A jegybanki függetlenség jogi infrastruktúrája Magyarországon
Írásomban a jegybank függetlenségének közgazdasági értelmét és funkcióit kívánom áttekinteni. Egy efféle elemzés (egyebek között) azért időszerű, mert az új alkotmánykoncepció, amint ezt később majd részletesen bemutatom, a fennálló helyzethez képest radikális változtatásokat javasol ezen a területen.
Magyarországon a jegybank és a jegybankelnök jogállását és funkcióit a Magyar Nemzeti Bankról szóló, azóta többször módosított 1991. évi LX. törvény (jegybanktörvény) rögzíti. A jegybanktörvény értelmében az MNB elnöke az Országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel tartozik,[1] az MNB pedig – noha monetáris politikáját, valamint e politika érvényesítésének eszközeit a jegybanktörvény keretei között önállóan alakítja ki[2] – a rendelkezésére álló monetáris politikai (pénz- és hitelpolitikai) eszközökkel támogatja a kormány gazdaságpolitikai programjának megvalósulását.[3] Az MNB alapvető feladata továbbá a nemzeti fizetőeszköz belső és külső vásárlóerejének védelme.[4] Az MNB élén a jegybankra háruló feladatok ellátásáért és az MNB működésének irányításáért felelős elnök áll,[5] akit hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki, illetve ment fel.[6] Az MNB legfeljebb öt alelnökét a miniszterelnök javaslatára szintén a köztársasági elnök nevezi ki, és menti fel. Az MNB legfőbb monetáris politikai irányító szerve a jegybanktanács,[7] amelynek tagjai az MNB elnöke (mint a jegybanktanács elnöke), az MNB alelnökei, és további személyek, akiket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök három évre nevez ki. (Ez utóbbi tagok száma az MNB alelnökeinek számával egyezik meg.) Az MNB éves monetáris politikai irányelveiről és a jegybanki politika eszközeinek módosításáról, ideértve az árfolyampolitikai intézkedéseket is, a jegybanktanács határoz. A jegybanktanács és a jegybank igazgatóságának tagjai a törvény értelmében pártban tisztséget nem viselhetnek, párt nevében vagy érdekében nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet nem folytathatnak.[8]
Az alkotmány-előkészítő bizottság által az Országgyűléshez benyújtott, ötpárti konszenzuson nyugvó, új alkotmánykoncepció A közpénzügyek című 5. fejezete javaslatokat fogalmaz meg a jegybank és a jegybankelnök jogállásának és alkotmányos státusának újraszabályozására. A szóban forgó javaslatokat az 5. fejezet c) pontja a következőképpen foglalja össze:
Az alkotmányban szabályozni kell a Magyar Nemzeti Bankot, annak jogállását, főbb feladatait és hatásköreit. A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság jegybankja, a nemzetgazdaság központi bankja. A jegybank független a kormánytól. (…)[9] A jegybank alapvető feladata a nemzeti fizetőeszköz belső és külső vásárlóerejének védelme. (…)
A Magyar Nemzeti Bank elnökének hat évre történő kinevezését és beszámolási kötelezettségét illetően nem indokolt a változatás, de a szabályokat ki kell egészíteni a bank alelnökeinek megválasztására vonatkozó rendelkezésekkel. A bank elnökéhez a képviselők kérdést intézhetnek. A bankra vonatkozó szabályokat továbbra is törvényben kell elhelyezni.
Noha az új alkotmánykoncepciónak a jegybankra vonatkozó szakasza még a tervezet többi fejezeténél is homályosabb és szűkszavúbb, annyi egyértelműen kihámozható belőle, hogy az ötpárti egyezség a jegybank (és a jegybankelnök) függetlenségének alkotmányos garanciáját igyekszik megteremteni. Az alkotmánytervezet szövege ugyanis – ellentétben a jegybanktörvénnyel, amely a kormány gazdaságpolitikájának támogatását teszi az MNB legfontosabb feladatává – explicit módon állást foglal a jegybank kormánytól való függetlensége mellett.
Ez a törekvés első ránézésre összhangban van a nemzetközi szabályozási és gazdaságpolitikai trendekkel. Az elmúlt években egyebek között Franciaország, Nagy-Britannia, Spanyolország és Új-Zéland döntött úgy, hogy nagyobb autonómiával ruházza föl az ország központi bankját.
Az alábbiakban először azokat az ökonómiai és politikai érveket veszem szemügyre, amelyeket a jegybank függetlensége mellett szoktak felhozni, majd kísérletet teszek a jegybank és a jegybankelnök függetlenségével összefüggő törvényi és alkotmányos garanciák elemzésére. Befejezésül a jegybanki függetlenség korlátozása mellett szóló érveket tekintem át.
A jegybanki függetlenség politikai gazdaságtana
A jegybanki függetlenség mértékét egész sor jogi, intézményi, kulturális és személyes tényező határozza meg, és ezek egy részét igen nehéz lenne kvantifikálni vagy akár megfigyelhetővé tenni. Közgazdasági szempontból a jegybanki függetlenség első megközelítésben azt jelenti, hogy a jegybanknak nem kell fiskális vagy kvázi fiskális feladatokat ellátnia. A jegybank fiskális vagy kvázi fiskális feladatai – a pénzkibocsátással és az inflációs adóval kapcsolatos állami bevételek[10] összegyűjtésén kívül – egyebek között a pénzügyi rendszer nyílt vagy burkolt megadóztatását, szelektív hitelpolitikai irányelvek érvényesítését, az állami devizamonopólium fenntartását, valamint implicit betétbiztosítási rendszerek és bankkonszolidációs programok működtetését foglalhatják magukban.[11] A jegybanki függetlenség elsősorban tehát a szóban forgó fiskális nyűgtől való szabadságban áll, nem pedig abban, hogy a jegybank mindent megtehet, amihez éppen kedve támad. A jegybank függetlensége így például nem azt jelenti, hogy a jegybank, mondjuk, azt csinál a nyereségével, amit akar.[12] A jegybank nyereségének képzésével, felhasználásával kapcsolatos döntések nem feltétlenül tartoznak a jegybank hatáskörébe.
