Az elmúlt években gyakran tapasztalhattuk, hogy a hazai politikai vitákban használt fogalmak elveszítik eredeti értelmüket, sőt gyakran szitokszavakká, megbélyegző kategóriákká válnak. Az agrárius körökben (akárcsak más társadalmi csoportokban) a „liberális” szó, eufemisztikusan fogalmazva, nem tartozik a legnépszerűbb kifejezések közé. Ugyanakkor az értelmiség jobb híján liberálisnak nevezhető csoportjai is kellő ellenszenvvel viseltetnek a különféle mezőgazdasági érdekképviseletek gyakran nagy hanggal előadott támogatási követeléseivel szemben. Érdekes jelenség, hogy ugyanakkor például az Egyesült Államokban különösen nagy irodalma van a mezőgazdasági támogatások visszásságaihoz kapcsolódó leleplező jellegű írásoknak, amelyeket többnyire efféle bombasztikus címekkel látnak el: Farm Fiasco, Cultivating in Congress: Constituens, Issues, and Interest in Agricultural Policymaking, Plowing Ground in Washington stb. Ezzel szemben itthon még nem olvashatunk sem liberális filippikákat a sokszor közgazdaságilag teljesen elképesztő érvekkel alátámasztott agrártámogatási követelésekkel szemben, sem pedig színvonalas agrárfundamentalista érveléseket az előbbiek védelmében. Másképpen fogalmazva egyelőre még nincs rá példa, hogy az eltérő értékrendek ilyen formában megütköznének, ehelyett a rejtett és nyílt ellenszenvek különféle megnyilvánulásaival találkozhatunk lépten-nyomon.
Bár a földtulajdon körül újból felizzott vita hevében elkerülte a politika iránt érdeklődő közönség figyelmét, tavaly novemberben a parlament elfogadta az érdekképviseletek által már régóta szorgalmazott úgynevezett agrárorientációs törvényt, amely Az agrárgazdaság fejlesztéséről címet viseli. Ebből az alkalomból, ha megkésve is, érdemes elgondolkoznunk azon, milyen célokat követhet egyáltalán egy agrárpolitika? Összeegyeztethető-e a liberális értékekkel bármiféle agrárpolitika, vagy ez eleve képtelenség, ahogy azt megrögzült sztereotípiáink sulykolják? Ez az elemzés tehát elsősorban azt szeretné bemutatni, milyen agrárpolitikai célokat érdemes támogatni. Továbbá szemügyre vesszük, hogy melyek azok a tevékenységek, illetve problémák, amelyek megoldása a piac által hatékonyabban valósítható meg, mint az állami szerepvállalás segítségével.
Mit tegyünk?
A Nemzeti Megújhodás Programja 1990-ben a következő agrárpolitikai célokat jelölte meg: „…az élelmiszer-ellátás a korábban elért, viszonylag magas színvonalon megmaradjon, választéka bővüljön, minősége javuljon, és az ágazat exportképessége, annak gazdaságossága növekedjen. (…) A kormány célja olyan, mind tulajdonformáiban, mind gazdaságméreteiben vegyes összetételű, leginkább »farmer-gazdaság« jellegű mezőgazdálkodás létrehívása.” A jelenlegi magyar kormány 1994-es programja így fogalmaz: „agrárpolitikájának célja, hogy az országban jelentős (legalább évi 3 milliárd dollár) exportot megalapozó mezőgazdaság jöjjön létre; a hazai ellátás biztonságos és megfizethető legyen; tisztességes és kiszámítható jövedelemhez jussanak a gazdálkodók, elterjedjenek a környezetbarát és egészséges termékek előállítását segítő gazdálkodási módszerek.” Az 1997 márciusában nyilvánosságra hozott A Nemzeti Agrárprogram Alapelvei című dokumentum a következő agrárpolitikai célokat jelöli meg: a vidék felemelkedéséhez és népességmegtartó képességéhez a jó minőségű, egészséges élelmiszer-kínálat megfizethető áron való biztosítása; a növekvő és versenyképes export; a jövedelemparitás esélyének megteremtése a mezőgazdasági termelők számára; a természeti adottságok környezetbarát technológiával történő hasznosítása. Végül az 1997. évi CXIV. törvény így fogalmaz: a termelés versenyképességének a javítása a lakosság élelmiszer-keresletének megfelelő kielégítése érdekében; a nemzetgazdaság más ágazataihoz viszonyított esélyegyenlőség megteremtése, illetve az arányos tényezőjövedelmek megszerzésének elősegítése az agrártermelésben; a kedvező agráradottságok. Ennek a gazdaságos és exportorientált termelés szolgálatába állítása; hozzájárulás a vidék lakosságmegtartó képességének javításához; a termelőtevékenység összhangba hozása az agrárgazdaság fenntartható fejlődésével; a gazdaság emberi erőforrásainak fejlesztése, az agrárinnováció segítése.
