A demokratizálás világméretű mozgalom, de nem egyetemes, és nem is egyformán sikeres mindenütt, ahol elkezdődik. Néhány tekintélyuralmi vagy féldemokratikus állam érintetlen maradhat, mások megtalálják esetleg a módját, hogy a kezdet kezdetén meghiúsítsák a mozgalmat; ismét mások talán a demokratikus úton haladnak, csak épp halva születettek a változtatások. A demokratizálás és a demokráciák természetesen nagyon sok okból vallhatnak kudarcot. A jól körülbástyázott polgári vagy katonai elitek ellenállása miatt, vagy akár a kedvező társadalmi vagy kulturális feltételek hiánya és a rosszul megtervezett intézmények okán. Afrika, Ázsia, Kelet-Európa és a korábbi Szovjetunió számos országában a demokraták kudarcának egyik legfőbb oka az etnikai konfliktus.
A demokrácia a befogadásról és a kirekesztésről, a hatalomhoz való hozzájutásról, a befogadással járó kiváltságokról és a kirekesztettséget kísérő hátrányokról szól. A mélyen megosztott társadalmakban az etnikai identitás világos választóvonalakat kínál annak meghatározásához, hogy kit fogadnak be, és kit rekesztenek ki. Mivel a választóvonalak megváltoztathatatlanoknak tűnnek, a bentlét és a kintlét gyorsan az állandóság látszatát öltheti. Az etnikai politikában a befogadás fontos anyagi és nem anyagi javak elosztását befolyásolhatja, ideértve a különböző etnikai csoportok presztízsét, valamint az állam identitását, vagyis azt, hogy az állam inkább az egyik, mint egy másik etnikai csoporttal azonosítja önmagát. A megosztott társadalmakban újra és újra felbukkan az a törekvés, hogy a kormányzásban való részvétel egyet jelentsen a közösségbe való befogadottsággal, míg a kormányzásból való kizártság a közösségből való kirekesztettséggel.
Az etnikailag megosztott társadalmakban tehát sajátos változatában jelenik meg az a szokványos demokratikus probléma, hogy hogyan lehet biztosítani az ellenzék elfogadható kezelését. A kormányzattal való szembenállást mindig meg lehet úgy jeleníteni, mint szembeszegülést a közakarattal. Egy etnikailag eltérő ellenzéket könnyedén le lehet úgy festeni, mint amelyik különlegesen veszélyes ellenségekből áll: történelmi ellenségekből, olyan ellenségekből, akik nem fogadják el az állam az idő szerinti identitását, olyan ellenségekből, akik az állam szétzúzására esküsznek össze, vagy megkísérlik azt saját csoportjuk számára elrabolni – ami esetleg nem is áll távol az igazságtól, hiszen az államhatalom jelentősége döntő, így a kirekesztettség következményei különösen súlyosak.
Ha az etnikai kapcsolatok jelentősen javulnak egy tekintélyelvű korszak alatt, akkor fölöttébb valószínű, hogy javulni fognak a demokrácia kilátásai. A thaiföldiek és a kínaiak viszonya Thaiföldön, a szárazföldiek és a tajvaniak viszonya Tajvanon ellenséges, sőt erőszakos volt a II. világháború után. Néhány évtized múltán ezek a kapcsolatok békésebbé váltak, s a vegyes házasságok aránya ma magasabb, mint a mélyen megosztott társadalmakban általában lenni szokott. Ezek a változások elősegítették a demokratizálást mindkét országban, mert csökkentették a csoportok egymástól való félelmét. A legtöbb afrikai ország viszont mélyen megosztott maradt, és az etnikai megosztottság a stabil demokrácia elérésének egyik legfőbb gátja az egész kontinensen.
A demokrácia azokban a kelet-európai országokban fejlődött leginkább, ahol az etnikai megosztottság mértéke elhanyagolható (Magyarországon, a Cseh Köztársaságban és Lengyelországban). A súlyosan megosztott országokban (Szlovákia, Bulgária, Románia és természetesen a korábbi Jugoszlávia) a demokrácia lassabban vagy egyáltalán nem jutott előre. Igaz, az első csoportba tartozó államok eleve fejlettebbek voltak, rendelkeztek legalább valamennyi demokratikus hagyománnyal, és szorosabb kapcsolataik voltak a Nyugattal. De a második csoportban közvetlen kapcsolat mutatható ki az etnikai konfliktus és a demokratikus fejlődés elmaradása között. Jól ismert tény, hogy a korábbi kommunisták Szerbiában, Horvátországban és Boszniában szították az etnikai feszültségeket, hogy elősegítsék az etnikailag kirekesztő rendszerek kialakulását, a parancsuralmi rend fenntartását. A korábbi kommunista Vladimír Meciar keménykezű szlovák rendszere aligha hasonlítható a horvátországi és a szerbiai rezsimekhez, de itt is megfigyelhetők a sajtó ellenőrzésére, az alkotmánybíróság befolyásolására s az ország déli részén élő magyarok nyelvi jogainak korlátozására irányuló kísérletek. A romániai demokratikus mozgalom, amely a legerősebb ösztönzést a soketnikumú Erdélyből kapta, időnként hajlik az idegengyűlöletre, különösen fél a magyar kisebbségtől, s hozzájárul a korábbi kommunisták kormányzati szerepének fenntartásához. Bulgáriában az antikommunista parlamenti többség, lévén érzékeny a török (és egyéb muzulmán) kisebbségekkel kapcsolatos tömegfélelmekre, képtelen volt stabil kormányt létrehozni a török párttal való együttműködés révén. A bizalmi szavazás kudarca miatt leköszönő kormányt olyan exkommunisták csoportja követte, akik a törökellenes agitáció élharcosai voltak, s akik azután sorozatos tisztogatásokba kezdtek a közigazgatásban és a sajtóban. Kelet-Európában az etnikai konfliktus éppúgy a tekintélyuralmi tendenciákat táplálja, mint bárhol másutt a világon.
Általánosan elismerik ugyan, hogy az etnikai konfliktus mind a demokratizálás beindítását, mind a demokrácia gyakorlását nehezíti, a nehézségek természetéről, vagyis arról, hogy mély strukturális beágyazottságuk folytán, merő jóakarattal nem egykönnyen kezelhetők, ritkán esik szó. Az etnikai osztályozás akadályokat támaszt a demokrácia küszöbénél és a küszöb átlépése után is. Az etnikai konfliktus sokféleképp – közvetve és közvetlenül – vezethet tekintélyuralomhoz, de a demokrácia hasonlóan sokféle módon segítheti elő akár a többségi uralmat és a kisebbségek kirekesztését, akár a kisebbségi uralmat és a többség kirekesztését. Mindezzel nem azt akarom mondani, hogy semmit sem lehet csinálni, és a fatalizmus a megfelelő reakció. Bizonyos dolgokat igenis lehet csinálni – hiszen egyik-másik mélyen megosztott társadalom aránylag demokratikus –, de nyomós, strukturális okai vannak annak, hogy miért nehéz olyan intézményeket létrehozni, amelyek előmozdítják a soketnikumú demokráciák kialakulását.
A nehézségek felvázolása előtt érdemes egy olyan skálát felvázolni, amelynek egyik végén a mélyen megosztott társadalmak helyezkednek el. A skála másik végén „folyékony” társadalmakat találunk, amelyekben régóta vannak olyan csoportok, amelyek leszármazottai beleolvadtak a standard népességbe (különböző bevándorlók az Egyesült Államokban vagy Franciaországban), vagy amelyek interakciói viszonylag alacsony konfliktusszinten mozognak (angolok, walesiek, skótok és írek Angliában és Ausztráliában). Középen helyezkedik el a komolyabban megosztott társadalmak kategóriája, ahol a csoportoknak erős politikai aspirációik vannak, és csoportokként lépnek interakcióba, de ahol különböző kedvező körülmények mérséklik az etnikai konfliktus hatásait. Ezekben az országokban a külső erők történelmileg általában elősegítették a belső integrálódást; az etnikai megoszlást másfajta (vallási, társadalmi osztállyal összefüggő, gyakran regionális) megosztottságok szelik keresztbe, és jelennek meg a pártrendszerben; az etnikai problémák a többi megosztottsághoz és a pártrendszer kialakulásához képest későn bukkantak fel, úgyhogy a pártpolitika nem tükrözi egyértelműen az etnikai konfliktust. Ezek közé az országok közé tartozik Svájc, Kanada és Belgium – jellemző, hogy mindegyik föderáció. Ezekből a strukturálisan előnyösebb helyzetű országokból nehéz általánosítani olyan mélyen megosztott társadalmakra, mint Észak-Írország vagy Srí Lanka, ahol a születéssel kapott identitás problémája nem helyettesíthető más problémákkal, ahol a külső erők vagy semlegesek, vagy dezintegrálók, és ahol a pártok az etnikai megosztottságot tükrözik. Az ilyen országokban a demokratizálódás útja mindig nehéz.
