[1]
Az 1992 elején aláírt maastrichti szerződés magabiztos proklamációval kezdődik. „A Magas Szerződő Felek ezzel a szerződéssel Európai Uniót hoznak létre magukból… Ez a szerződés azt jelzi, hogy új szakaszába lépett az a folyamat, melynek célja olyan minden eddiginél szorosabb unió megteremtése Európa népei között, amelyben a döntések a polgárokhoz lehető legközelebb születnek meg.”
Korai volt az optimizmus. A minden eddiginél szorosabb unió megteremtésének új szakasza egy régóta tartó, destabilizáló vita feléledésével kezdődött a tagállamok és az EU viszonyáról. A vitában az egyik oldalon azok álltak, akik szerint a maastrichti szerződés túl messzire ment, a demokráciát és a szuverenitást meg kell védeni Brüsszel hatásköri terjeszkedésével szemben. A másik oldal ezzel szemben úgy érvelt, hogy a szuverenitás anakronisztikus fogalom, az előrelépést az EU fontosságának elismerése jelenti, amelynek az EU demokratizálásával kell együtt járnia.
Az Unió mint szuperállam
A vita máig nem jutott nyugvópontra sem az EU tagországainak politikai életében, sem a témával foglalkozó politológiai szakirodalomban. A dilemma más és más köntöst ölt, de az EU-n belüli nézeteltérések mindig kapcsolódnak ahhoz a kérdéshez, hogy hol és milyen eljárási szabályok szerint, milyen – újonnan létrehozandó – intézményes keretek között szülessenek a döntések. „Az a baj, hogy a szuperállamként fellépő unió döntéshozatali rendszere avítt” – idézett egy véleményt az Európa Tanács decemberben megtartott bécsi csúcsértekezletéről a HVG tudósítása. Ezt a kritikát nemcsak úgy lehet érteni, hogy kívánatos lenne, ha az EU-nak adekvát döntéshozatali rendszere lenne, ahogy ezt a Maastrichtért lelkesedők szeretnék. Úgy is lehet – és az euroszkeptikusok ezen a véleményen vannak –, hogy az EU-nak nem kellene szuperállamként fellépnie.
A vitában felvetett kérdések létkérdések mind az egyes tagállamok, mind általában az Európai Unió számára, és így a tagságra aspiráló országok számára is. De ez nem azt jelenti, hogy az a nyelvezet, amelyen a politikai vita folyik, alkalmas a felmerülő problémák igazi természetének bemutatására. A politikusok hajlamosak arra, hogy a számukra kedves meggyőződéseket védelmében érzelmeket ébresztő kifejezéseket használjanak, vagy érzelmeket ébresztő módon használjanak analitikusan is hasznos kifejezéseket. Könnyebb ellenérzést kelteni Maastrichttal szemben, ha azt sugalljuk, hogy a „nemzetállam”, a „szuverenitás” és a „demokrácia” kerül veszélybe, mintha álmosító technikai részletekben merülünk el. Csakhogy az érzelmileg mozgósító nyelvezet gyakran elfedi a valódi problémákat. Példa erre, hogy 1994-ben mind az EU-csatlakozás norvég ellenfelei, mind a brit Konzervatív Párt euroszkeptikus lázadói a szuverenitás és a demokrácia védelmét írták zászlajukra. De politikai prioritásaik nem is lehettek volna különbözőbbek. A csatlakozás norvég ellenzői a jóléti kiadások magas szintjét, a magas környezetvédelmi követelményeket és a nagy hagyományokkal rendelkező halászati ipar védelmét szolgáló állami támogatásokat védelmezték, míg a Konzervatív Párt thatcherista szárnyához tartozó brit euroszkeptikusok az állami kiadások és az állami előírások minden formáját szigorú korlátok közé szerették volna szorítani.
Mit jelent a szuverenitás?
Michael Newman brit politológus tanulságos könyvében a politikai gondolkodás fogalmaira és empirikus bizonyítékokra egyaránt támaszkodva tüzetes vizsgálat alá vonja egyfelől a szuverenitásvita során alkalmazott politikai beszédmódot, másfelől azokat a problémákat, amelyekről szerinte ebben a vitában beszélni kellett volna, de amelyek – éppen az alkalmazott beszédmód miatt – inadekvát módon kerültek szóba.
