. Egy olyan párt, amelyik hangsúlyozottan egy olyan közérdekű kérdést állít a középpontba, mint – mondjuk – a környezetvédelem, komoly vonzerőt gyakorolhat a szavazókra.
A választói bázis ilyen jellegű megosztása a társadalmi konfliktusok elmérgesedéséhez is vezethet. Például az arányos képviselet bevezetése a franciaországi helyi és európai választásokba tette lehetővé a bevándorlásellenes, szélsőjobboldali Jean-Marie Le Pen Nemzeti Frontjának (FN) előretörését. A Front fölívelése, mintegy viszontreakcióként, serkentőleg hatott számos olyan baloldali „antirasszista” csoport kialakulására, amelyek szemernyivel sem toleránsabbak Le Pen FN-jénél. Ez a kóros helyzet nagyrészt az arányos képviseleti rendszernek tulajdonítható.
Azt sem nehéz kimutatni, hogy az arányos képviselet veszélyeket rejt magában azokra az országokra, amelyek lakossága etnikailag vagy kulturálisan megosztott. Például Belgiumban a nyelvi alapon szerveződött pártok azt követőleg szökkentek szárba, amikor századunk elején bevezették az arányos képviselet rendszerét. A belga politikai élet ettől fogva hovatovább a flamandok és a franciául beszélő vallonok perpatvarának szintjére süllyedt. Amennyiben a monarchikus államforma nem cementezi össze a nemzeti egységet, Belgium minden további nélkül széteshetett volna.
Utalnunk kell itt a koalíciós kormányzás kockázataira is. A koalíciós kormányok valamelyik koalíciós partner ellenállása miatt gyakran vonakodnak népszerűtlen intézkedéseket meghozni. A palesztinok problémáját Izraelben valószínűleg soha nem lehet megoldani, amennyiben az izraeli választási törvény meg nem változik, vagy valamilyen rendkívüli, külföldről jövő nyomás ezt ki nem kényszeríti.
Az arányos képviseleti rendszer aránytalanul nagy hatalmi befolyást biztosít a kis pártoknak, mivel az ilyen pártoknak módot ad az olyan parlamenti „hintaszékek” fölötti ellenőrzésre, amelyek maguk felé billentésére a többségi koalíciónak helyzete bebiztosításához bármikor szüksége lehet. Például a németországi Szabad Demokrata Párt el tudta érni, hogy a második világháború óta az összes kormányban helye legyen. Alkalomadtán a koalíciók egyenest abszurditásokat eredményeznek: Görögországban nemrég a jobboldal a kommunistákkal kovácsolódott szövetségbe avégből, hogy a szocialistákat a kormányon kívül tartsák. A skandináv országok politikai évkönyveiben seregnyi olyan példára bukkanhatunk, amikor az épp soros választás legjobb eredménnyel végzett pártja képtelen volt magának koalíciós partnereket találni, s így nyertessége ellenére beszorult az ellenzékbe.
Ennél is problematikusabb az arányos képviseleti rendszernek az a tendenciája, hogy módot ad a szélsőséges pártoknak a kormányzati részvételre. Egy ilyen párt alkalomadtán egyszerűen egy belülről végrehajtott puccsal kiküszöbölheti koalíciós partnereit, amint ezt Mussolini fasisztái tették az 1920-as években Olaszországban. Az arányos képviseleti rendszer nélkül a kommunisták és a nácik alighanem képtelenek lettek volna olyan eredményesen betörni a német politikai arénába, ahogy a harmincas években sikerült nekik.
Egy választás nem közvélemény-kutatás, melynek az a célja, hogy a lehető leghívebben reprezentálja – végtére is tét nélkül – valamely adott társadalom legkülönfélébb vélekedéseit vagy érdekeit. Ha így volna – mivel a lehetséges társadalmi megosztottságoknak nincs felső korláta –, a legdemokratikusabb népképviselet az lenne, amelynek minden egyes tagja valamilyen kizárólagos élességgel megfogalmazott érdeket vagy egyéni ideológiai árnyalatot képviselne. Egy effajta népképviselet a demokratikus kormányzásnak csupán abszurd karikatúrája volna.