Akadályok a küszöbnél
Ahhoz, hogy a demokratizálás megindulhasson, a régi rendszernek vagy bele kell egyeznie, vagy meg kell változnia; vagy ha vereséget szenved, a győzteseknek egymás közt kell megegyezniük a demokratikus játékszabályokban. Sok mélyen megosztott társadalomban nem teljesülnek ezek a feltételek. Az etnikai problémát bonyolíthatja, ha a hatalmon lévők elégedettek a status quóval s ez arra ösztönzi őket, hogy leállítsák a demokratizálás folyamatát. Sőt, a vezetés ellenfelei is érezhetik úgy, hogy a status quónak vannak rosszabb alternatívái, s ezek némelyikét siettetheti a demokratizálás. Megtörténhet az is, hogy egy etnikailag kirekesztő rendszer ellenez egy olyan változást, amely a demokratikus folyamat révén hatalomra juttatná etnikai ellenfeleit. Akkor is csenevésszé válhat a demokrácia, ha az új kezdet lehetősége etnikai lázadás következtében alakul ki, mert egyes etnikai vetélytársak úgy vélik, hogy egy demokratikus rendszerben mások lennének előnyösebb helyzetben.
Különösnek tűnik talán, hogy Délkelet-Ázsiában néhány féldemokratikus vagy fél-tekintélyuralmi állam nagyrészt elkerülte a demokrácia továbbviteléért harcoló mozgalmak megjelenését. De ezek a finoman kiegyensúlyozott rendszerek – a demokratikusabb malajziai s a kevésbé demokratikus szingapúri és indonéziai – olyan esetek, amelyekben a népi elégedetlenség nem érte el azt a fokot, mint amit Thaiföldön, Burmában és a Fülöp-szigeteken elért. Az előbb felsorolt országokban az etnikai kivételezés ellenére a befogadás és a kirekesztés kérdése valamiképp el van kenve, maguk a rendszerek pedig erőteljesen ellenállnának a további demokratizálásnak. Malajziában, Szingapúrban és Indonéziában még a világméretű demokratizálási mozgalom csúcspontján sem merült fel ez a kérdés, ami azt bizonyítja, hogy a részleges kielégültség (annak érzése, hogy az etnikai kirekesztés lehetne sokkal rosszabb is) és a rendszer ereje együttesen képesek elejét venni a változásnak.
Az erőteljesebben kirekesztő rendszereknek általában aktívabbaknak kell lenniük, ha meg akarják gátolni a változást. Az etnikailag kirekesztő rendszereknek két általános változatuk van: a kettéosztott közösségek, amelyekben az államnak nagyjából a fele vagy több mint a fele uralja a többit; és a kisebbség uralta közösségek, amelyekben a rendszer bázisa fokozatosan beszűkül, különösen a versengésen alapuló választások befejeződése után, úgyhogy egy vagy két kis csoport uralja a többséget. Valószínűleg mindkét esetben útját állnak bármilyen változtatásnak, amely hatalomra juttathatná az etnikai ellenfeleket.
A kettéosztott rendszerekben a választások gyakran kellemetlen emlékeket ébresztenek: az etnikai ellenfelek pártjai ugyanis megnyerhetik azokat. Ezért aztán nem túl hajlamosak elősegíteni megismétlésüket. Mind Togónak, mind a Kongói Köztársaságnak vannak (a kabrékra, illetve a mbesikre támaszkodó) északi rezsimjeik, amelyek a választások etnikai eredményeit megfordító katonai puccs eredményeként kerültek hatalomra. Egyik rezsimben sem észlelhető különösebb vágy, hogy alkalmazkodjék ahhoz a demokratikus folyamathoz, amelyet déli (evé vagy lari) ellenfeleivel azonosít. Következésképp mindkettő lépéseket tesz a folyamat megakasztására.[1]
A drákói eszközöket készségesen alkalmazó, szűkebb bázissal rendelkező rendszerek – például Zaire – szintén képesek megakadályozni a demokratizálást. A legtöbb ilyen rendszer a folyamat manipulálásával próbálkozik. Kenya kalenjinok uralta kisebbségi kormányára hatott végül a nyugati nyomás, és többpárti választást tartottak. De a hivatalban lévő elnök, Daniel Arap Moi képes volt megfélemlítéssel, erőszakkal, az ellenzék etnikai megosztottságának kihasználásával megnyerni az elnökséget, és nagyrészt saját csoportjának és több kis etnikai csoportnak a szavazattöbbségével megszerezni a parlamenti többséget is. Az eredmény egy olyan rendszer, amelyik változatlanul kirekeszti a két legnagyobb csoportot, a kikuyukat és a luókat. Kamerun elnöke, Paul Biya, akinek kormányát főleg a betik és a buluk támogatják, de mindenki más ellene van, szintén az ellenzék etnikai megosztottságából és egy fontos párt választási bojkottjából húzott hasznot. Biya olyan törvényhozó hatalmat hozott össze, amelyet az ő pártja ural, és többséget szerzett az elnökválasztáson. Ezután letartóztatta fő ellenfelét, így változatlanul ugyanaz a leszűkített összetételű, tekintélyelvű kormány uralkodik. Ghánában egy kétes körülmények közt lebonyolított választáson a katonai vezető, Jerry Rawlings nyerte el az elnökséget, evék uralta saját területén övé volt a szavazatok 93 százaléka, Ashantiban viszont a szavazatok kevesebb mint egyharmadát kapta, vagyis kiújult egy korábbi polarizálódás.
A manipulálás nem mindenütt sikeres. Beninben és Zambiában a beszűkült rezsimek engedtek a nép nyomásának, és szabad választásokat tartottak, amelyeket azután elvesztettek. De ezek a kivételes esetek, s mint látni fogjuk, az, aminek utat engednek, nem nevezhető többetnikumú demokráciának.
Számos fegyveres felkelés tör ki etnikai alapú rendszerek ellen. Ahol ezek katonailag nem sikeresek, általában ellenrendszabályokat provokálnak, amelyek inkább csökkentik, mintsem növelik a demokratikus lehetőségeket. Igaz ez Srí Lankában és Szudánban; bizonyos, hogy Burmában a kisebbségi felkelések a fő okai annak, hogy a rezsim fél a demokratizálástól. Még ha győznek is a felkelők, vagy legalább annyit elérnek, hogy engedményeket csikarhassanak ki, az eredmények még ekkor is lehetnek elkedvetlenítőek a demokraták számára. Libériában és Szomáliában a felkelők győzelme csak további etnikai erőszakot és háborúskodást eredményezett. Zimbabwéban a Hazafias Front győzelme elvezetett a függetlenséghez, majd Robert Mugabe shona vezetésű rendszere etnikai háborúba kezdett Joshua Nkomo ndebele ellenzéke ellen, amely addig, tartott, amíg Nkomo be nem hódolt az egypártrendszernek. Az afgán polgárháború eredményeként létrejött egy de facto tádzsik és üzbég állam északon és egy pastu állam délen. Ezek egyike sem vádolható demokratikus hajlamokkal. Hasonló lehet a végkifejlet Tádzsikisztánban is, ahol nem sokkal a Szovjetunió szétesése után megkezdődött az etnikailag elkülönült erők harca. A felkelés nem kedvez a demokratikus intézmények létrehozásának.
A tekintélyuralmi rendszerek veresége még akkor sem jelenti azt, hogy a győztes felkelők képesek biztosítani a demokratikus átmenetet egy megosztott társadalomban, ha a győzelem a harcmezőn a legkedvezőbb körülmények között következik be. Vitathatatlan, hogy Etiópiában ilyen kedvezőek voltak a körülmények: nyilvánvalóan voltak toleráns, demokratikus hajlamok. A három legfontosabb felkelőcsoport közül kettő – a tigrinyák és az oromók – egyetértettek abban, hogy a harmadik csoportnak, az eritreaiaknak joguk van a maguk külön államához. Ami a többieket illeti, az új rezsim Addisz Abebában egy demokratikus Etiópiát tervezett, amely számottevő autonómiával ruházná fel a többi etnikai csoportot. Ám ekkor az oromo vezetők megvádolták korábbi tigrinya szövetségeseiket azzal, hogy megpróbálták meghamisítani az 1992-es regionális választásokat. Az oromók, az ország legnépesebb etnikai csoportja új felkelésbe kezdtek.[2] Visszavonulásuk fait accomplit teremtett: a betöltendő helyek több mint 90 százalékát a tigrinya párt és szövetségesei szerezték meg. Minthogy a hadseregben is a tigrinyák vannak túlsúlyban, Etiópiában, ahol egy széles bázisú felkelés győzött, egy viszonylag csekély létszámú kisebbség, uralkodik. Mint látni fogjuk, felkelés nélkül is lehet hasonló a végeredmény.
A közösség határainak beszűkítése
A befogadás és a kirekesztés problémája nem tűnik el, ha új intézményeket vesznek át és kezdenek működtetni. Ezeken a pontokon az új rendszer intézményeiben a politikai közösség kiterjedéséről alkotott elképzelések fogják bizonyos csoportok részvételét korlátozni.
