A Szovjetunió összeomlása és a hidegháború befejeződése ma még annyira új keletű esemény, hogy a világ eddig nem fogta fel, mit is jelent mindez a nemzetközi kapcsolatok jövője szempontjából. Különösen azért nehéz megérteni az új rendet, mert sok, ellentmondásosnak tűnő fejlemény jelenik meg. Az amerikai–orosz nukleáris konfrontáció veszélye például gyakorlatilag megszűnt, csakhogy a nukleáris fegyverek több kisebb ország kezébe kerültek, s ez új veszélyeket teremtett. A regionális konfliktusok megoldása Közép-Amerikában, Dél-Afrikában, Dél- és Délkelet-Ázsiában nemzeti és etnikai konfliktusok kirobbanásával párosult, melyek közül sok a régi hatalmi központok (Szovjetunió, Jugoszlávia) összeomlásával vannak kapcsolatban.
E bonyolult új környezet meghatározó vonása az ENSZ mint a legfontosabb globális intézmény, amely azokat a demokratikus ideálokat és terveket testesíti meg, amelyeket az új világrenddel társítunk. Feltűnő új fejlemény ez, legalább annyira meglepő, mint amennyire kielégítő azok számára, akik végigkísérték az ENSZ-et problematikus múltja során. Hiszen csak másfél évtizede annak, hogy Daniel Patrick Moynihan „veszélyes hely”-nek nevezte az ENSZ-et, és ilyen címmel jelentette meg emlékeit azokról a csatákról, amelyeket mint az Egyesült Államok rövid ideig hivatalban lévő állandó ENSZ-képviselője vívott meg.[1]
Moynihan polémiája nem annyira ENSZ-ellenes tónusa miatt volt figyelemre méltó, hanem azért, mert egyáltalán vita tárgyává tette az intézményt Amerikában. Azelőtt az ENSZ-et legjobb esetben is marginális intézménynek tekintették, amelyet a multilateralisták és a nemzetközi jogászok kis csapata nagyra tartott, de a legtöbb gyakorló külpolitikus azzal intézett el, hogy egy esetenként hasznos konfliktuselrendező és békefenntartó eszköz, aminek nyakába jármot akasztott egy jelentéktelen nemzetközi vitaklub. Sokak szemében az ENSZ ennél sokkal rosszabb volt: egy antidemokratikus többség által ellenőrzött és kommunisták, harmadik világbeli radikálisok által manipulált propagandafórum, amely arra szolgált, hogy elszigetelje az Egyesült Államokat és szövetségeseit, különösen Izraelt. Vagyis csakugyan „veszélyes hely”.
Manapság az ENSZ nagyon is másmilyen intézmény, sokkal konstruktívabb és befolyásosabb, mint történelme során bármikor. Új keletű fontossága nyilvánvaló volt az 1990–1991-es Öböl-válság idején, amikor a világ először azért fordult az ENSZ-hez, hogy gyakoroljon nyomást Irakra, később pedig azért, hogy egy multilaterális katonai akcióval kikényszerítse az iraki visszavonulást. Ez a fontosság a békefenntartó akciók elterjedésében is tükröződik: az ENSZ régóta tartó konfliktusokat lezáró egyezmények kivitelezésében segít Namíbiában, Kambodzsában, Angolában, El Salvadorban és Mozambikban; erőfeszítéseket tesz a volt Jugoszláviában folyó ádáz háború befejezésére; igyekszik humanitárius segítséget nyújtani és helyreállítani a békét Szomáliában, ahol a polgári rend teljesen összeomlott.