Számunkra, érthető okokból, a jövőben elsősorban az Európai Unió közös agrárpolitikájának a célkitűzései lesznek fontosak. Az Európai Unió agrárpolitikáját is megalapozó 1958-as Római Nyilatkozatban a következő célokat határozták meg: a mezőgazdaság termelékenységének növelése, a mezőgazdaságból élők megfelelő életszínvonalának biztosítása, az agrárpiacok stabilizálása, kiegyensúlyozott élelmiszer-kínálat biztosítása a fogyasztók számára megfelelő áron. A hatvanas évektől azonban az agrárpolitika egyre több olyan célt tűzött maga elé, amelyek már nem köthetők szorosan a különféle szűkebben értelmezett gazdasági megfontolásokhoz. Egyre inkább előtérbe került a környezetvédelem, a családi gazdaságok megőrzése, a falusi közösségek társadalmi jólétének fenntartása, valamint a regionális fejlesztés kérdései. Meg kell jegyezni továbbá, hogy az Európai Unió a fenti agrárpolitikai célrendszerrel nem áll egyedül a fejlett országok között, ha más hangsúlyokkal, de hasonló célokat követnek a többi OECD-országban is (Winters, 1989–1990).
Ha összehasonlítjuk hazai agrárpolitikai céljainkat az EU-éival, láthatjuk, hogy e célok többségének átvételével, valamint azok ellentmondásosságát tekintve is jórészt felzárkóztunk az Európai Unióhoz, illetve az OECD-országokhoz.
A klasszikus agrárpolitikai célok között azonban, a hazai nagyüzemi hagyományoknak megfelelően, továbbra sem szerepel a családi farmok megőrzése. Ugyanakkor az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló törvény, ha felemásan is, de a kitűzött célok közé sorolja már a falusi közösségek jólétének megőrzését, a regionális fejlesztést, valamint a környezetvédelem és a hatékonyság növelését. Fennmaradt azonban a tisztességes termelői jövedelem és a megfizethető árú hazai ellátás közötti ellentmondás. A fogyasztók számára ugyanis az alacsony élelmiszerár a fontos, a mezőgazdasági termelők viszont a magasabb árakban érdekeltek, amelyek egyben nagyobb jövedelmeket is jelenthetnek.
Mondandónk szempontjából érdemes az agrárpolitikai célokat aszerint csoportosítani, hogy milyen értékeket, illetve általánosabb gazdaságpolitikai célkitűzéseket szolgálhatnak (Henrichsmeyer–Witzke, 1994). Az első ilyen általánosabb cél a gazdaság hatékonyságának növelése, amelyet az agrárpolitika számára a következőképpen fordíthatunk le. A termelési tényezők mobilitásának növelésével elő kell segíteni az ágazatok közötti tényező allokációt. A cél az, hogy mind az eszközök, mind a tőke a lehető legkönnyebben tudjanak váltani, ha változik a piaci kereslet. Ez nemcsak a társadalmi össztermék maximalizálásához, hanem az egyenlő tényező jövedelmek kialakulásához is hozzájárulhat. Ugyanakkor az ágazaton belüli tényező allokáció javítása növelheti a mezőgazdasági termelés hatékonyságát. Ehhez egyrészt arra van szükség, hogy fejlesszék a gazdálkodók menedzseri képességeit, mindenekelőtt a mezőgazdasági képzés színvonalának emelésével, valamint széles körű tanácsadási tevékenység segítségével. Másrészt arra, hogy hatékonysági szempontok szerint fejlesszék az üzemi struktúraváltást, azaz egy tudatos birtok-, illetve struktúrapolitika kialakítására.
