A magyar história úgy tudja, hogy a haza bölcsét, Deák Ferencet 1848-ban kifejezetten kapacitálni kellett arra, vállalná el az első felelős magyar „minisztérium” igazságügy-miniszteri posztját. 1867-ben azonban, miután tető alá hozta főművét, a kiegyezést, már semmilyen kormánytisztséget nem vállalt, illetve nem fogadott el: az egykori igazságügy-miniszter a magyar történeti alkotmányra precízen rászabott kiegyezéssel lefektette a felelős kormányzás közjogi alapjait, a hivatalviselést azokra hagyva, akik nálánál nagyobb ambíciókat dédelgettek magukban a folyamatos közszerepléssel járó politizálás iránt. Az azóta hivatalt viselt igazságügy-miniszterek történelmi tablóján szép számmal találunk olyan kiváló jogtudósokat is, akik méltóképpen folytatták Deák Ferenc művét, elsősorban a magánjogi és a büntetőjogi kodifikáció területén. A közjog területén ugyanakkor a magyar politikatörténet nem adott sok lehetőséget a mindenkori igazságügy-minisztereknek arra, hogy a tisztségükkel elengedhetetlenül együtt járó ambícióik a fantáziájukat is kellően megmozgathassák. Egészen az 1989-90-ben bekövetkezett legújabb rendszerváltásig.
Fantázia és fölkészültség dolgában a köztársaság kikiáltásától kezdve a rendszerváltás előtti utolsó igazságügy-miniszter, Kulcsár Kálmán a nagy elődökhöz méltóan is jól állt, a kezdeményezés felelősségét és dicsőségét azonban a kerekasztal elvette tőle. Az Antall-kormány igazságügy-miniszterére, Balsay Istvánra az MDF–SZDSZ-paktum alkotmányba emelésén túl is jutott néhány rendszerváltó jelentőségű közjogi törvény előkészítése, bár a sajtón nevelt közvélemény alighanem a bírósági vezetők hirtelen közérdeklődésre számot tartott kinevezéseivel kapcsolatban emlékezik majd rá. Vastag Pál, a Horn-kormány igazságügyi tárcavezetője az új magyar alkotmány parlamenti beterjesztőjeként írhatta volna be a nevét a história könyvébe, ha a kétharmados törvényhozási többség fölött diszponáló MSZP–SZDSZ-koalíció – túlzássá nemesített önkorlátozással – nem talált volna olyan alkotmány-előkészítő metódust (egy különleges jogkörű és eljárási rendű parlamenti bizottság létrehozásával), amellyel eleve szinte lehetetlenné tette az alkotmányozás sikeres végig vitelét. Így aztán – a kudarc nyomán visszavett önálló kezdeményezés jogán – az 1996–97-es igazságügyi reform megindítása fűződhetett Vastag Pál nevéhez. Részben e reformnak köszönhető az, hogy az Orbán-kormány 1998-ban hivatalba lépett igazságügy-minisztere, Dávid Ibolya egy erősen redukált jogkörű minisztériumot vehetett át elődjétől, és hogy az ő miniszterségének történelmileg egyik legemlékezetesebb döntése éppen e reform leállítása lett. Félő azonban, hogy a magyar jogtörténetírás elsősorban azt jegyzi majd fel Dávid Ibolya neve mellé, hogy csekéllyel hivatalba lépése után, 1998-ban ő értelmezte újra (helytelenül) jogrendszerünk évszázados intézményét, a kegyelmezési jogot.
Jogszabály-foltozgatások
A XIX. század nagy reformnemzedéke talán nem képzelhette, a XX. század végének rendszerváltó nemzedéke pedig bizonyosan nem gondolhatta volna, hogy a XXI. század hajnalán egy magyar igazságügy-miniszternek arról kell biztosítania európai kollégáit, hogy Magyarország nem tervezi az egyszer már eltörölt halálbüntetés újbóli bevezetését. A közelmúltban hivatalba lépett Bárándy Péter mindenesetre föladatának tartotta azt, hogy az EU-tagjelölt országok igazságügy-minisztereinek berlini találkozóján leszögezze: az emberileg még egyáltalán belátható jövőben Magyarországon kivégzés nem lesz. Dacára annak, hogy az ország 2002 tavaszán leköszönt fiatal miniszterelnöke utolsó „hivatali” rádióinterjújában ennek az ellenkezőjén nyilvánosan elgondolkodhatott.
Mint tudvalevő, az 1990-ben megválasztott Országgyűlés hazánk Európa Tanácsba történt fölvételéig nem talált időt arra, hogy a kérdéssel foglalkozzék. Göncz Árpád volt az, aki 1990 nyarán ígéretet tett rá, hogy ha a magyar bíróságok kiszabnak is ilyen büntetést, ő minden elítéltnek kegyelmet fog adni. Az Országgyűlés ezt követően sem jutott hozzá a kérdés megtárgyalásához, s a halálbüntetést végül az Alkotmánybíróság radírozta ki a Btk.-ból.
A rendszerváltáshoz, a „jogállami forradalomhoz” nyilván az lett volna méltóbb, ha ezt a rövid munkát maga a szabadon választott országgyűlés végzi el. Ám ennél is fölemelőbb lett volna, ha az országgyűlésnek az egész Btk.-t sikerült volna megújítania – az elmúlt tizenkét év alatt.
A magyar Országgyűlés a rendszerváltás óta egyelőre egyik nagy jogág anyagi jogi kódexét sem cserélte föl újra, jóllehet gyakori módosításokkal sikerült alkalmazhatóvá tennie a „létezett” szocializmusból ránk maradt Btk.-t és Ptk.-t is. Utóbbinak átfogó szabályozási koncepciója Dávid Ibolya minisztersége alatt (egy általa fölkért, nagy tekintélyű bizottságban) lényegében teljes egészében elkészült, s most afféle társadalmi köröztetésen jár éppen, és nagyon jó, hogy ott jár. A normaszöveg végső formába öntéséig természetesen még jó néhány évet várnunk kell, hatalmas munkáról lévén szó.