Kevesebb feltűnést keltett az állami szuverenitás és legitimitás fogalmainak újradefiniálása az 1980-as évek demokratikus forradalmainak nyomában, pedig ennek nagyobb jelentősége van abból a szempontból, hogy az ENSZ milyen szerepet fog játszani a jövő világrendjének megteremtésében. Butrosz-Gáli írta nemrégiben, hogy „korunk fontos követelménye a szuverenitás kérdésének újragondolása”. Elismerte, hogy az állami szuverenitás még a nemzetközi rendszer „központi jelentőségű” aspektusa, ugyanakkor azt is „tagadhatatlannak” tartotta, „hogy az abszolút és exkluzív szuverenitás évszázados doktrínája már nem érvényes”, illetve az „univerzális szuverenitás azon dimenziója” révén módosult, amelyen „az egyének jogai és a népek jogai” alapulnak.[2]
Ha igaz, hogy az állami szuverenitást most az egyetemes jogok fogalmához kötik, akkor nem túlzás arra a következtetésre jutni, hogy „a régi nemzetközi rendet elfújta a szél”, miként ezt a főtitkár állította az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének 1992 szeptemberében tett jelentésében. A régi rendet az 1648-as vesztfáliai békéig lehet visszavezetni, amely egy évszázadig tartó vallásháború végére tett pontot a „cuius regio, eius religio” (akié a föld, azé a vallás) elvének kimondásával. Ezen elv szerint minden uralkodónak joga van ahhoz, hogy saját területén külső beavatkozás nélkül határozhassa meg valláspolitikáját.[3] Más szavakkal: a béke volt a legfontosabb érdek, és fenntartása megkövetelte a más államok belügyeibe való be nem avatkozást. Így, lett a szuverén nemzetállam a nemzetközi rendszer és az államközi kapcsolatok szabályozására létrejött nemzetközi jog alapja.
A be nem avatkozás elvét az Egyesült Nemzetek Chartájának 2 (7). paragrafusa foglalja magában: „Semmi sem hatalmazza fel e chartában az Egyesült Nemzeteket arra, hogy olyan ügyekbe avatkozzék bele, amelyek lényegük szerint minden állam belső igazságszolgáltatása alá tartoznak, és semmi sem követeli meg a tagállamoktól, hogy ilyen ügyeket döntőbíróság elé utaljanak…” Igaz, a chartának és az ENSZ egyes ügyekkel kapcsolatos politikájának voltak olyan aspektusai, amelyek korlátozták az állami szuverenitás érvényességi körét, és azt sugallták, hogy vannak olyan intézkedések, amelyekről hagyományosan azt tartják ugyan, hogy az egyes államok belső igazságszolgáltatása alá tartoznak, mégis nemzetközi szankciókat vonnak maguk után. Például a charta arra kötelezte a tagállamokat, hogy tanúsítsanak tiszteletet az emberi jogok iránt, és biztosítsák mindenki számára az alapvető szabadságjogokat. Ezeket a fogalmakat az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata és más dokumentumok igen alaposan kifejtették. Ezenkívül a chartát a nürnbergi pert követően fogalmazták meg, amely elvként rögzítette, hogy az olyan iszonyatos tettek, mint amilyeneket a nácik követtek el, emberiség elleni bűntettek, melyeket a nemzetközi jog büntet.[4] A Dél-Afrika elleni ENSZ-szankciók az ország apartheidpolitikája miatt a humanitárius intervenció további precedenséül szolgálnak.
