Nemrég látott napvilágot az a heves vitákat és indulatokat kiváltó törvény, mely lehetőséget teremt az állampolgároknak arra, hogy személyi jövedelemadójuk egy százalékát saját maguk által meghatározott közcélokra fordíthassák. Maga az elképzelés nem új keletű, számos nyugati országban bevett gyakorlatnak számít, Magyarországon is több éve napirenden van bevezetése. Ennek lehetőségét már az 1996-os SZJA-törvény is tartalmazta, elfogadásakor azonban a képviselők úgy rendelkeztek, hogy a kérdést külön törvényben kell szabályozni, melyet végül az Országgyűlés 1996. december 19-i ülésnapján fogadott el (1996. évi CXXVI. törvény).
A törvény megszületését politikai felhangoktól sem mentes vita előzte meg. A talán legvehemensebb bírálók, a történelmi egyházak például attól tartottak, hogy korábbi központi támogatásuk az 1 százalékos törvény bevezetésével megszűnik, vagy legalábbis rájuk nézve hátrányosan változik. A kormány azonban eloszlatta a félreértést, és elismerte, hogy az egyház-finanszírozás – mint valós állami feladat – önálló törvényi szabályozást igényel, mire a nagyegyházak – a katolikus egyház kivételével – fenntartásaik hangsúlyozása mellett elfogadták a törvény által nyújtott lehetőségeket.
A legfőbb kérdés azonban továbbra is az, hogy ki és miképpen dönti el: az országban 1996-ban tevékenykedő mintegy 45 ezer nonprofit szervezet közül melyek kaphatnak a juttatásból. A törvény szerint, mint ismeretes, kedvezményezett az a legalább három éve nyilvántartásba vett szervezet lehet, amely „alapszabálya, illetőleg alapító okirata szerint betegségmegelőző és gyógyító, szociális, kulturális, oktatási, tudományos, kutatási tevékenységgel, az időskorúak, a fogyatékosok, a hátrányos helyzetűek segítésével, a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek, illetve a határon túli magyarság támogatásával, környezetvédelemmel, műemlékvédelemmel, természetvédelemmel, gyermek- és ifjúságvédelemmel, közlekedésbiztonsággal, az állampolgári jogok, a közrend, közbiztonság védelmével, kizárólag gyermek-, ifjúsági és szabadidősporttal, valamint a fogyatékosok sporttevékenységével ténylegesen foglalkozik”. [4.§ (1) b)] E kitétel alapján a nonprofit szektor fele, csak mintegy 22 000 szervezet kaphatná meg a kedvezményezetti jogot. A törvény azonban tovább szűkíti a kört. „A megjelöltek közül kizárólag az a szervezet lehet kedvezményezett, amely… nyilatkozik arról, hogy pártoktól független, azoktól támogatást nem kap, országgyűlési képviselőjelöltet a rendelkező nyilatkozatok) évét megelőző utolsó választáson nem állított és nem támogatott, továbbá ezt az alapszabályában, alapító okiratában a továbbiakra is kizárta, és az APEH-nél nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, az önkormányzati adóhatóság és a vámhatóság által 30 napnál nem régebben kiállított igazolással rendelkezik, mely szerint a kiállító szervezetnél nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, valamint nyilatkozatot ad arról, hogy a társadalombiztosítással kapcsolatos minden befizetési kötelezettségének eleget tett, az alapszabálya, alapító okirata szerint – a 4. § (1) bekezdése b) pontjában meghatározott – tevékenységét a rendelkező nyilatkozatok évét megelőző egy év óta megszakítás nélkül ténylegesen folytatja, eleget téve minden rá vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek.” [4.§ (2) bekezdés] Nehéz lenne megbecsülni, hány szervezet tud eleget tenni ezeknek a feltételeknek, sőt jelen pillanatban talán ők maguk sem tudják biztosan, beleférnek-e a törvény által szabott keretekbe.