Addig is, míg az új polgári törvénykönyv – várhatóan talán az évtized végére – teljes egészében elkészül, a hatályos Ptk. módosítása néhány részterületen már az elmúlt években is elkerülhetetlennek látszott. Az IM ezért itt-ott előrehozta a kodifikációt, és kénytelen volt belenyúlni az anyagi jogi szabályokba. Hasonlóan tűzoltó jelleggel módosított a polgári eljárásjog kódexén, hogy a rendkívüli jogorvoslatot valóban rendkívülivé tegye. Tárgyilagos szemlélő a civilisztika területén végigvitt legtöbb módosítást helyesnek tarthatja.
A büntető törvénykönyv esetében az előrehaladás lassúbb ütemű volt. Az újságolvasó ember időnként értesült arról, hogy a minisztériumban állítólag folyik az új Btk. előkészítése, de ebben az ügyben az érdeklődő az elmúlt kormányok alatt még tézisszintű szabályozási elvekkel is alig találkozhatott. A mai napig majdnem 60 alkalommal módosított hatályos Btk.-t az Orbán-kormány is jócskán megfoltozta, jelentős új intézményeket vezetve be a szövegbe. Más kérdés, hogy ezek indokoltságát a szakmai közvélemény nem egységesen ítélte meg, az új szabályok hatása pedig egyelőre nem értékelhető kedvezően.
A büntetőeljárási törvény esetében 1998 elején áttörés történt. A Horn-kormány által beterjesztett, majd a parlament által elfogadott és a köztársasági elnök által kihirdetett új kódexet a hivatalba lépő Orbán-kormány azonban parlamenti többségével elsüllyesztette, vagy legalábbis egyelőre elúsztatta. Az új büntetőeljárási törvény volt mindenesetre az elmúlt tizenkét év egyetlen újraírt nagy törvénykönyve, de e beavatkozás nyomán még az sem lépett hatályba.
A közjogi kodifikáció területén az elmúlt négy év mutatta fel a legszerényebb teljesítményt, ha az 1990 óta elfogadott törvények jelentőségét vesszük alapul. A Fidesz–MDF(–kisgazda)-kormány parlamenti többsége nem tette lehetővé, hogy az igazságügyi tárca nagyívű alkotmányreformon gondolkodhassék. Ennek ellenére kiváló elképzelések és felejthető elgondolások egyaránt születtek a minisztérium törvény-előkészítő műhelyeiben – az elfogadtatás legcsekélyebb esélye nélkül. A hatályos alkotmányt egy esetben sikerült módosíttatni.
Az új alkotmány néhány éve még ambiciózusan megkezdett előkészítése 1998-ban megtorpant. Azóta is sajátságos tény, hogy a térségben (Észtországtól Albániáig) hazánk az egyetlen állam, amely a mai napig nem alkotott (formálisan) új alkotmányt. E tekintetben a rendszerváltás óta az Orbán-kormány ideje alatt történt a legkevesebb előrelépés, még ha ennek okait nem az alkotmányozásra nagyrészt fölkészült Igazságügyi Minisztériumon belül találjuk is.
Történelmi távlatból visszatekintve az elmúlt tizenkét év törvényalkotását az alapján is szemlélnünk kell, hogy a megalkotandó nagyobb jelentőségű törvények közül mely törvények nem születtek meg. A hiánypótlás terén kifejtett erőfeszítések eredményességét illetően a három teljes törvényhozási ciklus közül a legutóbbi érhette el a legkisebb sikereket. Ráadásul a rendszerváltás óta egyetlen új kódex, a büntetőeljárási törvény zátonyra futtatásával azt is megakadályozta, hogy ami egyszer már megszületett, az pályájára állhasson.
Történelmileg alighanem úgy fog látszani, hogy az igazságügyi kormányzat a maga részéről az elmúlt négy évben a folyamatosan esedékes deregulációban és a hazánk uniós csatlakozásához szükséges töménytelen jogharmonizációban alkotott igazán maradandót. Igaz, nem eleget.
Betyár, kalap nélkül
Az Igazságügyi Minisztérium sajátos helyet foglal el a tárcák között. A Monarchiából maradt hagyomány szerint az igazságügy-miniszternek teljes rálátása van a jogalkotás egész spektrumára, minden jogszabálytervezetnek át kell mennie a kezén. S ha egyes kormányok – mint a legutóbbi fél évtizedben – csökkentették is az igazságügyi tárcához rendelt föladatokat, ez a sajátos szereposztás hazánkban nem vehető el az IM-től a létének és értelmének megkérdőjelezése nélkül. Ez az ellenőrző-véleményező szerep teszi kiválasztottá a magyar igazságügyi minisztériumot, mintha egy kormányfői hivatal jogi-kodifikációs főosztálya lenne. Mellette-fölötte persze a kormányfő hivatalában is működött mindig egy – sőt az Orbán-kormány alatt kezdetben mindjárt két – hasonló föladatú részleg, az IM kapacitása azonban mindenkor lehetővé tette, hogy alkotmányossági, kodifikációs, jogrendszerbe-illeszthetőségi és nemzetközi jogi szempontból a tárca vizsgálja meg a bármely más tárcánál kezdeményezett, és az IM szűrőjén kötelezően átfuttatott összes jogszabálytervezetet. A minisztériumnak, illetve az igazságügy-miniszternek ezt a kitüntetett szerepét – természetesen – a tárca legújabb statútuma is megerősítette; Magyarországon nem is tehetett volna másként.
Hazánkban, mint tudjuk, az ügyészség – néhány tekintélyes európai jogrendszerrel ellentétben, de néhány más tekintélyes európai jogrendszerhez hasonlóan – az 1949-es kommunista alkotmány hatálybalépése óta nem tartozik a kormány, illetve az igazságügy-miniszter felügyelete alá, jóllehet az 1871-ben született első ügyészségi törvényünk azt eredetileg – de már akkor is nagyon nagy viták nyomán – oda helyezte. Azokban az országokban, amelyekben ma is kormány alatt van, az ügyészség újabban igyekszik is kikúszni a fölügyelet alól; ez Európában már-már trendnek látható, a független ügyészség jövője biztosabb. Márpedig egy igazságügyi minisztérium ügyészség nélkül olyan, mint a betyár kalap nélkül, hacsak nem magyar, mert nálunk az IM-nek a futószalagon becsatornázott jogszabálytervezetek tömeggyártása a fő föladata.
