Joseph LaPalombara sokat idézett meghatározása szerint az számít politikai korrupciónak, ha hivatalos személyek a maguknak szerzendő előnyért közfeladatukkal járó kötelességeiktől eltérve jogellenes kedvezményt nyújtanak.[1] A politikai korrupció azonban bizonyosan túlterjed (a választási szabályok vagy a médiapártatlansági szabályok miatt) a közhivatali vagy akár a közszolgálati szférán. Továbbá lehetséges politikai korrupció személyes előny nélkül is, pusztán lojalitásból vagy szervezeti érdekből (amely szervezeti érdekben a közmegbízásával visszaélő is osztozhat). Ennyiben a politikai korrupció a közhivatalon túllépő jelenség és ezért helyesebb közéleti korrupciónak nevezni. A közéleti korrupció túlmutat a politikai szférán (azaz politikai jellegű lehet a magángazdaságot érintő hivatali vesztegetés is, mint a privatizációnál és a közbeszerzésnél). A közélet tisztasága, a politikai és gazdasági rendszer működése szempontjából a megvesztegetéssel azonos hatású az is, ha valaki hivatali hatalmával visszaélve a közvagyont nem annak hivatalos céljára fordítja, hanem valami másra, még akkor is, ha ez a magáncélú felhasználás jogilag elfogadott (például költséges tanulmányút a madagaszkári közigazgatás tanulmányozására). A kelet-európai közéleti korrupció ilyen gyakorlatokban talán „gazdagabb” a mai nyugat-európainál: inkább hajlik a magáncélú közvagyon-felhasználás intézményesítésére. Legeredetibb teljesítménye azonban abban áll, hogy az esetek nagy részében a korrupcióért cserébe, illetve patrónus-kliensi szívességként a köztisztviselő csak azt nyújtja, ami egyébként is jár vagy adható lenne.[2] Igaz – és ettől is strukturális a korrupció – a szabályok, kiírások olyanok, hogy a jogszerű juttatás sokszor valóban méltánytalan. A privatizációs, szakértői, szubvenciós vagy álláspályázatot jogszerűen ki lehet írni úgy is, hogy azt azután szabályosan a mi kutyánk kölyke nyerje. Egy nagyobb fokú társadalmi érzékenység, erőteljesebb külső (politikai, hivatali) ellenőrzés mellett ez a fajta kiírás már nehézségbe ütközik.
A kelet-európai strukturális korrupció társadalmi-politikai alapkérdése éppen ez: mennyiben képesek kialakulni és érvényesülni a viszonylag szisztematikus korrupció- és kedvezményezésellenes rendszerek.
A tanulmány I. részében a közéleti korrupciót a posztkommunista patronázsrendszer részeként vizsgálom. Amennyiben a patronázsrendszer és a még mindig központi szerepet játszó állam összefonódása megvalósul, óhatatlanul intézményesül a kormányzati tisztességtelenség is, és a korrupció társadalmilag értelmes cselekvés lesz. Ez azonban, a II. részben foglaltak szerint, nem jelenti azt, hogy a korrupció a kelet-európai modernizáció hatékony eszköze lenne, amint azt Samuel Huntington Afrikára kialakított tétele sugallja. A közéleti korrupció – a patronázsrendszerek alapvető eltérései miatt – más és más mértékű és jellegű Orosz- és Magyarországon (III. rész). De mindkét országban elsősorban a privatizációval és a nagyarányú állami szolgáltatással járó korrupciós lehetőségek és a pártdemokrácia költségessége jóvoltából kerül előtérbe a korrupció (III. rész). A IV. rész azt vizsgálja, hogy valóban korrupt-e Kelet-Európa. Mivel a posztkommunista országokban a korrupció (az állammal összefonódó patronázsrendszer részeként) társadalmilag mindinkább normalizálódik, joggal sütik rá a korrupció bélyegét, ami erősíti a közéleti korrupció normalizálását, és ezzel a jogállam hitelét gyengíti.
Mivel a közéleti korrupció a patronázsrendszer része, s mint ilyen összefonódik a pártdemokráciával, az ellene való fellépés csak korlátozottan eltökélt, és ennek megfelelően kevéssé sikeres. Mint az V. rész jelzi, a fellépés, ha egyáltalán sor kerül rá, adott esetben veszélyesebb lehet, mint maga az orvosolandó jelenség, amennyiben jogállamellenes eszközökkel történik, miközben maga a jogállamiság a közéleti korrupció védelmezőjének tűnik – és sajnos, óhatatlanul, az is.
I. A kelet-európai közéleti korrupció mint a patronázsrendszer velejárója
A posztkommunista országokban a patronázsrendszer kedvezményei és a politikai korrupció sokak szemében már-már nevetségessé teszi a demokratikus jogállam ígéretét. Ráadásul mintha a Kelet-Európába ejtőernyőn telepített jogállami demokrácia is hozzájárulna a korrupció és a kliensrendszer intézményesüléséhez. A jogállamiságnak és a tömegdemokráciának ez a kellemetlen mellékhatása nem feltétlenül kelet-európai történelmi sajátság, nem is egyértelműen a kommunista uralom öröksége. Egy sor megszilárdult demokráciában szintúgy a modern demokrácia működését szolgáló pártrendszer és választás a korrupció intézményesülésének egyik forrása.
A politikai korrupció részben éppen amiatt válik strukturálissá, mert ezekkel a demokratikus eszközökkel egy olyan, egyre kiterjedtebb államot mozgatnak, amelynek egyre több anyagi eszközt áll módjában bürokratikusan elosztani. A kelet-európai államok e tekintetben legfeljebb a strukturális korrupció társadalmi alapjait tekintve, a társadalmi intézmények és szerveződések jellegzetességeivel kínálnak sajátos elegyet.
A politikai korrupció Kelet-Európában annyiban azonban „eredeti”, helyi teljesítmény, amennyiben Nyugat-Európától eltérően nem egy (posztmodern) kapitalizmusban megvalósuló politikai demokrácia velejárója,[3] hanem az állam köré szerveződő patronázsrendszer „szükségszerű” mellékterméke. Nem a tömegdemokrácia működtetésének költségei teszik a politikai rendszer részévé a korrupciót, hanem azért működtetik a demokratikus politikai rendszert, hogy a korrupt állami elosztási rendszer a patronázsrendszer szempontjait kövesse. Ez a patronázsrendszer esetenként a hagyományos, személyes függést feltételező klienteláris kapcsolathálóhoz áll közelebb, olykor viszont korporatív szervezetek az állam kliensei.
A korrupció és a kliensrendszer fogalmilag különböznek. A kliensrendszer társadalomszerveződési forma, a korrupció viszont egyedi társadalmi cselekvés, mely tömegjelenséggé válhat. A korrupció nem is óhatatlan velejárója a kliensrendszernek, bár annak bizonyos formáiba beépülhet.
A korrupció akár lazíthat is a kliensrendszeren, ahogy lazított a kommunista nómenklatúra uralmán is. Mégis együtt tárgyalom e két jelenséget, mert éppen így, együtt képesek veszélyeztetni Kelet-Európában a jogállami legitimitást. E kettő összjátékának eredménye a korrupció strukturális jellege, amely olyan új, tartós társadalomszerveződési formát alakíthat ki, melyben az alkotmányos demokrácia legfeljebb a bűnös üzelmeket alig leplező homlokzatként szerepel. Az együttes tárgyalást normatív szempontból indokolja az is, hogy a kliensrendszer és az abba épülő vagy annak alternatívájaként működő korrupció vezet a tisztességtelen kormányzáshoz (sleaze).[4] Ez a mindenütt jelen levő, de jogilag sokszor értékelhetetlen, eltűrt tisztességtelenség táplálja azt a hitet, hogy csak a kliensrendszer keretei közt értelmes a magánérdeket érvényesítő cselekvés, s nem a demokrácia kínálta talmi színpadokon. Mi több, ez a klienteláris-korrupt környezet ad társadalmi értelmet (jelentést) a cselekvésnek. Ez számít – weberi értelemben – a par excellence posztkommunista társadalmi cselekvésnek. A nyilvános cselekvést az azt megfigyelő-tapasztaló állampolgár ugyanis az eleve feltételezett-nyilvánvaló klienteláris függőségben és/vagy a korrupciós adok-kapok részeként értelmezi. Ez a jelentésadás annyiban indokolt is, amennyiben egyéb módon, például piaci logikával vagy – mondjuk – műszaki szakszempontok szerint az események értelmezhetetlenek maradnának.