A hidegháború hatása
Ezek a megszorítások nem mondanak ellent annak a megállapításnak, hogy az állami szuverenitás volt az az alapvető elv, amelyre az Egyesült Nemzetek Szervezetét alapították. George F. Kennannek tényleg igaza volt, amikor nem sokkal az Egyesült Nemzetek Szervezetének megteremtése után azt írta, hogy egy szuverén nemzetállamokból álló nemzetközi jogrendszer „tulajdonképpen olyan abszolút értéket hajlamos a nemzet és a nemzetállam fogalmának tulajdonítani, amivel az korábban nem rendelkezett. Már maga az »egy kormány, egy szavazat« elve, ami nem vesz tudomást az államok közötti fizikai és politikai különbségekről, felmagasztalja a nemzeti szuverenitás fogalmát, és a nemzetközi életben való részvétel exkluzív formájává teszi”. Ám Kennannek abban is igaza lett, amikor megjósolta, hogy egy ilyen nemzetközi jogrendszer nem lesz képes a hidegháborús veszélyekkel megbirkózni. A Szovjetunió például könnyedén ki tudta játszani az ENSZ-et egyfelől azáltal, hogy olyan új eszközök bevetésével követett el nemzetközi kihágásokat, mint az ideológiai támadás és betörés; másfelől azáltal, hogy bábállamok legitimizálására használta fel, amelyeknek így azonos jogi státusuk lett a demokratikusan választott kormányokkal. „Ez egyike azoknak a dolgoknak – írja Kennan –, amelyek miatt a kelet-európai csatlósállamok népei némi keserűséggel tekintenek az Egyesült Nemzetekre.”[5]
Visszatekintve megállapíthatjuk, hogy a hidegháború számos más módon is rossz hírbe hozta az Egyesült Nemzeteket, illetve számos más módon is eltorzította a nemzetközi jogi normák alkalmazását. Kezdjük azzal, hogy – leszámítva azokat az eseteket, amikor mind a Szovjetunió, mind az Egyesült Államok úgy döntött, hogy nem gyakorolja vétójogát – megbénította a Biztonsági Tanácsot. A szuperhatalmi politikai rivalizálás végül sokkal mélyebben korrumpálta az ENSZ-et, mivel elősegítette a nem demokratikus harmadik világbeli blokk felbukkanását, amely az egész világszervezetet hamarosan meghatározó el nem kötelezettek mozgalma körül szerveződött. Sok harmadik világbeli ország érthetően úgy hitte, hogy kompromittálná frissen elnyert függetlenségét, ha belekeveredne a hidegháborús rivalizálásba, de mivel a szembenállás alapvetően ideológiai természetű volt, a demokratikus és totalitárius eszmék összecsapása körül forgott, a politikai „semlegesség” gyakran a demokratikus elvek elvetését jelentette. Továbbá, mivel az új nemzetek mindegyike valamilyen mértékben autoritárius lett, és mivel ráadásul éppen a dekolonizáció folyamatán mentek keresztül, ami egyébként is nagyon érzékennyé tette őket a nyugati dominancia minden valódi vagy képzelt formájával szemben, sokan közülük könnyen beleestek a szovjet blokkal való kollaborálás bűnébe, ha olyan kezdeményezésekről volt szó, amelyek a Nyugat, de különösen az Egyesült Államok ellen irányultak. Az el nem kötelezettek mozgalmán belül olyan szovjet szövetségesek határozták meg az irányvonalat, mint Szíria vagy Kuba, de még a Nyugattal szemben baráti országok sem fejtettek ki többet passzív ellenállásnál.[6]
Az ENSZ „romlását” tükrözi annak a témakatalógusnak a megalkotása is, amely szembeállította a harmadik világot a demokratikus Nyugattal. Ez az okmány vagy háttérbe szorította a demokráciát, s helyette a fejlődésre és a világ gazdasági erőforrásainak újraelosztására koncentrált, vagy pedig olyan módon definiálta újra a létező fogalmakat, hogy megfosztotta őket demokratikus tartalmuktól. Példa erre az önrendelkezés fogalmának sorsa. A wilsoni krédóban az önrendelkezés a belső demokráciával kapcsolódott össze, és minden nem demokratikus kormány – mindegy, hogy gyarmati volt vagy nem – az idegen uralom egyik fajtájának minősült. Ahogy viszont Michla Pomerance a kérdést vizsgáló alapos tanulmányában kimutatta, az ENSZ-ben a harmadik világbeli többség a „belső” önrendelkezést „kiválasztott különleges esetekre” korlátozta, „elsősorban olyan esetekre, amelyekben a probléma fekete–fehér faji kontextusban merült fel”.[7]