Egy választási rendszernek az a rendeltetése, hogy megfelelő hatalommal ruházza föl az állampolgárokat annak eldöntéséhez, kik és milyen politika jegyében fogják irányítani a sorsukat. Képesnek kell lennie egy olyan hatékony kormány kiállítására, amely élvezi a polgárok többségének támogatását. A többségi választások arra kényszerítik a pártokat, hogy szövetségre lépjenek egymással, még mielőtt a választásra sor kerül. A lehető legtöbb választó igencsak különböző érdekeit és nézeteit kell szintetizálniuk, a kormányzás mikéntjére vonatkozólag koherens programmal kell a választásra jogosultak elé állniuk, és bizonyítaniuk kell, hogy képesek maguk mögé állítani a többséget. A többségi rendszerekben a pártok a mérsékeltség felé hajlanak, minthogy a legtöbb szavazatot a középütt álló, bizonytalan szavazók körében lehet nyerni.
Az arányos képviseleti rendszer a felelősséget az új kormányzat személyi összetételét és politikáját tekintve a pártok vezetőire hárítja, akik a közfigyelem számára láthatatlan módon fontolják meg döntéseiket – a választások után. Ami tehát az egyik rendszert a másiktól megkülönbözteti, annak sokkalta kevesebb köze van bármiféle „konszenzushoz”, eltéréseik lényegét sokkal inkább abban határozhatjuk meg, hogy milyen módszerekkel hoznak tető alá politikai kompromisszumokat. A többségi választási rendszer a demokratikusabb és a hatékonyabb, mert itt a döntéseket maguk az állampolgárok hozzák meg. A választás itt áttekinthető, a szerződésnek pedig időbeli korlátai vannak.
Az újra fölfedezett Westminster-modell
Amennyiben a parlamentet egy homogén többség uralja, a szó voltaképpeni értelmében nincsen szükség arra, hogy a végrehajtó hatalomnak külön fejet válasszanak. A parlament többségi pártjának feje maga töltheti be ezt a feladatkört, aminek eredményeként eltűnik annak kockázata, hogy a demokratikus legitimáció két forrása egymással konfliktusba kerül. A parlamenti többség állít ki olyan kompetens minisztereket, akik kapcsolatban maradnak a törvényhozással. A törvényhozás kezdeményező szerepet játszik a törvényhozásban; a törvényhozóknak az a feladatuk, hogy módosító javaslatokkal javítsák a törvénytervezetek minőségét, nem pedig az, hogy obstruálják azt a politikát, amely elnyerte a választók támogatását.
Ezen a ponton érkezünk el a Westminster-modell újbóli fölfedezéséig, amelyik Angliában immár háromszáz éve gördülékenyen működik, miközben Franciaország két évszázad alatt húsz ízben váltott rendszert, és még mindig a parlamenti és elnöki rendszereknek a különböző lehetséges választási rendszerekkel való összekombinálásával kísérletezik. Franciaország legnagyobb – egyedüli – intézményi előrelépése 1958-ban következett be, amikor a széteső, arányos választási rendszerű parlamentáris Negyedik Köztársaság helyébe az elnöki és de facto többségi választási rendszerű Ötödik Köztársaság lépett Charles de Gaulle alatt. Azonban komoly illetékességi konfliktusok keletkeztek az elnök és a miniszterelnök között az 1986–88-as úgynevezett „kohabitációs” időszakban, amikor az Ötödik Köztársaság története során első alkalommal az egyik párti köztársasági elnöknek (a szocialista Francois Mitterrand-nak) együtt kellett működnie a másik párti miniszterelnökkel (a gaulle-ista Jacques Chirackal). Ez a helyzet, amelyik hamarosan újra előállhat, erős nyomást gyakorol a többségi választási rendszerű parlamenti modell irányába.