Az 1998-ban posztjára került igazságügy-miniszter, Dávid Ibolya nem csinált titkot abból, hogy ügyészség nélkül szűknek érzi az IM gúnyáját, és hamarosan kísérletet tett arra, hogy az ügyészséget maga alá gyűrje. A kísérlet – mint látni fogjuk – alkotmányosan nem járt sikerrel, de a gyakorlatban komoly és lehangoló eredményeket ért el.
Hazánkban az 1997-es igazságszolgáltatási reform részleges beindítása óta a bírói kinevezések előterjesztése, a bírósági vezetők kinevezése, a bíróságok költségvetésének előkészítése és egy sor más kérdés szintén nem tartozik már az IM kompetenciájába. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács létrejöttével – hasonlóan sok európai országhoz, és ellentétben sok más európai országgal – ezekre az ügyekre a tárca vezetőjének már csak az OIT egyik tagjaként van némi befolyása. Az OIT ma szinte egyetlen életképessé lett mementója a kilencvenes évek közepén megindult, majd kisvártatva elvetélt alkotmányozási nekibuzdulásnak.
Dávid Ibolya azt a véleményét sem titkolta, hogy nem fogadja örömmel a körülmények ilyetén megváltozását, és a maga részéről szívesen bíbelődnék az olyasfajta kinevezési kérdésekkel, amelyek egykori elődjének, Balsay Istvánnak sajátos hírnevet szereztek. Az alkotmányba bebetonozott intézményszületést – nem úgy, mint a szintén alkotmányba írt ítélőtáblák esetében – már nem lehetett visszacsinálni, de az Orbán-kormány folyamatosan gondoskodott arról, hogy az OIT költségvetési tervének jelentős átírásával – vagyis alulírásával – a bírói függetlenség kontúrjainak halványítását azért sikerüljön némiképp elérnie.
Mindezek mellett Dávid Ibolyának az sem volt ínyére, hogy közvetlen elődje, Vastagh Pál a Horn-kormánynak kiszabott ciklus végére az IM teljes hivatali apparátusát átköltöztette a Szalay utcai igazságügyi palotából a Kossuth térre nyíló Miniszterelnöki Hivatal épületébe. Mintha csak ezzel is az fejeződött volna ki, hogy a tárca közvetlen kormányfői irányítású, jelentéktelen minisztériummá vált, kicsiny jogszabályszűrő hivatallá degradálódott. (Ráadásul az egykor birtokolt épületrészt a Szalay utcában éppen az akkor fölállított OIT-nek kellett átadni.)
A redukáltatott jogkörű minisztérium kompetenciájában a klasszikus feladatok és hatáskörök maradtak, ideértve a „saját jogú” jogszabályalkotást és törvény-előkészítést, a jogszabály-kiiktatás, azaz a dereguláció irányítását, valamint a közjegyzők, ügyvédek, jogtanácsosok, bírósági végrehajtók „szakmai fölügyeletét”, és különösen a büntetés-végrehajtási szervezet működésének irányítását és ellenőrzését.
E csökkentett hatókörű, kis túlzással börtönügyi minisztériumnak nevezhető tárca ugyanakkor 1998-ban kapott néhány új jogkört is. Az ekkor elfogadott új statútum új föladatként jelölte meg a jogszabálytervezetek előzetes hatásvizsgálatát és a jelentősebb jogszabályok utólagos hatásvizsgálatának összehangolását. Részletesebben szabályozta a széles körű uniós jogharmonizáció irányításával és összehangolásával kapcsolatos újabb feladatokat.
Ezeken kívül a tárca megkapta a Központi Kárrendezési Iroda felügyeletét és irányítását, valamint csodálatos módon a nyakába akasztották a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal felügyeletét is, holott e hivatal tevékenysége és terrénuma már ránézésre sem passzol az IM hagyományos kompetenciaköréhez. Nehéz más indokra gondolni, mint arra, hogy az IM a Miniszterelnöki Hivatalba költözvén egyszerűen közel volt. Ekként e hatáskörbővítést lényegében helyhiány okozta: a kultuszminisztérium szétválásával egyik új minisztérium se vitte magával e koloncot, ugyanakkor a nagyra nőtt MeH-ben a kisebbségi hivatal felügyeleti részlege már nem fért el, ezért fölköltöztették néhány emeletet, ahol viszont már az IM újonnan kialakított irodái voltak. De alighanem egyszerűbb, ha csak azt mondjuk: nem tudható, hogy mit kerestek a kisebbségek az IM-ben.
E szerény hatáskörökkel bővített, ugyanakkor jelentős hatalmi és hatalom-éreztető hatásköröket elvesztett tárca valójában sohasem tartozott a legfontosabb minisztériumok közé. Mindenesetre nyugodt helynek számított, ahol a négyévente odakerült miniszter mindenkor rábízhatta a tényleges munkát a megbízható apparátusra. Az IM-ben a technikai személyzeten kívül mindenki jogász (sőt – Magyarországon vagyunk! – néhány közülük bíró), aki már akkor is fölkészülten dolgozott a maga szakterületén, amikor a köztisztviselői fizetések még szánalmasan alacsonyak voltak.