Az ENSZ eróziója két lehetőséget hagyott nyitva azok számára, akik még fontosnak tartották a nemzetközi jogot: vagy az új többséggel való szembeszállást, vagy pedig a hozzá való alkalmazkodást. Daniel Patrick Moynihan az első lehetőség mellett tette le a garast, és nem engedett abból, hogy „a politikai és polgári szabadságok minimuma ugyanolyan alapvetően fontos, mint az anyagi jólét minimuma”. A „szabadság pártjának” nevében beszélve Moynihan kijelentette, hogy az Egyesült Államok nem fog részt venni olyan új gazdasági segélyakciókban, amelyekből „inkább az állam, mint az egyén, inkább a vezér, mint az egyén, inkább a politikus és a bürokrata, mint az egyén húz hasznot”.[8]
A jogtudós Tom J. Farer viszont a második lehetőség mellett érvelt, és arra buzdított, hogy a Nyugat folytasson tárgyalásokat a harmadik világbeli elitekkel három fontos kérdésben: a nemzetközi gazdasági kapcsolatokról, Dél-Afrikáról és az arab–izraeli konfliktusról. Farer elismerte, Moynihannek igaza van abban, hogy ezek az elitek nem reprezentálják a harmadik világ „hatalmas, anonim tömegeit”, de attól félt, hogy a szembenállás „olyan időben fogja megmérgezni a nemzetközi kapcsolatokat, amikor rendkívül átfogó próbálkozásokra van szükség a nemzetközi együttműködésben.”[9]
Moynihan persze ugyancsak igazat adhatott volna Farernek abban, hogy a „jórészt autoritárius” harmadik világot ilyen elitek fogják uralni a belátható jövőben. 1975-öt írtunk, a legmélyén voltunk annak, amit Samuel Huntington a demokrácia „második ellenhullámának” nevezett. Senki sem látta előre a demokratikus forradalmakat, még kevésbé a kommunizmus váratlan és totális összeomlását, ami végül kiforgatta a sarkából a régi világrendet. A kétpólusú világ egyik pólusának hirtelen eltűnése a globális politika egész dinamikáját megváltoztatta, a „harmadik világ” és az „el nem kötelezett” mozgalom egész értelme szertefoszlott. A változás módosította azokat az alapvető eszméket is, amelyek a világpolitikát befolyásolják. Ezek közé tartoznak a szuverenitásról és az államok egymás közti viszonyáról alkotott feltételezések is. A dolgok iróniája, hogy a hidegháború már maga is kikezdte ezeket a feltételezéseket, hiszen lényegében nem államok közötti hagyományos versengés volt, hanem ideológiai összeütközés, amely a nép és az állam közötti helyes viszonyról alkotott különböző elképzelések körül zajlott. A kommunizmus összeomlásával a demokratikus elgondolás diadalmaskodott. A világ egyelőre még csak próbálja megérteni, hogy mit is jelent ez a korszakos esemény.
Az ENSZ és a választások
Az ENSZ volt az a hely, ahol a változások hatása azonnal érezhető volt. Nagy hirtelen leporolták az ENSZ-charta demokratikus előfeltevéseit és az 1948-as Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának nyíltan kimondott, de gyakran figyelmen kívül hagyott cikkelyeit, és az új világrend alapjaként állították őket. Ezek a cikkelyek az „emberi jogok és az alapvető szabadságjogok” sok olyan kérdésével foglalkoztak, amelyeket a charta is érvényesnek ismer el, de a demokráciáról azok szólnak a legközvetlenebbül, amelyek az ENSZ-nek a szabad választások melletti elkötelezettségét teszik közhírré. Az egyetemes nyilatkozat 21. cikkelye nemcsak azt az elvet ismeri el, hogy „a nép akaratának kell a kormányzati tekintély alapjául szolgálnia”, hanem azt is kiköti, hogy „ennek az akaratnak szabályosan ismétlődő és valódi választásokon kell kifejeződnie”. A demokratikus legitimitásnak ugyanezen elvét az 1966-os Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezményének 25. paragrafusa is tartalmazza. Eddig az ENSZ szerepe ennek az elvnek a gyakorlatba való átültetésében mindössze arra korlátozódott, hogy nem önkormányzó területeken megfigyelőket küldött a választásokra, ugyanis a Gyámsági Tanács feladata volt, hogy a dekolonizációs folyamatban bátorítsa az „önkormányzást”. Ez a viszonylag korlátozott funkció a Namíbia függetlenségéhez vezető 1989-es választások ENSZ-felügyeletében csúcsosodott ki.
