Márpedig a megcsontosodottan ráérős közigazgatásunkkal mégiscsak kezdeni kellene valamit. A fortélyos kérdés valójában az, hogy mit. Az 1990-ben meghozott önkormányzati törvény korábban sosem átélhető önállóságot teremtett a helységekben választott testületeknek. Csakhogy van egy, a Kádár-éra emblematikus termékén, az 1957. évi I. számú, az államigazgatásról szóló törvényen szocializálódott adminisztrációnk, amely már az elmúlt évtizedekben is súlyos feszültségek forrása volt. Ma, az Európai Unió kapujában e feszültségek mind jobban felerősödnek.
Áprilisban némely e körben létező anomáliáról publicisztikát írtam „Minisztériumok országa” címmel a Magyar Hírlapba. A szerkesztőségen keresztül hamarosan levelet kaptam Lamperth Mónika belügyminiszter asszonytól, amelyben személyes találkozót helyez kilátásba május második felére, továbbá jelzi, hogy a közigazgatási reformokról szóló három vitaanyagot el fogják küldeni. Postafordultával válaszoltam, s a találkozó színhelyéül – mivel magam szerfölött ritkán járok a fővárosban – Nyíregyházát, a Megyei Területfejlesztési Ügynökség tárgyalóját javasoltam, s azt, hogy két-három közigazgatási szakembert is hívjunk meg. A találkozóra mindeddig (augusztus közepe) természetesen nem került sor, s így a reformokkal kapcsolatos kétségeim feltárása is elmaradt. Kétségek azonban másutt is vannak – a hírek szerint a kérdéses publicisztikát például a Dunántúl egyes részein sokszorosították és szamizdatként terjesztették –, de a közbeszédben ennek szinte hangja sincs.
A vitaanyagokat viszont megkaptam. Igazolják, hogy törekvések, sőt elképzelések is vannak a feszültségek oldására. Nem mindre, de azért sokra. E törekvések lényegében három területre összpontosulnak: a régiók kialakítására, a kistérségek szerepének erősítésére, és az önkormányzatok finanszírozásának korszerűsítésére.
Az önkormányzati finanszírozás
Az önkormányzatokról a közhiedelem úgy vélekedik, hogy rettentő szegények, nem kapnak elegendő pénzt a költségvetéstől, így aztán szép lassan felkopik az álluk. Ebben van is valami, ugyanis a helyi hatalom képviselőinek pénzigényeit még egy jómódú belga gazdaság sem tudná kielégíteni, s hát hol vagyunk mi attól. Tény viszont, hogy a másik két jövedelemtulajdonossal – az állami költségvetéssel és az adózó állampolgárokkal – történő osztozkodásban különös szerepet játszanak az önkormányzatok. Míg az állampolgár keservesen megkeresett pénzéből pöngeti le az adóját – és egyáltalán nem szeretne többet fizetni, sőt! –, s míg az állami költségvetést kordában tartó kormányzat takarékoskodni kényszerül, addig az önkormányzatok gáláns ellátásról ábrándoznak.
Mondhatnánk erre: a helyi adókból növelhetnék a bevételeiket. A helyi – főként iparűzési – adók ritkán jelentősek. Csupán azon helyeken számottevőek, ahol multik által uralt üzemek működnek, mint például a fővároson kívül Székesfehérvárott és Győrött. (Megjegyzendő: itt-ott ezen üzemek is berzenkednek a kopasztás ellen, így annak túlzott mértéke – nem ritkaság! – már visszatartó hatású lehet.) A helyi adók azonban általában nem jelentenek megoldást az önkormányzat előtt tornyosuló feladatokra, főként a falvakban nem, viszont a lakosság adóterhelése tovább nem növelhető, legalábbis politikai feszültségek nélkül nem.
A „szegény önkormányzatokat” sirató közhiedelem általánosít, ám a kételyeket sem szabad elhallgatnunk. Mindegyik polgármester, mindegyik képviselőtestület (közgyűlés) fejleszteni szeretne. Ezt ígérte, ezért választották meg. A szándék természetes, a célhoz vezető út azonban buktatókkal teli, és ritkán sikerül zökkenőmentesen túljutni rajta. Néhol a lehetőségek behatároltak, néhol az álmok illuzórikusak, néhol a jármű alkalmatlan az utazásra.
Tavaly nyáron beszélgettem Jüttner Csabával, a beregi főváros, Vásárosnamény polgármesterével (SZDSZ-es, MSZP-s támogatással, s az óta újraválasztották.). Ő naponta találkozik beregi vezetők olyan fölvetéseivel, hogy Namény elhappolja a falvak elől a fejlesztési lehetőségeket. Jüttner Csaba ezzel jogosan vitázik: a tanácsrendszer kimúlt, most már nem megyei vagy járási kereteken civakodnak a helyiek, hanem pályázatokra kaphatnak támogatást. Ha valaki tervez valamit, akkor annak pályáznia kell.