A korrupció eléggé közkeletű fogalom ahhoz, hogy tudjuk, nincs elfogadott szakmai jelentése. De mi a kliensrendszer? A kliensrendszer olyan, a társadalmi viszonyok sokaságát átfogó társadalomszervező kapcsolatrendszer, mely a piaci kapcsolatokkal, a demokratikus politikai döntéshozatallal és a hivatali szakszerűséggel szemben a patrónus sorsához kapcsolódó személyes hűségre épül. A római jogban a kliensek felszabadított rabszolgák és bevándorlók voltak, akik egy patrícius családfő védelme alá helyezték magukat, és a védelemért cserébe más családtagokhoz hasonlóan engedelmességre és hűségre voltak kötelesek, és bizonyos szolgálatokkal tartoztak.
A patrónus-kliens kapcsolat paradigmáját, költői képét sok kutató használja, elsősorban a dél-amerikai társadalomszerveződési formák leírására.[5] A személyes (diadikus), primitív formákkal szemben (mint amilyennek a római patronátust tekintik) a kapcsolat egyre inkább testületi, szervezeti vagy valamilyen szociális hálóban valósul meg (corporate clientelism). A legfőbb patrónus az újraelosztó állami bürokrácia lesz; a klienseket tömörítő vagy „pártoló” szervezetek vezetői közvetítőként járnak el az állam és a szolgáltatást élvező kliensek közt. Ez a közvetítői helyzet hatalmuk forrása. A patronázs szervezeti-testületi jellege a leghatározottabban a távol-keleti gazdaságszerveződésben érvényesül. A japán keiretsu és a dél-koreai chaebol a legmesszebbmenőkig összefonódott az állammal. Ezért intézményesült mindkét országban a protekcionizmus és a rendszeresített politikai korrupció, és így vált legálissá a kedvezményezés.
A dél-amerikai párhuzammal (akárcsak az alább említendő afrikai modernizációs korrupcióval) kapcsolatban felvethető, hogy az olyan feltételezésekre épül, amelyek nemhogy a posztkommunista társadalmakra, de már Dél-Amerikára sem igazak. Hagyományosan a dél-amerikai kliensrendszert általában azzal hozták összefüggésbe, hogy a tömegek kívül rekednek a politikai döntési folyamaton, és ki vannak szolgáltatva a helyi hatalmasságoknak. Az utóbbi húsz évben azonban az iparosodás nyomán csökkent a lakosság személyes függése ezektől a korábbi helyi hatalmasságoktól, viszont a politika mindinkább tömegrészvételre (a választásokra) épül. Mégis, a patrónus-kliens kapcsolatok továbbra is meghatározók. Ezúttal nem a helyi kacika a patrónus, hanem a politikai pártokhoz kapcsolódó helyi elit. De patrónusra a megnövekedett fontosságú állami újraelosztás rendszerében továbbra is szükség van.
Ha ezeket a fejleményeket vetjük össze mindazzal, ami a posztkommunista társadalmakban történik,[6] máris indokolt lehet a közös értelmezési keret használata. Rene Lemarchand megállapítása, miszerint a patrónus-kliens viszonyok névlegesen modern intézményekben is újjászülethetnek, valamennyi posztkommunista államra alkalmazható. „Ahol a társadalmi változás jelentősen elmaradt a politikai modernizáció mögött, ott a függőség klientelisztikus formái a legkitartóbbak.”[7] Ezért erősödik a klientelisztikus függőség kelet felé haladva. Közép-Európában a patronázsrendszer a politikai-gazdasági elitek, a pártok és az állam viszonyában jelenik meg, és ehhez kapcsolódnak az egyének és gyenge autonóm szerveződéseik. Az egyének részben intézményi patrónusokon keresztül kapcsolódnak az államhoz. A patrónus részelteti őket – közvetlenül vagy közvetve – az állami szolgáltatásból. A klasszikus patrónus (kacika) helyét a korporáció és az intézmény foglalja el. A kliens szervezeti lényként, a saját szervezete (település, kamara, maffia) részeként lesz kliens. Ugyanakkor ez a patrónus az állammal bonyolult kölcsönös patrónus-kliens viszonyban áll. A büntetőjogilag szankcionált korrupciótól eltérően a kliens itt nem egy közhivatalnokkal áll szemben, hanem egy egész állami szervezettel a hivatalvezetőn vagy annak főnökén keresztül. Elvileg az állami eszközök elosztásában az állam képviselője a patrónus, de az erőforrás (például választási pénz, kapcsolati tőke) a másik oldalon van. A patrónus a konkrét állami döntéshozó feje felett befolyásolja a konkrét döntést, amelyet a felsőbb állami vezető – gyakran pártkötelezettségből – oktrojál az illetékes döntéshozóra.
Az a feltevés, hogy a partonázsrendszer idegen a modern, ipari társadalmaktól, valószínűleg azon alapszik, hogy a patronázs valóban ellentétes a személytelen piaci társadalomszerveződés elveivel, és az egyéni döntések sorozatára épülő tömegdemokráciával. Az azonban téves következtetés, hogy amiért egy társadalmi szerveződési forma ellentétes az uralkodónak tartott vagy meghatározó társadalomszerveződési formával, már nem is létezhet. Az elméleti „képtelenség” nagyon is lehetséges. Elvégre az Egyesült Államok éppen eléggé iparosodott volt az elmúlt száz évben, mégis éppen az ottani nagyvárosi politika jellemzésére használták a „patronázsrendszer” kifejezést. De a patronázs jellemzi a francia helyi és országos politikai hatalmasságok viszonyát is. A – szintén iparosodott, modern – IV. Francia Köztársaság parlamenti képviselői a helyi patrónusnak (notable) köszönhették a megválasztásukat; az V. Köztársaságban a helyi patrónusok maguk lesznek a képviselők (a Nemzetgyűlés tele van polgármesterrel).
Kétségtelen, hogy egy meghatározó társadalmi szerveződési forma (piac, demokrácia, joguralom) a maga normatív rendjét igyekszik általános érvényűvé tenni, és a ma uralkodó normatív rendek fényében a patronázs rendszeridegennek, meghaladottnak tűnhet. Az „idejétmúlt” itt az erkölcstelen szinonimája. Ez az erkölcsi dimenzió különösen olyankor fontos, amikor a tisztán a saját piaci logikáját követő nyugati befektető kerül szembe a helyi patronázzsal. „Odahaza” lehet ugyanez a befektető patrónus vagy kliens, mivel ez számára adott, sőt jövedelmező, s ez ellen nincs befektetőnknek erkölcsi kifogása. Amikor azonban külföldön fektet be, akkor a tiszta piaci erkölcsöt képviseli. Hasonlóan viselkednek az új demokráciáknak tanácsokat adó külföldi politikusok, akik a hazai reálpolitikai kötöttségek nélkül, éteri tisztaságú, tankönyvízű politikai morált hirdetnek.
A dél-amerikai tapasztalatok arra utalnak, hogy a demokratizálódó politikai rendszerekben tovább működnek – ámbár másként – a klienteláris viszonyok. Az 1990. évi Szociológiai Világkongresszusnak a kérdéssel foglalkozó szekciójában valamennyi résztvevő úgy vélekedett, hogy „nem várható, hogy a politikai fejlődéssel a korrupció szükségképp eltűnne”. Sőt. „Számos modern társadalomban a korrupció olyan kulturális keret, mely befolyásolja az új demokráciák megszilárdulásának esélyét.”[8]
II. Korrupció: az afrikai típusú modernizáció ára?
A hatvanas években divatos volt az az elsősorban Samuel Huntington és Leff nevéhez kapcsolódó feltevés, mely szerint a modernizáció korai szakaszában elkerülhetetlen, sőt hatékonyságnövelő a korrupció. Esetenként és rövid távon a Huntington–Leff-tézis érvényesnek tűnhet Kelet-Európára is. Elvégre a köztisztviselő megvesztegetése gyakran közvetlenül arra hárítja a döntés költségeit, akinek azt viselnie kell, ti. az fizet, akinek a döntésből haszna származik. Az igazgatási szolgáltatások költségeit így nem terhelik adó formájában a nagyközönségre. Azokhoz kerülnek a privatizációs javak, akik a korrumpálási versenyben a legnagyobb költség viselésére hajlandók, s akik – áldozatvállalásuk alapján – a leghatékonyabb felhasználók lesznek.[9]
A korrupció demokratikus is, hiszen lehetőséget ad a kliensrendszer vagy más protekcionista megoldások miatt egyébként kirekesztettek számára is, hogy bekerüljenek a rendszerbe. (Ez történik például, amikor a kelet-ázsiaiak a köztisztviselőket megvesztegetve játsszák ki a letelepedési engedélyezési rendszert, amely rendszer valójában csak a nemzeti piac eladóinak kényelmét és a magas munkabért védi.)