A jegybank kormányzattól, illetve költségvetéstől való függetlenségének az a közgazdasági értelme, hogy egy valóban független jegybank – a ma elfogadott közgazdasági elmélet szerint – hatékonyabban képes az árstabilitás mint végső gazdaságpolitikai célkitűzés mellett föllépni, mint egy olyan jegybank, amely a fiskus mindenkori érdekeinek alávetetten, ezeknek az érdekeknek a kiszolgálójaként működik.
A jegybanki függetlenség tehát az árstabilitás fenntartására törekvő monetáris politika alakítására, közbenső és operatív céljainak meghatározására vonatkozik, vagyis arra, hogy a jegybank akkor is kitarthasson az árstabilitás mint végső gazdaságpolitikai célkitűzés mellett, ha ezért rövid távú előnyöket kell feladni, vagy politikailag nehezen elfogadtatható, rövid távú áldozatokat kell hozni.
Amellett érvelek tehát, hogy a jegybank függetlensége, minden ellenkező értelmű állítás dacára, nem azonos a jegybank törvényben deklarált, teljes döntési szabadságával. Ez két ok miatt van így. Egyrészt, mint láttuk, a függetlenség elvileg is csak a monetáris politikának a költségvetési deficit finanszírozási igényeitől független vitelére vonatkozik. Másrészt pedig a törvényben rögzített „elvi” függetlenség érvényesítésének alkalmanként komoly gyakorlati akadályai vannak. Az MNB például az 1991. évi jegybanktörvény értelmében a központi költségvetésnek egy évnél rövidebb és egy évnél hosszabb lejáratú hiteleket nyújthat. A törvény eredetileg úgy fogalmazott,[13] hogy egy adott évben a központi költségvetésnek nyújtott hitelek állományának növekedése az év egyetlen napján sem haladhatja meg a központi költségvetés adott évi tervezett bevételeinek három százalékát. Ezen a korláton belül azonban a jegybank szabadon döntött. Gyakorlatilag azonban a költségvetés Magyarországon rendszeresen kikényszeríti a jegybanki finanszírozási keret kihasználását, 1994-ben pedig – nem törvénysértő módon ugyan, ám ismét csak a fiskus érdekeivel összhangban – meg kellett emelni magát a keretet is.[14]
De hát egyáltalán mi szükség van a jegybank függetlenségére? Vajon a parlament miért nem tartja fönn magának azt a jogot, hogy a mindenkori fiskális politika alapelveit rögzítő költségvetési törvény mellett a monetáris politika irányelveit is évről-évre törvényben szabja meg? Miért korlátozza a parlament – a jegybanki függetlenség törvényes garanciáinak megteremtésével – a kormányzatnak azt a képességét, hogy az infláció jövőbeli alakulását közvetlenül befolyásolja? Vagy – s ez egy másik kézenfekvő lehetőség lenne – miért nem ruházza a monetáris politika alakításának jogát a fiskális politikáért felelős pénzügyminisztériumra? Milyen érvek szólnak a gazdaságpolitikai célok intézményes szeparálása, vagyis a többcentrumú gazdaságpolitikai döntéshozatal mellett?
Az érvek első csoportját szinte magától értetődő (és éppen ezért nem túlságosan izgalmas) szervezés- és irányítástechnikai meggondolások alkotják. Könnyű ugyanis belátni, hogy ha a pénzügyminisztérium és a jegybank egyaránt felelős a fiskális és a monetáris politika céljainak megvalósításáért, a szóban forgó célok közül viszont, mondjuk, rendszeresen csak a monetáris politika célkitűzései teljesülnek, akkor senki nem fogja tudni, kinek jár elismerés ezért, és pontosan ki tartozik felelősséggel a költségvetési politika kudarcaiért. Valamivel általánosabban fogalmazva: ha azt akarjuk, hogy egyfelől a kormányzat működése átlátható, másfelől viszont a fontosabb gazdaságpolitikai célok teljesülése számon kérhető legyen, akkor a kormányhivatalok és a gazdaságpolitikát formáló intézmények közötti munka- és felelősségmegosztásnak világos és egyértelmű elvekre kell épülnie, a különféle gazdaságpolitikai feladatok ellátására specializálódott intézményeknek pedig legalább valamiféle korlátozott döntési autonómiát kell kapniuk.
A jegybank függetlensége melletti érvek második csoportja esetében nem praktikus szervezési elvekről, hanem mélyebb – teoretikus – megfontolásokról van szó. A jegybank függetlenségének törvényi vagy alkotmányos szavatolása egyfajta önkorlátozást jelent a parlament részéről. Egyének és közösségek mármost különböző okok miatt korlátozhatják azt a képességüket, hogy a jövőben meghatározott cselekvéseket hajthassanak végre.[15] Viszonylag gyakran előfordul például, hogy az érintettek azért korlátozzák jövőbeli döntési vagy cselekvési szabadságukat, mert előre látják: meghatározott, ám előzetesen nehezen körvonalazható jövőbeli helyzetekben – szenvedélyeik, akaratgyengeségük vagy preferenciáik pálfordulásszerű módosulása miatt – hajlamosak lehetnek arra, hogy saját jól felfogott érdekeik vagy jól megfontolt ítéleteik ellenében döntsenek vagy cselekedjenek.