Akik nem szeretik az EU-t, úgy szoktak érvelni, hogy az unió veszélyezteti a szuverenitást, amire az EU hívei vagy azt válaszolják, hogy a mai világban már nem létezik szuverenitás, vagy azt, hogy nem kellene léteznie, vagy pedig azt, hogy az EU-ban a szuverenitást a tagállamok majd közösen gyakorolják. Newman szerint ez a vita nemcsak azért nem vezetett sehova, mert résztvevői manipulatív módon használták a szuverenitás fogalmát, hanem azért sem, mert ez a fogalom eleve többértelmű.
Jelenthet állami szuverenitást, ez a fogalom Bodinnél és Hobbesnál az államnak (a királynak) azt az igényét volt hivatott igazolni, hogy a hatalmat belső és külső korlátozás nélkül gyakorolja. Megfogalmazása idején lényegében azt mondta ki, hogy sem az ősi privilégiumokra hivatkozó nemességnek, sem a keresztény univerzalizmusra hivatkozó pápának nincs joga az állami hatalomgyakorlásba beleszólni. Jelenthet jogi szuverenitást, mely doktrína szerint a törvények egy olyan szuverén hatóság parancsai, amelynek a társadalom automatikusan engedelmeskedik, de fölötte nincs semmi, aminek a maga részéről engedelmességgel tartozna. Parancsainak azért engedelmeskednek, mert képes büntetni, de rá semmilyen külső testület nem képes büntetést kiszabni. A jogi szuverenitás doktrínája szerint nemzetközi jog nem lehetséges, mert nem létezik olyan szuverén, amely képes lenne betartatni. Sem az állami, sem a jogi szuverenitásnak nincs sok köze a demokratikus eszmékhez, noha a szuverenitást gyakran azonosítják a demokráciával.
Jelentheti persze Locke és Rousseau népszuverenitását is, amely kimondja, hogy a hatalom jogos tulajdonosa a nép, és ennélfogva a nép eldöntheti, hogy a hatalmat ki és milyen intézményes keretek között gyakorolja. Ennek a felfogásnak kétségkívül van demokratikus tartalma. De nem világos, hogy ezek a különböző szuverenitáselméletek milyen viszonyban állnak egymással. A francia forradalomban a népszuverenitás doktrínája kihívást jelentett az állami szuverenitás doktrínája számára, de a népszuverenitás hangoztatása erősítheti is az államot, ha az utóbbi azt állítja magáról, hogy a közakarat megtestesítője, ahogy ezt III. Napóleon vagy a huszadik század fasiszta és sztálinista rezsimjei tették. Ezekben az esetekben az államhatalmat a két doktrína érveinek kombinációjával legitimálták, mely kombinációt az állami népszuverenitás doktrínájának lehet nevezni. A nép nemzetként való elképzelése – a nemzeti szuverenitás doktrínája – szintén erősítheti is, gyengítheti is az államot. Az Osztrák-Magyar Monarchia szétesett a nacionalizmus miatt, Hitler rezsimjének viszont legitimitást kölcsönzött a nemzeti akarat és a népszuverenitás doktrínájának perverz kombinációja.
Ugyanakkor a nemzeti szuverenitás a huszadik század domináns rendező elve is: nemzetállamokban élünk. A nemzeti szuverenitás liberális-demokratikus védelmezői szerint a nemzeti szuverenitás lehet demokratikus fogalom, össze lehet egyeztetni a népszuverenitással, ha a nemzeti szuverenitást megtestesítő nemzetállam belső rendje demokratikus. E nézet képviselői úgy tartják, hogy egy állam attól még a külvilággal való kapcsolataiban megtestesítheti a nemzeti szuverenitást, hogy belső rendjében a hatalom megosztott, a hatalomgyakorlás decentralizált. A szuverenitás tehát jelenthet – ha nevet akarunk adni a gyereknek – megosztott szuverenitást is.