Próbáljuk felvázolni a rendszer működési mechanizmusát. Három főszereplő kerül kapcsolatba egymással benne: az adózó rendelkezik, az APEH – mint az állam képviselője – végrehajt, a kedvezményezett szervezet részesedik. Ugyanakkor az adózó mind saját, mind a kedvezményezett szervezet szemében tévesen „adományozóként” is megjelenik, hiszen a rendszer azt sugallja, hogy az adózó állampolgár saját jövedelméből enged át egy részt – adóbefizetés helyett – egy szervezetnek. Valójában csak arról dönthet, hogy az állam kinek adjon – az őáltala jövedelemadóként befizetett összeg egy százalékával megegyező mértékű – támogatást. Vagyis a szervezetek nem adományt kérnek az adózótól, hanem azért „lobbiznak” nála, hogy számukra kedvező döntést hozzon a közpénzek odaítélésénél. Nézzük végig a résztvevők tényleges és vélt szerepét, érdekeiket és motivációikat.
Az adózó mint „döntéshozó”
Az adózónak nincs anyagi érdekeltsége a rendszerben, az 1 százalékról – ugyanúgy, mint a 99-ről – mindenképp le kell mondania, legfeljebb közvetve részesülhet belőle, ha olyan szervezet javára dönt, amelynek szolgáltatásait önmaga vagy családja is igénybe veszi. „Pártatlan állami döntéshozói” szerepe szerint felül kellene emelkednie saját személyes kötődésein, és a várományosok körének ismeretében, befolyásoltság nélkül, hideg fejjel odaítélni a támogatást az arra leginkább érdemes szervezetnek. Ehelyett mi történhet a gyakorlatban?
Nem várható el az állampolgártól, hogy kiérlelt döntést hozzon, mivel a kérdéses összeg csak a legritkább esetekben haladja meg a néhány ezer forintot, miközben több tízezer szervezet jelentkezik érte, elhatározásában ezért inkább emóciói vezérlik. Nagy részük még arra sem veszi a faradságot, hogy az űrlapot kitöltse, a preferált szervezet adószámát megszerezze. Az ő 1 százalékaik továbbra is az államkasszában maradnak. A többiek a hozzájuk közelálló vagy pillanatnyi benyomásaiktól vezérelve kiválasztott szervezet javára döntenek. A szülők a gyermekük óvodáját, iskoláját támogató alapítványt vagy diáksport-egyesületet, a szakmai elkötelezettségűek saját szakterületükön működő egyesületeket, a mozgást kedvelők saját szabadidős klubjaikat stb. részesítik előnyben, mit sem törődve az újabb és újabb média- és postaláda-offenzívákkal.
Az APEH mint a ellenérdekelt „adományozó”
Az APEH, mint ebben a körben az állam képviselője és az adományok szétosztója, abban érdekelt, hogy minél kevesebb adóforint kerüljön ki a szervezetekhez. Először is minden megtakarított 1 százalék az államkasszát gyarapítja, másrészt minél több adózó él rendelkezési jogával, annál több lesz az adminisztratív teendő, annál nagyobb az átutalási költség. A szerepzavart csak tetézi, hogy a Hivatalnak kell döntenie a rendelkező nyilatkozat elfogadásáról. „Érvénytelen rendelkezésnek minősül a téves vagy olvashatatlan adószám feltüntetése a rendelkező nyilatkozatban. Valamennyi, az e törvény szerint érvénytelen rendelkezés szerinti összeg a központi költségvetés személyi jövedelemadó bevételét képezi.” [7. § (1) bekezdés] Mivel az adóhatóság döntéséről nem tájékoztatja az adózót, az csak hosszas utánjárással szerezhet tudomást rendelkezése elfogadásáról vagy elutasításáról. Erről a kedvezményezett sem tud értesítést küldeni, hiszen nála az összeg származása nem azonosítható. Mindezek után nehezen tételezhető fel a Hivatalról, hogy a kétségesnek minősíthető rendelkezéseknél ne az állam javára döntsön. Még a jogosan elutasított rendelkezések is kínos támadások okozói lehetnek.
Az APEH-re osztott szerep tehát semmiképpen nem fog hozzájárulni népszerűsége emelkedéséhez.
A kedvezményezett mint szorgalmas „lobbista”
A kedvezményezettként szóba jöhető szervezet érdeke világos: minél több rendelkező adózót akar megnyerni. Ehhez mindenféleképpen meg kell felelnie a törvényi feltételeknek. Elsőként át kell tekintenie – több mint három éve született – alapszabályát. Ha munkáját közhasznúnak tekinti, ám efféle tevékenységek alapszabályában mégsem szerepelnek (pl. település- vagy gazdaságfejlesztés), módosításra kényszerül. Ezt azonban a támogatásban nem részesíthető, versenysportra szakosodott egyesület is megteheti, ha kiegészítésképpen „felvállal” más, elfogadott kategóriákat.