A paradigmatikus példa az efféle önkorlátozásra Odüsszeusz védekezése a szirének csábítása ellen. A probléma egy másik aspektusát világítja meg az „önvédelemnek” az a földhözragadtabb formája, amikor egy bárányhimlős kisgyermek kezére elalvás előtt a gondos szülő boxkesztyűt kötöz. A kollektív politikai cselekvés világában az esetek többségében föltehetően az önkorlátozás e két típusváltozatának valamelyikét illusztrálják azok a klauzulák, amelyek az alkotmány módosításához vagy az alkotmányos előírások megváltoztatásához legalább kétharmados többséget írnak elő. A kétkamarás törvényhozás egyik procedurális előnye szintén abban áll, hogy lelassítja a döntéshozatalt, és így intézményesített védelmet nyújt a hirtelen impulzusok hatására hozott döntések ellen. Az amerikai politikai berendezkedés szerves részét képező „fékek és egyensúlyok” rendszere, amint ezt már Tocqueville is hangsúlyozta, szintén efféle önkorlátozó mechanizmusként működik: szavatolja ugyan, hogy a többség mindig érvényesíthesse akaratát, ám egyszersmind arról is gondoskodik, hogy ez sohase következhessék be túlságosan gyorsan. Talán nem véletlen például, hogy az Egyesült Államokban – mondjuk, Nyugat-Európával ellentétben – sohasem került sor egész iparágak „demokratikusan” jóváhagyott államosítására, majd – meglehetősen költséges – reprivatizálására.
Másodszor, egyének és csoportok alkalmanként azért döntenek az önkorlátozás mellett, mert tisztában vannak azzal, hogy hajlamosak, vagy a szituáció logikájából következően kénytelenek temporálisan inkonzisztens módon cselekedni.
A temporális vagy dinamikus inkonzisztencia – némileg leegyszerűsítve a dolgokat – azt jelenti, hogy az egyéni vagy kollektív döntéshozó nem tud vagy nem akar kitartani múltbéli tervei mellett. Más szavakkal: egy efféle döntéshozónak, a jövőnek abban a pillanatában, amikor ez aktuális lenne, már nem fűződik érdeke ahhoz, hogy megvalósítsa múltbéli terveit. Könnyű belátni mármost, hogy egy dinamikusan inkonzisztens döntéshozó nem képes hihető ígéreteket vagy fenyegetéseket tenni. Hihető ígéreteket és fenyegetéseket ugyanis csak az tud megfogalmazni, akinek – amikor eljön az ideje – érdekében áll beváltania őket. Látni kell ugyanis, hogy ígéretek vagy fenyegetések nem pusztán attól válnak hihetővé, hogy a döntéshozónak megvan a képessége megvalósítani őket. Üres fenyegetésnek vagy ígéretnek pontosan azokat a fenyegetéseket és ígéreteket hívjuk, amelyekről előre tudjuk: a döntéshozó nem tudja, vagy nem akarja majd beváltani őket. Azok az aktorok, akik – jellemgyengeségük vagy szituáció logikája folytán – nem képesek hihető ígéreteket vagy fenyegetéseket tenni, a mindennapi életben ugyanúgy, mint a gazdaságpolitikában: szavahihetőségi problémákkal küzdenek.
Ha a kormányzat például restriktív gazdaságpolitikát hirdet meg, akkor a tb-, vám- és adótartozások elengedése, mondjuk, olyan lépés, amely többnyire nem csupán költségvetési bevételekről való kényszerű lemondást jelent, hanem nagy valószínűséggel aláássa az adott kormány szavahihetőségét. Ha a jegybank elnöke az „ügy”, vagyis a leértékelési várakozások csillapítása érdekében azt állítja, hogy a közeljövőben nem várható az ország fizetőeszközének leértékelése, majd néhány nap vagy hét múlva – esetleg a korábbinál elvileg „kiszámíthatóbb” árfolyamrendszerre való áttéréssel együtt – mégiscsak komoly leértékelést jelent be, akkor ez föltehetően szintén nem növeli a jegybank vagy a jegybankelnök szavahihetőségét.
A dinamikus inkonzisztenciának és a szavahihetőség ezzel együtt járó hiányának azonban gyakran mélyebb, nem az aktorok karakterében vagy hibás számításaiban, hanem az adott szituáció stratégiai szerkezetében rejlő oka van. Egy egyszerű és egy valamivel bonyolultabb gazdaságpolitikai példa segítségével próbálom szemléltetni, mire gondolok.
Ha pénzügyminiszterként azzal fenyegetőzöm, hogy az állami nagyvállalatokat jövő januártól tényleg nem fogom kihúzni a csávából, miközben mindenki tudja, hogy az állami nagyvállalatok sorozatos csődje nagyobb veszteséget okozna nekem és pártomnak, mint a költségvetési segítségnyújtás aktuális költségei, akkor – bár ez is lehetséges – nem szükségképpen azért nem hisznek nekem, mert azt gondolják, hogy nem leszek képes beváltani a fenyegetésemet. Nem, az állami nagyvállalatok vezetői – hogy úgy mondjam – azért kacagnak a markukba, mert tudják, amikor eljön az ideje, nem áll majd érdekemben beváltani a fenyegetésemet.