Kelet-Európában a korrupció ezeket a rövid távú és esetleges előnyöket sem mindig nyújtja. A politikai korrupció gyakran nem a hivatalnokok és politikusok jövedelem-kiegészítését vagy meggazdagodását szolgálja, hanem a vesztegetések, a szívességek és zsarolások a politikai és gazdasági rendszer működését kívánják meghatározó módon befolyásolni – nem éppen a szabad piac és az alkotmányos demokrácia szellemében. Amikor például egy a parlamenti pártok kommisszárjaiból álló, jogilag abszolút független testület televízió-frekvenciákat osztogat – a törvény intenciója szerint pártatlanul –, a testületi döntés során az esetleges személyes előnyök akár közömbösek is lehetnek.[10] A nyeréshez nem pénzt kell ígérni, hanem politikai lojalitást a jövendő televíziós adásokban. (Amennyiben primordiális, törzsi viszonyok érvényesülnek, úgy ígérni se kell – a választás egyszerűen azon alapul, hogy a döntéshozó törzsi azonosságot szimatol vagy feltételez a pályázóban.) E paradox világban azután az ígéretek megszegése lesz a felszabadulás aktusa…
A dekolonializációt követő nemzetállam-építés és modernizáció (modernizációs zsákutcák) és a legújabb kelet-európai fejlemények közt sok a hasonlóság. Mégis, a huntingtoni gondolatmenet alkalmazása a kelet-európai országok esetében kétséges érvényességű. A huntingtoni feltevések a függetlenné vált afrikai államok hatvanas évekbeli helyzetére vonatkoztak. Az átvett szabályrendszer rendkívül bonyolult volt, ami eleve fokozza a megvesztegetés lehetőségét. Az afrikai országok kevéssé integrálódtak a világgazdaságba, és ez – részben politikai okokból – később sem változott. Ám az afrikai és a kelet-európai országok helyzete között számos eltérés mutatkozik, ami amellett szól, hogy Huntington hipotézise Kelet-Európára csak bizonyos megszorításokkal alkalmazható. Kelet-Európában a rendszerváltás idejére a modernizáció nagyon sok helyen és területen meglehetősen előrehaladt. A lakosság írástudó, s a legtöbb országban az iparban vagy a szolgáltató szektorban foglalkoztatott. A korábbi politikai rezsim a hagyományos társadalomszerveződési formák többségét is összezúzta.
Az utóbbi évtizedben Huntington elképzelését egyre több bírálat érte. A korrupció legfeljebb rövid távon jár társadalmi előnyökkel. A vesztegetést a gazdasági hatékonyságot és gazdasági növekedést akadályozó, politikailag destabilizáló vagy legalábbis delegitimáló jelenségnek tartják. A nemzeti kliensrendszer és az abban intézményesült – nem feltétlenül személyes előnnyel járó – korrupció távol tartja a külföldi befektetéseket, ami a gazdasági növekedés forrása lenne – illetve annak bizonyult Délkelet-Ázsiában és Magyarországon (de nem feltétlenül más posztkommunista gazdaságokban).
III. A posztkommunista korrupció nemzeti útjai
Az új jogállamokban a kommunista múlt kedvez ugyan a tisztességtelen kormányzásnak, de nem teszi azt szükségszerűvé. Az egyes országok gazdaságának jellege, a piacgazdaságra való átmenet politikai és gazdasági módja eltérő következményekkel jár. Ebben a tekintetben tanulságos Oroszország és Magyarország összevetése. Amíg a kommunizmus diktátumai érvényesültek, addig a cselekvési lehetőségek mindkét országban erősen behatároltak voltak. 1989-1990-től, bár eltérő mértékben és módon, mindkét ország a jogállamisággal és az alkotmányos szabadság megadásával kívánta felszámolni a korábbi rendszert. Mindkét esetben meghatározó volt, hogy (különösen a kommunista pártok összeomlásával) egyetlen komoly társadalomszervező erő maradt a színpadon, a hatalmas, mindent átfogó, de legalábbis egyedül létező állam, a maga tökéletesen vagy tökéletlenül inkompetens és végtelenül alulfizetett hivatalnokaival, akiket Magyarországon a jogállami forradalom közhivatalnokká léptetett elő. Bár 1990-ben – és kisebb mértékben 1994-ben is – a választáson diadalmas pártok igyekeztek klienseiket közhivatalhoz juttatni, illetve a klienseknek az állami döntésekben kedvezni, ez – legalábbis Oroszországgal összehasonlítva – nem vált a gazdasági és egyéb (például a kulturális) hatalmi rendszerek meghatározójává.
Oroszországban az egykori nómenklatúra rendszer az államhatalommal, a bürokráciával összekapcsolódva kliensrendszerek hálózatává alakult. Jelenleg a szakirodalomban vitatott, vajon versengő hálózatokról van-e szó, és az államhatalom – és ezzel a gazdaság – felszeletelése tartós lesz-e, avagy verseny és küzdelem várható köztük. Az orosz-magyar összehasonlítás szempontjából az számít, hogy eddig az orosz hatalmi elit jórészt sikeresen tartotta nemzeti ellenőrzés alatt a nemzetgazdaságot, még ha azon az áron is, hogy a nemzeti jövedelem látványosan hanyatlott.[11]
Oroszország megteremtette a nemzeti kliensrendszerek zavartalan működéséhez szükséges fichtei zárt kereskedőállamot. Helyesebben szólva, rendkívüli áldozatok árán megőrizte a szovjet idők e hagyatékát a patrónusok javára a nyílt világgazdaság viszonyai közt is. Magyarország nem is ábrándozhatott ilyesmiről. Akik Magyarországon a siker reményében vágytak hatalomra és gazdagságra, azoknak egy nyitottá váló rendszerben kellett kamatoztatniuk kapcsolati tőkéjüket. De itt is az állam és a politikai hatalom irányítása alá került bürokrácia volt az az archimedesi pont, amelyből a feltörekvők a maguk javára fordíthatták ki a világot, azaz innen forgathatták ki a világot jelentő köz- és magánzsebeket.
Mind Oroszországban, mind Magyarországon megindultak azok az elkerülhetetlen folyamatok, amelyek a kormányzást – saját meghirdetett elveihez képest – tisztességtelenné tették. Bármilyen kevés is maradt a mindennapi tisztesség elveiből a kommunizmus után, ez a kormányzás még azokhoz képest is tisztességtelennek tűnik, holott a tisztesség megtépázott elveibe Oroszországban állítólag már az is belefér, hogy „a jog egyenlő az erősebb akaratával”. Mindebből a felületes szemlélő, aki a rendszerrel csak alkalmilag lép kapcsolatba, az esetit észleli. Annyit lát, hogy az általa ismert esetben állami szolgáltatásért vagy törvénytelen állami előnyért ellenszolgáltatást nyújtanak/követelnek. Az aligha tárulhat fel az eseti tapasztalatot gyűjtő előtt, hogy miféle társadalom- és államműködtetési rendszer aktusával találkozott.
Nyugat-Európától nem az „erkölcsi állapot” különbözteti meg a posztkommunista országokat, nem a balkáni hagyomány, nem is az istentelen kommunizmus erkölcspusztítása, hanem az, hogy a piacgazdaságra való áttérés korában és honában sokkal több a lehetőség a korrupcióra és a nepotizmusra. Az állam öröklött központi szerepe és a privatizáció miatt Keleten sokkal több tranzakció zajlik az állami szférában, s ezek közt több a politikailag meghatározott, mint Nyugaton.[12] Ugyanakkor a tisztességtelenséget kizáró eljárások még nem épülhettek ki (éppen mert a kliensrendszer a mai zűrzavar fenntartásában érdekelt, még ha a zűrzavart jogállami stíljegyekkel tartja is fenn). A fentiek szerint tehát még akár azonos vagy alacsonyabb korrupciós és nepotisztikus hajlandóság mellett is gyakoribb kell legyen az előfordulás. (Márpedig a megfelelő köztisztviselői ethosz történelmileg hiányzik, így az egyenlő korrupciós hajlandóság feltevésére semmi alap.) Így aztán, a még említendő sajátos körülmények miatt is, a korruptság óhatatlan.
