Végre… sóhajtott fel Isépy Tamás államtitkár, amikor 1992. szeptember 1-jén megkezdődött az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény általános vitája. Örömében azt jósolta, hogy a magyar ombudsman, „a nép ügyvédje”, ahogy Spanyolországban mondják, 1992 végére talán megkezdheti működését. Hack Péter, az SZDSZ vezérszónoka óvatosabb volt: ő 1994 elejére jövendölte az intézmény létrejöttét. Két alapvető kérdésre azonban most, 1993. május 10-én is csak szenvedélyes fogadók mernének válaszolni:
1. Elfogadja-e az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával a kormány törvényjavaslatát?
2. Létezik-e Magyarországon olyan kiemelkedő tudású elméleti vagy tízéves szakmai gyakorlattal rendelkező jogász, aki a megválasztását megelőző négy évben nem volt se országgyűlési, se önkormányzati képviselő, nem volt a kormány tagja vagy vezető beosztású tisztviselője, nem volt se jegyző, se köztársasági megbízott, de nem volt tagja a régi tanács végrehajtó bizottságának sem, továbbá nem volt katona, rendőr vagy börtönőr, de nem volt – tegyük hozzá csendesen – III/III-as ügynök sem – és egyszerre bírja 257 képviselő bizalmát?
Hej, de messzi vannak azok az idők, amikor még komolyan szóba került, hogy a két legnagyobb párt megegyezése nyomán a demokratikus ellenzék valamelyik ismert személyisége lehetne az állampolgári jogok országgyűlési biztosa. Hiszen a demokratikus ellenzék, amely szétszóródása után a „kemény mag” elnevezést nyerte el a publicisztikában, a kezdet kezdetén az emberi jogok védelmében fordult szembe a pártállammal, és joggal volt elvárható tőle, hogy az emberi jogok védelmezője marad a jogállam viszonyai között is.
Szorító idő
Az 1989-es nyári egyeztető tárgyalások idején minden politikai erő egyetértett abban, hogy az országgyűlési biztos, az ombudsman alkotmányos intézményét sürgősen létre kell hozni. Az új kormány viszonylag hamar elkészült a törvényjavaslattal, és 1990 októberében be is nyújtotta a parlamentnek. Ezután azonban nem történt semmi.
Az általános vita megkezdésekor Szabad György „súlyos mozzanatokról” és „konkrét utalásokról” beszélt; sokan arra utaltak, mondta, hogy az adatvédelmi és a nemzetiségi törvény megalkotásáig nincs értelme az ombudsmankérdés megtárgyalásának. Valójában a dolog fordítva van, fejtegette Hack Péter: sem a kisebbségi biztosokat, sem az adatvédelmi biztost nem lehet megválasztani az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény elfogadása előtt. Az Alkotmánybíróság, megállapítva a mulasztásos alkotmánysértést, határozatban kötelezte az Országgyűlést e két törvény megalkotására. Ombudsman nincs minden európai országban. De az adatvédelem törvényi szabályozása az európai integráció nélkülözhetetlen belépőjegye. Az adatvédelmi törvény vitájának megkezdésekor az ellenzék jelezte, hogy a két törvény erőltetett összekapcsolásának az lehet a következménye, hogy ombudsmantörvény híján nem lehet megválasztani az adatvédelmi biztost sem, és az adatvédelmi törvény „nyeletlen esernyő” lesz, színes vászondarab, amely semmitől sem véd meg. (Beszélő, 1992. május 16.)
Nyilván ez is hozzájárult, hogy a kormány egyszeriben elővette a második éve szunnyadó törvényjavaslatot, és ügyelt rá, hogy általános vitája még az adatvédelmi törvény ügyének lezárulta előtt megkezdődjön. A múlt év őszén az ellenzéki pártok végül elfogadták a kétharmados adatvédelmi törvényt, de hogy ténylegesen működőképes lesz-e, az a mostani törvényalkotás sikerétől függ. Így tehát mindkét fél fut a pénze után… feltéve persze, hogy a kormány valóban akarja, hogy legyen állampolgári jogok biztosa, és legyen adatvédelmi biztos.
Bizottsági törvényalkotás
A benyújtott törvényjavaslaton az előterjesztő – a kormány – már nem változtathat. Ha a körülmények vagy a koncepciója megváltozása miatt mégis módosítani akar, vagy visszavonja az egész javaslatot (így tett a Belügyminisztérium a III/III-as törvénnyel meg a rendőrségi törvénnyel), vagy valamelyik képviselőt, valamelyik illetékes parlamenti bizottságot kéri meg a kormányszakértők által megfogalmazott módosító indítványok benyújtására. A kormánypártok soraiban minden minisztériumnak megvannak a maga bizalmasai, akik bármikor készek a nevüket adni a kormány szándékaihoz.
