A jogszabályok tisztelete
Ami az 1992-es költségvetési gazdálkodás törvényességét illeti, arról nehéz jót mondani. Az Állami Számvevőszék elnöke a t. Házban törvénysértésekről beszélt, leszögezte, hogy a kormány a költségvetési évben eltért a törvényi felhatalmazástól, s némiképp meglepően a képviselők lelkiismeretére bízta azt, vajon megadják-e igenlő szavazatukkal a felmentést, ekképpen az utólagos felhatalmazást a kormányzati tevékenységre.
Elvben törvénysértő magatartást a képviselők nem támogathatnának, de a költségvetési szavazások logikája másképp működik. E szavazások a világon mindenhol bizalmi, s nem szakmai, törvényességi kérdésként merülnek fel. Az 1992-es költségvetés eddigi hányatott sorsa – a korábbi kétszeri bizalmi szavazás – predesztinálja zárszámadásának sima elfogadását is. Az 1991-es év utolsó napján izzadságszagban, nem kis nyomás alatt született, az első negyedév után már nyilvánvalóan tarthatatlan költségvetés év végi – a hatályos jogszabályoknak meg nem felelő – pótköltségvetéssel való módosítása után nincs is más lehetőség a koalíciós képviselők számára.
A törvényesség betartása, pontosabban be nem tartása az állami költségvetésben azért is kiemelten fontos, mert amennyiben az állam maga nem képes pénzügyi jogszabályait betartani, igen nehéz a gazdaság más szereplőivel azt betartatnia, elfogadtatnia. Márpedig a vállalkozók, különösen pedig a közpénzekből finanszírozott nonprofit intézmények – pénzügyi fegyelmüket elnézve – igencsak rászorulnának a kormányzat példamutatására. Tudva azt is, hogy az államháztartás mai parlament által alkotott jogszabályainak a semmibevételéről van szó, és hogy az 1994. évi költségvetési javaslat sem felel meg a hatályos szabályoknak, a helyzet ma elég reménytelennek tűnik.
Különösen szerencsétlen, hogy évek óta (sőt, bár korábban nem voltak a maihoz hasonló részletezettségű zárszámadások, bizonyíthatóan évtizedek óta) ugyanazok a „trükkök”, csibészségek a jellemzők, azt a benyomást keltve, mintha e téren csaknem minden megengedhető lenne. A helyzeten a rendszeres számvevőszéki ellenőrzés, a növekvő valószínűségű lebukás is csak részben segít. Az egyes évek közötti áthúzódások rendszeres manipulálása, ekképpen az egyenleg befolyásolása, a letéti számlák használatának jogi szabályozatlansága, az elkülönített alapok (szinte törvényszerű) szabálytalanságai, az átcsoportosítási jogosítványok megsértése, a költségvetési intézmények zavaros „vállalkozásai” (például az Ybl Bankban eljátszott, a számvevők által mégsem firtatott milliárdok) mind-mind örökzöld témák. Az említett hibák többsége megfelelő szándék esetén viszonylag könnyedén felejthető lenne. Nem oly könnyen megoldható, de mindenképpen megoldandó a költségvetés, sőt az egész államháztartás információs rendszerének olyan irányú fejlesztése, amelyből folyamatosan nyerhetők adatok a folyó műveletek mellett a tőkeműveletekről, a garanciavállalásokról s az adósságállomány alakulásáról is, s a rendszer egyes elemei illeszkednek is egymáshoz. E fejlesztés nélkül legfeljebb csak véletlenszerűen felelhet(ne) meg egy év költségvetése vagy zárszámadása a mérlegvalódiság követelményének.
Az 1992-es zárszámadás jól mutatja, hogy az államháztartás szabályozásában, információs és ellenőrzési rendszerének kidolgozásában még igen sok a tennivaló, e téren – sajnos azóta is – legfeljebb rendszerváltás közben vagyunk. E váltást gyorsítva kellene véghezvinni, mielőtt még rögzülnének a minden kormányzat számára kényelmes korábbi s ma is előszeretettel használt eszközök és módszerek parlamentünk gyakorlatában.
A gazdaságpolitika szolgálatában
Az 1992-es év költségvetése egy recessziós gazdaság tükrét tárja elénk. Bár amikor ez készült, még kedvező makrogazdasági jelenségekről szóltak a hivatalos értékelések, év közben mégis megszületett az a felismerés, hogy a költségvetés, az államháztartás súlyos problémáinak kezelésére hároméves konszolidációs programra van szükség. Az év őszére kidolgozott 1993-as költségvetési irányelvek bemutatásakor bejelentett elképzelés nem utolsósorban annak volt következménye, hogy az év második felére világossá vált, hogy a gazdaságpolitikát jelképező Kupa-program tarthatatlan, alig egy évvel meghirdetése után korrekcióra szorul. A ’92-es költségvetés kipukkadt, mert a gazdaság átalakulásáról alkotott túl optimista elképzelésekhez illeszkedett. Ezért némiképp meglepő Szabó Iván zárszámadási expozéjának megállapítása, miszerint a gazdaság helyzetében a sok nehézség ellenére számottevő fejlődés volt kimutatható. Nem kevésbé meglepő, de annál érthetetlenebb a konszolidációs munkák máig tartó felfüggesztése, jegelése.