Pótolnia kell a korábban nem igényelt abszolút politikamentességet rögzítő kitételt is (aminek következtében az eljáró bíróságokon még tovább nő az ügyforgalom). Igazolásokat kell beszereznie az APEH-től és az önkormányzati adóhatóságtól, valamint a vámhatóságtól, hogy köztartozása nincs. E tortúrát mindannak reményében vállalja, hogy jelentős támogatáshoz juthat. Valószínűsíthető, hogy a szervezetek többsége a szükséges okmányokat csak az adóhatóságtól érkező felhívást követően szerzi be, így a 30 napos jogvesztő határidőn belül az említett intézmények leterheltsége szintén nőni fog.
Mindezt azonban megelőzi az adózók megnyeréséért indított verseny. A piaci eszközöket és reklámfogásokat sem nélkülöző kampány kényszerű velejárója az általában nemes célokhoz (pl. jótékonykodás, oktatás) méltatlan vetélkedés, ami nem járul hozzá sem a szektor egészének társadalmi elismertségéhez, sem a szervezetek egymás közötti, kialakulófélben lévő kooperációjához. Az amúgy is nagyobb tőkével rendelkező szervezetek hatásosabb és feltehetően eredményesebb pénzgyűjtő stratégiát tudnak alkalmazni. A versenyben való lemaradástól félő kisebb szervezetek egy része esetleg szerény bevételéből is fizetett hirdetésekben próbál támogatókra szert tenni, miközben eredeti céljától vonja el a forrást, és lehet, hogy meg sem fog térülni a befektetése. A kedvezményezett tehát szerepe szerint átalakul, ügyintéz, reklámoz, versenyez, lobbizik és legfőképpen reménykedik.
Az idei év tanulóidőnek tekinthető valamennyi szereplő számára. A szektor egészének anyagi hátterét jelentősen nem fogja befolyásolni az az optimális esetben 3-4 milliárd forintnyi kiegészítés, hiszen a 100 milliárdos nagyságrendű bevételhez képest – aminek kb. 20-20 százalékát eddig is az állami és magántámogatások tették ki – elenyészőnek tűnik. Minél több szervezet jut hozzá, annál inkább elaprózódik a juttatás. A kis szervezetek számára ugyan mentőövet is jelenthet az a néhány ezer forint, ám a nagyoknál ugyanekkora összeg „fel sem tűnik”. Ha viszont az amúgy is jobban támogatott nagy szervezetekhez jut a nagyobb hányad – és ez látszik valószínűbbnek –, akkor a közöttük lévő esélyegyenlőtlenséget növeljük. Kik nyerhetnek tehát?
Az adózó közvetlen anyagi ráfordítás nélkül „adományozóvá lép elő”, és megnyugtathatja lelkiismeretét. Az APEH (az állam) mint tényleges támogató minimális befektetéssel juttatta külön bevételhez az egész szektort, hisz az elosztást már az állampolgár intézte. A kedvezményezetti körön belül azonban már nem ilyen egyöntetű a kép. A jól szervezett, tőkeerős, jó piaci pozícióban lévő mamutszervezetek és – remélhetőleg – a helyi kis közösségekben vagy kistelepüléseken működő, környezetüket személyesen is ismerő kis egyesületek, alapítványok súlyukhoz mérten is nagyobb szeletet tudnak lehasítani a tortából, míg a többieknek csak a morzsa jut. Ez utóbbiak között szerepelhetnek olyan fontos és közhasznú tevékenységet folytató szervezetek is, amelyek személyes érdekeltség hiányában csekélyebb társadalmi szolidaritásra számíthatnak (pl. alkoholisták, drogbetegek, hajléktalanok, munkanélküliek problémáival foglalkozó szerveződések).
A szervezetek és az állampolgárok kapcsolatteremtése szempontjából ugyan örvendetes ennek a párbeszédnek a kialakulása, azonban félő, hogy ez leszűkül az anyagi támogatások megszerzésére. A szervezetek „adománygyűjtői” szerepének és az adózó „adományozói” szerepének megtanulása nagyon hasznos lehet, ám szerencsésebb lenne, ha ez nem a közpénzek – még ha jelképesnek is tekinthető – csekély hányadának újraelosztására szorítkozna, hanem a társadalom tagjainak tényleges, felhasználható jövedelmükből történő, önkéntes anyagi támogatásában jelenne meg.