Tekintsük most a hosszabb és bonyolultabb példát. Tegyük fel, hogy egy hipotetikus gazdaság működését a következő „stilizált” tények segítségével írhatjuk le. A szóban forgó gazdaságban nem a jegybank, hanem a monetáris és fiskális hatóságot egyaránt magában foglaló kormányzat felelős az infláció alakulásáért. A gazdasági aktorok időhorizontja két periódusra, a jelenre és a jövőre terjed ki. A munkaadók és a szakszervezetek az első periódusban (a „jelenben”) megállapodnak arról, hogy a munkavállalók a második periódusban (a „jövőben”) milyen nominális bérért fognak dolgozni. Noha mindannyiuk számára a reálbér alakulása a fontos, amikor a megállapodás megszületik, sem a szakszervezetek, sem a munkaadók nem tudják, hogy az infláció hogyan alakul a második periódusban. A kormányzat a második periódus elején hozza meg azokat a – mondjuk, a pénzkínálat befolyásolására vonatkozó – gazdaságpolitikai döntéseket, amelyek meghatározzák a jövőbeli infláció ütemét. A munkaadók ennek ismeretében döntenek arról, hogy mennyit akarnak termelni, és hány munkást kívánnak foglalkoztatni.
A gazdaság szereplőinek stratégiái a következők. A szakszervezetek meghatározott nagyságú nominális bért kérhetnek. A kormányzat részben a szakszervezetek által követelt nominális bértől függően szabja meg az infláció ütemét. A munkaadók végül a nominális bér és a várható infláció alapján döntenek arról, hogy mennyit akarnak termelni.
Tegyük föl, hogy a szervezett munkavállalók nemcsak az elérhető reálbérrel törődnek, hanem azzal is, hogy mennyi szabad idejük marad. Ugyancsak tegyük fel, hogy a kormányzat számára – nem feltétlenül ugyanolyan mértékben – mind az infláció, mind a kibocsátás szintje fontos. Más szavakkal: a kormányzatnak két gazdaságpolitikai célváltozója, ám csupán egyetlen gazdaságpolitikai instrumentuma van. A két gazdaságpolitikai célváltozó az árstabilitás és az összkibocsátás valamilyen kívánatos szintje, a gazdaságpolitikai instrumentum pedig a pénzkínálat és ezzel együtt az infláció jövőbeli ütemének szabályozása. Kézenfekvőnek tűnik azzal a föltevéssel élni, hogy az árstabilitás kívánatos szintje zérus inflációt jelent, az összkibocsátás kívánatos szintje pedig valamilyen teljes foglalkoztatással, ám nem feltétlenül stabil árszínvonallal járó társadalmi optimumot. Tegyük fel végül, hogy a munkaadók – adott reálbér mellett – az általuk ténylegesen választott foglalkoztatási szint és a profitjuk maximalizálását eredményező foglalkoztatási szint különbségének minimalizálására törekszenek.
A szakszervezetek és a munkaadók az első periódusbeli bértárgyalás során természetesen igyekeznek anticipálni a második periódusban várható inflációt. Ha viszont a jövőbeli infláció magasabb, mint az anticipált infláció, akkor a reálbér az előzetesen számítottnál kisebbnek bizonyul, és a munkaadók úgy reagálnak erre, hogy bővítik a foglalkoztatást és a termelést. Azaz: az anticipáltnál magasabb – úgy is mondhatnánk: meglepetésszerű – infláció hatására csökken a munkanélküliség, és növekszik a termelés. A kormányzatnak tehát össze kell hasonlítania az infláció hátrányait és előnyeit: az infláció költségeit a kibocsátás növekedésének és a munkanélküliség csökkenésének társadalmi haszna ellensúlyozhatja.
Mivel a kormányzat mind az árstabilitás, mind a foglalkoztatás szempontjait mérlegeli, ezért egyrészt a szakszervezetek és a munkaadók által kialkudott nominálbér, másrészt a szóban forgó alkudozások során anticipált infláció függvényében választja meg a monetáris expanzió, vagyis a tényleges infláció ütemét. Ugyanígy: a szakszervezetek és a munkaadók inflációs várakozásai akkor bizonyulnak racionálisnak, ha az általuk anticipált infláció megegyezik a tényleges inflációval. Ha ez az eset áll fenn, vagyis ha a szakszervezetek és a munkaadók előrelátása tökéletes, a kormányzat pedig optimális módon – az anticipált infláció figyelembevételével – hozza meg döntését, akkor a szakszervezetek előre tudják, hogy a kormányzat – a kialkudott nominális bér ismeretében – mekkora inflációt választ majd. A szakszervezetek így olyan nominális bért követelhetnek, amely a számukra legjobb reálbért eredményezi. Így tehát a kormányzat hiába próbál meglepetésszerű inflációt és ezáltal termelésnövekedést előidézni: a kialakuló egyensúlyi helyzetben mindenki tudja, hogy a kormányzat mekkora inflációt fog gerjeszteni, és a kormányzat csakugyan azt teszi, amit várnak tőle.