A kormánynak ezúttal jó oka lett volna a törvényjavaslat visszavonására és átdolgozására, hiszen 1990 ősze óta a jogi körülmények jócskán megváltoztak: az államigazgatási határozatok többségével szemben a polgár a bíróságnál kereshet jogorvoslatot, a tanácsokat önkormányzatok váltották fel, megszűnt a törvényességi óvás intézménye.
A javaslat visszavonása azonban lerombolta volna azt a látszatot, hogy a kormány most már igazán szeretné tető alá hozni a törvényt. Így sorra elfogadta a szükséges korrekciókat tartalmazó indítványokat. Az Igazságügyi Minisztérium képviselője mintegy tíz esetben kérte fel a szakmailag illetékes Emberjogi Bizottságot, hogy tekintse a magáénak azokat a javaslatokat, amelyeket az SZDSZ-es Horváth Vilmos és Monostori Endre, az MSZP-s Vastagh Pál vagy a fideszes Trombitás Zoltán indítványai alapján szövegeztek meg a tárca jogászai.
Persze nemcsak jogi pontosításokról volt szó. A biztos feladatait például a törvény az eredeti szövegezésnél tágabban határozza meg. A 17. szakasz módosított megfogalmazása szerint az országgyűlési biztoshoz fordulhat bárki, aki úgy ítéli meg, hogy a hatóságok vagy közszolgáltatást végző szervek eljárása vagy intézkedései, illetve ezek elmulasztása következtében „alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy a sérelem közvetlen veszélye áll fenn”. A törvényjavaslat új, 30. szakasza a hatóságok között felsorolja a fegyveres erőket is – tehát a jogvédelem a katonákra is kiterjed. Az indokolás a közszolgáltatások közül megnevezi az egészségügyi és szociális ellátást, ezek működési zavara is sértheti emberi jogainkat.
Az ombudsman általában jogerősen befejezett ügyekben jár el. Csakhogy, mondta Vágvölgyi Péter, az IM főosztályvezetője „nagyon szűk körű lenne a mozgási tér”, ha ki kellene meríteni valamennyi jogorvoslati lehetőséget, hiszen a hatóság határozatát az állampolgár bíróság előtt megtámadhatja, sőt ezután megkeresheti a strassbourgi emberi jogi bíróságot is, ügye tehát csak évek múltán kerülne az állampolgári jogok biztosához. Ezért elegendő a közigazgatási jogorvoslati lehetőségek kimerítése – ha egyáltalán van ilyen lehetőség. Hiszen az állampolgári jogok sérülhetnek szabályos hatósági eljárás nélkül is.
Gyenge néptribun
Az ombudsman eszmei előképe a római néptribun. Veto! – Megtiltom! – kiáltja Caius Gracchus, ha a szenátus vagy a konzulok határozata a nép érdekeit sérti. A modern ombudsman ekkora hatalommal nem rendelkezik. Hatalma a tekintélyében van: abban, hogy a hivatalos szerv, amelynek a működésében az országgyűlési biztos visszásságot talál, elszégyelli magát, s a nyilvánosságtól tartva inkább kijavítja hibáját. Ehhez persze szégyenlős hatalom is szükségeltetik.
Szerencsére jövendőbeli ombudsmanunknak ennél azért kicsivel több hatalma lenne: a törvényjavaslat értelmében kivizsgálhatja a visszásságot, az ügyben keletkezett iratokat magához kéretheti, és a hatóságnál helyszíni vizsgálatot is folytathat. A tapasztaltakat a felügyeleti szerv, végső soron a kormány elé tárja, s javaslatot tehet a baj orvoslására; a megkeresett szervnek minderre érdemben válaszolnia kell. Ha a visszásságot valamilyen jogszabály, vagy éppen ellenkezőleg, valamilyen jogszabály hiánya okozza, a jogszabály módosítását vagy hatályon kívül helyezését javasolhatja. Vitás esetekben az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Évente – sürgős esetben soron kívül – az Országgyűlésnek kell beszámolnia az állampolgári jogok helyzetéről, kezdeményezéseinek fogadtatásáról. Megbízatása egyébként hat évre szól, nem érdemes tehát egy adott Országgyűlés többségének kedvét keresnie.
A hatalomkorlátozó korlátai
A bizottsági munka lezárultakor két kérdés maradt, amelyről a kormány és az ellenzék nem tudott megegyezni. Így a február 2-i részletes vitát máig sem követte határozathozatal.
Az egyik a törvény időbeli hatálya. Az SZDSZ álláspontja szerint a kormány késlekedése az oka annak, hogy az állampolgárok mindmáig nem kérhetik az országgyűlési biztos segítségét, holott ehhez több mint három éve alkotmányos joguk van. Ezért Horváth Vilmos és Monostori Endre azt javasolta, hogy az ombudsman illetékessége terjedjen ki az alkotmánymódosítás, azaz 1989. október 23. óta keletkezett visszásságokra. Hiszen az átmeneti idők jogbizonytalansága igen sok, másként nem korrigálható jogsérelmet okozott.