A második csoportba az úgynevezett elosztási célokat sorolhatjuk. Az első szint a különböző gazdasági csoportok közötti jövedelemelosztásra irányul. Minden agrárpolitika legalábbis elvileg, mint korábban láttuk, a mezőgazdaságból élők összességének, nem pedig azok egy részének a jövedelmét kívánja növelni. Ez a jövedelem-újraelosztás azonban csak más gazdasági csoportok – a jóléti közgazdaságtan hagyományos megkülönböztetése szerint – a fogyasztók, illetve az adófizetők hátrányára történhet meg. Szintén az egyes háztartások közötti jövedelem-újraelosztáshoz vezet, ha igazságossági vagy egyenlőségi szempontok alapján a mezőgazdasági termelők számára meghatározott minimáljövedelmet akarnak biztosítani. Egy másik eset lehet, amikor a szegényebb fogyasztók számára akarják megkönnyíteni az élelmiszerek vásárlását. A különböző térségek megélhetési viszonyainak kiegyenlítése hagyományosan a vidékfejlesztés egyik központi célkitűzése. Ezáltal szintén jövedelem-újraelosztás történik, ezúttal az egyes régiók között, a gazdagabb térségekből a szegényebbek irányába.
A harmadik lényeges célkitűzés a stabilitásra vonatkozik. A különböző agrárpolitikai célok között előkelő helyen szerepel a stabil fogyasztói ár megteremtése. Azt szokták feltételezni, hogy a túlzott élelmiszerár-ingadozások egyben a reáljövedelmek ingadozásához is vezetnek, amennyiben a lakosság jövedelme nagyobb részét élelmiszerekre költi. Következésképpen ez a jelenség az emberek többsége számára kedvezőtlen, mivel ők általában kockázatkerülők. Az ingadozó árak az infláció növekedéséhez is hozzájárulhatnak, különösen akkor, ha az árak hirtelen nagymértékben megemelkednek. A mezőgazdasági termelők jövedelmének stabilitása szintén fontos cél, hasonló megfontolások miatt, mint a fogyasztók esetében. A termelői jövedelmek stabilizálása azonban alapvetően különbözik a termelői árak stabilizálásától, ugyanis míg a jövedelmek az árbevételtől és a költségektől, addig az árak a kereslettől és a kínálattól függenek. Ezért gyakran előfordul, hogy a termelői árak stabilizálása a jövedelmek nagyobb ingadozásához vezet, illetve fordítva, a gazdálkodók jövedelmének stabilizálása a termelői árak destabilizálásához járul hozzá. Szintén elsőrendű agrárpolitikai célnak számít, hogy biztosítsák az alapvető élelmiszerekből a megfelelő ellátást. Minden ország törekszik arra, hogy ezekből a termékekből lehetőleg minél magasabb fokú önellátást érjen el, amelyet gyakran készletezési politikával egészít ki. Azokban az országokban, ahol a mezőgazdasági termékek nagy szerepet játszanak a külkereskedelemben, a külkereskedelmi mérleg egyensúlyban tartása érdekében az agrárexport kitüntetett jelentőséggel bír.
A gazdasági szabadság fontos eleme egy jól működő piacgazdaságnak. Ez az agrárpolitika szempontjából azt jelenti, hogy az állam csak a legszükségesebb területekre szorítsa vissza a korábban kialakult meglehetősen szerteágazó szabályozó tevékenységét. A mezőgazdaságban zajló gazdasági tevékenységek eredményét alapvetően a piaci erőknek kell értékelniük, nem pedig a bonyolult és egyre terebélyesedő állami programoknak. A piaci erők tökéletesebb, illetve hatékonyabb működését az állam elsősorban a verseny serkentésével érheti el. A kormányzatok feladata következésképpen ezen a területen elsősorban a monopol és oligopol helyzetek felszámolása és visszaszorítása, valamint a mezőgazdasági termelők alkuerejének növelése. Fontos, egyben társadalompolitikai cél, hogy a mezőgazdaságban nagyszámú önálló egzisztencia működjék: az agrárius fundamentalizmus fő tétele, hogy a mezőgazdálkodók önmagukról gondoskodó, önmagukért felelősséget vállaló személyek legyenek, akik nincsenek rászorulva semmilyen állami gyámkodásra.