A demokratikus fejlődés egyik paradoxona, hogy amint elkezdik tervezni a jövőt, egyre komolyabb szerepet kezd játszani a múlt. Itt nincs tiszta lap. Az etnikai kapcsolatokban a történelem gyakran vezet kirekesztő közösségfelfogásokhoz. Vegyük azt a kérdést, hogy ki tartozik ide. A válasz többnyire azon múlik, hogy ki gondolja azt, hogy ő érkezett oda elsőként, és hogy tulajdonképpen hol is van ez az „itt”. Akik úgy vélik, hogy az ő őseik érkeztek korábban, bennszülött voltukra hivatkozva nagy valószínűséggel politikai elsőbbséget követelnek az úgynevezett bevándorlókkal szemben. Ugyanígy mindennapos dolog azt követelni, hogy egy adott terület legyen egy bizonyos „világ” része, nem pedig egy másik szomszédos világé. A dolog rejtett jelentése az, hogy azok a lakosok, akiket azonosítanak azzal a „világgal”, amelyben a területet korrekt módon elhelyezik, prioritást élveznek azokkal szemben, akiket nem így azonosítanak.
Ázsia telis-tele van ilyen követelésekkel: hogy a Srí Lanka-i tamilok valójában Dél-Indiához tartoznak, hogy a bengálik jogtalanul vannak Asszámban, hogy a délkelet-ázsiai kínaiak bevándorlók, hogy a muzulmán araknézek Burmában ténylegesen bangladesiek, hogy a mohajirok Karachiban nem igazi sindhik. Kelet-Európában a hovatartozással kapcsolatos kérdéseket súlyosan megterhelik a történelmi emlékek. A két legnagyobb kisebbségről – a magyarokról és a törökökről meg az egyéb muzulmánokról – azt gondolják, hogy pusztán a Habsburg- vagy a török uralom relikviáiként vannak jelen, amikor is századokon keresztül el voltak nyomva azok, akik most ezeket a kisebbségeket volnának hajlamosak kirekeszteni. A korábbi Szovjetunióban ezeknek a hovatartozással kapcsolatos harcoknak egy sajátos változatával találkozhatunk. Nemcsak az a helyzet, hogy a nem szláv köztársaságokba bevándorolt oroszokat és más szlávokat telepeseknek tekintik, akiket egy dicstelen birodalmi rendszerrel azonosítanak, de van sok olyan terület is, ahol az oroszok gyakran többségben vannak, s a terület csak a szovjet rendszer által létrehozott területhatárok miatt van Oroszország határain kívül, miközben az oroszok e hajdani határrendezések alapjait egyre inkább önkényesnek és ennek következtében megváltoztathatónak tartják. Mindennek következtében a moldáviaiak, a kazahok vagy az észtek arra irányuló kísérletei, hogy kirekesszék az oroszokat a közösségből, találkozhat az oroszok erőfeszítéseivel, hogy területet válasszanak le a kirekesztő államról.
Moldáviában a népesség kétharmadot sem kitevő, románul beszélő része sikeresen deklarálta, hogy az ő nyelvük az új köztársaság hivatalos nyelve. A mögöttes feltevés, amit a Dnyeszteren túli orosz, gagauz és ukrán kisebbségek azonnal meg is értettek, az, hogy Moldávia a moldávoké.[3] Moldávia nagy részét Sztálin vette el a románoktól, és csatolta a Szovjetunióhoz 1940-ben. A Dnyeszteren túli terület azonban nem volt az 1940 előtti román terület része, ezt Ukrajnáról szakították le. Az orosz népesség nagyobbik része 1940 után telepedett ide. A románul beszélők számára a szláv bevándorlás újkeletűsége azt igazolja, hogy a betelepültek igényei megalapozatlanok. A Dnyeszteren túliak számára a két régió jogtalan egyesítése 1940-ben azt jelenti, hogy az ő területük nem tartozik Moldáviához. Az elsőként érkezettség állításával így szemben áll az az állítás, hogy az itt egyáltalán nincs is itt.
Ezek a közösség társadalmi és területi határaival kapcsolatos mélyebben fekvő problémák bukkannak fel az új demokráciák létrehozása során. Ha a tajvani rendszerről valóban azt gondolták volna, hogy egyszerűen a száműzetésben lévő szárazföldi kormány locusa, akkor jogtalan lett volna, hogy a tajvaniak kormányozzák; ha viszont a szárazföldieket egyszerűen ott-tartózkodóknak fogták volna fel, akkor, kérdésessé vált volna további részvételük a hatalom centrumában. Az a tény, hogy mind a hol, mind a ki kérdését többé-kevésbé megoldották, nagyban megkönnyítette a többetnikumú demokratizálást Tajvanban. A hasonló kérdéseket nem oldották meg a litvánok és a lengyelek között Litvániában, a kazahok és az oroszok között Kazahsztánban, vagy a grúzok, az abházok és a déloszétok között Grúziában. Az oroszok bevándorlása a korábbi Szovjetunió európai, közép-ázsiai és szibériai perifériáin lévő köztársaságaiba számos olyan intézkedéshez vezetett – erőszakhoz Tuvában, betelepülési korlátozásokhoz Jakutföldön, a választójog súlyozásához Tatársztánban, korlátozott állampolgársághoz számos köztársaságban –, amely azzal fenyegeti az oroszokat, hogy nem lesznek a közösség teljes jogú tagjai. Litvániában és Észtországban a függetlenség megszerzésekor – mindkét helyen nagyszámú orosz kisebbség él – fontos véleményformáló testületek támogatták az orosz telepesek repatriálását; Észtországban az állampolgársági törvény a népesség 42 százalékát megfosztotta szavazati jogától.
A politikai közösség határa olyan probléma, amely három kérdésre adott válaszban manifesztálódik: Ki állampolgár? Kinek vannak és milyen előjogai az állampolgárok közül? Kinek a normáihoz és szokásaihoz igazodik szimbolikusan az állam? Az állampolgárság megadásán túl tehát ott van még az a kérdés, hogy van-e speciális rendelkezés, amelyik a többiek rovására támogatja valamelyik csoport bejutását az oktatási intézményekbe, a közigazgatásba vagy a hadseregbe. Amikor a hovatartozás vitatott, a speciális rendelkezés a politikai prioritás jele. Ugyanígy egy olyan nyelvi törvény is, amelyik a grúzt teszi Grúzia – vagy a kazahot Kazahsztán – hivatalos nyelvévé, kiszorítva a versengő nyelveket. Ezek az intézkedések a hivatalos nyelvet beszélő csoport prioritását jelképezik, és a bennszülött mivolt korlátozó felfogását tükrözik. Grúzia esetében ez annak a régi vitának a következménye, hogy a grúzok vagy az abházok érkeztek-e először a területre, s hogy vajon megfosztható-e egyszerűen a jogaitól minden 1801 után érkezett csoport – az oszétok és az azerik állítólag ezután érkeztek.[4]
A grúz eset megvilágítja az etnikai konfliktus és az autoritárius uralom néhány összefüggését. Minél mélyebbre süllyedt a posztszovjet rendszer a kisebbségek kirekesztését célzó módszerek alkalmazásába, annál zsarnokibbá is vált. Az etnikai kirekesztés szélsőséges formái olyan jogrendszert tesznek szükségessé, amely gyökeresen ellentmond a demokratikus elveknek. Egy ilyen jogrendszer lehetetlenné teszi az azonos képviseleti fogalmak alkalmazását, vagy azt, hogy a hasonló eseteket hasonló módon kezeljék. Ha ráadásul a kirekesztett csoportok törvénytelen módszereket választanak a tiltakozásra, valószínűleg megindul az önkényes letartóztatásra, házkutatásra, az ítélet nélküli fogva tartásra s a szólásszabadság korlátozására feljogosító rendeletek áradata. Az etnikailag szélsőséges álláspontokat hangoztató politikai vezetők ráadásul inkább hajlanak arra, hogy parancsuralmi módszereket támogassanak.[5] Ez is egy módja annak, hogy az etnikai konfliktusok szítása végül nagy valószínűséggel a parancsuralomhoz vezessen.
Befogadás és kirekesztés
Egy mélyen megosztott társadalomban a demokratikus folyamatok megindulása után egyéb akadálya lehet a demokratikus, többetnikumú közösség megteremtésének. Ez az akadály a közösségnek a bennszülöttséget hangsúlyozó, nyíltan kirekesztő felfogásnál enyhébb értelmezéséből származik. Abból a természetes nehézségből fakad, amellyel minden rendszernek szembe kell néznie, amely fenn akarja tartani egy etnikailag megosztott társadalomra épülő közösség befogadókészségét. Afrikában viszonylag kevés az olyan csoportprioritásra támasztott igény, amelyet a bennszülöttséggel alapoznának meg, a kontinens mégis át van itatva az etnikai befogadás és kirekesztés problémáival.
Zambiát általában nagy afrikai sikerként könyvelik el, nagyrészt azért, mert a hivatalban lévő elnök, Kenneth Kaunda vonakodva bár, de hozzájárult a szabad választásokhoz, nem manipulálta a választásokat, és elismerte a vereséget, amikor veszített. Egy ilyen értékelés azonban erőteljesen eltúlozza a forma jelentőségét a tartalommal szemben, mert sem a leköszönő, sem a beköszöntő rendszer nem volt képes, illetve nem képes befogadni az összes fontosabb csoportot. Az új rezsim valójában a kirekesztésnek ugyanazt a politikáját kezdte újra, amely leszűkítette elődjének bázisát.