A ’92-es költségvetés számtalan sajátossággal, újdonsággal szolgált. A legnagyobb „meglepetés” a deficit mértéke volt: 79 milliárdot terveztek, de ehelyett két és félszeresére, csaknem 200 milliárdra nőtt. Ez évben találkozhatunk az Antall-kormány első – bár jócskán megkésett – pótköltségvetésével, ekkor indul meg a vagyoni, a tőkejellegű bevételek folyó célokra történő bevonása, de ebben az évben még kapnak a költségvetési intézmények általános – igaz, az infláció mértékétől elmaradó – kompenzációt, úgynevezett bér- és dologi automatizmus formájában. 1992-ben lépi át először az államadósság növekedése a 300 milliárd forintot, s e közel egyharmados arányú növekedés előrevetíti a következő évek egyik legsúlyosabb problémáját.
A tervezett kismértékű növekedés helyett bekövetkező 4-5 százalékos termeléscsökkenés szükségszerűen vezetett a költségvetési bevételek – elsősorban a gazdálkodó szervek és a lakosság befizetéseinek – jelentős elmaradásához. Komoly bevételkiesést okozott ugyanakkor a pénzintézetek új szabályozása – a bankszférából a kötelező tartalékképzés miatt kevés adó folyt be –, s egyre inkább megnyíltak az új jogszabályok adta adóalap-csökkentések legális és illegális útjai is. Mindennek eredményeként a bevételek 90 milliárddal elmaradtak a tervezettől, s ehhez az elmaradáshoz már nem lehetett hozzáigazítani a kiadásokat. Bár az év végén közel 10 milliárddal csökkentették az intézmények támogatását, a kiadások végül is közel 40 milliárddal növekedtek, elsősorban a munkanélküliség és a rohamosan növekvő adósság kamatterhei miatt. Az alapvetően rossz – költségvetési szempontból pedig tudatosan torzított – gazdasági prognózis tehát szükségszerűen vezetett a költségvetés egyensúlyának drasztikus romlásához.
Ma már biztosan tudjuk, hogy a költségvetési válságból kivezető egyetlen út a gazdasági növekedés lehet. De segítette-e a ’92-es fiskálispolitika a növekedést? Milyen belső források támogatták a vállalkozási szféra jövedelemtermelő képességének növelését? Miközben folytatódott a gazdálkodó szervezetek – a korábbi szerkezetben célszerűtlen – támogatásának leépítése, a költségvetés növekvő hiteligénye és az egyre magasabb hitelkamatok miatt erőteljesen csökkentek a vállalkozások számára hozzáférhető pénzügyi források. A vállalkozások nettó forrásbevonása az előző évinek csaknem felére esett vissza annak ellenére, hogy a jogi személyiségű és a jogi személyiség nélküli gazdasági szervezetek száma egyharmaddal, több tízezerrel nőtt. Igaz, a felhalmozási kiadásokat mintegy 10 milliárddal növelték 1991-hez képest, de ez nem jelent érdemi változást, s az adórendszer sem biztosíthatott többletforrásokat a növekedéshez. A költségvetés csak a már működő intézményhálózat fenntartására, az újonnan jelentkező munkanélküliség passzív kezelésére volt képes, és sem közvetlen, sem közvetett eszközökkel nem segítette, hogy a növekedés meginduljon a gazdaságban.
A tanulság
Az 1992. évi költségvetés, az abban megtestesülő fiskálispolitika nem válaszolt tudatosan a gazdasági átalakulás kihívásaira, s különösen nem ment azok elébe. A gazdaság jövedelemtermelő képességének visszaesése mellett folytatódott a korábbi költségvetési gyakorlat, alig változtak az állami kötelezettségvállalások, és ez szükségszerűen növekvő deficitet eredményezett. Az átalakulás miatt elkerülhetetlenül esnek ki bevételek, a munkanélküliség, az adósság pénzpiaci finanszírozása új kiadási igényeket támaszt; de mindez először 1992-ben tette világossá, hogy a sodródó, legkisebb ellenállás irányába törekvő költségvetési politika nem folytatható tovább. Az egyensúly felborulását nem lehetett megakadályozni a termelési és a fogyasztói támogatások minimalizálásával, a privatizációs források bevonásával sem. Az örökölt költségvetési szisztéma tarthatatlan, zsugorodó gazdaságban fokozódó eladósodással fenyeget.
Ma már az is világos, hogy Kupa Mihálynak az a korábban sokszor megnyugtatásként hangoztatott állítása sem tartható, hogy a költségvetési bevételek és kiadások egyre növekvő eltéréséből eredő forráshiányt belső megtakarításokból finanszírozni lehet. Ez persze korábban sem volt igazán szerencsés érv. Az 1994-es költségvetési törvényjavaslat ismeretében pedig azt is látnunk kell, hogy a költségvetés konszolidációjának ’92 őszén felvetett terve legkorábban csak kétéves késéssel indulhat meg, lényegesen rosszabb feltételek mellett, a következő kormány terhes örökségeként. Az 1992-es zárszámadás és az 1994-es költségvetés szomorú tanulsága, hogy az államháztartás szerkezetének átalakításában talán még félúton sem vagyunk.
- Beszélő [6]