A lehetőségek gyakorisága éppen az államszocializmus átalakításából adódik. Az államszocializmusból óhatatlanul óriási állami szektor öröklődött, és még ott is, és akkor is, ahol és amennyiben ennek lebontására vállalkoznak, például a privatizáció formájában, ezt a folyamatot az állam vezényli. Az államnak így módja nyílik önreprodukcióra. Az 1989-90-ben még rémült hivatalnokok – ha akarták – meg tudták őrizni pozíciójukat. Mivel nem volt felettük más kontroll, mint – esetleg – a politikai patrónusoké, el is szemtelenedtek. A hivatalnokok az állásukkal együtt a szabadverseny-ellenes állami és magánprivilégiumokat, továbbá a monopóliumokat érvényesítő intézményrendszer alapintézményeit is átmentették. Ehhez a megszüntetve megőrzött intézményrendszerhez (például társadalombiztosítás, közszolgálati televízió, nemzetbiztonság, iskolaügy stb.) kapcsolódnak a – mindenekelőtt a volt nómenklatúra köré szerveződő – kliensek érdekei. A nómenklatúra kezdeti előnye mindenütt behozhatatlannak bizonyult. Még Csehországban is ez a helyzet, ahol pedig a legradikálisabban folyt a tisztogatás. Az új elit a régi nómenklatúra kapcsolati tőkéjét használja. Ez az elit patrónusként lép fel, patrónusként gyakorol uralmat. Abban érdekelt, hogy döntésbefolyásolási lehetőségeit monopóliumként őrizhesse meg. A monopóliumőrzés akkor sikeres, ha a patrónusok klienshálózatai befonják az állam gépezetét. Ennek akkor van értelme, ha az állam marad az erőforrások meghatározó elosztója. Ez a stratégia akkor sikeres, ha az államnak nincsenek valódi versenytársai.[13]
A nómenklatúra azért indult a siker esélyével, mert az önszervező („civil”) társadalom hiányában alig akadt más szervezett vagy legalábbis szervezkedésre képes társadalmi szereplő. A nómenklatúra és az állami bürokrácia összefogása és összefonódása azonban a különböző országokban nem bizonyult egyformán sikeresnek. A privatizáció elvileg az effektív tőke számára kínált lehetőséget – beruházni való tőkéje pedig csak a külföldnek volt. Ezt kellett ellensúlyoznia a kapcsolatoknak, a simlisségnek. A demokráciába való politikai átmenet módja és az országok mérete, nyitottsága miatt innen a történet részben eltérően alakult. Oroszországból például a külföldi bankokat (a nemzetközi bonyodalmakkal sem törődve) gyakorlatilag kitiltották, míg a magyarok éppen egyre több lehetőséget kínáltak a fokozatosan külföldi ellenőrzés alá kerülő bankok számára. A hazai meggazdagodásra törekvők, éppen politikai kapcsolataik révén, a hagyományos összefonódások fenntartásában érdekeltek. A magyar gazdaságpolitikai-politikai döntés mégis engedte a külföldi tőkét belépni (ennek belépését kénytelen eltűrni). E nyitottság azzal jár, hogy a külső (külföldi) érdeklődők kritikai szempontjai is érvényesülnek. A simlisséget segítő belépési akadályokat a külföldi beruházók (és a belföldi outsiderek) korrupcióként értékelik. Ebben sincs semmi kelet-európai. A gazdasági élet nemzetközivé válásának velejárója, hogy a politikai kapcsolatokkal még nem rendelkező cégek hátrányokat szenvednek, és ezek a vesztesek a korrupció vádjával igyekeznek visszavágni, illetve versenyhelyzetüket javítani. Az Európai Unió a tagországbeli vállalkozások számára egyenlő elbírálást ígér a szabadpiaci retorika jegyében. Ám például Olaszországban (s ez nem olaszos kivétel) csak a közmegrendelések 0,1 százalékát nyerik el külföldiek. A korrupciós vád és ennek nyomán a több nyomozás és a hatékonyabbnak szánt törvényhozás a szabadkereskedelmet hirdető gazdaság harci eszköze a titkos nemzeti protekcionizmussal szemben. A nemzetközivé váló gazdaság kihívást jelent a nemzetileg elfogadott strukturális korrupció számára. A növekvő verseny miatt (s ez állhat magára a politikai életre is, ha nem ko-szociális, „mindenkit” bevonó jellegű a hatalomgyakorlás) egyre több korrupciónak minősíthető eset kerül felszínre.[14]
Oroszországban mindmáig a nómenklatúra romjain létrejövő kliensrendszer érdekei szerint működik a közigazgatás és az államhatalom. Magyarország viszont gazdaságilag nyitott a Nyugat felé, és nem is lenne képes az elzárkózásra. Magyarország, akárcsak a legtöbb közép-kelet-európai ország, a Nyugathoz intézményrendszerében is igazodni akart. Magyarország – saját nem kis meglepetésére – magára kényszerített egy hangsúlyozottan jogállami rendszert és a parlamentarizmus játékszabályait. Csak utóbb derült ki, hogy a demokrácia dühöngőjében nem mindenki jár jogállami kényszerzubbonyban. Ekkor kezdték e ruhadarabokat mosatlan háziköntösként hordani és pimasz fennsőbbséggel pocskondiázni. De már késő volt: Kelet-Európában a demokráciába való átmenet politikai hatalmi vákuumban zajlott le, a Nyugat-másolás jegyében. Nem volt a nyugati hatást ellensúlyozni kívánó vagy képes erő (egyház, szakszervezet, populista mozgalom). Magyarországon a puszta intézménymásolással meglepően szilárd, modern pártpolitikai rendszer jött létre – egy igénye szerint jogállami rendben. Ez a pártpolitikai rendszer részben a nyugat-európaihoz hasonlóan működik, amennyiben a – gazdasági lehetőségekhez képest – túlságosan költséges választási kampányokra épül. Ez, valamint a párthívek jutalmazásának kötelessége az orosztól eltérő,[15] alkalmi kliensrendszert hoz létre. A klienseket és a mindenkori pártigényeket – legalábbis egyelőre – könnyebben ki lehet elégíteni, mint Nyugaton, mert rendelkezésre áll a privatizálható állami vagyon és a nagy arányú közbeszerzés. Ehhez képest az állásosztás, a hagyományos spoil tétje egyelőre másodlagos jelentőségűnek tűnik.
A pártkliensek léte és az, hogy fenntartják vagy legalábbis megpróbálják fenntartani az állam meghatározó elosztó szerepét, Közép-Kelet-Európában nem vezet az oroszországi méretű kliensrendszerhez, mivel itt más szereplők is versenybe szállnak a hatalomért. Önálló szerveződésre képesek például egyes korporációk. Az ügyvédi vagy közjegyzői kamarák a törvényhozáson keresztül biztosítanak maguknak rendi előjogokat. Az egyházak szintén egyre sikeresebb érdekérvényesítők. Ugyanakkor a szolgáltató állam fenntartásában a korporációk is érdekeltek. A gyógyszerészkamara és a gyógyszergyártók a gyógyszerek állami szubvencionálását és ennek érdekében az állami egészségügyi ellátási rendszert támogatják. Nem közömbös tehát, kinek a kezébe kerül a parlamentáris hatalom, és ezen keresztül az elosztást felügyelő közigazgatás ellenőrzése. Az ellenőrzés biztosításához viszont be kell ruházni a politikai piacba: a pártokat támogatni kell – vagy pártot kell működtetni. Másfelől a politikailag sikeres pártvezetés beépül a gazdaságba, először főleg annak állami szektorába.
Mivel az alkotmányos rendszer adott módon való működése meghatározó az üzletmenet szempontjából, az üzleti szféra szükségképp igyekszik befektetni a politikába. A parlamentáris politikai hatalom megszerzése meglehetősen költséges. A pártok saját támogatóik kiszolgáltatottjaivá válnak, illetve – a hatalom birtokában – kénytelenek a szívességeket viszonozni, az állami vagyonból közvetlenül részeltetni a segítőkész támogatókat. Ezzel párhuzamosan a politikai pártok, hogy függetlenedhessenek kliens (netán patrónus?) szponzoraiktól, egészen komolyan gondolják, hogy nekik közvetlenül kell részesedniük az állami vagyonból. A pártok az államot „legálisan” fejik, amikor a törvény erejénél fogva kapnak költségvetési támogatást és székházakat. De gyakran a saját maguk diktálta törvényeket is meg kell sérteniük, mert a támogatók igényeit másként nem tudják teljesíteni.
IV. Hogyan lesz Kelet-Európa „korruptabb”?
A posztkommunista országokkal kapcsolatban gyakran hangoztatott vád, hogy ezekben kliensrendszer és korrupció uralkodik.[16] Ezeket az elképzeléseket a nyugati és – a belpolitikai küzdelmekkel összefüggésben – a nemzeti sajtó is átveszi, ami tovább erősíti a mindennapi hiedelmeket, és hozzájárul a delegitimációs örvény mélyüléséhez.
Ez a – nem éppen következmények nélküli – moralizáló beállítás meglehetősen ellentmond annak a képnek, amelyet az előzőkben a politikai korrupcióval kapcsolatban felvázoltunk. Az eddigiek szerint a korrupció a kliensrendszerek keretében működtetett hatalmi rendszer velejárója.