Frederick Chilubához, az 1991-es választás győzteséhez hasonlóan Kaunda korábban egy olyan párt vezetőjeként szerezte meg a hatalmat (ő az angoloktól), amely átfogó, soketnikumú támogatással rendelkezett. A féltucatnyi fontosabb csoport közül, amelyek egyike sem tartalmazott többet a népesség egyötödénél, csak a déli ilák és tongák támogatták az ellenzéket. Nem sokkal a függetlenség megszerzése után azonban etnikai viszályok kezdődtek az uralkodó párton belül. Miután vereséget szenvedtek a pártválasztásokon, a lozi vezetők csatlakoztak az ellenzékhez. Kaunda ekkor defenzív intézkedésekbe kezdett, hogy kivédje a bembák állítólagos túlsúlyát a pártvezetésben. A csalódott bembák, akik úgy vélték, hogy ők játszották a vezető szerepet a függetlenségi harcokban, ezután saját pártot alapítottak. Ahogy nőtt az ellenzék, úgy csökkent a vezető párt etnikai sokszínűsége, mígnem Kaunda deklarálta, hogy az állam egypárti berendezkedésű, ami egyidejűleg megszüntette uralmának fenyegetettségét a választásoktól, és elleplezte pártjának szűk bázisát, amely addigra nagyjából a keleti nyanjákra korlátozódott. Amikor a választásokat végül majd’ két évtizeddel később megtartották, Kaunda a keleti tartományokban szinte minden mandátumot megnyert, másutt viszont mindössze egytucatnyit. Így a sok etnikumot tömörítő ellenzék, a Többpárti Demokráciáért Mozgalom (TDM) földcsuszamlásszerű győzelmet aratott.
Alig több mint egy év múlva a ciklus újrakezdődött. Olyan kijelentések hangzottak el, hogy a bembák igazságtalanul nagy számban vesznek részt a kormányban, és töltenek be pártfunkciókat; szélnek eresztettek egy bemba és egy lozi minisztert, egy másik lozi és egy befolyásos ila miniszter lemondott. Egy új, bemba bázisú párt alakult. Sok területen kormányellenes szervezkedések voltak. 1993 elején a rendszer szükségállapotot vezetett be egy összeesküvésre hivatkozva, amelyben állítólag részt vettek a Kaunda család tagjai. A korábbi, széles bázisú ellenzék a legjobb úton halad afelé, hogy reprodukálja Kaunda kisebbség által dominált, autoritárius rendszerét.
Teljesen nyilvánvaló, hogy a TDM Kaunda-ellenes, széles körű és sok etnikumot tömörítő támogatottsága az 1991-es választások idején annak a küzdelemnek az átmeneti természetéből fakadt, amelybe a TDM belebonyolódott, és éppolyan gyorsan felbomlott, mint ahogy Kaunda kezdeti támogatottsága a gyarmati rendszer ellenében sem élte túl sokkal az angolok távozását. A győzelem mindkét esetben egy etnikai küzdelem kezdetét jelezte, amelyben a csoportok vezetői az új rendszer ellenőrzéséért versengtek, és lemorzsolódtak a soketnikumú pártról, amint vereséget szenvedtek. Az ilyen pártok, amelyeket a függetlenség megszerzése utáni harcokban csak egy kisebbség támogatott, rendszerint törvényen kívül helyezték az ellenzéket, bevezették az egypártrendszerű államot. Azt hangoztatták, hogy az egyetlen párt etnikailag befogadó, valójában azonban olyan kisebbségek kezébe került tartósan a hatalom, amelyek nem tarthatták volna azt meg, ha továbbra is tartanak választásokat. Ez nemcsak Zambiára, hanem egyebek között Kenyára, Kamerunra, Ugandára, Csádra, Elefántcsontpartra, Guineára, Mauritániára és Sierra Leonéra is igaz. Az egyetlen párt mindegyik esetben az etnikai dominanciát leplezte.[6] Nem véletlen, hogy Zambiában az eseményeknek hasonló volt a menetük. Ennek az az oka, hogy ott is ugyanezek az erők, és ugyanez a dinamika. Miért kellett volna megváltozniuk pusztán attól, hogy új választásokat tartottak?
A befogadás és a kirekesztés ciklikus folyamatait a változó kontextus kényszeríti ki. Nem nehéz belátni, hogy a gyarmati rendszer, vagy a Kaunda-rendszer, vagy a moi rendszer etnikailag kirekesztő, és nem demokratikus. De ez még nem jelenti feltétlenül azt, hogy ellenfeleik összefognak a választásokon, ahogy a moik győzelme mutatja Kenyában vagy a bijáké Kamerunban. És még ha össze is fognak, nem azért, mert leküzdik különbségeiket, hanem azért, mert ezek a különbségek az adott pillanatban nem érdekesek. Akkor válnak érdekessé, amikor el kell dönteni, hogy ki fog uralkodni. Ekkor kezdenek szerepet játszani a csoportátállások: a nyanják iskolázottabbak, és ezért alkalmasak uralkodni; a bembák elkötelezettebbek voltak az előző rezsim elűzésében; a loziktól megtagadták a függetlenségkor nekik ígért regionális autonómiát. Az ilyen állítások ellenséges reakciót váltanak ki a többiekből.
Mármost tökéletesen érthető, ha egy olyan párt, amelyik megkapja a leadott szavazatok háromnegyedét vagy még többet egy általános választáson – ahogy a zambiai TDM megkapta 1991-ben[7] –, szembekerülhet az elosztás problémájával. Túl sok támogatója van – vagy inkább: a régi rendszernek túl sok ellenfele volt –, és sokan közülük hamarosan csalódottá válnak. De ha egyszer megkezdődik az elégedetlenség, miért voltak képtelenek Kaunda és az ő helyzetében lévők megfékezni a földcsuszamlást annak érdekében, hogy egy megfogyatkozott többségű rendszernél, s ne egy szűk kisebbségi rendszernél kössenek ki, amely végső soron a vesztüket okozta.
A válasz az, hogy bizonyos rendszerek képesek megállni egy olyan pontnál, ahol az állam etnikai csoportjainak nagyjából a fele áll szemben a másik felével. Ezek azok az államok, amelyekben a csoportvonzalmak létrehozzák az észak és a dél, vagy a keresztény, illetve a muzulmán, vagy egy központi csoport és az összes többi kettősségét; az utóbbira példa a mbesik és a larik szembenállása Kongóban vagy a kabré–evé szembenállás Togóban. Ha ilyen nyilvánvalóak a vonzalmak és az ellenszenvek, a belőlük származó kettősség gyakran vezet éles megosztottsághoz és konfliktushoz. Ez a megosztottság általában szűkös választási győzelmet eredményez, s az országnak közel a fele kirekesztettnek érzi magát, és esetleg a katonasághoz fordul felszabadítása érdekében. Nagyjából ez volt a menete a nigériai eseményeknek, amelyek az 1966-os puccshoz és az 1967-től ’70-ig tartó biafrai háborúhoz vezettek. De nem mindig vannak jelen ilyen kettéosztó vonzalmak és ellenszenvek, és ilyenkor nehéz útját állni a kisebbségi uralom felé tartó földcsuszamlásnak, amelyet Zambia és Kamerun példáz. Ráadásul, ha a rendszer urai azt tapasztalják, hogy sikerül az egypártrendszer bevezetésével vagy valamilyen más eszközzel elkerülni a szembenézést a választók szabad döntésével, akkor a rendszer beszűkültsége nagy elosztási előnyt jelent: kevesebb az igénylő arra, amit az állam fel tud kínálni. Végül azonban a kirekesztett kisebbségek úgy érezhetik, hogy fegyverrel kell a rendszer ellen fordulniuk, ahogy Idi Amin kisebbségi rendszerének esetében történt Ugandában, s ahogy periodikusan ez történik Háfez Asszad rendszerével Szíriában.
Ha a demokratikus választások etnikai kirekesztést eredményeznek, antidemokratikus reakciókra lehet számítani. Beninben, amit Zambiához hasonlóan az újrademokratizálás modelljeként dicsőítenek, az 1991-es választások ugyanazt a hármas etnikai rivalizálást hozták felszínre, amely a függetlenség kivívása után nyilvánult meg. A három legfontosabb elnökjelölt az első fordulóban 70-80 százalékos támogatottságot szerzett saját régiójában. Ez a helyzet a francia stílusú pótválasztáson észak–dél harccá egyszerűsödött, amelyben a győztes jelölt a déli szavazatok közel 90 százalékát, a vesztes pedig az északi szavazatok közel 94 százalékát szerezte meg. Egy évvel később az északiak vezetése alatt álló katonai egységek államcsínyt, majd zendülést kíséreltek meg, ahogy tették ezt – nagyobb sikerrel – évtizedekkel korábban, amikor utoljára került hatalomra kizárólagosan déliekből álló kormány. Aligha lehet eltúlozni, hogy milyen nagy mértékben függ a katonai uralom Afrikában a választási politika etnikai kudarcaitól. A mostani választássorozat semmivel sincs kevésbé kitéve ezeknek a kudarcoknak, mint a korábbi, a posztkoloniális sorozat volt.