A kormány ezzel szemben éppen azzal érvelt, hogy a frissen megválasztott országgyűlési biztos nem tudná kezelni a hirtelen rázúduló ügytömeget. Fluckné Papácsy Edit helyettes államtitkár ehhez hozzátette, hogy régi határozatok elkésett korrekciója egymással ütköző – de egyformán megalapozott – jogosultságokat s így jogbizonytalanságot teremthet.
A súlyosabb vita – mint sejthető volt – akörül bontakozott ki, hogy korlátozható-e (s ha igen, mennyire) az ombudsman eljárása a fegyveres erők, a rendőrség, a rendészeti szervek és a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége során keletkező ügyekben. E szervek működési körében, tudjuk, súlyos jogsérelmek fordulhatnak elő, s itt a legkisebb az állampolgár jogorvoslati esélye; a rendőri jogsértéseknek többnyire csak rendőrtanúi vannak, a nemzetbiztonsági szolgálatok tipikus jogsértéseiről – a titkosszolgálati eszközök jogellenes használatáról például – az állampolgárnak többnyire csak feltevései lehetnek. Működésük természete következtében viszont éppen ezek a szervezetek hajlanak rá leginkább, hogy túllépjék a hatáskörüket. Ha tehát az ellenőrzés mélységét és módját az ellenőrizendők szabják meg – mire való az ombudsman? Az eredeti törvényjavaslat egyetlen közbeszúrással általános felhatalmazást kívánt adni a mindenkori kormánytöbbségnek, hogy az ombudsman ellenőrzési jogát tetszése szerint értelmezze. Az országgyűlési biztos „külön törvény eltérő rendelkezése hiányában” bárhová bemehet, bármilyen iratot megnézhet. Magyarán sehová se mehet be, semmit sem nézhet meg, hisz minden ilyen jogot törvényes rendelkezések korlátoznak, és újabb – feles – törvényekkel még inkább korlátozhatók. Ehhez társult külön megszorításként, hogy az említett fegyveres és biztonsági szervek területére a biztos csak a felügyelő miniszter által szabályozott módon léphet be.
Az ellenzéki képviselők a korlátozások törlését javasolták. Trombitás Zoltán radikális indítványa értelmében az országgyűlési biztos a „titokgazda” engedélye nélkül is betekinthet minden titkot tartalmazó iratba. Valójában ez az egyetlen következetes álláspont: igen visszás, hogy az országgyűlési képviselők kétharmadának bizalmából megválasztott tisztségviselő jogait egy miniszter nyesegetheti. A titoktartási kötelezettség pedig éppúgy vonatkozik az ombudsmanra is, mint a miniszterelnökre.
Az Igazságügyi Minisztérium nem így gondolta.
Az alkotmányügyi bizottság indítványaként beterjesztett kormányjavaslat elismerte, hogy az ombudsman betekinthet a titkot tartalmazó iratokba, de a fegyveres és biztonsági szerveknél mindenfajta iratbetekintési jogot külön törvényben kívánt szabályozni. Nemzetbiztonsági törvényre még beterjesztett javaslat sincs, a honvédelmi és a rendőrségi törvényjavaslat mit sem tud az ombudsmanról: ha az országgyűlés ezt a változatot fogadná el, az állampolgári jogok biztosa katonai, rendőrségi és nemzetbiztonsági jogsértésekkel beláthatatlan ideig egyáltalán nem foglalkozhatna. Józsa Fábiánnak még ez is kevés volt. Az ő javaslata szerint az ügyészség, a nyomozóhatóság és a nemzetbiztonsági szolgálatok „adatszolgáltatásra, felvilágosításra, meghallgatásra, magyarázatra, véleményadásra” nem kötelezhetők. „Ellentétes a törvényjavaslatban megfogalmazottakkal és a nemzetközi gyakorlattal is. Nem tudjuk ezt a szűkítést elfogadni” – mondta a javaslatról az alkotmányügyi bizottság ülésén a kormány képviseletében dr. Papácsy Edit. Józsa Fábiánt azóta a Belügyminisztérium politikai államtitkárává nevezték ki.