Ma már nyugodtan bizonyítottnak tekinthetjük, hogy az intézmények (elnöki vagy parlamentáris) és a választási rendszerek (arányos vagy többségi képviseleti) négy lehetséges kombinációjának rangsora mind a hatékonyság, mind a demokrácia általános követelményei szempontjából a következő:
Westminster-modell, többségi képviseleti elnöki rendszer, arányos képviseleti parlamentáris rendszer és végül az arányos képviseleti elnöki rendszer. Az arányos képviseleti rendszerek között a legrosszabbak a tiszta arányos képviseleti rendszerek (Olaszország, Izrael), és a legkevésbé rosszak a többségi elvvel megspékelt arányos képviseleti rendszerek (Németország, Görögország).
Az arányos képviseled rendszertől majdnem teljesen lehetetlen megszabadulni, mivel egy ilyen igény egyenértékű volna azzal, hogy független pártokat saját önfelszámolásukban való tevékeny közreműködésre kérjünk fel. A fenyegetett pártok koalíciója szinte mindig kellően erős lesz ahhoz, hogy meghiúsítsa a választási rendszer reformját, amelyre aztán várni kell egy súlyos országos válsághelyzet beálltáig. Az elnöki rendszertől a parlamentarizmus irányába történő váltás ott, ahol félelnöki rendszer van, meglehetősen könnyű. Portugália nemrég esett át ezen a fordulaton, és Finnországban gyakorlatilag ugyanennek lehettünk tanúi. Ez utóbbi váltást hamarosan alkotmánymódosítás is követheti (nem mintha ez elengedhetetlen lenne: a pártok egymás között is megállapodhatnak abban, hogy vezetőiket nem indítják elnökjelöltekként).
A fentiek hozzásegíthetnek bennünket azoknak az intézményi problémáknak a megértéséhez, amelyek – ahogy ezt Lijphart elismeri – Latin-Amerikában figyelhetőek meg. A parlamenten belüli megosztottság általában az elnöki hatalom megerősödésével jár. Ezért a politikai versengés oly mértékben az elnöki pozícióra összpontosul, hogy az bátorítólag hat a katonai puccskísérletekre. E kockázat elkerülésének egyik módja egy olyan elnöki párt kiépítése, amelyik mélyen beássa magát mind az államapparátusba, mind a társadalom sok szektorába. Klasszikus példája ennek Paraguay, ahol Alfredo Stroessner elnök harmincöt éven keresztül sikerrel őrizte meg tisztét annak köszönhetően, hogy mint a Colorado Párt feje mindvégig maga mögött tudhatta ez utóbbi egész gépezetének támogatását. Az elnök újraválasztásának tilalma az uralkodó párt részére biztosítja a hatalmat, ahogy ezt Mexikó megtanulta az Intézményes Forradalmi Párt hosszan tartó uralma alatt.
Demokráciaépítés
Jóllehet egy politikai rendszert nagymértékben meghatároz választási rendszere – még ha furcsamód ennek leírását az alkotmányok többsége elmulasztja is –, tévedés volna ebből arra következtetni, kivált az új demokráciákban, hogy a jó demokratikus teljesítményt egy alkalmatos választási rendszer kialakításával egymagában biztosítani lehet, vagy hogy a demokráciának a mibenléte egyszerűen meghatározható úgy, hogy ez az a politikai rendszer, ahol a vezetők szabad választások révén kerülnek az élre (noha természetesen ez is egy nélkülözhetetlen előföltétel). Borisz Jelcint szabadon választották meg az Orosz Köztársaság elnökévé, de ettől Oroszország még nem demokrácia.