Demokratikus intézmények és antidemokratikus eredmények
A benini elnök-pótválasztás példája azt sugallja, hogy a politikai intézmények és a döntési szabályok nagyban befolyásolhatják az etnikai szembenállás alakulását. A benini pótválasztás kétpólusúvá alakított egy hárompólusú versenyt. Az első Nigériai Köztársaság föderalizmusa jelentősen hozzájárult az észak–dél polarizálódáshoz; a második köztársaság másképp strukturált föderalizmusa nem vezetett ugyanehhez az eredményhez. Malajzia heterogén választókerületei bizonyos egyedi körülményekkel összegeződve előmozdítottak egy soketnikumú koalíciót; Srí Lanka homogén választókerületei szingaléz kormányt eredményeztek, amelybe nem lett volna ok bevenni a tamilokat. Számos olyan intézmény van, amely elvben összeegyeztethető a demokráciával, de nem mindegyik jótékony a soketnikumú befogadókészség szempontjából.
Ami azt illeti, a szokványos demokratikus szabályok jó része vagy hatástalan a kirekesztéssel szemben, vagy egyenesen elősegíti azt. Ezek a szabályok lehetnek jók ott, ahol az etnikai törések nem túl mélyek, s így flexibilisek a politikai szövetségek, és létre lehet hozni, illetve meg lehet szüntetni a többségeket és a kisebbségeket. Ugyanezek a szabályok másképp működnek ott, ahol a választóvonalak mintegy előírásszerűek, s ezért stabilak, és ahol – ahogy az ilyen társadalmakban lenni szokott – a pártok etnikai alapon szerveződnek. Nézzük meg a választók, a pártok és a választási eredmények viszonyának öt paradigmatikus esetét – szabad és tiszta választásokat tételezve fel.
1. A választók egy csoportja, amelyeket egy párt képvisel, megszerzi a szavazatok többségét, a párt pedig megszerzi a helyek többségét egy parlamenti rendszerben. Ha a versenyszabályok úgy működnek, hogy nyitva tartják a kormányváltás lehetőségét, akkor a kisebbségnek csak az a dolga, hogy kivárja azt az időt, amikorra megerősödik pozíciója, és megfordítja az eredményt. Tételezzük azonban föl, hogy a többség és a kisebbség nem folyékony, hanem rögzített, mert mindegyik olyan csoportként gondolkodik magáról, amelyet a születés határoz meg, s amelynek vonzalmait és érdekeit nem oszthatják csoporton kívüliek. Ebből két következmény adódik. Nehéz olyan pártokat szervezni, amelyek átmetszik a csoporthatárokat, és a fennálló kétpólusú helyzetben rendkívül valószínűtlen a kormányváltás. A demokratikus többségi uralom tankönyvi esete gyorsan a kisebbség égbekiáltó kirekesztésének esetévé válik. Az etnikailag megosztott társadalmakban a többségi uralom nem megoldás, hanem probléma, mert lehetővé teszi a dominanciát, méghozzá láthatólag a végtelenségig.
2. Vizsgáljuk meg ezután ugyanennek a problémának egy bonyolultabb, de ugyanennyire zavarba ejtő változatát. Tételezzük fel, hogy három párt van, ezek közül kettőnek 40 százalékos a támogatottsága, a harmadiké 20 százalékos. A 20 százalékos párt, amely stratégiai kérdésekben megosztott, kettéválik, nagyobbik része egyesül az egyik 40 százalékos párttal, és kormányt alakítanak. Az előre látható hatalmi viszonyok a kisebbik partnert határozottan alárendelt helyzetbe hozzák, úgyhogy a nagyobb párt szinte egyedül kormányoz. Most egy kisebbség kormányozza a többséget, de olyan instabil helyzetben, hogy az új választások teljesen más konfigurációt hozhatnak létre, hacsak – természetesen – ezek a pártok nem etnikai csoportokat képviselnek, amelyeknek tagjai általában nem támogatnak csoporthatárokat átszelő pártokat. Ebben az esetben a kisebbségi uralom tartósnak bizonyulhat.
3. Eddig figyelmen kívül hagytam azt, hogy eltérés lehet a leadott szavazatok és a megszerzett parlamenti helyek száma között. Az 1. és a 2. problémát nem befolyásolhatná az arányos képviselet: feltételeztük, hogy a megszerzett parlamenti helyek száma arányos a párt erejével. De tételezzünk fel egy angol–amerikai relatív többségen alapuló választási rendszert, ahol egy parlamenti helyet az a jelölt szerez meg, aki a legtöbb szavazatot szerzi, akkor is, ha ez kevesebb mint 50 százalék. Egy ilyen rendszerben könnyedén többséggé állhatnak össze olyan pártok, amelyek az összes szavazatnak kevesebb mint a felét szerezték meg. Margaret Thatcher toryjai háromszor lettek jelentős parlamenti többséggel megválasztva, miközben sohasem kaptak többet az összes szavazat 44 százalékánál. El tudnánk képzelni sportszerűbb módszereket is az angol választások lebonyolítására, azt azonban senki sem gondolja, hogy ez a rendszer aláássa a demokratikus kormányváltás lehetőségét. Ám ha Anglia etnikailag megosztott társadalom volna, s a konzervatívok, a munkáspártiak és a liberális demokraták egyetlen etnikai csoportot képviselnének, akkor rendkívül valószínű lenne, hogy egy kisebbség formálna permanens zsarnokságra igényt.
Mármost ha az első eset az etnikai törésvonalak túlságosan is hű leképezését tételezi fel, ami a többség befogadását és a kisebbség kirekesztését eredményezi, a kisebbségi kormányzás két esete torzításból keletkezik. Az első esetben ezt a 20 százalékos csoport hasadásának aránytalansága idézi elő, a másodikban az, ahogyan a választási rendszer parlamenti helyekre konvertálja a szavazatokat. És ha kiküszöbölnénk a választási rendszer torzítását – például az arányos képviselet révén –, a 3. probléma egyszerűen a második változatává válnék. Ettől azonban még probléma maradna.
Még két torzításforrás van, amelyek kisebbségi uralmat eredményezhetnek akkor is, ha a választások procedurális szempontból szabadok és tiszták. Az egyik lehetséges forrás a föderalizmus, a másik a koalíciós dinamika.
4. Tételezzük fel, hogy egy föderális rendszerben három állam vagy tartomány van, s ezek közül az egyik jelentősen nagyobb, mint a másik kettő: népessége akkora, mint a másik kettőé együttvéve. A legnagyobb állam legnagyobb szavazócsoportja a szavazó népesség kétharmadának szavazatait bírja ebben az államban, de az országban mint egészben csak a szavazatok egyharmadát. Az állami szint alatt nem jelentős a hatalom decentralizálása. Mivel a legnagyobb állam legnagyobb csoportja ebben az államban uralja a politikát, gátolt a kisebbségi bázisú ellenzéki pártok növekedése, nincs rá reményük, hogy valaha is irányítani tudják az államot. A nemzeti választásokon e nagy állam szavazatai elegendőek ahhoz, hogy biztosítsák a parlamenti helyek teljes 50 százalékának megszerzését a szóban forgó állam regionális bázisú pártja számára, amelynek így megvan az esélye a kormányalakításra. Ily módon egy regionális többség – amely azonban nemzeti méretekben kisebbség – saját államának ellenőrzését a kisebbségi uralomhoz vezető eszközként használja. Bizonyos értelemben ahhoz hasonló parlamenti előnyhöz jut a föderalizmus révén, mint amilyet gyakran biztosítanak a relatív többséggel operáló választások a legnagyobb pártnak.
5. A koalíciós politika ugyancsak vezethet kisebbségi uralomhoz. Tételezzük fel, hogy a különböző etnikai csoportok két vagy több pártra szavaznak, amelyek mindegyike csak egy csoportot képvisel. Az egyik csoport azonban nagyobb, mint a többi, a teljes népességnek nagyjából a felét tömöríti, s ezek két pártra szavaznak kettő-egy arányban. A többi csoport szavazatai nagyjából egyenletesen oszlanak meg a különböző pártok között. A legnagyobb párt így a legnagyobb csoport szavazatainak kétharmadát szerzi meg, ami az összes leadott szavazat egyharmadának felel meg. Ez a párt lesz a kormánykoalíció magja. A koalícióba bekerül legalább egy párt minden egyes többi csoportból. Az összes többi párt ellenzékben marad. A koalíció uralásával a magpárt lényegileg kormányozni tudja az országot, miközben saját csoportja szavazatainak kétharmadát, a szavazópolgárok voksainak pedig csak egyharmadát kapta meg. Egy relatív többséget alkalmazó választási rendszerben a szavazatok egyharmadát megszerezve az összes parlamenti helynek több mint az egyharmadát kapná meg, de ez csak erősítené amúgy is kedvező helyzetét. Ezen – rendes körülmények között – senki sem háborodna fel, más a helyzet viszont, ha ez a párt etnikai alapú, s a koalíció politikai teljesítménye így elfogult saját csoportja javára.