Az egész rendszer tehát felfogható úgy is, mint egy társasjáték, melyben az állam a bankos, az adózók gazdálkodhatnak a nekik osztott zsetonokkal, a szervezetek pedig egymással versengve próbálják tőlük elnyerni. Az ügyes szervezetek végül a pénztárban aprópénzre válthatják nyereményüket.
Mit lehet, mit érdemes tenni?
A legfontosabb szerintünk az, hogy az állam a személyi jövedelemadó 1 százalékáról mondjon le akkor is, ha az adózó erről külön nem rendelkezik. Ezzel kivédhető az adóhivatal ellenérdekeltsége.
Az adózó rendelkezési joga nem vitatható, ő döntheti el, hogy kíván-e élni ezzel a jogával. Az viszont már más kérdés, hogy milyen mélységig határozhatja meg a kérdéses pénzösszeg útját. Az adózó most többnyire egy általa személyesen ismert szervezetet részesít előnyben: nem tudja és nem tudhatja, hogy valóban a kérdéses alapítványnak vagy egyesületnek van-e a legnagyobb szüksége erre a juttatásra. Így egyáltalán nem lehet szó igazságos elosztásról, csupán egyfajta szubjektív döntés következményéről. Ami elfogadható, ha az állampolgár valóban adakozni akar, ez azonban nem keverhető össze a közpénzek újraelosztásával. Fontos, hogy ez utóbbiba az állampolgár beleszólhasson, de akkor meg kell teremteni számára a lehetőséget, hogy szavazatát az összes lehetséges cél mérlegelése után adhassa le. Ahogy a politikai életben korlátozzák a választható jelöltek, pártok stb. körét, itt is szükség lenne arra, hogy ésszerű kereteken belül történjék a döntéshozatal. Ezzel ugyan látszólag csorbítjuk az egyén döntési szuverenitását, ám a rendszer működőképessége érdekében ez elkerülhetetlen. Olyan „orientálásra” lenne szükség, amelyben meg kellene határozni a nonprofit szektor azon csoportjait, melyek között már az állampolgár is különbséget tud tenni. Ezek lehetnének például kultúra, hitélet, oktatás, kutatás, sport és szabadidő, egészségügy, szociális ellátás, környezetvédelem, településfejlesztés, jogvédelem, közbiztonság stb.: az adózó csak ezen célok valamelyikét jelölhetné meg a rendelkezési szelvényén. Még mindig könnyebb ezek közül megnevezni azt a célt, melyet az adott időszakban legfontosabbnak ítél, mint az egyszerre jelentkező – és látómezejébe került – több száz szervezet egyikét kiválasztani.
A különböző tevékenységekre befolyó 1 százalékokból elkülönített pénzalapokat kellene létrehozni, melyet csak az adott területen működő szervezetek támogatására lehetne felhasználni. Az alap nagyobbik részét projektek, pályázatok útján osztanák fel, melyeken belül biztosítani lehet a különböző feladatokat ellátó és eltérő körülmények között munkálkodó szervezetek közötti arányosabb támogatást. A fennmaradó kisebbik részből támogatási tartalékalapot képeznének, a krízishelyzetbe került szerveződések számára. A pályázatok benyújtása ugyan adminisztratív terheket róna a pályázókra, de nem feltétlenül többet, mint jelenleg a kedvezményezetti cím elnyerése. Ezek az alapok ugyan évenként egyszer képződnének, de sikeres működésük vonzerőt jelenthetne más, bel- és külföldi, magán- és nem magánszemélyek támogatásainak megnyerésére is.
Ha az állampolgár nem tud vagy nem akar kedvezményezettet megnevezni, az úgy értékelhető, hogy lemond, illetve másra ruházza át döntési jogkörét. Nem tartanánk elképzelhetetlennek, hogy ez esetben az illetékes helyi önkormányzat rendelkezhessen az ilyen 1 százalékok felett. Ezekből támogathatná például a szociális ellátást, a település fejlesztését vagy a helyi egyesületeket, alapítványokat. Az önkormányzatok ilyen formájú külön „jövedelme” a helyi adók kivetésének kényszerét is mérsékelheti.
Hivatkozott cikkek
- Játéktér [8]