Néhány hónappal a namíbiai választások után, 1990 februárjában az ENSZ a nicaraguai választásokra is megfigyelőket küldött: ez volt az első alkalom, hogy az ENSZ egy tagállamában ellenőrizte a választásokat. Ugyanebben az évben Haitiba az ENSZ már nemcsak megfigyelőket, hanem tanácsadókat is küldött, hogy segítséget nyújtson a helyi hatóságoknak a biztonságos választási környezet megteremtésében. Haiti esetében az ENSZ nem a szokásos módon – vagyis azzal, hogy a nemzetközi békét és biztonságot védi – indokolta meg, hogy részesévé vált egy tagállam belügyeinek, hanem az ország belső szükségleteivel. E választási kötelezettségvállalásokat követően a közgyűlés két fontos határozatot fogadott el. Az elsőt 1990 decemberében: ez a határozat megerősítette és konkretizálta az ENSZ-nek a szabad választások melletti elkötelezettségét, elismerően nyilatkozott a tagállamoknak ez idáig nyújtott választási segítségről, és felszólította a főtitkárt, hogy készítsen jelentést a következő közgyűlésnek arról, miként lehet a jövőben a legjobban megfelelni az ilyen felkéréseknek. A következő ülésszakon a főtitkár javaslatára elfogadott másik határozat egy olyan iroda létrehozását szavazta meg, amely biztosítja a választásokat szervező tagállamoktól beérkező kérések folyamatos kezelését, és egyúttal szakértői, információs és más megfigyelő szervezetekkel kapcsolatot tartó központ is.
Ez a határozat számos intézkedést vont maga után. A Politikai Ügyek Osztályán belül létrehozták a Választásokat Segítő Egységet; pénzalapot létesítettek az ellenőrzésnek és a technikai segítségnek a finanszírozására; összeállítottak egy nemzetközi szakértőkből álló csapatot, kapcsolatot létesítettek több szervezettel és választási szakemberrel; végül pedig missziókat hoztak létre Kambodzsában, Angolában és Nyugat-Szaharában.
1991. október 1-je és 1992. október 16-a között 31 olyan kérelem érkezett az ENSZ-hez választási segítségért, amelynek nem tudtak eleget tenni. Egy jelentés ebből arra következtetett, hogy a tagállamok az ENSZ-et alkalmasnak tartják arra, hogy segítséget nyújtson a demokratikus választások lefolytatásához, és úgy vélte, hogy az ENSZ-nek nem szabad visszautasítania a segítségnyújtást.[10]
A regionális multilaterális testületek, amelyek maguk is jelentékeny választássegítő tevékenységet fejtenek ki, nagymértékben kiegészítik és megerősítik az ENSZ által e területen nyújtott támogatást. Különösen igaz ez az Amerikai Államok Szervezetére és az Európai Biztonsági és Együttműködési Konferenciára: mindkét szervezet különleges választási ügyekkel foglalkozó egységet hozott létre. Ezek alapján világos, hogy kialakulóban van egy nemzetközi konszenzus, miszerint a szabad választások szervezéséhez nyújtott segítség „új szakasz az államépítő folyamatban”.