Az ellenzék nem fogadta el a kormány javaslatát. A gépezet leállt, a törvény megszavazásának esélyei a semmibe foszlottak. „Áthidaló megoldásként” Kutrucz Katalin azt javasolta, kösse a törvény a hatálybalépést külön törvényhez. Tömjük csak be Európa száját újabb kalóriamentes bonbonnal…
Egy-egy lépés… előre
A patthelyzetben az SZDSZ csatlakozó módosító indítványokat nyújtott be. A szabad demokraták abból indultak ki, hogy a megfelelő törvények híján is összeállítható a fegyveres erők, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok különösen érzékeny titokköreinek a listája. Támpontul szolgált ehhez az államtitkokról szóló elöregedett – de azért hatályos – 1987-es jogszabály, és támpontul szolgáltak azok az információk, amelyeket például a rendőrség vezetői adtak a múlt évben, amikor az SZDSZ az adatvédelmi törvényt kívánta volna titoklistával kiegészíteni. Az SZDSZ-es javaslat jórészt olyan titkokból zárná ki az ombudsmant, amelyekre feltehetőleg amúgy sem kíváncsi, mert nem érintik az állampolgárok jogait. Ilyenek például a fegyveres erők védelmi és haditechnikai fejlesztési tervei, a nemzetbiztonsági szolgálatok külföldön szerzett adatai, a rendőrség különleges akciócsoportjainak dokumentumai. További korlátokat az SZDSZ javaslata szerint csak kétharmados törvény állíthat az ombudsman elé. Ha a feltárt visszásság állam- vagy szolgálati titkot érint, erről az ombudsman az Országgyűlés illetékes bizottságának számoljon be titkos minősítésű jelentésben, a bizottság zárt ülésén.
A múlt évi tapasztalatok nem sok jóval biztattak. Az adatvédelmi törvény tárgyalásakor az Igazságügyi Minisztérium hallani sem akart arról, hogy a törvény felsorolja az államtitkokat. Annál biztatóbb volt, hogy most a minisztérium elfogadta a taxáció elvét. A tárca igenje mögött a honvédség és a nemzetbiztonsági szolgálatok egyetértése rejlik. Az ő állásfoglalásuk nélkül az IM nem készíthette volna el a maga ellenjavaslatát. Annál visszásabb, hogy rendőrségi titoklista nem készült. A rendőrök az ombudsman bármiféle vizsgálódását az országos rendőrfőkapitány, illetve a belügyminiszter engedélyéhez kívánnák kötni.
A kormány titoklistája terjedelmesebb, mint az SZDSZ-é. De nem ez a baj vele, hanem az, hogy a korlátozások olyan területekről is kirekesztenék az ombudsmant, ahol bizony sérülhetnek az emberi jogok. A Nemzetbiztonsági Hivatal és a rendőrség máig is görcsösen ragaszkodik ahhoz, hogy a pártállami állambiztonsági szervezet működését szabályozó belső utasítások ne kerülhessenek nyilvánosságra. Az állampolgár, állítják, következtetéseket vonhatna le belőlük a mai titkosszolgálatok működésére is. Hasonló logikával akarják az állampolgári jogok országgyűlési biztosát eltiltani attól, hogy megismerhesse a biztonsági szolgálatok szervezeti és működési szabályzatát. A szabályzatból ugyanis feltehetőleg kiderülne, mi módon élhetnek vissza a szolgálatok – a maguk kedvére vagy politikusi késztetésre – törvényes jogosítványaikkal.
Eltiltaná a kormányjavaslat az ombudsmant „a titkos információgyűjtésre használt eszközökkel és módszerekkel kapcsolatos dokumentumoktól is”. Vágvölgyi Péter a bizottsági ülésen elmondta, a rejtélyes fogalmazás azt jelenti, hogy az országgyűlési biztos csupán azt ellenőrizheti, megvannak-e például a legális telefonlehallgatáshoz szükséges engedélyek. Hiába fordul tehát az állampolgár az országgyűlési biztoshoz, hogy lehallgatják a telefonját. Az csak azt tudja megállapítani, kapott-e rá engedélyt a Nemzetbiztonsági Hivatal vagy a rendőrség.
És ha engedély nélkül hallgatnak le?
Hát, hacsak úgy nem…
A ’93-as évjárat
A bortermelésben, mondta vezérszónoki beszédében Hack Péter, „vannak egyes évjáratok, amelyek nagyok jók, és vannak nagyon rosszak”. A kétharmados törvényhozásban 1990 jó évjárat volt. Az 1991–92 rossz évjárat, nem kedvezett a kétharmados törvények megalkotásához nélkülözhetetlen kompromisszumoknak. Az 1990-es évjáratú ombudsmantörvény ügyében 1992–93 fordulóján jelentős kompromisszumok születtek. A törvény elfogadásához most már annyi kellene csupán, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok és főképp a rendőrség engedjenek a merev álláspontjukból. Mert a jelenlegi korlátozásokkal nem ombudsman az ombudsman.
Milyen évjárat lesz 1993? Ez most a rendőrségen és a biztonsági szolgálatokon múlik.
Meg persze a két szervezet politikáját meghatározó Belügyminisztériumon.
Kapcsolódó cikkek
- Beszélő [7]