A rendszerváltás óta a tárcát vagy az MDF, vagy az MSZP irányítja. Dávid Ibolya már miniszterként lett az MDF elnöke, lojális politikai államtitkára pedig hamarosan a párt alelnökévé vált. A kormány egyetlen női minisztere, akit eredetileg valamiféle családügyi minisztériummal hozott hírbe a sajtó, nem sokkal a kormányváltást követően nemcsak a kormány legnépszerűbb minisztere, de az ország legnépszerűbb politikusa is lett. A szerepébe egyre inkább beletanuló, miniszterségének, pártelnökségének és női mivoltának előnyeit egyaránt egyre tudatosabban megélő és kihasználó politikus szakpolitikusként keménykezűséget, pártpolitikusként békejobbos szelídséget mutatott, s erre a sajtó és a közvélemény vevő volt. Társadalmi támogatottságának nyilvánvalóvá válása után Dávid Ibolya szándékosan azt a képet tartotta fönn magáról, amely korábban magától hozott elfogadottságot neki. Személyes népszerűségéből – a kezdeti remények ellenére – pártja nem, tárcája azonban annál inkább részesült. A sajtó elhitte, hogy a minisztérium jól működik. Tény, hogy a minisztérium kommunikációja jól működött.
Nemzeti kalapszalagok
Ha egy igazságügyi minisztériumot méltóképpen kívánunk megítélni, a korrekt vizsgálat tárgya elsősorban az lehet, hogy egy adott időszakban mit végzett a tárca a jogszabályalkotás terén. Az Igazságügyi Minisztérium ugyanis nemcsak a más tárcáknál született jogszabálytervezeteket világítja át, hanem néhány területen saját jogon alkot illetve készít elő jogszabályt. E területek valamennyi nagy jogág legfontosabb szabályainak el-, illetve előkészítését igénylik: az igazságügyi tárca a közjogi, a magánjogi és a büntetőjogi kodifikáció kormányzati gazdája.
Az Orbán-kormány programja az úgynevezett „minőségi jogalkotásra” való áttérést hirdette meg. Ne firtassuk, hogy e cél elérését mennyiben szolgálta a parlamentnek csupán háromhetenkénti összehívása, a kétharmados támogatottságot igénylő törvények tervezetének nyilvánosság előtti, reménytelen lobogtatása, csak azt vegyük szemügyre, hogy ezen a téren az igazságügyi tárca 1998–2002 között mit tett az asztalra.
A közjog területén a tárca komoly műhelymunkát végzett, de erőfeszítései nem vezettek a kívánt eredményre. Tervezeteiről a járatlan szemlélő is azonnal láthatta, hogy kétharmados elfogadásukra nincs esély.
A nemzetközi szerződések megkötésének új rendjéről szóló, évek alatt érlelt koncepcióból született tervezetet például a parlament már csak azért sem tudta volna elfogadni, mert a széleskörű vitában a képviselők olyan alapkérdéseket kezdtek újratárgyalni – mint hogy monista vagy dualista legyen-e a rendszer –, amelyek előzetes eldöntése nélkül semmilyen részletszabályok megvitatására nem volt lehetőség. Hogy az ilyen alapkérdések eldöntésére a teljes konszenzus elérését célzó – akkor még – hatpárti tárgyalások lettek volna a legalkalmasabbak, azt a Fidesz-kormányzat az elmúlt négy évben más alapkérdések esetében sem volt képes vagy hajlandó belátni vagy elfogadni.
Az ekként emlékezetes „politikai megosztottság” időszakában – a tárca előkészítésében – a kormány alapvetően szükségesnek ítélhető alkotmánymódosítási javaslatait rendre nem sikerült keresztülvinni a parlamenten. Holott aligha vitathatóan sürgős szükség lett volna a számtalanszor módosított, toldozott-foldozott alaptörvénynek (az 1949. évi XX. törvénynek), a köztársaság alkotmányának további többszöri módosítására. Az Alkotmánybíróságról szóló fejezet átalakítása illetve bővítése (és az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosítása), a parlamenti köztársaságielnök-választás szabályainak pontosítása, valamint – a NATO-kötelezettségekből adódóan – a külföldi csapatok magyarországi állomásoztatását csupán kormányengedélyhez kötő passzus beemelése ilyen formán az úgynevezett politikai megosztottság áldozata lett.
A jogalkotásról szóló, 1987-ben született törvény – a megszületésekor nagy körben üdvözölt, egykoron óriási jelentőségűnek tartott, a kommunizmus végóráiban „jogállami” jellege miatt ünnepelt, mára azonban tökéletesen kiürült és elavult – szabályainak átfogó módosítása a tárca általi előkészítésben szintén szép föladat lett volna a rendszerváltást már egy évtizede maga mögött hagyott törvényhozásban, ha a más ügyekben természetes, politikai természetű nézetkülönbségek itt sem tették volna eleve lehetetlenné a konszenzust.
A kormánynak és a tárcának nem ezek a meddő próbálkozásai eredményezték a törvénygyártást kimutató kedvező statisztika kialakulását. Az elmúlt ciklusban az Igazságügyi Minisztérium a második lett a tárcák között mind a benyújtott, mind az elfogadott törvényjavaslatok számát tekintve. A tárca által parlament elé vitt 72 törvényjavaslat közül 55 ment át a törvényhozási szűrőn, többségük szinte teljes támogatottság mellett.
Javította a statisztikákat az a néhány törvény, amely a nemzeti érzést hivatott szolgálni. Ezek a törvények abból a megfontolásból születtek, hogy a nemzeti érzést nem csupán szolgálni kell, de erősíteni is, és nem csupán kormányintézkedésekkel, de törvényekkel is, ráadásul abban a meggyőződésben, hogy e törvények az említett cél eléréséhez nem csupán szükségesek, de arra alkalmasak is. Az emléktörvények, vagyis az államalapításról és a Szent Koronáról, a magyar hősök emlékének megörökítéséről és emlékünnepéről szóló törvények (kiegészülve a hűség napjáról szóló kormánydöntéssel), a nemzeti zászló kitűzését minden napra kötelezővé tevő jelképtörvény-módosítás, valamint a magyar nyelv „utcai” védelméről szóló törvény (melyet nyelvtörvénynek szerencsére túlzás volna nevezni, legföljebb reklámnyelvtörvénynek lehetne hívnunk) kétség kívül nemes kezdeményezésekre jöttek létre. „Szakmai” szempontból ugyanakkor az „eredmény” némiképp szomorúnak is tartható.