E lehetőségek egyike sem hipotetikus, mindegyik sok többetnikumú társadalom politikáját jellemzi.[8] A demokratikus probléma mindegyikben a párthatárok merevségéből ered. Abból, hogy ezek a határok a csoportok határainál végződnek még akkor is, ha néhány csoportot egynél több párt képvisel. Az említett konfigurációkból származó kirekesztések egy része vitathatatlanul felháborítóbb más kirekesztéseknél. Ha a többségek nyíltan és folyvást kirekesztik a kisebbségeket, ahogy ismételten ezt tették Srí Lankában, akkor nem meglepő, hogy a kirekesztettség érzése végül az erőszak elburjánzásához vezet. Ha kisebbségek vagy vegyes többségek rekesztenek ki többségeket, vagy akár vegyes többségeket, vagy más kisebbségeket, ahogy Nigériában tették az aszimmetrikus föderális rendszer következtében, akkor szintén instabilitás a valószínű eredmény. Ha azonban a kisebbségeknek vagy a vegyes többségeknek sikerül számos más csoport frakcióit beemelni egy koalícióba, ahogy a vezető maláj párt teszi Malajziában,[9] akkor az eredmény nem tekinthető teljes kirekesztésnek, akkor sértő és csalódást keltő részleges kirekesztés lesz – nem casus belli –, de nem is olyan berendezkedés, amely mély lojalitást vált ki a rendszer iránt.
Az eredmény a fenti illusztrációk mindegyikében létrejöhet olyan körülmények között, amelyek tökéletesen összeegyeztethetők a demokrácia eljárási szabályaival. Az eredmények a demográfia és a játékszabályok kölcsönhatásának művi termékei. A tisztán procedurális demokráciafelfogások ezért nem megfelelőek az etnikailag megosztott közösségek számára, mert a kifogástalan eljárás vezethet teljes kirekesztéshez.
A játékszabályokat meg lehet úgy változtatni, hogy jobban funkcionáljanak ezekben a társadalmakban, és elősegítsék a befogadást, de ez sohasem könnyű. Akár a verseny, akár a kormányváltás realisztikus lehetőségét, akár olyan participációt értünk demokrácián, amelyik befogadóbb, mint a kormányváltás puszta lehetőségéből következő, egyvalami teljesen világos: a többségek számára a kisebbségek, illetve a kisebbségek számára a többségek kirekesztését a lojalitások rögzültsége teszi lehetővé. A mélyen megosztott társadalmakban tehát a demokráciának mindössze két problémája van: a többségi uralom és a kisebbségi uralom. Ez a két probléma azonban jókora területet fed le.
Demokratikus gyógykezelés
A kép nem túl biztató. A mélyen megosztott társadalmakban a demokrácia sok helyütt már elbukott. A legtöbb olyan döntési szabályról és intézményről, amelyik a kirekesztést és a szembenállást volt hivatva orvosolni, kiderült, hogy nem alkalmazhatók az adott helyzetben. E meglehetősen lehangoló számvetéssel szembesülve az ember hajlamos lenne égnek emelni a karját. Mi értelme választásokat tartani, ha az egész csak arra jó, hogy a bembák uralta rendszert nyanják uralta rendszer, váltsa fel Zambiában, amelyek egyformán szűkkeblűek, vagy a déli rendszert északival váltsa fel Beninben, amikor sem az északi, sem a déli nem építi magába az állam másik felét.
Egyesek számára erre a dilemmára az a válasz, hogy az etnikai osztályozást ki kell küszöbölni a politikából. Emögött az a feltevés van, hogy az osztály vagy az ideológia valódibb alapja a politikai rokonszenvnek, vagy hogy az etnikai osztályozás – bármi legyen is a célja – megmételyezi a politikát. Új keletű példa erre a gondolkodásra a nigériai katonai vezetésnek az a döntése, hogy csak két pártot engedélyeznek, egy szociáldemokratát és egy konzervatívot, s mindkettő rendeletileg többetnikumú. Ez a megoldás ostobaság, mert mesterkélt, mert az az előfeltevése, hogy az etnikai osztályozásnak nincs legitim politikai funkciója, és mert valószínűtlen, hogy az ilyen erőteljes politikai szövetségek egyszerűen kiiktathatók a politikai folyamatból. Az etnikai szövetségek egyfajta biztonságérzetet kínálnak egy megosztott társadalomban, továbbá a bizalom, a bizonyosság, a kölcsönös segélynyújtás s a védelem érzetét azellen, hogy idegenek semmibe vegyék az ember érdekeit. A megosztott társadalmakban az etnikai csoport mint közösség jelentése és másokkal való versengése a teljes közösség létrehozásában erőteljes indíték arra, hogy a pártszerveződések etnikai határvonalak mentén menjenek végbe.
Mások számára a válasz az, hogy ki kell fejleszteni az etnikai befogadóképesség normáit, amelyek egyetlen nagy koalícióban manifesztálódnak, a koalíció az arányos megoszlás szabályait követi, és lehetővé teszi a közös döntések csoportvétóját. E megoldás számos fogyatékossága között van egy, amely az etnikai osztályozás eltörlését szorgalmazó megoldást is jellemzi: egyszerűen ex cathedra azt tanácsolja az etnikai konfliktus résztvevőinek, hogy tegyék félre konfliktusukat. Hogy miért tenné ezt – ellenfelei javára – egy párt, amelyik azt gondolja, hogy nyerhet, ez enyhén szólva rejtélyes. Emellett a teljesen befogadó nagy koalíció egyenesen és rögtön beleütközik az elosztás problémájába. Ha a fenti döntési szabályok alapján mindenki belül van, ha az elosztás arányai rögzítettek, és ha azok a kisebbségek, amelyeknek ellenzéki pozícióból most nem egyszerűen szóhoz, de vétólehetőséghez jutnak, akkor mi a győzelem értelme? Amint láttuk, egy túlságosan befogadó többetnikumú kormány megválasztása (ami Zambiában történt) pusztán a befogadásért és a kirekesztésért vívott új harc kezdetét jelzi. E harc visszatérő jellege azt sugallja, hogy ezeket a döntési szabályokat nem érdemes alkalmazni, s ami még fontosabb, ha alkalmazzák őket, nem maradnak fenn. Más dolog azt követelni, hogy ismerjék el: az ellenzékben maradottak csak a kormányzáson, de nem a közösségen vannak kívül, és megint más azt követelni, hogy senkit se hagyjanak ki a kormányzásból.
Mivel a mélyen megosztott társadalmakban a többetnikumú pártok, mint például a zambiai TDM, hajlamosak a felbomlásra, az etnikumok közötti koalíciók ajánlhatóbbnak tűnnek. De ezek, még ha létre tudnak is jönni, amennyiben mindenkit magukba foglaló koalíciók, nem valószínű, hogy tartósak maradhatnak a megosztott társadalmakban. Két másik típus lehetséges még, és azon érdemes gondolkodni, hogy ezeket hogyan lehet előmozdítani. Jellemző módon a kompromisszumok mindkettőben a választások előtt jönnek létre.
Az első, amelyet Malajzia példáz, olyan többetnikumú koalíció, amelyet oldalról támadnak azok az etnikai pártok, amelyek ellenzik a koalíció kompromisszumait. A koalícióban mindég csoportból részt vesz valamennyi tag, de ez nem nagykoalíció. Az 1950-es években, a függetlenség kivívása előtt hozták létre, amikor a malájok és nem malájok nagyjából 50-50 százalékos megoszlása választási bizonytalanságokat teremtett. Kétséges volt, hogy a vezető maláj párt koalíció nélkül megnyerheti-e a küszöbön álló helyhatósági választásokat, és miután állampolgárságot adtak a kínaiaknak, az is, hogy megnyerheti-e a függetlenség megszerzése utáni parlamenti választásokat. Azaz a koalíció gyökerénél választási indítékok voltak. A koalíció ezután állandósult, és egyetlen jelöltlistán indította a jelölteket, úgyhogy ezek minden választókerületben profitálhattak a maláj és a nem maláj szavazatok egyesítéséből. Az etnikai határok átszelésével egyetlen módon lehetett egyesíteni a szavazatokat: mérsékelt politikust kellett indítani a választókerületben, hogy az egyik csoport választóit rá lehessen venni arra, hogy egy másik csoport jelöltjére szavazzanak. A koalíció tehát kompromisszumfüggő volt.
Az egyik oldalról támadó maláj pártok kezdettől ellenezték a kínaiakkal kötött kompromisszumokat, akiknek állampolgárságát illegitimnek tartották. A másik oldalról támadó nem maláj pártok minden megoldást kifogásoltak az összes polgár teljes egyenlőségén kívül. A koalíción belül a malájok kiállása a bennszülöttség mellett, valamint a koalíciót támogató szavazók maláj többsége az eredményeket a maláj oldal javára billentette, különösen 1970 után. Tulajdonképpen magukat a játékszabályokat is – többek közt a választókerületek körülhatárolását – a nagyobb hatalmú maláj partner ellenőrizte, úgyhogy a nem malájok hatalma a koalícióban elkopott. Mindazonáltal a koalíció biztosítékként működött legalábbis a teljes kirekesztés ellen, és így működik ma is.