A probléma csak az, hogy az eredményül kapott reálbérhez és kibocsátási szinthez – az infláció költségeit elkerülve – elvileg úgy is el lehetett volna jutni, hogy a kormányzat a szakszervezetek és a munkaadók közti bérmegállapodást megelőzően kinyilvánítja: az infláció ütemét nullára kívánja leszorítani, a szakszervezetek és a munkaadók pedig hitelt adnak ennek a bejelentésnek. A kulcskérdés tehát a kormányzat szavahihetősége, amelyet viszont alapjaiban rendít meg az a körülmény, hogy a zérus inflációra vonatkozó terv dinamikusan inkonzisztens. Ha a kormányzat az első periódus kezdetén bejelenti, hogy az infláció ütemét a második periódusban nullára kívánja leszorítani, akkor a munkások és a munkáltatók nem hisznek neki, mivel tudják, hogy amikor a második periódus elérkezik, a kormányzatnak már nem áll érdekében az eredetileg meghirdetett tervhez ragaszkodni, hiszen „meglepetésszerű” infláció előidézésével növelheti a kibocsátást, és csökkenteni tudja a munkanélküliséget. A zérus infláció elérésére irányuló optimális terv tehát dinamikusan inkonzisztens.
Látni kell, hogy a dinamikus inkonzisztencia és a szavahihetőség ebből fakadó hiánya alááshatja akár a legalaposabban kigondolt gazdasági stabilizációs program sikerét is, nem beszélve olyan kevésbé alaposan átgondolt programokról, mint mondjuk az elhíresült magyar bank- és adóskonszolidációk.
A dinamikus inkonzisztencia következményei ellen többféleképpen védekezhetünk. Az egyik intézményi megoldás az lehet például, hogy – az előbbi példához visszatérve – a kormányzatot a pénzkínálat szabályozása terén megfosztjuk a diszkrecionális döntés jogától, és ehelyett rögzített szabályok alkalmazására kötelezzük.[16] Mintegy en passant megjegyzem, hogy ez a megoldás – és ez nem egyszerűen a véletlen műve – messzemenően egybecseng a monetarizmus gazdaságpolitikai tanításának legfontosabb üzenetével: a monetaristák szerint az infláció elleni harc sikeréhez arra van szükség, hogy a kormányzat (a monetáris hatóság) előre rögzített állandó ütemben növelje a pénzkínálatot. Ha valaki, a jelenleg Magyarországon dívó gyakorlattal ellentétben, nem szitokszóként kívánja használni a monetarizmus kifejezést, hanem pontos és elmélettörténetileg alátámasztható jelentést kíván tulajdonítani neki, akkor ebből kell kiindulnia. A monetarizmus ugyanis ezt, nem pedig a pénz istenítését jelenti, vagy azt a meggyőződést, hogy egyrészt jó, másrészt pedig elkerülhetetlen, hogy a monetáris politika vagy a pénzügyi szféra maga alá gyűri a gazdaság többi szegmensét.
A kormányzat szavahihetőségét megteremtő állandó szabályokat vagy eljárásokat intézményileg és jogilag úgy lehet körülbástyázni, hogy a parlament, mondjuk, törvénybe (vagy akár az alkotmányba) foglalja őket, és minősített többséghez köti megváltoztatásukat.
A dinamikus inkonzisztenciából fakadó problémák kiküszöbölésének egy másik, bár az előzővel sok szálon összefüggő módja az, amikor a kormányzat (vagy a parlament) a gazdaságpolitikai célok intézményi szétválasztásával és az egyes célokhoz tartozó döntési jogkörök megosztásával egymástól független döntéshozatali centrumokat hoz létre, azaz a döntési jogokat olyan – független – cselekvőkre ruházza át, akik – például a rájuk vonatkozó törvényes vagy alkotmányos előírások miatt – nincsenek (vagy kevésbé vannak) kitéve a dinamikus inkonzisztencia veszélyének, és ezért nem küzdenek szavahihetőségi problémákkal. A monetáris politika területén számtalan példát találhatunk a jegybankok vagy központi bankok szerepének az előbbi két megoldás bizonyos vonásait ötvöző törvényi vagy alkotmányos szabályozására.
Hasonló meggondolások alapján érvelhetnénk egyébként egyfajta fiskális alkotmányosság megteremtése mellett.[17] A fiskális alkotmányosság „nagy erejű” jogszabályok segítségével korlátozhatja a politikai piac kínálati oldalát alkotó politikusok és szakhivatalnokok költségvetési jövedelem- és vagyontranszferekkel kapcsolatos diszkrecionális döntési jogait. A költségvetési folyamat alkotmányos alapokra helyezése tisztázhatja és rögzítheti az adóztatás alapelveit, szabályozhatja a költségvetési procedúrákat, és így erőteljesen csökkentheti a költségvetési újraelosztásra tapadó gazdasági és politikai zsákmányszerzés (fiskális járadékszerzés) lehetőségeit. A fiskális alkotmányozás magában foglalhatja egyrészt a helyi önkormányzatok és a központi költségvetés, másrészt pedig a társadalombiztosítás és a központi költségvetés közti viszonyok hosszú távú rendezését, továbbá összekapcsolódhat az államháztartás egységes információs rendszerének kimunkálásával.
A jegybanki függetlenség intézményi biztosítékai
A jegybankok függetlenségét szavatoló törvényi vagy alkotmányos előírások közül a következőket szeretném megemlíteni.[18] A jegybank formális-jogi függetlensége szempontjából roppant fontos, hogy a vonatkozó törvények értelmében 1. ki dönt a jegybank elnökének kinevezéséről, felmentéséről és hivatali idejéről; 2. hogyan kell feloldani a végrehajtó hatalom és a jegybank közötti konfliktusokat (adhat-e például utasításokat a kormány a jegybank elnökének?); 3. milyen mértékben és formában vesz részt a jegybank a monetáris és fiskális politika meghatározásában; 4. hogyan festenek a jegybank törvényben vagy működési szabályzatban lefektetett végső céljai; 5. milyen törvényes korlátok mellett vehet föl a költségvetés hiteleket a jegybanktól.