Az a tárca, amely – kis átszervezéssel – képes lett volna akár az új alkotmány teljes normaszövegének a megírására is, s amely komplex jogszabálycsomagok előkészítését sem tarthatja túlméretezett feladatnak, az elmúlt években kénytelen volt olyan színvonalú törvénytervezetekkel foglalatoskodni, amelyek nehézségi foka a kezdő kodifikátor-iskola alaposztályában sem okozhatna gondot. E törvények szükségességéről megoszlanak a vélemények, a legeredetibb általános vélemény az, hogy ezekre semmi szükség, a bennük szabályozott kérdések nemhogy törvényt, de semmilyen jogszabályt nem igényelnek. Most, hogy megvannak, ámulva vehetjük észre, hogy nincs mit értékelnünk bennük. Jó, hogy vannak, de azt se vennénk észre, ha nem lennének.
E szimbolikus, törvénybe csomagolt, nemzeti szalaggal átkötött gesztusok előkészítésének nehézsége legföljebb abban állt, hogy értelmet kellett adni a „jogosításnak”. A lecke – kis túlzással – az volt, hogy e jogszabályok mondjanak is valamit, meg ne is, vagyis legyen szép a szövegük, de normatíve ne következzék belőlük szinte semmi. Ezt a talán nem túl méltó feladatot a tárca jól oldotta meg. Szerencsére a lényeges mondanivaló nem a törvényekbe, hanem inkább azok indokolásába került. (Kár, hogy néhány kisebb nyelvi pontatlanság éppen „a magyar nyelv védelméről” szóló törvénybe csúszott be.)
Ha a kilencvenes években a politikai osztálynak jutott volna energiája a jogrendszer átfogó vizsgálatára és reformjára, az ezredfordulóra a köztársaság új alkotmányának, és nem a szerény Szent Korona-emléktörvénynek kellett volna megszületnie. Józanul nem hihető, hogy az utóbbi pótolhatja az előbbit, bár az ünnepélyességet el lehet játszani. A politikai osztály felelősségét azonban nem lehet vitatni. A gyökeres alkotmányreformra nem presztízsokokból – aktuális szóval: országimázs-javítás céljából – van szükség, hanem azért, mert égető, alkotmánymódosításért kiáltó fejlemények lihegnek a nyakunkon. Az idő – ha szabad folytatni a képzavart – szorít.
„Szólj ügyészedre”
Az igazságügyi tárca 2002-ben leköszönt irányítóinak az ügyészség alkotmányos helyzetével kapcsolatban a négy év alatt nem változott a véleménye. A hatalom átadásakor is úgy látták, hogy a hatékony büntetőpolitika föltételének beállított közjogi-szerkezeti változtatás továbbra is elengedhetetlen, az ügyészség kormány alá rendelése szükséges lépés, amely az 1998 és 2002 között működött ellenzék hajthatatlansága miatt hiúsult meg.
Ebben a kérdésben kormány és ellenzéke érzékelhetően elbeszéltek egymás mellett. Különvéleményként azt is megfogalmazhatjuk, hogy a vita nem elsősorban a lényeges jogi kérdésekről folyt.
Az ügyészség közjogi státusának megváltoztatásával kapcsolatban a politikai élet egykori ellenzéki szereplőinél valóban megfigyelhető volt némi véleményváltozás. Ennek nem elsődlegesen az a „szakmai” oka, hogy egyes pártok másként ítélik meg a közjogi kérdéseket aszerint, hogy kormányon vagy ellenzékben vannak-e. A véleményváltozás hivatásbéli okát abban találjuk, hogy az elmúlt bő évtizedben maga az ügyészség változott meg, miközben alkotmányos helyzete változatlanul „független” maradt. A rendszerváltás óta megújított személyi állományú, megváltozott szemléletű ügyészséget a rendszerváltás óta fölállt jogvédő intézményrendszer mellett ma már egyfajta „plusz” jogvédő szervnek is tekinthetjük, amelynek az 1989-ben módosított alkotmány – alkotmánybírósági értelmezéssel is megerősített – vonatkozó passzusai szerint kétségtelenül elsődleges, de (talán nem baj, hogy) nem kizárólagos föladata a vádfunkció.
Akárhogyan csoportosítjuk az érveket és ellenérveket, a legkevésbé sem láthatjuk bizonyítottnak, hogy az ügyészség kormány alá rendelése és a bűnüldözés hatékonysága között érezhető összefüggés lenne, sőt nem indokolatlan kijelenteni azt sem, hogy a két dolognak egymáshoz (sajnos) nincs közvetlen köze. Lehet próbálkozni ilyen értelmű alkotmánymódosítással, de a bűnözők kézre kerítésében nem ez fog szerepet játszani. Az ügyészség „függetlensége” ráadásul jelenleg is ingatag függetlenség abban az esetben, ha alkotmányos helyzetének megváltoztatásához és vezetőjének megválasztásához (nagy illetve kis) kétharmados többségre, a róla szóló törvény elfogadásához illetve módosításához viszont csupán feles (bár abszolút) többségre van szükség.
Egy felelős igazságügyi kormányzat helyesen tette volna, ha ennek átgondolása mellett annak a kusza jogi helyzetnek a megváltoztatására irányította volna figyelmét, amely ma a jogforrási rendszer elismert elveit is tagadja. Jelenleg ugyanis az ügyészségi szolgálati törvény olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyeknek nemcsak egy szinttel följebb, az ügyészségi törvényben, hanem egyenesen az alkotmányban volna a helyük, míg egyes részletszabályokat nem az ügyészségi törvényben, hanem az ügyészségi szolgálati törvényben kellene rendezni.
A tárca előterjesztése e jogforrási problémák közül semmit nem kívánt megoldani, viszont bevezetni rendelte volna az igazságügy-miniszter egyedi utasítási jogát, amely csípte az ellenzék szemét, holott az előterjesztés ezt az utasítási jogot olyannyira megkurtította, agyonkorlátozta, „túlgaranciálta” volna, hogy bevezetésének értelmét is alapvetően kérdésessé tette. Az ellenzéknek alighanem nem is az utasítási jog bevezetésétől kellett volna tartania, hanem annak az igazságügy-miniszter mellett fölállítani célzott tanácsadó testületnek a létrehozásától, amelynél valóban kilógott a lóláb.