A demokratikus kormányzathoz való jog?
A választási segítség és a demokrácia építése iránti elkötelezettség kifejlődése az ENSZ-en és más nemzetközi szervezeteken belül – az ilyen elkötelezettségek teljesítésének intézményes hátterének kiépülésével együtt – a világrendszer hidegháborút követő átrendeződésének fontos állomása. A jogtudós Thomas M. Franck ezt és sok más fejleményt – köztük az 1991. augusztusi moszkvai puccs nemzetközi elítélését, az EBEÉ kötelezettségvállalását a demokrácia építése, konszolidálása és erősítése mellett és az AÁSZ által elfogadott puccsellenes doktrínát – annak bizonyítékául tekinti, hogy kialakulóban van a demokratikus kormányzathoz való jog. Franck szerint „Hume, Locke, Jefferson és Madison demokratikus eszméinek ez majdnem teljes diadala… a huszadik század legmélyebb eseményének bizonyulhat. Az pedig majdnem biztos, hogy olyan pont lesz, amely körül a globális társadalom jövendőbeli fejlődése forogni fog.”[11]
Kétség nem férhet hozzá, hogy a normatív elvárások változtak, és hogy a nemzetközi rendszeren belül ma már egyre inkább elfogadják azt a nézetet, miszerint a demokratikus legitimáció a kormányzottak egyetértéséből származik. Noha ez rendkívüli fontosságú fejlemény, Franck optimizmusával kapcsolatban mégis van helye némi kételynek. Először is a demokratikus eszme győzelme még nem ugyanaz, mint a demokrácia győzelme a gyakorlatban.
Másodszor: nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy a szabad és tisztességes választás ugyan szükséges, de korántsem elégséges előfeltétele a demokráciának. Szabadon választott vezetők viselkedhetnek nem demokratikus módon, és valószínűleg úgy is fognak viselkedni, ha nincs erős demokratikus kontrolljuk, azaz erőteljes civil társadalom, szabad sajtó, független bíráskodás, választott civil vezetésnek alárendelt szakszerű katonaság, államtól független gazdaság, független szakszervezetek, hogy a szilárd demokrácia más attribútumait már ne is említsük.
Harmadszor: emlékeznünk kell arra, hogy a világ nagy része még nem demokratikus, és hogy az új nemzetközi rend előfeltevéseit távolról sem osztják mindenhol egyöntetűen. A legdrámaibb demokratikus változások Latin-Amerikában és a hajdani szovjet blokkban játszódtak le, s ezek tükröződnek is az AÁSZ és az EBEÉ új politikájában. Bár ezek a változások elegendőek voltak ahhoz, hogy az ENSZ-en belül a hatalmi egyensúly a demokratikus szemléletmód irányába billenjen el, még sok olyan kormány van Ázsiában (a kommunista kínai rezsim a legfontosabb), Afrikában és a Közel-Keleten, amely elutasítja a „demokratikus kormányzathoz való jogot”. A régóta fennálló autoritárius kormányok mellett egyre-másra alakulnak az iszlám fundamentalista és a szélsőségesen nacionalista antidemokratikus mozgalmak is. Ezekben a mozgalmakban, mivel hajlanak az erőszakra és az intoleranciára, az a veszély fenyeget, hogy esetleg megsemmisíthetik a demokratikus normák és szabályok kialakuló rendszerét.
Ezzel elértünk a probléma lényegéhez: a nemzetközi közösség jelenlegi állapotában képtelen betartani a törvényt az egyre zavarosabb világban. Sehol sem világosabb ez, mint Boszniában, ahol az ENSZ, az Egyesült Államok és az európai országok képtelenek voltak Szerbia útját állni. Márpedig amíg a nemzetközi közösség képtelen megakadályozni, hogy egy állam súlyos és szisztematikus bűncselekményeket kövessen el ártatlan civilekkel szemben, addig minden demokratikus normának és választási segítségnyújtási képességnek csak marginális jelentősége lehet.