A szuverenitás védelmével szemben két tétel fogalmazódott meg. Mindkettő az állami és a jogi szuverenitás két lényegi elemét vonja kétségbe: egyfelől azt, hogy az állam jogszerűen rendelkezik teljhatalommal egy terület fölött, másfelől pedig azt, hogy semmilyen külső erőnek nem tartozik elszámolással. Az első tétel szerint a szuverenitás mítosz. Mítosz egyrészt azért, mert az állam egyetlen társadalomban sem rendelkezik hatalmi monopóliummal, a liberális demokráciákban pedig a hatalom diszperziója intézményesítve is van, kívánalom is. Másrészt azért, és a hangsúly ezen van, mert a szuverenitásnak szigorú külső, nemzetközi korlátai vannak egy olyan világban, amelyre a kölcsönös függés egyre inkább jellemző. A második tétel szerint a szuverenitás veszélyes. A belpolitikai kockázat az, hogy a szuverén állam még a liberális demokráciákban is abszolutista hatalomgyakorlásra törekedhet, a külpolitikai kockázat pedig az, hogy a szuverenitás eszméje (különösen, ha nacionalizmussal párosul) legitimálja az agressziót, a terjeszkedést, mások érdekeinek figyelmen kívül hagyását. Akik ennyire drámaian azért nem látják a dolgot, azok pedig úgy érvelnek, hogy a szuverenitás illúziójának kergetése eltereli a figyelmet az igazán sürgető világproblémák megoldásáról. A militarizmus, a gazdasági bizonytalanság, a nyomor, a környezetszennyezés által okozott veszélyeket egy állam nem tudja elhárítani, csak a nemzetközi összefogás.
Newman maga is azon a véleményen van, hogy a szuverenitás nem különösebben hasznos analitikus fogalom. De azért a szuverén államokat érdemes azoktól az entitásoktól megkülönböztetni, amelyek csak törekednek a szuverenitásra. Hogy ezt megtehessük, a szuverenitást elegendő formális-jogi értelemben definíciós attribútumként felfognunk: szuverén az az entitás, amelynek államiságát elismerik. Ha így teszünk, nem kényszerülünk arra, hogy az európai integrációs folyamatok kapcsán „szuverenitásveszteségről” vagy (ha támogatjuk ezeket a folyamatokat) „szuverenitásegyesítésről” beszéljünk, ami nagyon pontatlanul írja le azt, ami a szemünk előtt zajlik. Sokkal pontosabb úgy fogalmazni, hogy az EU-tagállamok olyan jogi kompetenciákról mondanak le, amelyeket eddig az államiság attribútumainak tartottak, de ma már nem.
Föderalisták, realisták
De mi is zajlik a szemünk előtt? Az európai integrációs folyamat értelmezése is az eszmék arénájában történik, és a válasz arra a kérdésre, hogy mi az Európai Unió, konceptuális nézőpont függvénye. A föderalista és a realista nézőpont szembeállításával lehet illusztrálni, hogy ez mennyire így van. A föderalista vízió, amelyet talán Altiero Spinelli fogalmazott meg a legékesszólóbban még Mussolini börtönében, meghatározó eleme volt a második világháború utáni (nyugat-)európai integráció legaktívabb kezdeményezői világnézetének. Azért küzdöttek a csak igen embrionális formában magasztos Közös Piacért, mert remélték, hogy első lépés egy Európai Föderáció megteremtése felé. A föderalisták a huszadik század első felének európai történelméből azt a tanulságot vonták le, hogy a szuverén nemzetállamokat fel kell számolni, mert agresszívak, egymás fölötti uralomra törekszenek, ami elkerülhetetlenül vérfürdőkhöz és a legerősebb állam hegemóniájához vezet. A realisták ezzel szemben úgy gondolták, hogy az államok a nemzetközi politika oszthatatlan elemei, lényegükből fakadóan önzők és kompetitívek, ezért a nemzetközi politika alapvetően konfliktusos. De az államok biztonságra is törekszenek, és igyekeznek elkerülni az állandó háborúskodást. Ebből a perspektívából az EU a biztonság érdekében történő konfliktusmenedzselés és a versenyszabályozás eszköze.
Manapság az EU legtöbb tudós tanulmányozója olyan megközelítési módot választ, amely e két szélsőséges nézőpont között helyezkedik el. De ez mit sem változtat azon a tényen, hogy az EU-val foglalkozó elméleti irodalmon belül jól megkülönböztethető két irányzat, és az egyik a föderalista, a másik pedig a realista perspektívával rokonítható. Newman nyilvánvaló szimpátiával tekint a föderalista jellegű megközelítésekre, bár szkeptikusan kezeli kimondott vagy kimondatlan előfeltevéseiket. Alaptalannak tartja például azt az előfeltevést, hogy az európai integrációnak iránya és végcélja van, hogy tudjuk, hova tart a fejlődés. De a realistákkal ellentétben szilárdan meg van győződve arról, hogy az EU unikális nemzetközi szervezet, nem pedig egy a sok közül. Ha nem is lépett a tagállamok helyébe – és esetleg nem is fog –, mint ahogy a föderalisták állítják, remélik, jósolják, az EU akkor is több, mint részeinek összege.