Ahhoz, hogy valahol valóban demokrácia legyen, a rendszernek két alapvető előföltételt kell teljesítenie. Mivel a szuverenitás letéteményesei az állampolgárok, akik csupán a közügyeket érintő kérdések megoldására választanak maguk fölé hatalmat, ezért a demokráciának mindenekelőtt tiszteletben kell tartania a magán- és a közszféra között húzódó határokat. Kelet-Európa legtöbb országában a demokráciába való átmenet sikere elsődlegesen azon fog múlni, hogy képesek lesznek-e az államot a gazdasági és társadalmi élettől elválasztani. Sokkal nehezebb feladat újraserkenteni az egyéni kezdeményezőkészséget, amit errefelé a fojtogató bürokrácia és az általános felelőtlenség az elmúlt évtizedekben felőrölt, mint formális alkotmányokat ratifikálni. Másfelől az olyan országok, mint Korea, Tajvan vagy Szingapúr, melyekben a tekintélyelvű politikai rendszerek nem akadályozták a pezsgő magán- és gazdasági élet fejlődését, könnyedén demokratizálódhatnak, mihelyst tiszta és szabad választásokat szerveznek.
A demokráciaépítés második nagy alapelve a hatalom dekoncentrálása oly módon, hogy a közszféra fölötti ellenőrzést különböző hatalmi szintek és központok között osztják fel. A szabály itt az kell legyen, hogy a döntéseket mindig azokon a szinteken kell meghozni, amelyek a legközelebb vannak az állampolgárokhoz. Svájc tündökletes példákat szolgáltat arra, hogyan működhet ez az alapelv a gyakorlatban. A decentralizációnak kiváló eszköze lehet a kompetencia is, az tehát, hogy bizonyos döntéseket azokra az emberekre bíznak rá, akiket érint a szóban forgó kérdés. Amennyiben a végrehajtó és a törvényhozó hatalmi ágakat közvetlenül szembeállítják egymással, történjék ez akár helyi, akár országos szinten, akkor ebből inkább a hatékonyság visszaesése, nem pedig hatalmi egyensúly fog kisülni. Az olyan országokban, amelyek népessége szerfölött különböző kultúrákat képvisel, amelyek mindegyike ragaszkodik autonómiájához, a föderalizmus (amely általában kétkamarás törvényhozást von maga után) a legjobb intézményi megoldás. Egy jó alkotmány meg fogja lelni azokat a módozatokat, amelyek intézményesítik a demokrácia említett előfeltételeit – nem feledkezve meg persze a független bírói hatalomról sem, amely a törvény uralmát garantálja.
Az etnikai megosztottságok kivált Afrikában jelentenek ágas-bogas nehézségeket. Az érdekes helyi demokratikus tradíciók megléte dacára az országos választások hajlamosak a törvényhozói székekért és a közhivatalokért folytatott etnikumok közötti versengéssé fajulni. A legjobb ellenszernek az effajta hajlamokkal szemben az látszik, ha minden egyes csoport tagjait arra kötelezik, hogy (etnikumok fölötti) politikai vagy ideológiai alapon szálljanak egymással versenybe olyan választási körzetekben, amelyek csupán egyetlen tagot választhatnak. A lehető legrosszabb út az arányos képviseleti rendszer meghonosítása, amely hajlamos az etnikumok közti szakadékokat a törvényhozásban reprodukálni.
Ebből a szempontból különösen érdekessé válik Dél-Afrika kivételes esete. A „fehér törzs” itt egy olyan politikai rendszert alakított ki, amelyik alapvetőén tiszteletben tartja a demokrácia első két föltételét. Ahogy az ország előrehalad a demokrácia kiteljesítése felé, egyre több figyelmet érdemel az a kérdés, vajon Dél-Afrika új állampolgárai ideológiai vagy etnikai választóvonalak mentén fognak-e elrendeződni. Dél-Afrika távlati kilátásai félelmetesek lesznek, amennyiben az országban nem alakulnak ki nagy és mérsékelt többnemzetiségű pártok. Nem lehet kérdéses, hogy a többségi választások szavatolnák a legjobb előfeltételeket az ilyenfajta pártok megerősödéséhez.
Lijphart tanulmánya annyit legalább bizonyított, hogy a politológusok még igen messzire vannak e kérdésekben a konszenzustól, és ennél is távolabb attól, hogy ebben az alapvető kérdésben megleljék a bölcsek kövét – ha van ilyen egyáltalán.
(Fordította: Könczöl Csaba)