Az új rendszer gyengesége
A világot ma fenyegető politikai válság lényege, hogy még nem alakult ki az új világrend, amely helyettesíthetné az eltűnt régit. Lehet, hogy már kialakulóban van, de még távolról sincs a helyén, azonkívül gyengesége és sebezhetősége veszélyesen nyilvánvaló. Minden világrend elsőrendű funkciója az, hogy biztosítsa a békét. Ez azonban lehetetlen, ha nincsenek eszközök bizonyos szabályok betartatására. A régi államrendszer nagyjából sikeres volt, amikor képes volt hatalmi egyensúlyt teremteni az egyes államok között a tizenkilencedik században, illetve a szemben álló politikai rendszerek között a hidegháború idején. Mindez ma már történelem. Az új feladat egy olyan nemzetközi rend megteremtése, amely képes kordában tartani a káoszt. Ebben az új helyzetben a nemzetközi jog szerepe jelentős mértékben változott, megnőtt, így a vele kapcsolatos viták is megfelelően módosultak. A hidegháború idején kritikusai a nemzetközi jogot inkább rosszabbnak tartották, mint haszontalannak. Robert H. Bork úgy vélte, a nemzetközi jog „veszteség a nyugati demokráciák számára”. Bork érve, amelyet a világpolitikát átformáló események előestéjén fogalmazott meg, az volt, hogy egy ideológiailag megosztott világban az erőszak használatának szabályait rögzítő nemzetközi chartákat csak akkor lehet elfogadtatni, ha ezek „nem részesítik előnyben a szabadságot a zsarnoksággal szemben, a választásokat mint a hatalomra kerülés eszközét a polgárháborús erőszakkal szemben”.[12]
Az a tény, hogy a nemzetközi közösség most világosan kifejezte, hogy előnyben részesíti a szabadságot a zsarnoksággal szemben, a nemzetközi jogról folytatott vitát más szintre helyezi át. John Foster Dulles 1945-ben azt írta, hogy az ENSZ nem alkotott betartatandó törvényeket, mivel az alapító nemzetek még nem alkotnak igazi közösséget, és képtelenek egyformán megítélni egy adott magatartást.[13] A „demokráciadoktrína” elfogadása viszont a már említett korlátozások ellenére is azt jelenti, hogy a nemzetközi rendszer immáron igazi közösség, amely képes arra, hogy egyformán ítéljen meg egy adott magatartást. Csak az maradt hátra, hogy előteremtsék a szükséges eszközöket az egyforma megítélés alátámasztására. Sok javaslat van forgalomban ezzel kapcsolatban, többek között Brian Urquhart főtitkárhelyettesé. Urquhart egy több nemzetből toborzott, jól kiképzett önkéntes haderő megteremtését javasolja, amely „hajlandó és fel van hatalmazva arra, hogy fegyveres kockázatot vállaljon, és hogy a nemzetközi közösség akaratát reprezentálja”. Ennek a haderőnek a bevetése a Biztonsági Tanácsban dőlne el, tehát az állandó tagok által megvétózható lenne. Ez eloszlathatná a nemzetekfelettiségtől való félelmet, ami eddig mindig megakadályozta egy állandó ENSZ-hadsereg felállítását.[14] Egy ilyen haderő megteremtése lenne a logikus következő lépés a nemzetközi rendszer fejlődésében.