A patronázs világjelenség (bár ezernyi formája van), és mindenütt megzavarja a demokratikus és jogállami kormányzást. A kelet-európai rendszerek gazdasági vagy kormányzati elégtelenségeit nem lehet a korrupcióval elintézni. Más társadalmi struktúrák hiányában szinte óhatatlanul a klienteláris kapcsolatok szerint szerveződött a társadalom, és így elkerülhetetlenné vált az ezzel járó, a piaci erkölcsöt sértő adok-kapok.
A piacon kívüli kedvezménycsere eredménye azonban tényleg eltér a piaci tisztesség és a képviseleti demokrácia alapján várhatótól. Így aztán nem nehéz Kelet-Európára (is) okkal, ok nélkül mindenféle sztereotip bélyeget rásütni. Félreértés ne essék! Én is úgy vélem, hogy számottevő a korrupció Kelet-Európában. De aki a kelet-európai kormányzás legfontosabb sajátságának a korrupciót véli, az nemcsak nem látja a társadalmi és politikai együttműködési formák egészét, hanem megfeledkezik arról is, hogy legalábbis A mindenkori ellenzék a közélet megtisztításának jelszavával kerül hatalomra. A Nyugat egyebek közt úgy igyekszik megbirkózni ezzel a morális rossz érzéssel, hogy megpróbálja megőrizni morális felsőbbségét. Erre fölöttébb alkalmas Kelet-Európa simpfelése.
Bukott meg már kormány gyanús pártpénzügyek miatt Kelet-Európában is. A választási kampányokban és a pártoknak a nyilvánosság kegyéért folytatott küzdelmében itt is hallani pártfinanszírozási szabálytalanságról, a kliensek állami pártolásáról. Kormányzati szinten a Kelet-Nyugat különbség nem feltűnő. A Nyugatról áradó morális lenézésnek azonban lehet tárgyi alapja, még ha a nem létező tehenek támogatásának országaiból származik is a megbélyegzés. Ami Keleten feltűnő, az a sikeres büntetőeljárások hiánya[17] és az, hogy a korrupció és a kliensrendszer nem választási kulcskérdés.
A korrupcióellenes lépések beépített sikertelensége miatt úgy tűnik, mintha a kelet-európai országokban a lakosság és a politikai elit normalizálná, a mindennapi élet elkerülhetetlen részének tekintené ezeket a jelenségeket. Adott anyagi függőségek mellett talán fel sem vetődhetnek összeférhetetlenségre vonatkozó etikai követelmények. Ha pedig egyszer az állami és magánszféra összemosódása, a személyes összefonódások állandósulnak, akkor a közvélemény vagy a társadalmi szereplők aligha léphetnek fel eredményesen a magánmorál szerint tisztességtelen viselkedések ellen. A közszférában ugyanis ez a magánmorál oda nem illőnek és ezért alkalmazhatatlannak minősül. Ez – vagyis a strukturális korrupció intézményesülése – valóban lényeges eltérésre vezet Kelet- és Nyugat-Európa közt.
A kormányzati tisztességtelenség, a korrupció értékű kedvezményezés azért normalizálódhat Kelet-Európában, mert a kedvezményezés nem sért meglevő, elismert jogokat, és nem alapul durva jogsértésen. (Ahol – mint Oroszországban – a kormányzati befolyásért folyó harcot gyilkosságok tarkítják, ott persze eleinte nehezebb az erkölcsi normalizáció.) A strukturális korrupció azért nem sért meglevő jogokat, mert az átmeneti gazdaságban még nem szilárdultak meg a jogok. A privatizációban vagy a közbeszerzésben még egyik félnek sincs előzetesen elismert joga, sem olyan komoly ráfordítása, amelynek alapján bizonyos kedvezményeket várhatna el. Legfeljebb eljárási várakozások vannak: a pályázók tisztességes eljárásban reménykednek – és legfeljebb ez az eljárási érdek sérül. Lehet, hogy eljárási értelemben igazságtalan az állami döntés, de nem vesznek el senkitől semmit. Az állami döntések a hatalommal való durva visszaélést sem igényelnek; csak annyira kell élni a hatalommal, hogy – szándékosan vagy strukturális szükségből – kellően homályos szabályokat hozzanak. Ha a szabályok elegendő diszkrecionális jogot adnak (például ha a készpénzzel szemben a munkahely-megőrzési ígéret vagy a közszolgálati teljesítmény felajánlása is figyelembe vehető egy pályázat elbírálásakor), úgy a hatóság döntése legfeljebb vitatható. Ilyen szabályok mellett azonban a döntés nem minősül jogi érvényességet veszélyeztető módon „elfogultnak”. Amikor Magyarországon az önkormányzatok a nekik járó részvényeket nem kapták meg, illetve csökkentett részvényértéket kaptak, ez nem okozott politikailag vagy jogilag releváns botrányt. Maguk a szabályok voltak zavarosak, s a sértett érdek sem magánérdek volt.
Hiába tudjuk azonban, milyen a közvélekedés ebben a kérdésben, vagy hogy mit mutat a bűnügyi statisztika, ezzel még nem kaptunk világos képet a jelenségek tényleges társadalmi súlyáról, különösen arról nem, hogy a politikai vezetés körén kívül, a közigazgatásban és az önkormányzatoknál mennyire elterjedt a kormányzati tisztességtelenség.
Térjünk vissza ahhoz a kérdéshez, hogy miért kerültek ilyen rossz hírbe a kelet-európai államok? Elvégre a strukturális, de nem anomikus kormányzati tisztességtelenséget a résztvevők nem érzik önmaguktól igazán idegennek. Miért van az, hogy nemzetközileg ilyen sikerrel tudják rásütni e társadalmakra a korrupció bélyegét – mely valójában egy a „vesztegetés” kifejezéssel megragadhatatlan társadalomszerveződési valóságra utal?
Forrásként felméréseket és anekdotákat szokás megjelölni. A felmérések rendszerint átutazó üzletemberek kikérdezésén alapulnak. Őket faggatják a helyi nyelvet nem beszélő újságírók és szakemberek. Az eredmény óhatatlanul azokra a beszámolókra emlékeztet, amelyeket a hittérítőktől lehetett hallani az indiánokról mint vademberekről. A válaszadók közt (esetenként 40 ember is elég mintának!) sokan kudarcot vallottak – a jelek szerint a helyi erőkkel jobban összefonódott versenytársaikkal szemben. A tapasztalatok elsősorban a privatizációra vagy a helyi engedélyezésekre vonatkoznak. Korrupcióval vagy egyébbel (például elfogultsággal) olyankor szokás vádolni a központi és helyi közigazgatási bürokráciát, amikor az állami szolgáltatásokat, javakat oszt el. A nemzeti cáfolatok érdektelenek, és semmi esélyük a sikerre, mert az ostoba politikusok hibáját ismétlik: a médiát hibáztatják, vagy abban látják a problémát, hogy üzenetüket – például, hogy mennyire tiszta eljárásokat alkalmaztak a privatizáció során – nem jól kommunikálják.
A média, beleértve a nemzetit is, közreműködik a korrupcióra, csalásra, hivatali visszaélésre és a kliensek támogatására építő politikai rendszer delegitimációjában. Ennek azonban kevés köze van a nemzetközi megbélyegzéshez. A posztkommunista média részben, legalábbis egyelőre függetlenebb, mint azt az egyébként jelentkező összefonódások alapján várnánk. Egyebek közt azért, mert vagy külföldi tőkétől függ, vagy – ami fontosabb – kénytelen a piacról megélni. A hatalom tisztességtelenségének leleplezése pedig eladható. Igaz, eladható abban az értelemben is, hogy a hír meg nem jelenéséért fizetnek (vagy megjelenését torolják meg, például az állami hirdetések megvonásával). A hatalom tisztességtelensége hírértékű. Hogyan lehetséges ez? Hiszen az államhatalom iránti közöny és a patronázsuralomba való beletörődés alapján nem ez lenne várható. A politikusok és más hatalomgyakorlók többsége – nyugati mintára – a közérdek szolgálatával legitimálja magát. (A nacionalisták helyzete kellemesebb – ők eleve a nemzet ügyével méretik magukat, nem a képviseltek aszketikus szolgálatával). A politikusok – a nyugati szerepmodelleket átvéve – maguk keltenek egy olyan várakozást, melynek a rendszer természeténél fogva és tekintve a kezdő politikusok szegénységét, nemigen lehet megfelelni. Viszont minél kevésbé a nyugati alkotmányosság jegyében legitimálja magát egy posztkommunista rendszer, annál csekélyebb a diszkrepancia lehetősége.[18]
Ráadásul minél kevésbé fontos a jogállami, alkotmányos legitimáció, annál leplezetlenebbül alkalmazhat akár cenzúrát is az államhatalom a leleplezőkkel szemben. A jogállamban viszont nemzetbiztonsági érdekre vagy bizonyítékhiányra kell hivatkozni minden pimf sikkasztás elkenéséhez.