A bonyolult vita utólagos megértetésére nem törekedve elegendő azt észlelni, hogy az ellenzék – sajátos okokból – nem adta áldását a módosításra, ezért végül a kormány – parlamenti többségét mozgósítva – az ügyészségről szóló törvény módosíttatásával valósította meg szándékainak egy részét, bővítve az ügyészség nyomozati jogkörét, lehetővé téve számára titkos nyomozási módszerek alkalmazását.
Az 1990 óta tíz éven át közmegelégedésre működő legfőbb ügyész lemondatásával és utódjának megválasztatásával a kormány mindenesetre alkotmánymódosítás nélkül is nagyobb rálátást szerzett magának az ügyészség életére. Arra pedig már csak a jobb memóriájú elemzők fognak emlékezni, hogy a legfőbb ügyész éppen egy olyan ügy kapcsán tett állásfoglalásának semmibevétele miatt mondott le, amellyel kapcsolatban nem alakíthatott volna ki nyilvános véleményt, ha az ügyészség funkciója és alkotmányos helyzete a kormány tervei szerint módosult volna. S hogy a lemondatott legfőbb ügyész az EU országjelentéseiben rendre szóvá tett ügyben, az audiovizuális fejezet lezárását lehetetlenné tevő botrányos kérdésben (a médiakuratóriumok csonka elnökségeinek ügyében) hozta nyilvánosságra figyelembe nem vett véleményét, az már nemcsak a jogtörténet, hanem a magyar politikatörténet elmúlt négy évének botránykrónikájába tartozik.
Egyes számok és többes szám
Az 1998 és 2002 között regnáló igazságügyi kormányzatot a legtöbb kritika a bírósági-ügyészségi szervezeti reform elszabotálása és a büntetőeljárási reform blokkolása miatt érte. Joggal. A két ügy látványosan összefügg egymással, és „kezelésében” az Orbán-kormány sajátos igazságügyi filozófiájának jegyei mutatkoznak meg.
A kormány lépéseit övező és követő viták után is úgy látszik, hogy az ezen a területen kierőszakolt reform-megakasztó döntések nem védhetők. A jogásztársadalom nagy része a mából visszanézve is úgy ítéli meg, hogy az igazságügyi kormányzatnak folytatnia kellett volna a Horn-kormányra kiszabott ciklus második felében megkezdett reformfolyamatot a jogállamiság, a kiszámíthatóság és a hatékonyság érdekében. Nem azért, mert a megkezdett reform eleve tökéletes volt, hiszen az elfogadott törvények súlyos, nehezen megoldható problémákat is előre vetítettek. Hanem azért, mert az eredetileg meghatározott irány alapvetően helyes volta alig vitatható. Az Orbán kormány parlamenti többségének birtokában nem a hibák kiküszöbölésére, hanem a reformfolyamat irányának megváltoztatására mozgósította másutt hatékonyabban hasznosítható energiáit, és beavatkozásai révén az igazságszolgáltatás helyzete, különösen a büntető igazságszolgáltatás helyzete mára lényegében nem csupán olyanná vált, mintha az egész reformfolyamat meg sem indult volna, hanem bizonyos területeken látványosan romlott is.
Ma már aligha vitás, hogy a kormány ilyetén lépéseit nem egyszerűen azért tette meg, mert időt nyerve újra kívánta gondolni a reformot, kellő fölkészülést engedve a jogalkalmazóknak, hanem azért, mert alapvetően másként kívánta meghatározni az igazságszolgáltatás jövőjét. E jövő sajátságosan viszonyult a múlthoz: a Fidesz-kormány MDF-es vezetésű igazságszolgáltatási kormányzata alatt – a pártszlogent parafrazeálva – ezen a téren újra elkezdődött a múlt.
Az 1996-97-ben elindított igazságszolgáltatási reformfolyamat célja a bírói hatalom további függetlenítésének intézményes biztosítása volt. Az elfogadott hat törvény szolgáltató jellegűvé tette a jogszolgáltatást, az OIT fölállításával önállósította a belső adminisztrációt, az ítélőtáblák bevezetésével – megújítva a jogorvoslati rendszert – új szintet vezetett be a fellebbviteli eljárásba, rendezte a bírák előmenetelével és javadalmazásával kapcsolatos sürgős kérdéseket és egy seregnyi más kérdést.
A szakma egy részének jogos ellenérzései nyomán további viták ma is indokoltak arról, vajon hol és hány ítélőtábla volna megfelelő, meddig terjedjen a külső és belső igazgatás, hová húzassék a bírói függetlenség sérthetetlen határa, és így tovább. Ám az elmúlt négy év kritikus megítélését sajátosan színesíti a bírói függetlenség veszélybe kerülése. Bár a reform az OIT-nek adta meg azt a jogot, hogy az igazságszolgáltatás költségvetését előkészítse, a kormánytöbbség rendszeresen fölülbírálta az OIT költségvetési terveit. A bíróságok pénzügyi helyzete megingott. A helyi bíróságok leterheltsége nem csökkent. Ítélőtáblák híján a Legfelsőbb Bíróság profilja nem tisztult. A bírák jövedelmi viszonyai országosan romlottak – csak a kezdő bírák fizetése nőtt –, mialatt a rendőri és ügyészi fizetések emelkedtek. Erősödött a politikai nyomás a bírói hatalomra. A közvélemény összefüggést látott néhány ügy meglepő kimenetele és az igazságszolgáltatásra gyakorolt politikai befolyás között. Mindennapossá váltak az olyan vélekedések, hogy a bírói ítéletek attól is függnek, hogy ki van kormányon. Az igazságszolgáltatás tekintélye csorbát szenvedett.