Amennyiben a fentiek tükrében áttekintjük a magyar agrárpolitika céljait, láthatjuk, hogy azokat nem mindig lehet a fenti csoportosításnak megfelelően egyértelműen besorolni. Ha növeljük a versenyképességet a lakosság élelmiszer-ellátásának biztosítása érdekében, ez egyszerre szolgálhatja a hatékonyságot és stabilitást. Az exportra vonatkozó célkitűzés is tartalmazhat hatékonysági megfontolásokat, de a hazai körülményeket figyelembe véve (az agrárexport viszonylagosan nagy súlya az összes exportban) valószínűnek látszik, hogy ebben az esetben a külkereskedelmi mérleg stabilitása is szerepet játszhat. Hasonlóképpen, amikor a fenntartható fejlődést hangsúlyozzuk, ez egyszersmind érintheti a hatékonyság és az elosztás bizonyos területeit is. A többi célkitűzés besorolása egyértelmű: a jövedelemtámogatás és a vidékfejlesztés céljai egyértelműen az elosztást szolgálják, míg az innováció a hatékonyságot. Első pillanatra tehát úgy tűnik, hogy a hazai agrárpolitikában végre az elosztási mozzanatok mellett a hatékonysági megfontolások is kezdenek egyre nagyobb szerepet játszani. Feltűnő azonban, hogy a liberális szempontból nagy jelentőségű, a gazdasági szabadságot szolgáló célkitűzések közül egy sem szerepel a meghirdetett agrárpolitikai célok között.
Hol tegyük?
Az előbb bemutatott agrárpolitikai célokból levezethetjük azokat a sajátos mezőgazdasági problémákat, illetve cselekvési területeket, amelyeket a fejlett országokban hagyományosan állami feladatnak tekintenek. A korábbiaknak megfelelően az agrárpolitika számára releváns feladatköröket két nagyobb csoportba sorolhatjuk (Henrichsmeyer–Witzke, 1994). Az egyik csoportba az inkább hatékonyságorientált szabályozási területeket sorolhatjuk, a másik típusra ezzel szemben az elosztási szempontok erősebb érvényesülése jellemző.
A hatékonyságot elősegítő cselekvési területek közé tartozik a mezőgazdasági struktúrapolitika. A struktúrapolitika feladata, hogy a mezőgazdasági termelési tényezők optimális allokációját elősegítse, ezáltal megkönnyítve a hatékony termelési struktúrák kialakulását. Ez mindenekelőtt a termelési tényezők előtt álló mobilitási akadályok feloldását jelenti, akár a termelési tényezők szektoron belüli, akár a szektorok közötti hatékony elosztását elősegítendő. Az agrárstrukturális intézkedéseknek is vannak természetesen jövedelemelosztási hatásaik, mivel a mezőgazdasági termelés hatékonyságának a növekedése egyben a jövedelmek emelkedésével is együtt járhat.
Az agrárpolitika következő fontos feladata a kutatás, az oktatás és a technológia fejlesztése. Ez szoros kapcsolatban áll a technikai haladás támogatásának céljával. A kutatásra és fejlesztésre hagyományosan úgy szoktak tekinteni, mint olyan közjószágra, amelynek előállításában az államnak aktív szerepet kell vállalnia, mindenekelőtt a szükséges jogi és intézményi háttér megteremtésével, illetve folyamatos biztosításával.
A mezőgazdasági környezetpolitika viszonylag újnak tekinthető szabályozási terület, mivel a környezetvédelmi problémák csak az iparszerű mezőgazdasági technológiák elterjedésével bukkantak felszínre. A mezőgazdaság környezetvédelmi szabályozásának legfontosabb feladata, hogy az ágazat által létrehozott negatív külső hatások (például a termőtalajok kizsarolása, a természet sokféleségének a csökkenése) adózás vagy más eszközök révén a termelési költség részévé váljanak; illetve, hogy a pozitív externáliák kialakulását előmozdítsa, például a kutatási eredmények továbbgyűrűztetésével.
Az agrárpolitika másik nagy cselekvési területét az elosztásorientált politikák képviselik. Az agrárpolitika klasszikus terepe a fejlett országokban az előbbiekkel szemben a mezőgazdasági ár- és piacpolitika. Ennek a területnek a fontosságát mindennél jobban érzékelteti, hogy a mezőgazdaságra szánt állami kiadásoknak a túlnyomó többségét ezen a címen szokták elkölteni. Az ár- és piacpolitika hatóköre alá tartoznak az olyan alapvetően elosztási és stabilizálási célok, mint például a termelői jövedelmek támogatása vagy a mezőgazdasági árak stabilizálása.