Az alkotmányos legitimáció annyiban teszi a kormányzati tisztességtelenséget hírértékűvé, amennyiben az alkotmányosság és a demokrácia a kormányzattal kapcsolatban különféle sajátos lakossági elvárásokat gerjeszt. A demokráciában a politikai vezető nem áll a választók felett, tehát bírálható. Ugyanakkor a görög-római eredetű politikai ideológia, amit a politikusok saját fontosságuk elfogadtatására hirdetnek, morális feddhetetlenséget követel a politikustól. A politikus, még a pártpolitikus is, a közérdek nevében cselekszik: csak az általános igazol, s így minden egyéni vagy részérdek érvényesülése ennek a közérdeknek a megromlása, korrumpálódása. A politikus feddhetetlenségének, az erényességnek a követelménye a közigazgatásra is kiterjed, s ezt egészítik ki a törvények szerint cselekvő, pártatlan közhivatalnokról szóló jogállami ábrándok. A politikus és a közhivatalnok tevékenységének átláthatónak kell lennie. Ezek a felfokozott igények közrejátszanak a korrupciós fenyegetettségérzés kialakulásában Nyugaton. Mindehhez járul a közönség ízlésének átgyúródása, az, hogy mindent szappanoperaként szeret látni, így a közszereplők tevékenységét is. Minden korban voltak politikai és közéleti visszaélések, de ezek iránt a korlátozott társadalmi nyilvánosság nem viseltetett nagy érzékenységgel. A XIX. századi Angliában például a választásoknak olykor a felét megóvták választási csalás, elsősorban korrupció miatt anélkül, hogy ez megingatta volna a parlamentarizmust. Ráadásul a premodern felfogásban, illetve a mögötte álló társadalmi viszonyrendszerekben a modern alkotmányos érzékenységek nem is működtek.[19]
Ahogy a közélet a XX. század végén egyre inkább szappanoperára kezd emlékeztetni, és az ezzel járó követelmény, hogy a politikusok látszódjanak tisztességesnek, komoly legitimációs feszültséget kelthet – már amennyiben ez az igény érvényesül a posztkommunista országokban. Ahol azonban az alkotmányos ígéreteket, az egyenlőséget és az átláthatóságot nem veszik komolyan, ott a tisztességtelenség bélyege is közömbössé válik.
Ezek szerint viszont a kérdés valójában az, hogy mennyiben jönnek létre ezek a legitimációs feszültségek a hatalomgyakorlásban. Feltételezhető, hogy minél kevésbé hatják át a politikai rendszert a közéleti tisztaságra vonatkozó ígéretek, minél kisebb a társadalmi befolyása azoknak a csoportoknak, amelyek alkotmányos-jogállami viszonyokat igényelnek, minél kisebb a sajtó önállósága, annál csekélyebb az esélye e feszültség létrejöttének. Márpedig e feszültség nélkül valószínűtlen, hogy a tisztességtelenséggel maga az állam szegüljön szembe.[20] (Az antikorrupciós kampányokat e tekintetben figyelmen kívül hagyhatjuk). A fenti feszültség hatására Magyarországon a törvényhozás – a jogállami demokrácia védelmében és a politikai delegitimációtól reszketve – folyamatosan antikorrupciós szabályokkal, az átláthatóság megteremtésével próbálkozik, a kormányzati tisztesség látszatát próbálja megteremteni.[21] A felszínes intézkedésekkel a nyugatosultság látszatát ápolják.
V. A jogállami demokrácia és a korrupció kölcsönhatásai
Paradox módon a jogállamiság – a posztkommunista államok többségének ezen önként vállalt kényszerzubbonya – a strukturális korrupció keretéül szolgálhat. Mivel az adott gazdasági és társadalmi viszonyok mellett nehezen lehetett volna másképp működtetni a demokratikus jogállamot, a korrupt és nepotisztikus struktúrák beépülhetnek a jogállami intézményekbe, s a kormányzást a tisztességtelenség lengi körül. Ismételjük, ezt maga a szabad választáson alapuló többpárti rendszer termeli ki: a választások költségesek, a választókat és a kampánytámogatókat jutalmazni kell. A demokrácia korrumpáló jellege nem új keletű. Andrew Jackson 1829-ben radikálisan demokratikus programmal nyerte az amerikai elnökválasztást – és megteremtette a hivatalnoki zsákmányolás (spoil) rendszerét. Választási ígéretét megtartva Jackson elnök véget vetett a korábbi kormányzatokat kiszolgáló, folyamatosan elfogult igazgatási establishment és a nép felett álló elit zsarnokságának. Érvényesüljön a demokratikus politikai folyamat! Ami annyit tesz: döntsön a nép, kinek akar baksisával adózni!
A politikai vezető (nem csak Kelet-Európában) azt mondja: „Ha nem tetszik az, ahogy – egyébként a nemzet érdekében – mi a párthíveinknek juttatunk, akkor a demokrácia szabályai szerint a nép le fog bennünket váltani.” (Értsd a szabad választás legitimálja az intézményesített kedvezményezést, a kedvencek futtatását, a fosztogatva osztogatást.) Ez a jelszó elég jól hangzik egy olyan korban, amikor a demokratikus hitelvek általánosan elfogadhatóvá váltak, de ellentmond a korszerű, pártatlan, pártpolitika felett álló igazgatás eszméjének, ami pedig a szakértelem jegyében álló kelet-európai legitimációnak ugyancsak része. Ha pedig Kelet-Európában az általános kliensrendszer miatt mindegyik párt ezt a politikai erkölcsöt képviseli, akkor legföljebb az lesz az erkölcsi mérce, amit a Magyar Jégkorongszövetség elnöke valahogy így szokott megfogalmazni: „ha mi (a sportág érdekében) harminc százalékot leveszünk, az rendben van, de nyolcvan százalék, az már lopás.”
A szabad parlamenti választás így a mértékletes közkasszaürítésre adna felhatalmazást. A mértékletesség elve a fenntartható lehalászás, vagyis az olyan mérvű kasszaürítés, ami mellett a következő hatalmi garnitúra számára is marad (újratermelődhet) elég. E helyzetbe a polgárok beletörődhetnek, de aligha éreznek majd az így legitimált politikai rendszer iránt hűséget. Ez a politikai rendszert sebezhetővé, fenntartását – a lojalitás hiányában – mind költségesebbé és – rosszabb esetben – mind erőszakosabbá teszi.
A demokrácia további korrupciós lehetőségeket teremt. A depolitizálás jegyében egyes állami szolgáltatásokat kivonnak a közigazgatási rend alól és „mentesítik” a parlamenti politikai csatározásoktól. Ellenőrzés és felelősség hiányában azután a közhaszon szolgálata magánérdekeknek kedvez. A világszerte szaporodó „független”, közigazgatásilag, de a parlamentnek (politikailag) sem felelős köztestületek a patronázs melegágyává válnak. Magyarországon ez a helyzet a civiltársadalom jelszavának jegyében gomba módra szaporodó közalapítványokkal, köztestületekkel, közhasznú társaságokkal. De Franciaországban is az elnöki patronázs keretében működött a közszolgálati, független televízió. A közszolgálati tévé elnöke pedig a köztársasági elnök bizalmi embere volt.[22]
A strukturális tisztességtelenséget tovább erősíti, hogy éppen a jogállami követelmények miatt rendkívül nehéz fellépni e jelenségek és struktúrák ellen.
Mindenekelőtt igen nehéz a köz szolgálata nevében kialakuló patronázs-struktúrák – közbeszerzés, közszolgálat, közhasznú működés – jogosságát kérdésessé tenni. Ráadásul a demokráciában a parlament jogalkotása legitimnek számít. E tulajdonságánál fogva a törvényhozás egyébként közömbös vagy erkölcsileg aggályos cselekedeteket is jogszerűvé tehet, és a nem tiltottat a hivatalosan elítélhetőn kívül helyezheti. Pontosan így járt el a posztkommunista jogalkotás – alighanem visszaélve jogosultságaival. Megkönnyítette ezt, hogy a jogalkotásban olyan eljárásokat minősítenek jogszerűnek, amelyekre vonatkozóan az államszocializmus után a történelmi tapasztalat még nem adhat sem erkölcsi, sem praktikus útmutatást, mivel ilyen típusú tapasztalat még nem alakulhatott ki. Ilyen jellegű ügyek ugyanis korábban nem léteztek.