Az indiai Kerala államban a koalíciós rendszer szintén egyedi körülmények között jött létre, s az idők folyamán kevesebb botlás és kisebb mértékű etnikai eltolódás jellemezte. Keralában négy politikailag befolyásos csoport van: a keresztények, a nairok (felső kasztba tartozó hinduk), az ezhavák (alsó kasztbeli hinduk) és a muzulmánok. Az 50-es és a 60-as években nyilvánvalóvá vált, hogy egy vagy két csoport önmagában nem tudja irányítani az államot. Végül az állam egy olyan versengő koalíciós rendszernél kötött ki, amelyben mindegyik koalíció magába foglalja többé-kevésbé az összes fontos csoport valamennyi tagját, habár az idők folyamán az arányok változtak. Bár előbb vagy utóbb minden csoport gyakorol valamekkora hatalmat, ez nem nagykoalíció; mindig van egy erős ellenzék. Egy csoport vagy egy csoport valamelyik frakciójának vezetője, amely, illetve aki elégedetlen azzal, amit az egyik koalíció kínál, felajánlhatja támogatását az alternatív koalíciónak, amelyik esetleg másképp súlyozza a csoportérdekeket. A választókerületekben, amelyek nem egyformán heterogének, a szavazatok az etnikai határokat átszelve összegeződnek a koalíciós jelöltek támogatására.
Mindegyik koalíció programja szükségképpen kompromisszum, amelynek a pontos mibenléte résztvevőinek viszonylagos súlyától függ. De ebben a mélyen megosztott társadalomban rendkívül valószínűtlen a kirekesztés folyamatossága: a koalíciók ugyanis folyékonyak. Emellett a versengő koalíciók léte bátorítja az etnikai csoportokon belüli hasadásokat, úgyhogy az egyik frakció csatlakozhat az egyik, a másik a másik koalícióhoz. A folyékonyság folyékonyságot nemz. Kerala figyelemre méltó kivétel egy olyan országban, amelyet egyre hevesebben gyötör az etnikai erőszak minden formája.[10]
Kerala kivételessége nem annak köszönhető, hogy itt nincs konfliktus, vagy nincsenek élesen vitatott problémák. Ellenkezőleg: a hátrányos helyzetű ezhava közösségnek régre visszanyúló sérelmei vannak a nairokkal szemben; a hinduk és a muzulmánok félnek egymástól, s mindkét csoport fél a keresztények hatalmától, akik viszont a nairokra gyanakszanak, hogy azok uralkodási szándékokat dédelgetnek magukban. Kerala koalíciói nem a mérsékelt konfliktus folyományai, hanem a koalíciók mérséklik a konfliktust.
Négy körülmény erősítette Kerala versengő koalícióinak kialakulását. Az első az, hogy az állam sokpólusú folyékonysága nyilvánvalóvá tette, hogy elkerülhetetlen valamiféle koalíció. A második az, hogy a koalíciók választások előtt kötöttek (és kötnek) megállapodásokat, és mivel mindegyik egyetlen listával fut a választásokon, a parlamenti helyeket központilag osztják el. Következésképp –mint Malajziában – arra ösztönzik az egyik csoport választóit, hogy egy másik csoport jelöltjére szavazzanak, ami csak akkor történhet meg, ha van kompromisszum az etnikai kérdésekben. A harmadik az, hogy míg a malájok igényt tartanak a prioritásra, mindössze lehetőségeket hagyva az etnikai szárnyaknak – három részre osztva a pártspektrumot: malájokra, etnikum köztiekre és nem malájokra –, Keralában egyik csoport sem állíthatná, hogy bennszülöttebb a többinél. Ezért a csalódott igényjogosultak fordulhatnak egy versengő koalícióhoz, s nem kell átállniuk a kompromisszumot szőröstül-bőröstül elvető ellenzékhez. Emiatt a rendszer kevésbé van kitéve az etnikai elégedetlenség veszélyes kilengéseinek. A kormányváltás egyszerűen egy másik többetnikumú koalíciót juttat uralomra. A negyedik körülmény az, hogy a koalíciók először a látszólag nem etnikai, nemzeti szintű indiai pártok, a kommunisták és a kongresszuspártiak mögé sorakoztak fel. Az etnikai csoportok megtartották a maguk állami szintű pártjait, de néhány vezető ezekbe a nemzeti pártokba is belépett. Ha Keralának kezdetben nem álltak volna rendelkezésére az etnikai aspirációknak ezek a nem etnikai hordozói, amelyek lehetővé tették a kompromisszum és a koalícióképzés folyamatainak beindulását, akkor kérdéses, hogy azon a jótékony módon fejlődhetett volna-e az állami politika, ahogyan fejlődött.
Alkalmazkodó intézmények kiépítése
A helyi jellegzetességek tehát fontos szerepet játszottak mind a malajziai, mind a keralai koalíciók létrehozásában. Nem meglepő, hogy kevés ilyenfajta alkalmazkodó intézményt találhatunk a mélyen megosztott társadalmakban. Ez nem azért van, mert teljesen tudatlanok lennénk abban a tekintetben, hogy hogyan kell úgy strukturálni a választási rendszert, hogy beleépüljenek az etnikumközi alkalmazkodás ösztönzői, vagy hogyan lehet létrehozni olyan föderális államokat, amelyek csökkentik a kettéválást, és elősegítik a többpólusú folyékonyságot. Az etnikai csoportosulások érzékenyek a politikai kontextusra; ha van többpólusú folyékonyság, valószínűleg meg lehet találni a megőrzésére szolgáló eszközöket. A politikusai különösen érzékenyek a politikai ösztönzésekre, és ha a megosztott társadalmaknak választás előtti szavazatgyűjtő koalíciókra van szükségük, a cél eléréséhez szükséges eszközöket is meg lehet találni, legalábbis néhány konfliktusra hajlamos közösségben. De kevés olyan hatékony tervet készítettek, amely előmozdítaná az alkalmazkodó intézmények kialakulását. Malajzia és Kerala – gyakorlatilag véletlenül – azt mutatja, hogy ahol az etnikai pártoknak erős a kompromisszumkészségük, ott meg is kötik a kompromisszumokat. Másutt az etnikumok közötti alkalmazkodást előmozdító összehangolt erőfeszítések leginkább a politikai ösztönzési struktúrán kívüli alkotmányos előírások formáját öltötték, a kisebbségi vétó vagy a súlyozott kisebbségi befolyásolás előírását a kormányzásban, vagy a hatalmi ágak elválasztását, vagy az etnikai felhívásoktól eltiltott pártok előírását. E javaslatok legtöbbjének felületes megalapozása – vagyis, hogy nemigen támaszkodtak a politikusok aktuális érdekeire, sem azt nem vizsgálták alaposan, hogy mi fog nagy valószínűséggel rosszul működni – gyakorlatilag biztosította kudarcukat.
Az új demokráciák alkotmánykészítői gyakran megelégszenek azzal, hogy épp azokat az intézményeket állítsák helyre, amelyek előmozdították a megelőző etnikai összeomlást, vagy a korábbi gyarmatosítók, illetve általánosabban a fontosabb nyugati demokráciák láthatólag sikeres intézményeihez fordulnak inspirációért. Nem meglepő, hogy a franciabarát államok hajlamosak francia, az angolbarátok angol intézményeket átvenni. És nem kevés tervkufár ad el az Egyesült Államokból kész alkotmányos klauzulákat afrikaiaknak, ázsiaiaknak és kelet-európaiaknak, akik lelkesednek az áru talizmánértékéért, jóllehet az inkább az amerikai demokrácia feltételeihez van szabva, mint a sajátjukéhoz. Ahogy a demokratizálás legújabb hulláma ma megy a maga útján, korántsem elhamarkodott dolog azt mondani, hogy nagyrészt elveszett az etnikumközi alkalmazkodás alkotmányos tervezésének egy fontos lehetősége, a felbukkanó eredményeket pedig mindenki láthatja. Súlyos külpolitikai kudarca ez az Egyesült Államoknak és általánosabban a nyugati világnak!
Ezzel nem azt akarom mondani, hogy a feladat könnyű. Ha az a kulcskérdés, hogy biztosítsuk azoknak a választási és kormányzati struktúráknak az átvételét, amelyek arra ösztönzik a politikusokat, hogy inkább így és ne úgy viselkedjenek – és ez a kulcskérdés –, akkor még mindig számos akadálya van annak, hogy ezt az eredményt el lehessen érni. A politikai vezetők többnyire úgy érzik, hogy előnyösebb a konfliktust keresni, mint az alkalmazkodást, és ezért vonakodnának elfogadni olyan intézményeket, amelyek másképp strukturálják az ösztönzéseket. Emellett azt a kevés elszórt újítást, amely némi ösztönzést teremt az egyik irányba, gyakran legyőzik más újítások, amelyek ellentétes ösztönzéseket teremtenek.
Konfliktuscsökkentő technikák összefüggő, sőt redundáns csomagjára van szükség.[11] Az ilyen csomagoknak tartalmazniuk kellene olyan választási rendszereket, amelyek megteremtik a folyamatos ösztönzést az etnikai együttműködésre és a szavazatok összegyűjtésén alapuló választás előtti koalícióképzésre. Számos országban be kellene vezetni a föderalizmust vagy a regionális autonómiát is. A decentralizálás – olyan politikákkal kombinálva, amelyek erősen a centrumhoz kötik a regionálisan tömörült csoportokat – segíthet a szeparatizmus elkerülésében. A szakszerű területfelosztás elő tudja segíteni a többpólusú folyékonyságot, ahol létezik; meggátolja a kettéválást, egyúttal közösséget teremt az etnikai választóvonalakat átmetsző, hasonló helyzetű regionális egységek között; továbbá esélyt adhat a politikusoknak arra, hogy gyakorolják a kiegyezést, mielőtt a centrumba érkeznek.