Az elosztási jellegű agrárpolitika másik nagy területe a mezőgazdasági tevékenységgel foglalkozó szegényebb háztartások megsegítése különféle jóléti transzferek által. Idesorolhatjuk még a társadalombiztosítás speciálisan a mezőgazdasággal kapcsolatos részeit: a mezőgazdasági nyugdíjbiztosítást, a mezőgazdasági betegbiztosítást, valamint a balesetbiztosítást.
Az agrárpolitikának egy másik felfogás szerint két fajtáját különböztethetjük meg: a ragadozó és a termelő típusú politikát (Rausser, 1982). Ez a csoportosítás nagyrészt analóg az előbb ismertetett felosztással, amely az agrárpolitika két legfontosabb cselekvési területeként a hatékonyság növelését és az elosztást jelölte meg. A ragadozó politika azt jelenti, hogy az állam újraelosztja a jövedelmeket a társadalom különböző csoportjai között, és ezekhez nem kapcsol hatékonysági követelményeket. Az ilyen állami beavatkozások rendszerint nem érik el céljukat, sőt gyakran azzal ellentétes hatásokat váltanak ki, ezért újabb állami intézkedésekre kerül sor, amelyek ismét újabbakhoz vezetnek. Idesorolhatjuk például az exporttámogatásokat, a különböző kereskedelmi korlátozásokat és az ártámogatásokat. Ezzel szemben a termelő jellegű politika célja, hogy korrigálja a piac működésének a kudarcait, biztosítsa bizonyos közjószágok előállítását, csökkentse a piaci cserefolyamatok tranzakciós költségeit, ezáltal előmozdítsa a piac hatékonyabb működését. Ilyenek lehetnek például a piaci információs rendszerek, a piac átláthatóságának a javítása, a kutatások és fejlesztések támogatása.
A fejlett országok agrárpolitikájában az elmúlt másfél évtizedben jelentős változások történtek abban az irányban, hogy a hagyományos elosztásorientált agrárpolitikától egy hatékonyság-irányultságú, termelő jellegű agrárpolitika felé mozduljanak el. Ennek oka, hogy a tradicionális jövedelemelosztásra koncentráló politika nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Egyrészt a mezőgazdasági termelők jövedelmének emelését célzó transzferek nem a szegény farmereket juttatták magasabb jövedelemhez, másrészt ezeknek a programoknak a költségei annyira felduzzadtak, hogy ezt a társadalom többi része kezdte tűrhetetlennek érezni.
Kis hazai agrárpolitika
Ha áttekintjük az elmúlt néhány évtized hazai agrárpolitikájának történetét, könnyen beláthatjuk, hogy inkább az elosztásorientáltság jellemezte, mint a hatékonyságra való törekvés. Hatékony birtokszerkezet kialakítására ösztönző struktúrapolitikáról aligha beszélhetünk az elmúlt fél évszázadban. Igaz ugyan, hogy a szocializmusban az erőszakos kollektivizálás különböző hullámait, majd a nagyüzemek kizárólagos preferálását akár tudatos struktúrapolitikának is tekinthetjük, de ezt az agrárpolitikai irányultságot inkább a szocialista agrárgazdaságtan vélt vagy valós hittételei, nem pedig hatékonysági szempontok hatották át. Az Antall-kormány ideje alatt az általánosan elterjedt vélekedésekkel szemben nem lehet tudatos struktúrapolitikáról beszélni. Ennek oka, hogy bár a földtulajdon magánkézbe adása egyébként helyes célkitűzés volt, megvalósult technikája, a kárpótlás elébe helyezte az igazságtételi szempontokat a hatékonysági megfontolásoknak. Ugyanakkor pusztán a jogi keretek megteremtése megfelelő, a hatékonyságot ösztönző támogatások hiányában elégtelennek bizonyult egy hatékonyabb agrárstruktúra megteremtéséhez. A kutatásra, fejlesztésre és a mezőgazdasági termelők képzésére fordított állami támogatások alacsony szintje jól jelzi, hogy mennyire fontos ez a terület a jelenlegi agrárpolitikai döntéshozók számára. A mezőgazdasági