Az Orbán-kormány – önmaga megítélése szerint – még éppen időben érkezett a hatalomba. Az 1998 márciusában elfogadott új büntetőeljárási törvényt – a rendszerváltás óta működő parlament legátfogóbb jogi teljesítményét – elismerhető bátorsággal az utolsó pillanatban megtorpedózta. A már elfogadott és kihirdetett kódex hatálybalépését szakmai okokra hivatkozva akadályozta meg. E szakmai okok mibenlétéről az akkor ellenzékbe szorult előterjesztők a hatályában fönntartott régi büntetőeljárási kódex módosítására irányuló törvénytervezet parlamenti vitájában győződhettek meg. A törvényhozási többség az 1973. évi I. törvény paragrafusainak felét módosította, miközben a már kihirdetett új, 1998. évi IX. törvényt az elvetélt törekvések törvénymúzeumába helyezte.
Kétségtelen, hogy az 1998-ban elfogadott törvény – a végül föl nem állított ítélőtáblákra és a velük párhuzamosan végül létre nem jött új ügyészi szintre is tekintettel – alaposan átforgatta a büntetőeljárás egész rendszerét. Célja az volt, hogy a büntetőügyek megítélése ne a rendőrségi ügyszakban, hanem az ügyész, a védő és a bíróság hármasának szakmai fórumán dőljön el. Rendelkezései alapján a nyomozati szakaszban a tényföltárás, a bírói szakaszban a jogi minősítés képezte volna a büntetőeljárás rendeltetését. Átformálta a jogorvoslati eljárást. Fölállított illetve átalakított egy sor jogintézményt illetve eljárást. A jogászközvélemény nagyrészt egyetértett a nyomozati bíró szerepének bevezetésével, a „kontradiktóriusabbá” váló bírósági eljárás meghonosításával és más újításokkal. Nem egy újítást régóta hangoztatott elvei megvalósításaként, sőt néhány esetben az elfeledett magyar jogi hagyományok föltámasztásaként üdvözölt. Más esetekben éppen a jogi hagyományok hiányára hivatkozva, és az átfogó módosítást nehezen fogadó jogalkalmazás fölkészületlenségétől tartva fejtette ki ellenvéleményét.
Ismét azt mondhatjuk, hogy tárgyszerű viták továbbra is indokoltak a büntetőeljárási reformról is, de a reform irányának visszafordításával, a sokszor módosított, csaknem harminc éves régi Be szellemének föltámasztásával az elmúlt négy év igazságügyi kormányzata sajátos képet alakított ki önmagáról. Reformlassító tevékenységének kritikus megítélését nemcsak árnyalja, de be is árnyékolja az a tény, hogy a rendőrség továbbra is fönntartott jogi ügydöntő karaktere az elmúlt években nem szolgálta a jogbiztonságot. A nyomozati szakasz ügydöntő mivoltának változatlanul hagyása – mondhatjuk – nem vált be, ellenben a rendőrség profiltisztítása kapacitást szabadítana föl, ami a bűnüldözésben volna hasznosítható. Az elmúlt időszakban nem jutottak bíróság elé olyan ügyek, amelyek ítéletre vártak volna. A közvélemény szemében néhány esetben úgy látszott, hogy a politika erős befolyásolásának engedve a rendőrség és az ügyészség futni hagyott olyan személyeket, akikre kormány-közeliségük miatt nem sújthatott le az igazságszolgáltatás keze. A polgárok önkéntes jogkövető magatartásának társadalmi presztízse csökkent. Elborzasztó mintaadó magatartások alakultak ki. A jogbiztonság nem erősödött. A bűnüldözés hatékonysága nem javult. A bűncselekmények száma nőtt. A közvéleményt iszonyú bűntettek híre rázta föl. A büntetőpolitika nem járt sikerrel.
A jelek szerint a rendszerváltást követő negyedik igazságügyi kormányzatra vár, hogy a félretett büntetőeljárási törvénykönyvet elővegye, leporolja, a jogos igények szerint módosítsa, és hatályba léptesse. Bizonyosan folytatódni fog az igazságügyi reform, és egyelőre három, később esetleg újabb két ítélőtábla fölállításával bővülni fog az ítélőtáblák száma, jelenleg ugyanis az utolsó pillanatban mégiscsak fölállított egy ítélőtábla száma (azaz az egy) alkotmányos jogállamunkban éppúgy nem felel meg az alkotmányba már korábban beírt többes számnak (ítélőtáblák), ahogyan a parlament háromhetenkénti ülésezése sem felelt meg a házszabály híressé vált „hetenként” kifejezésének.
Az EU-csatlakozásra tekintettel hozzá kell nyúlni az alkotmány általános rendelkezéseihez, de egy kedvezőbb politikai légkörben hamarosan dönteni kell arról, hogy az alkotmánymódosítás csupán a csatlakozást lehetővé tevő egyetlen klauzula beemelését jelentse-e, vagy hozzá lehet fogni az alkotmány korábban elmaradt módosításainak keresztülviteléhez, esetleg egy átfogó alkotmányreformra is lehetőség nyílik, egy gyökeresen új alkotmány elfogadásáról már nem is beszélve. A jogharmonizációt a jogrendszer egészére nézve is fel kell gyorsítani, és első ütemét egy éven belül lényegében le is kell zárni. Választójogi törvényeinket – a Belügyminisztériummal közösen – újra kell írni. E cikk születésétől számítva kereken két év múlva hazánkban európai parlamenti választások is lesznek, az erről szóló – kétharmados – törvény előkészítését gyakorlatilag holnap el kell kezdeni.
Remény van arra, hogy az új büntetőeljárási törvény hatályba léptetése mellett a következő években – de hosszú években – megszületik az új Btk. és Ptk. is. „Temérdek munka vár még”, és akkor még csak a jogalkotásról, azon belül is csak a legfontosabb törvényekről volt szó.
A jogrendszernek a politikai rendszerváltás idején elkezdett átalakítása nemhogy nem fejeződött be, de aprólékos voltában is fontos fejezete csak most kezdődik. Ritka ünnepnapokkal színesített sűrű hétköznapok jönnek. A napirendet a szakkérdések fogják uralni – a most hivatalba lépett hivatalnokkormány irányítása alatt.