Az így értelmezett jegybanki függetlenségnek az egyes dimenziók mentén természetesen számos különböző fokozata van. A jegybankelnök hivatali ideje például országonként változik, a világ különböző államaiban kevesebb mint 4 évtől több mint 8 évig terjed. A jegybankelnököt egyes országokban a jegybanktanács választja, másutt viszont a törvényhozó hatalom (parlament, király, kongresszus), a kormányzat vagy éppen a kormányzat bizonyos tagjai (a miniszterelnök vagy a pénzügyminiszter) nevezik ki. A miniszterelnök vagy a pénzügyminiszter által kinevezett jegybankelnökök föltehetően sokkal kevésbé függetlenek, mint azok, akiket a jegybanktanács választ meg. Azokban az országokban, amelyekben kettős végrehajtó hatalom van, a jegybank függetlenségéhez nagyban hozzájárul, ha a jegybankelnököt nem a miniszterelnök, hanem, mondjuk, a köztársasági elnök nevezi ki. Ugyanígy: a jogilag leginkább független jegybankok a működésüket szabályozó előírások értelmében egyedül felelnek a monetáris politika alakításáért, a kevésbé független jegybankok csupán közreműködnek ebben. Hasonlóképpen: formális-jogi szempontból azok a jegybankok a legfüggetlenebbek, amelyeknek az árstabilitás megőrzése az egyetlen és legfőbb törvényes vagy alkotmányos kötelességük, és ha ez a törekvésük összeütközésbe kerül a fiskális politika céljaival, akkor szabadon dönthetnek arról, hogy miképpen cselekszenek. A legkevésbé független jegybankok működését szabályozó törvényekben vagy elő sem fordul az árstabilitás megőrzése mint követendő cél, vagy csupán más gazdaságpolitikai célokkal együtt említődik meg.
Hasonlóképpen: a leginkább független jegybankok maguk szabják meg, hogy a költségvetés vagy a kormányzat milyen kondíciók mellett juthat jegybanki hitelekhez. Az egy fokkal kevésbé független jegybankok számára törvény rögzíti ezeket a kondíciókat. A jegybankok egy harmadik – még kevésbé független – csoportja esetében a kormányzat és a jegybank közötti tárgyalások, a legkevésbé független jegybankoknál pedig a költségvetés finanszírozási szükségletei döntenek a szóban forgó kondíciókról. Végül a törvényes előírások gyakran valamiféle felső korlátot igyekeznek megszabni a jegybank által a költségvetésnek nyújtható hitelek számára. A legfüggetlenebb jegybankok esetében ezt a felső korlátot abszolút összegben határozzák meg, a kevésbé független jegybankoknál a költségvetési hitelek a jegybank passzíváinak meghatározott százalékára rúghatnak, még kevésbé független jegybankoknál az efféle hitelek legföljebb a költségvetés bevételeinek meghatározott százalékát tehetik ki, a legkevésbé független jegybankoknál pedig a költségvetésnek nyújtható hitelek felső korlátját a költségvetés kiadásainak százalékában határozzák meg.
A felsoroltakhoz hasonló dimenziók és kritériumok felhasználásával olyan mérőszámot állíthatunk elő, amelynek alapján formális-jogi függetlenségük szerint rangsorolhatjuk az egyes országok jegybankjait. A törvények betűje által szavatolt jegybanki függetlenség mellett legalább ilyen fontos azonban a jegybank ténylegesen érvényesülő függetlensége. Ha egy országban az a hagyomány alakul ki – Magyarországon például mutatnak bizonyos jelek erre –, hogy a jegybankelnök, noha kinevezése hosszabb időre szól, kormányváltáskor benyújtja a lemondását (Argentínában a jegybankelnökök a pénzügyminiszterekkel együtt jönnek-mennek), akkor a jegybank formális-jogi függetlensége nagy valószínűséggel csorbát szenved, és a tényleges függetlenség elmarad a törvények által szavatolt függetlenségtől.
A jegybank jogi-formális és tényleges függetlensége praktikus szempontból, tehát azért lényeges, mert minden jel arra mutat, hogy ez az egyik előfeltétele az árstabilitás megteremtésének. Láttuk azonban, hogy a szavahihetőségi problémákat – és az infláció letörésének problémája ilyen – elvileg úgy is mérsékelni lehet, hogy megkötjük a döntéshozó kezét, azaz stabil és állandó szabályok követésére kényszerítjük. A pénzkínálat növelésére vonatkozó monetarista előírások esetében erről van szó, de bizonyos fokig ilyen a hatása azoknak az árfolyamrendszereknek is – mint például a jelenleg Magyarországon érvényben lévő kúszó leértékelés rendszere –, amelyek a hazai fizetőeszköz árfolyamát valamilyen stabil devizához (vagy devizakosárhoz) kötik. A két megoldás azonban itt is összefügg egymással: empirikus tapasztalatok azt mutatják, hogy a szóban forgó devizák stabilitásán az átlagnál függetlenebb jegybankok őrködnek. A stabil és állandó szabályok alkalmazásával szemben a legkomolyabb ellenérv az, hogy az efféle szabályok igen könnyen merevvé válnak, és az optimális alkalmazkodás gátjai lehetnek, amikor rugalmas választ kellene adni előre nem látható gazdasági sokkok vagy a külső körülményekben bekövetkezett változások következményeire.