A kommunista párt vagyona a jogon kívül állt, ez tette e vagyont a kommunista ideológia bukása után illegitimmé. Ha azonban formálisan jogszerű eljárásban a parlament hagyja jóvá a pártok közpénzből való finanszírozását és vagyonhoz juttatását (különösebb ellenőrzés és szankciók nélkül), akkor ez a védtelen, norma nélküli társadalom számára közömbös és legitim. Vagy inkább: mivel az osztogatás törvényesített, az emberek közömbössé válnak az ilyenfajta fosztogatás iránt. A jog szerint büntethetetlen vétek gyakorisága elfásítja az erkölcsi érzéket. A törvénygyártással jogszerűvé tehető egy sor előny, kedvezmény. A jogállamiság más módon is visszaüt. A vonatkozó döntések vitatására maga a jogrendszer biztosítja a lehetőséget: a hatósági döntés a bíróságon, a törvény az Alkotmánybíróság előtt megtámadható. E szervek a jogállamiság jegyében formális szabályok szerint járnak el, ami formai okokból végül fellebbezhetetlenné teszi a tisztességtelen kormányzati döntést. Így a nem jogi bírálat lehetősége erősen korlátozott. Míg a bírói felülvizsgálat folyik – márpedig az folyhat akármeddig –, minden erkölcsi bírálat demagógia, s az igazságszolgáltatás iránti – állampolgárhoz méltatlan – kishitűség. A döntést követően pedig az igazságszolgáltatás megsértése. A Szokai–Tocsik-ügyben a kormánykoalíció azzal vélte/tudta támadhatatlanná tenni magát, hogy teret engedett a jogszerű eljárásnak, mely – éppen jogszerű formáinál fogva – hallgatást parancsol.[23]
A korrupcióellenes lépések mindaddig propagandisztikusak maradnak, illetve mindaddig megmaradnak az elitek egymás sarcolását szolgáló trükkjei közt, amíg nem olyan társadalmi erők diktálnak, amelyeknek valódi érdeke a kormányzati átláthatóság és az átláthatóság nyomán feltáruló tisztességtelenség megszüntetése. Bár a nemzetközi nyitottság ebben az irányban hat, ez nem elegendő. Nem világos, hogy akár a kliensrendszer, akár a pártokon keresztül gyakorolt zsákmányszerzés, akár a korporatív formációk érdekeltek lennének a radikális változtatásban. A posztkommunizmus egalitárius, azaz az irigység a legfőbb közerény. Az Irigység Köztársaságában az állami szektor és az állami újraelosztás (l. közbeszerzési tisztességtelenség) adott méretei mellett elképzelhetetlen, hogy a választók elfogadjanak egy a megközelíthetetlenségéért kellően megfizetett tisztviselői kart és politikai elitet. Már tudniillik azt nem fogadják el, hogy a képviselők (akik persze nem akarnak kevesebben lenni) meg a köztisztviselők és közalkalmazottak (akik szintén nem akarnak kevesebben lenni) a fontosságuk vagy szakképzettségük piaci árának megfelelő ellenszolgáltatás-csomagot kapjanak. Az se véletlen, hogy a nyilvánosság is felemás ebben a kérdésben. A nyomozó újságírásnak nemcsak az szab határt, hogy a cikket (az ahhoz szükséges utánjárást) nem fizetik meg, vagy egyenesen golyóval fizetik, hanem a laptulajdonos érdekei is.
De ha mégis volnának erők, amelyek javítani kívánnak legalább a szimptómákon, például hatékony etikai kódexeket kényszerítve[24] a közszereplőkre és a köztisztviselőkre, ezek panáceái is félelemmel töltik el a helyzet ismerőit. A közigazgatásban az erőforrások egyre nagyobb részét – egyre csökkenő hozammal – fordítják a korrupció kizárására. Ennek következtében félelem és középszerűség uralkodhat el az államigazgatásban. Az innovációs képesség visszaszorul, az eredményekre törekvés helyett az agyonrészletezett szabályok megtartása kerül előtérbe. A közbeszerzések a tisztaságra törekedve egyre rosszabb minőségűek és egyre drágábbak lesznek.[25] A közigazgatás és a kormányzati összeférhetetlenség szabályozása az elmúlt évtizedekben egyes nyugati országokban már-már a kormányzati munka hatékonyságát veszélyeztette. A választási küzdelem és a politikai vita középpontjába érdemi kérdések helyett a politikusok morális integritása kerül. Ennek hatására egyre szigorodó összeférhetetlenségi és átláthatósági szabályok születnek. Így a vezetésre való alkalmasság helyébe könnyen a robespierre-i erények kerülnek.
Mindez különösen komoly erőforrás-felhasználási zavart okozhat Kelet-Európában, ahol a racionális közigazgatás kevéssé épült ki és nagyon kevés erőforrással rendelkezik. Minden bizonnyal kevesebbet veszítene az orosz nép, ha mondjuk egy olajkitermelési engedély a jog szerint is annak járna, akinek a legjobbak a politikai összeköttetései, ha ezután a nyertes legalább az adókat és a munkabéreket megfizetné. A kliensrendszer azonban az elosztási aktus (a törvényesített lopás) után is megvédi a tulajdonos-klienst: megvédi a további – például adózási – stiklik esetében is. A klasszikus patrónus minden – jogos és jogellenes – beavatkozással szemben oltalmazza a klienst. Tűzön-vízen keresztül, s utóbb árkon-bokron túl…
„Korrupció!” A XVIII. századi Amerikában ez forradalmasító vádszó volt Anglia ellen. A hatalmi ágak működésének megromlását jelentette, azt, hogy a hatalmak túlléptek funkciójuk határán. Ma a korrupcióellenes fellépés jár ehhez hasonló, a hatalmi ágak egyensúlyát – és ezen keresztül az egyéni szabadságot – veszélyeztető „megromlás” veszélyével. Az az eszköztár, amelyet napjainkban igyekeznek bevetni, a még meg nem szilárdult alkotmányos rendet veszélyeztetheti, s ennyiben jogállami szempontból aggályos. Gondoljuk meg: a kormányzati tisztességtelenséggel foglalkozó francia, angol, amerikai és olasz vizsgálóbírák a politikai mérlegelés vagy a külpolitika körébe tartozó kapcsolatokat vizsgálnak. Ez korábban vagy a végrehajtó hatalom privilégiuma volt, vagy olyan technikai ismereteket kíván, amivel a bírák hagyományosan nem rendelkeztek. A parlamenti vizsgálóbizottságok a bírák eljárási jogait kívánják maguknak a bírák pártatlansága és a kihallgatottak eljárási védettsége nélkül. Az átlátható kormányzáshoz szükséges bevallások a magánadatokat sérthetik. A képviselői és miniszteri mentességek felfüggesztése, ami az eljárásokhoz szükséges, lehetővé teszi az ellenzék (vagy a kormányzat) ellehetetlenítését. (A történelmi tapasztalatok szerint az immunitás könnyített megszüntetése az ellenzékek fizikai felszámolását vagy megfélemlítését szolgálhatja.) Ha a demokrácia jegyében a korrupt képviselők visszahívhatók, úgy a reprezentatív demokrácia alapintézménye, a kötetlen mandátum és ezzel a parokiális érdekek fölé emelkedés esélye vész el. A korrupcióellenes harc a jogállamiság alapelveit korrumpálhatja.
Másfelől nézve persze: éppen ezeket az érveket használják a disznóságok elleplezésére a művelt Nyugaton…
Jegyzetek
[1] Joseph LaPalombara: Structural and Institutional Aspects of Corruption. 61 Social Research (1994) 325–350.
Szerintem ez még a fejlett demokráciákban korrupció néven képzett problémát sem fedi; a pártfinanszírozási szabálytalanságokat nem köztisztviselők követik el és nem magánérdekből.
[2] Közgazdászok ezt rent seekingnek minősítik. Legutóbb Fred McChesney kimutatta, hogy az amerikai képviselők a legtöbb pénzt (jogszerűen a választásokra vagy egyenesen a zsebbe) azért kapják, hogy ne hozzanak meg törvényeket, amelyek hátrányosak lennének bizonyos üzleti érdekeknek. (Money for Nothing, Harvard, 1997).
[3] A jelenkori kapitalizmusban a politikai korrupcióra az államnak a gazdaságban játszott kulcsszerepe, a monopolhelyzetek megőrzésének szüksége, illetve a politikai rendszernek a fogyasztói társadalomban való működtetésének költségessége nyújt lehetőséget.