környezetvédelmi politika pedig, amely egyre nagyobb szerepet játszik a fejlett országokban, a mai magyar agrárpolitikából teljesen hiányzik. A hazai agrárpolitika középpontjában mindig is az ár- és piacpolitika állt. Ez önmagában még nem lenne baj, hiszen joggal mondhatja bármely mezőgazdasági érdekvédő, hogy máshol is így van. Ugyanakkor viszont a mai napig nem tudatosult sem a „szakmai”, sem a laikus közvéleményben, hogy a jelenleg alkalmazott eszközöknek milyen hatásmechanizmusai vannak. Az úgynevezett „szakma” az érdekképviseletekkel nagy egyetértésben csak azt tudja szajkózni, hogy kevés a támogatás, miközben nem hajlandó tudomásul venni, hogy a támogatási rendszer jelenlegi rendje szükségszerűen pazarló, és újratermeli a problémákat. Fel sem merül, hogy esetleg létezhetnek más, az esetleg egyébként helyes agrárpolitikai célokat hatékonyabban megvalósító eszközök. A választópolgárok viszont nincsenek tisztában az ilyen politikák tényleges költségeivel és elosztási következményeivel.
Ragadozó agrártámogatások
Ha közelebbről megvizsgáljuk a hazai mezőgazdasági támogatások szerkezetét, szembetűnő, hogy azok túlnyomórészt elosztásorientáltak, illetve ragadozó jellegűek. Az agrártámogatások alapvetően az ágazaton belüli lobbik relatív jövedelemhelyzetének a stabilizálására, a fennálló állapotok konzerválására irányulnak. Ez jól érzékelhető az érdekképviseletek azon érvelésében, hogy az állam mondja meg több évre előre, hogy mennyit költ bizonyos ágazatokra. A támogatási rendszer stabilitása természetesen fontos érték, de figyelmen kívül hagyja mind a hazai, mind a világpiaci helyzet változását. A normatív támogatási rendszer egyik legfőbb hibája, hogy merevsége miatt akkor is pénzt ad a termelőknek vagy a velük kapcsolatban álló más gazdasági szereplőknek, amikor arra semmilyen gazdasági indokot nem lehet felhozni. Így történt ez például 1996-ban, amikor a gabona világpiaci ára hirtelen megemelkedett, az állam mégis jelentős támogatásokat adott az exporthoz.
A támogatási rendszer másik fogyatékossága, hogy nincs filozófiája: agrárpolitikai szinten nyíltan a mai napig nem tisztázott az, hogy az állam kiket akar támogatni. E lapok hasábjain már korábban bemutattuk, hogy a termelés mennyiségéhez kötött támogatások esetén milyen hatékonysági és igazságossági problémákkal kell szembenéznie az agrárpolitikának (a gazdag termelők még gazdagabbak lesznek, míg a szegény termelők jövedelemgondjai megoldatlanok maradnak, a szegény fogyasztók pedig rosszul járnak a magasabb árak miatt). Az egyik legfőbb tanulság, hogy tudomásul kell venni, a mezőgazdaságban különböző gazdasági méretű és társadalmi természetű szereplők találhatók, akiknek helyzete, szándékai jelentősen eltérnek egymástól. Ebből következően egy „szektorsemleges” támogatási rendszer ugyanúgy eltérő módon érinti a termelők különböző csoportjait, mint egy olyan politika, amely valamilyen irányban diszkriminál. Amennyiben az agrárpolitika célja a mezőgazdasági termelők jövedelmi pozíciójának javítása, joggal merül fel a kérdés, hogy a termelők mely csoportjait kívánja támogatni. Ha az elosztási igazságosság szempontjait akarjuk érvényesíteni, akkor nyilván a szegényebb termelőket kell támogatni, nem pedig a hatékonyakat, akik nem szorulnak rá a támogatásokra. A mai helyzetben azonban nem rendelkezünk olyan információkkal, amelyek alapján több-kevesebb bizonyossággal el lehetne dönteni, hogy a termelők mely csoportja szorul rá a támogatásokra. Következésképpen a hazai agrárpolitikának le kell mondania a jövedelemtranszfer típusú támogatásokról.