A jegybanki függetlenség intézményi szavatolása mögött sokszor politikai számítások húzódnak meg. A politikusok számára, erre számtalan példát nyújt a Fed és az amerikai képviselőház közti kapcsolatok története, igen kényelmes megoldás a független jegybankot (és jegybankelnököt) bűnbakként használni, ha a gazdaság teljesítménye elmarad a várakozásoktól.
A jegybanki függetlenség igen szorosan összefügg a jegybank által követett monetáris politika jellegével. Független jegybankok (és jegybankelnökök) hajlamosak konzervatívabb, azaz kevésbé aktivista gazdaságpolitikát képviselni, mint a kormány vagy a parlament szigorúbb ellenőrzése alatt álló társaik. A dinamikus inkonzisztencia jelenlétéből fakadó szavahihetőségi problémák megoldásához a jegybanki függetlenség azzal is hozzájárul, hogy segít megteremteni az árstabilitás fenntartásán következetesen őrködő jegybank (és jegybankelnök) reputációját, amennyiben az efféle reputáció a jegybank múltbeli teljesítményein és az általa meghirdetett monetáris politika elveinek határozott érvényesítésén alapszik. Ez a reputáció aztán olyan bizalmi tőkét jelent, amelyről mindenki tudja, hogy a bank elveszítené, ha megszegné az ígéreteit. A szóban forgó reputáció kiépülése hosszú tanulási folyamat eredménye, amely gyorsabb vagy lassabb lehet például attól függően, hogy milyen rövid vagy hosszú időszakra terjed ki a nagyközönség emlékezete. Ha az állampolgárok gyorsan felejtenek, akkor viszonylag könnyű reputációt építeni, ha viszont a múltban követett gazdaságpolitikai gyakorlat cikkcakkjai sokáig megmaradnak a választók emlékezetében, akkor az árstabilitás fenntartásán őrködő jegybank reputációját tovább tart kialakítani.
A jegybanki függetlenség korlátai
A jegybank függetlensége mellett szóló érvek sok tekintetben hasonlítanak azokhoz az érvekhez, amelyeket az Alkotmánybíróság függetlensége mellett szoktak felhozni. Empirikus tapasztalatok (ebből a szempontból elegendő csupán a magyar Alkotmánybíróságnak azokra a közelmúltban hozott, erősen vitatható döntéseire gondolni, amelyek – ökonómiailag semmivel sem indokolhatóan – lényegében szétzúzták a jóléti rendszer és az államháztartás radikális átalakítását célzó reformcsomagot) és teoretikus megfontolások egyaránt azt sugallják azonban, hogy mindkét intézmény függetlenségének társadalmilag káros, nem szándékolt mellékkövetkezményei lehetnek. A közvetlen veszély nyilvánvalóan abban áll, hogy mind a független jegybank, mind a független alkotmánybíróság egyfajta politikai ámokfutásba kezdhet.[19]
A populista kísértésnek ellenállni képtelen alkotmánybíróságok gazdasági szerepvállalásának következményeit ismerjük Latin-Amerika háború utáni gazdaságtörténetéből, nyilvánvalóan arra sincs semmiféle garancia, hogy a független jegybank (vagy jegybankelnök) – saját szakállára vagy szövetségben más érdekcsoportokkal – nem kezd önálló gazdaságpolitikai vagy éppen politikai akciókba. Annál is inkább fennáll ez az eshetőség, mert a saját szakhivatalnoki apparátusára támaszkodó központi bank – az államháztartásba betagolódó többi bürokratikus óriásszervezethez hasonlóan – minden országban hatalmi központnak számít, és mint ilyennek, önálló érdekei és autonóm hatalmi ambíciói lehetnek.[20]
Ráadásul a jegybanknak az esetleges külső gazdasági sokkokra való rugalmas reagálás érdekében gyakran egyszerre kell mérlegelnie a infláció elleni harc és a gazdasági növekedés élénkítése (a munkanélküliség csökkentése) szempontjait, és a döntés itt jobbára csak gazdaságpolitikai szemmérték és arányérzék dolga. Nincsenek ugyanis megbízható elméleti eredmények, amelyek egyértelmű útmutatást adnának a két szempontrendszer optimális elegyítésének meghatározásához. A mechanikus szabályokhoz esetleg mereven ragaszkodó jegybank ilyenkor fölöslegesen növelné a munkanélküliséget, és ezzel ugyanolyan típusú hibát követne el, mint a gazdasági reformok megszületését „elvi” okok miatt késleltető Alkotmánybíróság.
A fenti probléma a „Ki őrzi az őrzőket?” vagy „Ki ellenőrzi az ellenőrt?” jellegű problémák osztályába tartozik. Egész egyszerűen arról van szó, hogy a kollektív önkorlátozást megtestesítő – törvényi vagy alkotmányos garanciákkal körülbástyázott – intézmények maguk is ki vannak téve azoknak a kísértéseknek és azoknak a korrozív hatásoknak, amelyek kiküszöbölése vagy enyhítése érdekében megszülettek. Ebből viszont az következik, hogy igen körültekintően kell eljárnunk, amikor arról döntünk, hogy milyen mértékben adunk szabad kezet azoknak, akiket – az Odüsszeusz-hasonlathoz visszatérve – arra kérünk, hogy kezünket megkötözve védjenek meg bennünket önmagunktól. Kevésbé elvontan és drámaian fogalmazva: a kérdés az, hogyan védekezhetünk a jegybank (vagy az alkotmánybíróság) függetlenségének nem szándékolt, társadalmilag káros mellékhatásai ellen.