„Procedúrák és értékek konstellációja”
Newmant az Európai Unióval kapcsolatban mindenekelőtt az érdekli, hogy eddigi és várható fejlődése jó-e a demokráciának, elmélyíti-e avagy aláássa a demokráciát. Az integrációs folyamat által okozott állítólagos szuverenitásveszteséget nem tartja veszélyesnek a demokratikus értékek szempontjából. A válasz arra a kérdésre, hogy mi az EU, azért fontos, mert ettől a választól függ, hogy mikor tartjuk demokratikusnak. Akik biztosak abban, hogy az EU a federalizmus felé halad – és továbbra is afelé kell haladnia –, azok magabiztosan kijelenthetik, hogy az EU már most olyan politikai test, amelynek teljesen kifejlett demokratikus intézményekre van szüksége: valódi törvényhozásra, demokratikusan legitimált végrehajtó hatalomra. Hasonlóképpen, akik meg vannak győződve arról, hogy a tagállamok dominánsak – és azoknak is kell maradniuk –, azok ezzel nem fognak egyetérteni. Newman realista federalistaként komplexnek látja a tagállamok és az EU viszonyát, ezért úgy gondolja, hogy az EU-ban a demokráciának is rendkívül komplex módon kell működnie. Ezért önmagában az nem zavarja, hogy Brüsszel és a tagállamok illetékességi körei nincsenek világosan elválasztva, hogy ismételten újra kell tárgyalni, bizonyos döntések milyen szinten szülessenek meg. Ezt az unió döntéshozatali struktúráiba többé-kevésbé szándékosan beépített, végső soron egészséges feszültségnek tartja, nem a káosz, hanem a komplexitás megnyilvánulásának.
Arról azonban szó sincs, hogy az unión belüli demokratizmust kifogástalannak tartaná. Véleménye szerint az EU annyira demokratikus, amennyire az a politika, amely megvalósításához az EU eszköz, demokratikus tartalmú. Éppen ezért az EU fenntartása vagy továbbfejlesztése sem önérték, önmagában az integráció sem nem bűnös, sem nem erényes, sem nem pozitív, sem nem negatív, sem nem progresszív, sem nem reakciós fejlemény. Megítélése attól kell hogy függjön, hogy a segítségével megvalósított politika mennyire kedvez a demokratikus értékeknek.
A bökkenő ott van, hogy nemcsak a szuverenitás, hanem a demokrácia is olyan fogalom, amelynek jelentése vitatott. Newman ezt készségesen el is ismeri, maga hangsúlyozza, hogy a demokrácia „procedúrák és értékek konstellációja”, mégpedig olyan értékeké, amelyek konfliktusba is kerülhetnek egymással, amelyek között egyensúlyt kell teremteni, amelyeket rangsorolni kell. Az a kényelmetlen körülmény, hogy egyensúlyozni és rangsorolni többféleképpen is lehet, ha figyelmét nem is kerüli el, nem válik szemében olyan problémává, amelyről azt gondolná, hogy plauzibilis megoldást kell rá találnia. Newman egy tág értelemben vett szociáldemokrata értékrend szempontjai szerint ítéli meg az EU demokratizmusát, és az integráció további elmélyítését attól függően tartja kívánatosnak, hogy a továbbfejlődő EU előreláthatólag mennyire nyújt biztonságos otthont a szociáldemokrata értékeknek. Ennek megfelelően az egyik legfontosabb kifogása az EU ellen, hogy a piaci versenyt minden más társadalmi és gazdasági elv fölé emelte. Ugyancsak ennek megfelelően az EU demokratizálási programjaként olyanokat javasol, mint a teljes foglalkoztatottság melletti elköteleződés, a szociális jogok kidolgozása és kodifikálása, a redisztribúció szerepének növelése stb.
Ha Newman könyvének ez az aspektusa elméleti szempontból csalódást okoz is, egy nagyon fontos dologra itt is felhívja a figyelmet. Félreértés az Európai Unió további fejlődését merőben annak függvényében látni, hogy mi lesz az euroszkeptikusok és az euroenthúziaszták közötti huzakodás kimenetele. A minden eddiginél szorosabb unió elég sokféle lehet attól függően, hogy milyen lesz a konstellációja azoknak baloldali és jobboldali, konzervatív és liberális értékeknek, amelyek képviselői otthonosan érezhetik benne magukat.
- Euróra [6]