Jelenleg ugyanis teljesen nyilvánvaló, hogy az állami támogatásokat döntően a gazdasági társaság formájában működő mezőgazdasági szervezetek kapják. Feltehető továbbá az is, hogy ezen szervezeteken belül sem a rászorultak élvezik, ha áttételesen is, a támogatások nyújtotta hasznokat, hanem a menedzsment, akiket nem biztos, hogy érdemes az adófizetők pénzén kedvezményezni. Az egyéni gazdák az állami támogatások helyett az adórendszerből fakadó előnyöket élvezik. Azonban gyakori eset, hogy a gazdasági társaságok egyéni gazdálkodónak jelentik be dolgozóikat, így egyszerre élvezhetik az állami támogatásokat és az adózási előnyöket. Az állami szubvenciók és az adóelőnyök tehát korántsem azoknak nyújtanak kedvezményeket, akik erre rászorulnak.
Régi igazság nemcsak az agrárpolitika, hanem az állami szabályozás irodalmában is, hogy bármilyen állami beavatkozás szükségszerűen újabb intervencióhoz vezet. Ennek több oka lehet. Például egy meghatározott eszközzel többféle célt lehet támogatni, amelyek esetleg konfliktusba kerülhetnek egymással.
Ez szükségszerűen nem szándékolt mellékhatásokkal jár együtt, amelyek elhárítása természetesen újabb beavatkozásokat von maga után. Anélkül hogy elmerülnénk az állami szabályozás szerteágazó irodalmának ismertetésében, itt csak jelezzük, hogy a beavatkozásokhoz kapcsolódó problémák még jobban felerősödnek, ha az eredeti célt rosszul határozták meg. Például, ha az állam túl magas támogatási árat határoz meg a termelőknek, akkor feltehetően ezen felbuzdulva jelentős termelésbővítésbe fognak. Mivel egyrészt a belföldi fogyasztás nem tudja felszívni a megnövekedett termelést, másrészt ezen a magas áron nem lehet exportálni, jelentős felesleg képződik az adott termékből. Következésképpen a termelők elkezdenek hangoskodni, és valószínűleg ki fogják csikarni az államtól, hogy újabb támogatásokat adjon az exportra. Tehát egy rosszul célzott támogatás újabb problémához vezetett, amely újabb beavatkozást indukált. Ugyanakkor látható, hogy egy ilyen támogatás csak puszta jövedelemtranszfer a termelők számára, minden hatékonysági megfontolás nélkül. Hasonló példákat sajnos nemcsak az amerikai agrárpolitikai tankönyvekből, hanem a mai magyar agrárpolitikai gyakorlat mindennapjaiból is meríthetünk, hiszen például a sertéspiacon jelenleg is hasonló folyamatok zajlanak.
A támogatási rendszer hatékony és igazságos elosztásának legfontosabb gyakorlati akadálya a rendkívül súlyos információhiány. Amíg nem lehet nyomon követni, hogy például mennyi exporttámogatás megy el az év folyamán, illetve nincs megbízható ismeret a mezőgazdasági termékpiacok állapotáról, addig a támogatási rendszer, illetve a szabályozás szükségszerűen pazarló és félreinformál. A tiszta viszonyok megteremtése azonban a termelők jelentős részének nem érdeke. A hektáronként adott vetési támogatást például csak félig hasznosítják a termelők, mivel csak területük felét vetik be, a támogatás másik felét pedig valami egyébre fordítják. Így a termésátlagok „szükségszerűen” romlanak. A hatékony és igazságos támogatás alapvető feltétele, hogy az állam rendet teremtsen, és az érdekeltek ellenkezését felvállalva minél előbb tegye átláthatóvá a mezőgazdasági termékpiacokat.
Létezik-e liberális agrárpolitika?