Ennek a lépésnek a megtételéhez azonban sok országban – különösen az Egyesült Államokban, amely hagyományosan irtózik attól az elképzeléstől, hogy amerikai katonák idegen parancsnokság alatt szolgáljanak – a gondolkodás alapvető megváltozására van szükség. De ha bármiben is van kétpárti konszenzus az Egyesült Államokban, akkor abban, hogy Amerika nem lesz a hidegháború utáni világ csendőre, s más országokhoz hasonlóan tartózkodni fog az egyoldalú katonai akcióktól, kivéve, ha úgy érzékeli, hogy életfontosságú érdekei forognak kockán. De minden valószínűség szerint ilyenkor is – ahogy az Öböl-háború esetében is – arra fog törekedni, hogy multilaterális keretben cselekedjék. Ennélfogva tehát nem az unilateralizmus és a multilateralizmus között kell választani, hanem a multilateralizmus két különböző fajtája között: az egyik olyan multilateralizmus, amelynek van hatalma a nemzetközi közösség döntéseinek kikényszerítésére, a másiknak viszont nincsen erre hatalma, függetlenül attól, hogy milyen nemesek a közösség határozatai és normatív elvárásai. Jelenleg a demokratikus Nyugat észrevehetően a második megoldás felé hajlik, amit ritualisztikus multilateralizmusnak nevezhetünk. A legnehezebb problémákat az ENSZ elé utalják, de nem igazán abban a reményben, hogy ott majd megoldást találnak rájuk, hanem inkább annak a látszatáért, hogy tettek valamit. A kormányok így olyan dolgokra koncentrálhatnak, amely választóikat közvetlenebbül érdekli. Ha ez a tendencia nem fordul meg, a káosz erői egyre hatalmasabbakká válhatnak, és a világpolitikát nem a nemzetközi jog, hanem a dzsungel törvénye fogja kormányozni. A nemzetközi közösség dilemmája, hogy ugyanolyan hatalmas kihívással néz szembe ma, mint amilyennel a Nyugat nézett szembe a hidegháború kezdetén – csakhogy most nincs egy konkrét ellenség, ami határozott cselekedetekre ösztönözne. Pedig határozottságra szükség van. Mint láttuk, az új világrend jogi és intézményi alapjának egy részét már lerakták. Itt az ideje, hogy előkerüljön az államférfiúi képesség, a határozottság és a demokratikus világkép, hogy a következő lépések is megtörténhessenek.
(Fordította: Neményi László)
Jegyzetek
[1] Danid Patrick Moynihan with Suzane Weaver: A Dangerous Place (Boston: Little, Brown and Co., 1978)
[2] Boutros Boutros-Ghali: „Empowering the United Nations”, Foreign Affairs 71. (Winter, 1992–93), 9–99.
[3] Lásd Abram N. Shulsky: „Human Rights and the International State System”, in. Marc F. Plattner, ed., Human Rights in Our Time (Boulder, Colo.: Westview Press, 1984), 23–29.
[4] Lásd David J. Scheffer: „Toward a Modern Doctrine of Humanitarian Intervention”, University of Toledo Law Review 23. (Winter, 1992).
[5] Lásd George F. Kennan: American Diplomacy, 1900–1950 (Chicago: University of Chicago Press, 1951), 84–85.
[6] Richard L. Jackson: The Non-Aligned, the U. N. and the Superpowers (New York: Praeger, 1983), 168.
[7] Michla Pomerance: Self-Determination in Law and Practice: The New Doctrine in the United Nations (The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1982).
[8] Moyidhan, i. m. 160.
[9] Tom J. Farer: „The United States and the Third World: A Basis for Accomodation”, Foreign Affairs 54. (Winter. 1975), 79–87.
[10] Lásd General Assembly Document A-47-668, 1992. november 18.
[11] Lásd Thomas M. Franck: „The Emerging Right to Democratic Governance”, American Journal of International Law 86. (1992), 46–91.
[12] Robert Dork: „The Limits of International Law”, National Interest 18. (Winter, 1989–1990), 9–10.
[13] John Foster Dulles: „The General Assembly”, in. Hamilton Fish Armstrong, ed., Fifty Years of Foreign Affairs (New York: Prager, 1972), 165–175.
[14] Brian Urquhart: „For a UN Volunteer Military Force”, New York Review of Books, 10. June 1993, 3–4.