Kegyelem és fegyelem
Mindezekkel együtt az elmúlt ciklusból – különös módon – elsősorban egy első látásra kisebb jelentőségű döntés marad meg kitörölhetetlenül a közjogi história 1998-at elbeszélő lapján. A jövő század joghallgatói is beszámolnak majd az egyetemi vizsgákon arról, hogy volt egykor egy igazságügy-miniszter, az első asszony Deák Ferenc székében, aki hatalomra kerülése után mindjárt – egy alkalommal – belerondított a magyar alkotmányosság fontos institúciójának, a kegyelmezés jogának történetébe.
Miért tette ezt a miniszter asszony? Hiszen hamarosan el fogjuk felejteni, hogy hosszú népszerűségét éppen ezzel a döntéssel alapozta meg! Azt sem fogjuk már soha bizonyíthatni, hogy – ha ugyan valóban – Orbán Viktor utasítására vagy kívánságára tette meg a lépést (aligha képzelhető el másként). Keménykezűségét, hajthatatlanságát, sőt elvhűségét a közvélemény előtt ezzel bizonyította mindazonáltal. „Vállalta” a felelősséget.
Göncz Árpád köztársasági elnök 1998 nyarán kegyelmet adott egy elítéltnek (tekintsünk most el az ügytől magától!), holott a tárca fölterjesztésében a kegyelmi kérvény elutasítását indítványozta az államfőnek. Ezt megelőzően és ezt követően a köztársasági elnök rendre elfogadta a kormány javaslatát, osztva annak véleményét az adott ügyben. Ezúttal nem így tett. Másként döntött, s ezt megtehette.
A magyar közjog tradícióival áll hadilábon az, aki ennek az ellenkezőjét hiszi. A kegyelmi kérvény elfogadása vagy elutasítása a mindenkori államfő diszkrecionális joga. Döntésének indoka – a jogintézmény természetéből folyóan – nem lehet jogi indok. „Nem azért nyer valaki kegyelmet – írja kedvenc szerzőnk, a jogtudósnak is kiváló Szalay László 1844. szeptember 11-én (!)-, mert az ügy nem érleltetett meg eléggé; ha ilyesmi tapasztaltatik, új eljárás végett fogják visszaküldeni az ügyet, s nem kegyelem útján eldönteni. Erre való a már nálunk is indítványozott cassatioszék, melyet mi még azon oknál fogva is pártolunk, mivel betetőzi az összes törvényes ügyeket, s mivel ez a leghatalmasabb tényező az összes törvénykezésnek centralisatiójára.” (Szalay László: A kegyelmezési jog. In: Uő: Publicistai dolgozatok, Pest, kiadja Heckenast Gusztáv, 1847. első kötet, 231–232. o. Az általa említett semmítőszék „a már nálunk is indítványozott” ítélőtáblára emlékeztet, bizonyítva egyrészt azt, hogy nincs új a nap alatt, másrészt azt, hogy – lám – minden mindennel összefügg.)
Az egyéni kegyelmezés jogát éppen arra találták ki, hogy olyan jogon túli indokokra hivatkozhassék, amelyeket a bíróság – minthogy az a jogot alkalmazza – nem vehetett figyelembe (humánus megfontolások, az eltartó nélkül maradó család helyzete stb.). Ez adja az államfői egyéni kegyelmezés értelmét és indokát.
Természetesen a mindenkori igazságügy-miniszternek is lehet hasonló természetű véleménye az adott ügyről. Ennek kifejezésére való az elő- vagy inkább fölterjesztés.
Az ellenjegyzés intézménye ugyanakkor más természetű intézmény. A parlamentáris kormányformának karaktert adó ellenjegyzést a kormányzati felelősségvállalásra találták ki. Ha a miniszter tudja vállalni a felelősséget, akkor ellenjegyzi az államfő döntését, ha nem tudja vállalni, akkor lemond. Ez a miniszteri felelősség érvényesíthetőségének gyakorlati módja.
Dávid Ibolya nem értette meg a parlamentarizmus ebbéli logikáját. 2001-ben megjelent interjúkötetének egyik fejezetében (Kálmán Zsuzsa: Miért éppen én? Dávid Ibolya beszélgetései. Kráter műhely egyesület, Pomáz, 2001. 63–71. o.) – Göncz Árpáddal mint interjúalannyal udvariasan vitatkozva – még mindig jogi érveket tár az egykori államfő elé, bizonygatva, hogy egykori döntésében nem politikai indítékok vezették. Az ügy fölidézése érdekében szemügyre vehetnénk, hogy mik voltak Dávid Ibolya jogi érvei a kérdéses ügyben, de éppen azt hangsúlyozzuk, hogy a miniszter helyzete ebben a tekintetben semmiben sem különbözik akármelyikünkétől. Tökéletesen érdektelen, hogy egy funkcionáló igazságügy-miniszter mit gondol egy adott ügy jogi jellegéről – jogállamban a jogi minősítés a bíróság dolga –, miközben a humánus érvekkel szemben hidegnek mutatkozik (lelke rajta: olyan hideg lehet, amilyen akar, ha a jogerősen megítélt ügyet nem kívánja újraítélni).
Fölidézett könyvének a volt igazságügy-miniszter ezt a címet adta: „Miért éppen én?” „Nem voltam soha izgága alkat, bár a nagy kihívások mindig megtalálnak” – vallja be. – „Tudomásul vettem a helyzetet, s próbáltam boldogulni benne, ahogy lehet” (i. m. 9. o.).
Ám a fölidézett példában Dávid Ibolya a kormányzati rendszer értelmét félreértve hozta meg népszerűséget hozó, de következményeit tekintve kétes értékű döntését (igaz, csak egyszer, de így is eggyel többször, mint kellett volna), amikor az államfő szuverén döntésének ellenjegyzését megtagadta. Abban a meggyőződésben tette ezt, hogy joga van a magyar jogtörténetben példátlan lépésével átértelmezni a kezébe került jogintézményt, ezen a téren kiemelkedve elődei és utódai közül.
Hitte, hogy ezt megteheti. Hitte, hogy ő az, aki ezt fölvállalhatja.
Tényleg: miért éppen ő?
- Tárcatár [6]