[4] „A legutóbbi időkig a »sleaze« [tisztátalanság, trutymó] kifejezés… rendetlen lakásokra… kétes éjszakai mulatókra… vonatkozott. Ma a jelenkori politikai viselkedésre alkalmazzák…” Trevor Smith: Political Sleaze in Britain: Causes, Concerns and Cures. 48 Parliamentary Affairs (4) (1995) 551.
[5] E ponton messzemenően támaszkodtam John D. Martz munkájára: The Politics of Clientelism. Democracy and the State in Colombia. Transaction Publishers, New Brunswick, 1997.
[6] A közép-ázsiai volt szovjet köztársaságok helyzete, a tömegek politikai mobilizációjának hiányában, és mert a lakosság fizikailag is kiszolgáltatott a helyi kiskirályoknak, a klasszikus Dél-Amerikát idézi.
[7] Rene Lemarchand: Comparative Political Clientelism in S. N. Eisenstadt. In: Rene Lemarchand (eds.): Political Clientelism, Patronage and Development. Beverly Hills, Sage, 1981, 19.
[8] Luis Roniger–Ayse Günes-Ayata (eds.): Democracy, Clientelism and Civil Society. Boulder, Lynne Rieme, 1994, VII–VIII.
[9] Nemzetgazdasági hatékonysági szempontból nemcsak az számít a megvesztegetésben, hogy mennyit adnak, hanem az is, hogy kinek. Ha pl. az uralkodó politikai klikk valamiért nem maximalizálja a megvesztegetést, úgy a hatékonyság csorbul. Éppen ez a kliensrendszerrel összefonódó korrupció „baja”.
[10] Mivel az elosztási döntések hivatali rendszerben születnek, a hivatalban levők esetleg inkább érdekeltek hivatali privilégiumaik hosszú távú maximalizálásában, mint a nagy kockázatú és egyszeri előnyökben.
[11] Magyarország – elhanyagolható méretű belső piaca miatt – tökéletesen kiszolgáltatott volt a világgazdaságnak. A Kelettel szemben védelmet keresve politikailag is erőltette a nyugati integrációt. Így nem meglepő módon (Kazahsztánt leszámítva) itt volt tíz éven át a legmagasabb az egy főre jutó nyugati befektetés aránya a posztkommunista világban.
[12] Nyugaton is sor került időnként nagyarányú privatizációra, de a kelet-európai visszaélések nélkül. Ez az „erkölcsi különbség” tételét látszik alátámasztani. De a nyugati privatizáció kisebb volumenű volt, és egy megszilárdult piacgazdaság demokratikus intézményrendszerében zajlott. Így nem válhatott meghatározó jelenséggé. A piacgazdaság működésének szerves részét képező állami beszerzéseknél már más a helyzet.
[13] További érvényességi feltétel, hogy az államon belül ne legyen számottevő verseny, azaz egy adott elosztható erőforrásról egyetlen szervezet (minisztérium, önkormányzat) döntsön – és ne szerveződhessenek párhuzamos klientúrák.
[14] Vö. Vincenzo Ruggiero: France; Corruption as Resentment. 23 Journal of Law and Society. 1 (1996). 125.
[15] Ha Lebegy és Berezovszkij pünkösdi királyságának példájából általánosítani lehet, úgy Oroszországban a választási „szívességeket” kevéssé honorálják. Az orosz államigazgatási apparátusok urai talán úgy vélik, hogy ha ők megszűnnek létezni, az támogatóik megsemmisülésével járna, a támogatóktól a támogatás tehát ellenszolgáltatás nélkül jár.
[16] Az ezzel kapcsolatos „felmérések” szerint ezekben az országokban a megvesztegetés ritkább ugyan, mint a távol-keleti kis tigriseknél, de nem jobb a helyzet, mint Törökországban. Nem véletlen, hogy a politikatudományi, jogszociológiai és kriminológiai irodalom egyáltalán nem használja ezeket az adatokat.
E módszertanilag több mint aggályos vizsgálatokra való hivatkozásban, a hiedelmek terjesztésében a nemzetközi korrupcióellenes küzdelem önjelölt kereszteslovagja, a Transparency International jár élen.
Miközben a nemzetközi sajtó és a nemzetközi szervezetek a korrupt és nepotista jelzőkkel, illetve patrónusrendszerként kezdik leírni a kelet-európai országok egy részét, egy 1995–96-os felmérésem szerint (amelyet a National Science Foundation támogatott (SE 13237, SIR 11403) a magyarok és oroszok egyáltalán nem tartják ezeket a jelenségeket a legfontosabb társadalmi problémák között említendőnek – sokkal kevésbé tartják fontosnak, mint például a franciák. Megjegyzendő, hogy egy 1993-as felmérés szerint a görögök hét százaléka vélte a korrupciót fontosnak – egy olyan országban, ahol a mindenkori előző kormány elnöke ellen vesztegetés miatt rendszerint büntetőeljárás folyik. A már hivatkozott Transparency International-féle kétes módszertanú összeállítás szerint Görögország Magyarországgal azonos helyen szerepel a korruptsági listán – holott 1989 óta Magyarországon még miniszterhelyettesi rangú személy ellen sem folyt eljárás.
[17] E kézirat lezárása után némi változás következett be Oroszországban és – esetleg – Csehországban. Oroszországban a legbefolyásosabb csoportok immár a büntetőeljárást is használják egymás ellen – korrupciós bizonyítékokat szállítva a rendelkezésre álló igazságszolgáltatási szerveknek és sajtóorgánumoknak. Ez vezetett egyebek közt egy orosz miniszterelnök elleni eljáráshoz.
[18] Olyan ez, mint a köztelevízió: ha nem akar az állam pártatlannak látszani, rögtön kevésbé fontos a hatalmon levők számára, hogy megteremtsék a független köztelevízió látszatát. A rafináltabb kormányzatok persze tudják, hogy a látszólag független televízió hitelessége és befolyása nagyobb lehet – inkább a patrónusrendszer útján gyakorolnak tehát ellenőrzést és befolyást.
[19] Még az 1832-es angol választójogi reform utáni időkben sem jelentett gondot a tory arisztokrácia számára, hogy klienseik szavazatával rendelkezzenek. A kliensek szavazata a patrónus tulajdona – így jutott húsz-egynehány évesen Gladstone is parlamenti képviselőséghez. Csak a patrónusrendszer bomlásával – az egyenlőség eszméjének erősödésével – vált a politikusi és köztisztviselői integritás közítélet tárgyává.
[20] Egyes esetekben az államhatalmi ágak vagy egyes állami intézmények közti ellentétek megindíthatnak ilyen tisztázási kísérletet, feltéve hogy egy megosztott vagy a kliensrendszertől független közvélemény is támogatja őket. (L. az olasz vizsgálóbírák sikeres fellépését negyven év intézményesített politikai korrupciója ellen.)
[21] Ebben – legalábbis egyes közgazdászok – szerint a külföldiek befektetése iránti igény és általában a nemzetközi gazdaságtól függés is pozitív szerepet játszik. Mint Szingapúr és Hong Kong példája mutatja, a beruházásokért folytatott verseny a jogállami garanciák esélyét fokozza, mivel a tőke inkább oda megy, ahol nagyobb a biztonság. Csakhogy az átalakuló gazdaságok rendkívüli megtérülési eséllyel kecsegtetnek, ami megéri a tisztességtelen gazdaságban működés kockázatának vállalását.
[22] A rendszer „előnye”, hogy a kliens több fizetést kaphat, mint ha a közszolgálatba kerülne, nem kell a közszolgálat formális kritériumainak megfelelnie. Ugyanakkor ezek a „társadalmasított” szervek kevésbé átláthatók, amennyiben a magánszervezetekre vonatkozó ellenőrzés alá esnek.
[23] Nem holmi posztkommunista jogi trükkről van szó. Angliában a contempt of court szabálya nevében éveken át tiltották, hogy a Thalidomid -torzszülöttek kártalanításáról írjanak az újságok, s főleg nem lehetett – az igazságszolgáltatási érdek védelmére hivatkozva – a gyártót és a hatóságokat bírálni.
[24] Valami nagy kényszerről nem beszélhetünk ott, ahol – mint Magyarországon – a közalkalmazottak tervezett etikai kódexe kifejezetten megengedné a közalkalmazottak és köztisztviselők számára, hogy különféle felügyelőbizottságokban tevékenykedjenek.
[25] Már Magyarországon is eljutottak oda – a közbeszerzés második évében –, hogy az átláthatóság kedvéért központosított iskolai számítógép-beszerzés az iskolák szerint túl drága gépeket juttat, azt viszont rendkívül lassan és rugalmatlanul.
- Játéktér [6]