Ha a jegybanki függetlenség elvét egyébként nincs okunk elvetni, vagyis ha úgy véljük, hogy a szóban forgó gazdaságpolitikai elv alkalmazásának előnyei globálisan túlsúlyban vannak a nem szándékolt káros mellékhatásokkal szemben, akkor csak olyan megoldások jöhetnek szóba, amelyek további fékekkel és ellensúlyokkal egészítik ki a fékek és ellensúlyok létező rendszerét. Praktikusan ez azt jelenti, hogy a független jegybank (alkotmánybíróság) esetleges politikai-gazdaságpolitikai ámokfutásának úgy lehet elejét venni, hogy olyan jogi-intézményi környezetet teremtünk, amely – amint a fentiekben utaltam már erre – szavatolja a jegybank (és az alkotmánybíróság) elszámoltathatóságát és működésének átláthatóságát. A jegybanki függetlenség korlátainak interpretációja szempontjából paradigmaértékűnek látszik például az a törvény, amely a 80-as évek vége óta Új-Zélandon szabályozza a jegybank (Reserve Bank of New Zealand) működését. A jegybanktörvény itt konkrét inflációs célkitűzések meghatározását írja elő a jegybank számára. Ezekről a célkitűzésekről a jegybankelnök és a pénzügyminiszter állapodik meg egymással, és megállapodásukat nyilvános egyezményben rögzítik. A jegybanknak a törvény értelmében félévenként nyilvánosságra kell hoznia monetáris politikai szándékait, és a meghirdetett céloktól való eltérést nyilvános vizsgálat és vita során kell megvédelmeznie. Ráadásul a jegybankelnök személyesen – gyakorlatilag: állásával – felel a monetáris politika célkitűzéseinek megvalósításáért. A jegybank függetlenségét hasonló szellemben korlátozhatja egy olyan törvényi vagy alkotmányos előírás is, amely megengedi a saját hatalmi bázis kiépítésére törekvő vagy saját gazdaságpolitikát folytató jegybankelnök, mondjuk „politikai” vagy „gazdaságpolitikai alkalmatlanság” címén történő fölmentését, ám ezt valamilyen minősített (például kétharmados vagy háromnegyedes) parlamenti többség szavazatához köti. Stabil demokráciákban a kormányok négyévenként jönnek-mennek, egypárti kétharmados vagy háromnegyedes parlamenti szupertöbbségek viszont – szerencsére – meglehetősen ritkán alakulnak ki. Így minden okunk megvan azt hinni, hogy a jegybankelnök elmozdítása és ezzel együtt a jegybanki függetlenség csorbítása valóban csak indokolt esetben, a mindenkori ellenzék aktív közreműködésével következhetne be.
Jegyzetek
Köszönettell tartozom László Gézának, Király Júliának és Pete Péternek a tanulmány egy korábbi változatához fűzött – helyenként igen kritikus – megjegyzéseikért. Ugyancsak köszönettel tartozom Takács Károlynak az anyaggyűjtés során nyújtott segítségéért.
[1] Lásd 1991. évi LX. törvény, 2. §
[2] Lásd 1991. évi LX. törvény, 6. §
[3] Lásd 1991. évi LX. törvény, 3. § (Az én kiemelésem.)
[4] Lásd 1991. évi LX. törvény, 4. § (1).
[5] Lásd 1991. évi LX. törvény, 58. § (1).
[6] Lásd 1991. évi LX. törvény, 59. § (1).
[7] Lásd 1991. évi LX. törvény, 57. § (1).
[8] Lásd 1991. évi LX. törvény, 69. §
[9] (Az én kiemelésem.)
[10] Ezeket a bevételeket a közgazdaságtanban seigniorage-nek vagy a „kamara hasznának” nevezik.
[11] Lásd Fry, M. J.: Money, Interest, and Banking in Ecomomic Development, The Johns Hopkins University Press, Baltimore – London, 1995; 395–420. o.
[12] Lásd erről Pete, P.: „A leértékelési veszteség realizálása: egy félreértett probléma”, Közgazdasági Szemle, 1996. június; 538–539. o.
[13] Lásd 1991. évi LX. törvény, 19. paragrafus 12. (3).
[14] Vö. Neményi, J.: „A Magyar Nemzeti Bank devizaadósságán felhalmozódó árfolyamveszteség kérdései”, MNB Füzetek, 1995/2; 5. o., 4. lj. Idézi Pete, i. m.
[15] Lásd erről Elster, J.: Ulysses and the Sirenss, Cambridge University Press, Cambridge, Mass., 1979.
[16] A probléma klasszikus megfogalmazását lásd Kydland, F. E. és E. C. Prescott: „Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal plans” (Journal of Political Economy, 1977) című tanulmányában.
[17] Az idevágó problémákkal kapcsolatban lásd Buchanan, J. M.: Piac, állam, alkotmányosság, KJK, Budapest, 1992; különösen „A törvény és a tlan kéz” és az „Adózási alkotmány Leviatán számára” című tanulmányokat.
[18] Itt részben Alex Cukierman monumentális elemzését követem. Lásd Culderman, A.: Central Bank Strategy, Credibility, and Independence: Theory and Evidence, The MIT Press, Cambridge, Mass.–London, 1992; 369–396. o., 433–439. o. és 445–454. o.
[19] Lásd erről Elster, J.: „Constitutional Courts and Central Banks: Suicide Prevention or Suicide Pact?”, East European Constitutional Review, Summer/Fall 1994, p. 69.
[20] Ez nem csupán teoretikus lehetőség. A legfrissebb példa erre Thaiföld jegybankelnökének esete. Lásd „Thailand’s respected bank chief falls from grace”, Financial Times, 1996. július 3.