A címadó kérdésre tehát van igenlő válasz, azaz lehetséges liberális agrárpolitika. Ez természetesen nem jelenti az állam teljes kivonulását a mezőgazdaságból, ahogyan azt az agráriusok általában hiszik. A pontosabb válaszhoz jó támpontot ad Brian Wright (1995), aki írásában a következő szempontok szerint csoportosította az Egyesült Államokban követett agrárpolitikai célokat. Egyrészt, hogy általában mennyire megvalósíthatók, másrészt, hogy közülük melyek állami feladatok, és melyeket old meg a piac hatékonyabban, végezetül pedig, hogy mely célok teljesültek már. Úgy találta, hogy általában a jövedelemelosztásra vonatkozó, valamint a stabilizálást elősegítő célok egy része – bármennyire népszerűek vagy kívánatosak is – többnyire megvalósíthatatlannak bizonyult. Ilyen például a jövedelemegyenlőség megteremtése a mezőgazdaságban, vagy a termelői jövedelmek stabilizálása. Másrészt viszont az állami intervenciók által megvalósított célok közül jó néhány a társadalom számára elfogadhatatlan. Erre jó példa az agrártámogatások egyenlőbb elosztása a termelők között, illetve a farmerek megvédése a kockázatokkal szemben. A teljesíthető, megvalósult, ugyanakkor elavultnak tekinthető célok közé sorolta a mezőgazdasági termelők jövedelemparitásának a megteremtését, az agrárszektor integrálását a nemzetgazdaságba, a mezőgazdaság számára megfelelő hitelek biztosítását, valamint a munkaerő áramlását a mezőgazdaságból más ágazatokba. Wright szerint az agrárpolitikának a fentiekkel szemben a következő célokat kell követnie. Az állam elsősorban olyan mezőgazdasági kutatásokat támogasson, amelyek jelentős pozitív externáliákkal járnak együtt. Érdemes megjegyezni, hogy a fejlett országokban a mezőgazdasági termelés növekedésének fő forrása az elmúlt évszázadban elsősorban a technikai fejlődés volt. Biztosítani kell azokat a környezeti szolgáltatásokat, amelyeket nem lehet magánúton hatékonyan működtetni. A hátrányos helyzetű fogyasztók számára elérhetővé kell tenni a megfelelő mennyiségű és minőségű élelmiszer-ellátást. Biztosítani kell az ország élelmiszer-ellátását. Fel kell lépni a monopol és monopszon helyzetekkel szemben. Biztosítani kell az információk összegyűjtését és terjesztését, beleértve a piaci árakat, az állami szabályozást és a technológiai újdonságokat. Végezetül védeni kell az emberek egészségét, az élelmiszerek biztonságát és minőségét.
Ha ismét visszatekintünk a hazai agrárpolitikai gyakorlatra, akkor megállapíthatjuk, hogy többségében nem kívánatos, illetve olyan célokat és tevékenységeket támogat, amelyeket állami úton nem lehet hatékonyan megvalósítani. Ugyanakkor láthattuk, hogy az adófizetők szempontjából elfogadható célok és cselekvési területek nagyrészt továbbra is hiányoznak a hazai agrárpolitikából. Azaz még sok mindennek – elsősorban az agrárpolitikával kapcsolatos közgondolkodásnak – meg kell változnia ahhoz, hogy a hatékonysági elv felülkerekedjen az itthoni vitákban, annak érdekében, hogy a belőle származó többlethaszon révén az egyenlőségi megfontolások is kielégíthetők legyenek.
Irodalomjegyzék
BOWARD, J. (1989): The Farm Fiasco. Institute for Contemporary Studies, San Fransisco.
BROWNE, W. P. (1995): Cultivating in Congress: Constituents, Issues and Interest in Agricultural Policymaking. University Press of Kansas, Lawrence.
GARDNER, B. D. (1995): Plowing Ground in Washington. The Political Economy of U.S. Agricultural Policy. Pacific Research Institute for Public Policy, San Fransisco.
HENRICHSMEYER, W.–WITZKE, H-P. (1994): Agrarpolitik. Band 2. Bewertung und Willensbildung. Verlag Eugen Ulmer, Stuttgart.
RAUSSER, G. C. (1982): Political Economic Markets: PERST and PESTS in Food and Agriculture. American Journal of Agricultural Economics, 64. évf. 3. sz. 821–833. o.
WINTERS, A. (1989–1990): The so-called „noneconomic objectives” of agricultural support. OECD Economic Studies, 13. sz. 237–266. o.
WRIGHT, B. D. (1995): Agricultural Policy from the Ground Up: Goals for a New Regime. In: Wright, B. D.–Gardner, B. L.: Reforming Agricultural Commodity Policy . 5–67. o. AEI Press, Washington D. C.
- Játéktér [6]