Az ilyen újításokat nehéz olyan harmonikusan bevezetni, hogy kifejtsék szándékolt hatásukat. A választási rendszereket másképp is lehet nézni. Nem mindig a szavazatok és a parlamenti helyek arányossága vagy a képviselők felelősségre vonásának lehetősége, vagy a kormányok meghatalmazása és tartóssága jelentik az elsődleges célokat. Ezek egyébként mind kívánatos célok, de egy mélyen megosztott társadalomban esetleg alá kell rendelni őket annak az életmentő célnak, hogy tartóssá lehessen tenni az etnikumközi mérsékletet. Az is kockázatos lehet, ha a tervezők figyelmen kívül hagyják azokat az állandó ösztönzéseket, amelyekkel a rendszert majdan működtető politikusok szembesülnek, s ezért esetleg olyan viselkedési normákat fogadnak el, amelyek elvben igazságosak, de nincsenek szilárdan ezekbe az ösztönzésekbe beleágyazva. A korlátozások formájába öntött békéltető szabályokat gyakran figyelmen kívül hagyják vagy áthágják azok a politikusok, akik önérdekeikben semmi olyat nem találnak, ami alátámasztaná ezeket. Ráadásul egy harmonikus csomagot egy olyan fórummal kell jóváhagyatni, amelyben vitában álló felek gyűlnek össze, hogy kompromisszumot kössenek. A kompromisszumnak számos erénye van, de a cél következetes volta és az eredmény koherenciája általában nem tartozik ezek közé. Ezért általában némi ellentmondás van aközött, amit el kellene fogadni s a között a folyamat között, amelyen keresztül elfogadják.
Vannak olyan pillanatok, amikor a politikai vezetők látják, vagy észre lehet velük vétetni az alkalmazkodás előnyeit. Ilyen pillanat volt Nigériában 1978, amikor a polgári vezetők azon tűnődtek, hogy milyen intézményekkel kellene felváltani a visszahúzódóban lévő katonai rezsimet. Megzabolázta őket egy romboló polgárháború, nem tudták, hogy ki vérzik el legközelebb, ha visszatérnek a régi viszonyok, és úgy viselkedtek, mintha John Rawls tudatlanságfátylát viselnék. Ez a beállítottság kedvezett néhány érzékenységről tanúskodó újításnak (bár ezek némelyikét később elsodorták ellenösztönzéseket képviselő intézmények). A szovjet vagy az afrikai, vagy az ázsiai egypárti vagy katonai uralom keserves tapasztalatai utáni újrademokratizálás során legalábbis néhány országban néhány vezető késztetést érezhet valamilyen ehhez hasonló alapállás elfogadására, és ebből gondosabb diagnózisok és előírások származhatnak. A legtöbb esetben azonban már elmúlt ez a pillanat. S a dolgok jelenlegi állása szerint, úgy tűnik, számos ország nekiállt, hogy korábbi tapasztalatainak köreit rója újra.
Amikor Nigéria visszatért a polgári kormányzáshoz 1979-ben, nagyon gyorsan kiderült, hogy ez a cél jóval több akadályba ütközik, mint amennyibe a felszabadulás után vízre bocsátott demokrácia ütközött. A korábbi etnikai konfliktusok, a polgárháború és a parancsuralmi rendszer egy felduzzadt, mohó hadsereg kialakulásához vezetett. Nagyon előnyös lett volna, ha az első időkben szilárdan kialakítottak volna néhány demokratikus, békéltető intézményt. Ugyanez lesz igaz általában másutt is. A kudarc másodszorra nagyon megnehezíti a dolgokat. A kétszeres kudarc magát a következő lehetőséget teszi kérdésessé. Sok ország kerül hamarosan ebbe a helyzetbe. Egy demokratikus és többetnikumú állam tervezésekor a „minél korábban, annál jobb” elv érvényesül.
(Fordította: Pap Mária)
Jegyzetek
A szerző hálásan köszöni Nathalie Kay Sidles segítségét, amelyet a kutatásban nyújtott.
[1] Lásd René Lemarchand: „African Transitions to Democracy: An Interim (and Mostly Pessimistic) Assessment”, Africa Insight 22 (1992), 178–185.
[2] Cameron McWhirter and Gur Melamede: „Ethiopia: The Ethnicity Factor”, Africa Report, szept.–okt. 1992, 30–33.
[3] Daria Fane: „Moldova: Breaking Loose from Moscow”, in Ian Bremmer and Ray Taras, eds., Nations and Politics in the Soviet Successor States (Cambridge, Cambridge Universify Press, 1993), 121–153; Vladimir Socor: „Moldova’s ’Dniester’ Ulcer”, RFE/RL Research Report, January 1993, 12–16.
[4] Stephen Jones: „Georgia: A Failed Democratic Transition”, in Bremmer and Taras, op. cit., 288–310.
[5] Lásd pl. Marinus H. van Ijzendoorn: „Moral Judgment, Authoritarianism, and Ethnocentrism”, Journal of Social Psychology 129 (1989), 37–45.
[6] Az etnikai konfliktusok és az egypártrendszerek összefüggéseiről lásd Donald L Horowitz: Ethnie Groups in Conflict (Berkeley, University of California Press, 1985), 429–437.
[7] A tartományonkénti eredményeket lásd The October 31., 1991, National Elections in Zambia (Washington, D.C.: National Democratic Institute for International Affairs and Carter Center of Emory University, 1992), 165.
[8] Az első esetei példázza Srí Lanka, Szudán és számos más ország, ahol a kisebbségek egészen nyílt kirekesztést tapasztalnak. A második – változó számarányokkal nagyjából azt ábrázolja, ami a függetlenség kivívása után a kezdetben hárompólusú konfliktusokban Nigériában és Kongóban (Brazzaville) történt. Minthogy hiányzanak a megszokottól eltérő intézményi elrendezések, a hárompólusú verseny általában kétpólusúvá válik, mivel a leggyengébb fél úgy dönt, hogy szövetségre lép a két másik partner közül valamelyikkel, vagy mivel a legkisebb összetartó erővel rendelkező partner több részre bomlik, és megosztja támogatását. A parlamenti rendszerekben ez a parlamenti helyek többségének megszerzésére irányuló erős nyomásnak tudható be, amely egy kis vagy a legkevésbé kohézív harmadik csoportra gyakorolt nyomássá változik a fontosabb szereplők részéről. A harmadik eset azokra az országokra jellemző, ahol egy összetartó relatív többség kerül szembe kisebb vagy kevésbé összetartó csoportokkal egy egyfordulós választási rendszerben, amilyen Guayanában volt, mielőtt az angolok megváltoztatták a 60-as években, és amilyen a kenyai ma. A változás előtt Guayanában egy kelet-indiaiak által dominált párt a szavazatok kevesebb mint 43 százalékával a parlamenti helyek 57 százalékát szerezte meg. Az 1992-es kenyai választásokon Moi etnikailag korlátozott pártja a szavazatok mindössze 31 százalékával a parlamenti helyek 53 százalékát szerezte meg. A negyedik eset az első Nigériai Köztársaság (1960–66) aszimmetrikus föderalizmusát eleveníti fel; ez volt a felelős egy hausza–fulani dominanciája párt túlzott jelenlétéért a nemzeti politikában. Amikor az északi régió később 10 államra bomlott fel, ez már nem volt alkalmas egy ezzel egyenértékű' mandátumtöbblet biztosítására. A hauszafulani hatalmat az első köztársaságban tehát a második és a negyedik esetben jellemzett feltételek kombinációja erősítette fel. Az ötödik eset elfogadhatóan hű jellemzése azoknak a körülményeknek, amelyek fenntartották a maláj koalícióban az Egyesült Maláj Nemzeti Szervezet (UMNO) domináns helyzetét, bár az UMNO az összes szavazatoknak mindössze egyharmadával rendelkezett. Lásd a 9. jegyzetet.
[9] A malajziai esetben az eredményt elősegítették azok a torzítások, amelyek a választókerületek malájoknak kedvező rossz meghatározásából, valamint az egyfordulós választás mandátumtöbbletéből származtak, úgyhogy a domináns koalíciós párt (UMNO) számára a szavazatok egyharmada vagy annál kevesebb állandóan biztosítja a parlamenti helyek 40-50 százalékát. (E számítások végzésekor kihagytam a koalíciós partnerek számos szavazatátadását, ami abból a tényből adódik, hogy a koalíció egyetlen listával indul.) Lásd Malaysian General Election, 1990: An Analysis Presented at a Forum Held on October 25., 1990 at Maktab Kerjasama (Kuala Lumpur, I & J Sdn. Bhd., 1990; számítógépes feldolgozás); Elections in Malaysia: A Handbook of Facts and Figures on the Elections, 1955–1986 (Kuala Lumpur, NSTP Research and Information Services, 1990).
[10] Lásd E. J. Thomas: Coalition Game Politics in Kerala (New Delhi, Intellectual Publishing House, 1985); N. Jose Chander, ed., Dynamics of State Politics: Kerala (New Delhi, Sterling Publishers Private, 1986).
[11] Ilyen technikákat tárgyalok alábbi könyveimben: Ethnic Groups in Conflict, 563–552. és A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society (Berkeley, University of California Press, 1991), 124–226.