Pályázni viszont nehéz ügy. És éppen ott, ahol kitűnően ellátottak munkaerővel a polgármesteri hivatalok. Csaknem mindenütt teljes a létszám. Kaptárnyi, 6-800 lelkes települések is komplett hivatali apparátust foglalkoztatnak. (Kivétel persze van: Csarodán körjegyzőség működik, együtt Tákossal és Hetefejércsével, igaz, a három faluban együtt sem élnek másfél ezren.) Ez az állapot a legkeletibb megyénkben egyáltalán nem rendkívüli. Szabolcsban 156 olyan falu található, ahol nem laknak kétezernél többen, közülük kilencvenhétben ezer lakos sincs. A megyében viszont összesen csupán harminc – az önkormányzatok függetlenségét szemernyit sem csorbító – körjegyzőség alakult, ami akkor is kevés lenne, ha a polgármesteri hivatalok létszámának csökkentésével járt volna. Ám ez megint csak ritkaság, az általános az, hogy kizárólag a jegyző közös két vagy három községben, amúgy a polgármesteri hivatalok teljes létszámmal működnek mindenütt. (Csaroda itt is kivétel.) Sőt az apró falvak jelentős részében főállású a polgármester is.
Számomra ez így luxusnak tűnik, méghozzá közösségellenes luxusnak, amelynek károsultja a település lakossága. Kizártnak tartom, hogy a kétezernél kisebb lélekszámú településeken lenne akkora ügy- és aktaforgalom, amely igazolná a hivatali szervezet működtetését. Más az ok: a hivatal a polgármesterek státusszimbólumává vált. És sajátos szociális foglalkoztatóvá – közpénzen. Nem kirívó az alig hatszáz fős Vámosatya, ahol az önkormányzat a legnagyobb munkaadó, miután a polgármesteri hivatalban heten is dolgoznak, és főállású a fideszes polgármester is. A végeredmény az, hogy nyolc-tíz fő „lenyúlja” az állami támogatást – évente tízmilliókról van szó! –, amit ezernyi más fontos közcélra lehetne költeni. Uniós vélekedés szerint két-háromezer főnél kisebb helységekben értelmezhetetlen az önállóság.
És ez csupán a hivatal! Szakemberek szerint legalább kétszáz tanulóra van szükség egy iskolában a gazdaságos működtetéshez. (A költségvetési juttatások a tanulók létszámához igazodnak.) Nos, a megyében 101 olyan iskolát találunk, ahol nincs ennyi nebuló. Ebből 15 település felmentendő, mert azokban csak alsó tagozat működik. (38 faluban egyáltalán nincs iskola.) A nyolcosztályos falusi tanintézetekben is szükséges (lenne) legalább 12-13 pedagógus, ami jelzi, hogy a központi támogatások nem fedezik a kisiskolák működtetését. Emiatt az iskola fenntartásához a kényszerű pótlást a település költségvetésének más céljaitól veszik el – már megint onnan, és már megint a fejlesztési források kárára.
Mit lehet tenni? A falusi iskolák megszüntetése ellen berzenkedik a közvélemény. Lamperth Mónika belügyminiszter is ezen a véleményen van: „Egy községi általános iskola megszüntetése súlyos következményekkel jár, ugyanakkor az is tény, hogy a kistelepüléseken élők korösszetétele kedvezőtlenül alakul, az iskoláskorúak száma – az országos trenddel megegyezően – csökken”. (Magyar Hírlap, 2003. március 21.) A legfőbb érv az, hogy a települések értelmiségi nélkül maradnak. Ez pedig megalapozatlan. A helyi értelmiség hatása a község viszonyaira roppant kétséges. Tisztelet a szórványos kivételeknek, inkább az tapasztalható, hogy a pedagógusok (is) saját életüket élik, és legalább három lépés távolságot tartanak a plebsztől. Magam többnyire az élet dolgaiban mérhetetlenül tanácstalan közösségekkel találkoztam, ahol a lakosság saját sorsát tekintve szinte mindig rossz döntéseket hozott, mert nem volt kire hallgatnia. (Egy jellemző példát részletesen meg is írtam „Az iránytű nélküli falu” címmel a Mozgó Világ 2002/6. számában. Ez a szociográfia Gulácsról szólt.)
Meg lehet tartani a gazdaságtalan, amúgy állandó pedagógushiánnyal küzdő iskolákat, de mire megyünk vele. Ennél jobb, ha az alsó tagozatok maradnak helyben, a felsősök pedig valamelyik szomszéd településre járnak át. Ha kell, akkor iskolabusszal, mert az is olcsóbb és célszerűbb. A helyzettel egyszer valakinek mégiscsak őszintén szembe kellene néznie, és nemcsak a frázispuffogtatás szintjén. Az aprófalvakban tanulókból mindössze 2 (kettő) százalék jut egyetemre vagy főiskolára, szemben a harminc százalékos országos átlaggal. Az egyik arány aggasztóan alacsony, a másik irdatlanul magas. Miért záródik ki a falvak serdülőinek 98 százaléka a felsőoktatásból? Mert ott több a cigány? Vagy a gyerekek ostobák? Biztos, hogy nem a kényszerű oktatás színvonala gyalázatos? Nincs ebben „véletlenül” törvényszerűség?
A legnyomósabb érdek e körben a gyerekek érdeke. Ez pedig így szól: nem biztos, hogy a legfontosabb számukra helyben iskolába járni. Az az ésszerű és kívánatos, ha nívós oktatást nyújtó helyen tanulnak. És ha ez csupán körzeti iskolákkal érhető el, akkor az iskolákat körzetesíteni kell, mert másképp eleve tönkretesszük generációk sorában százezrek jövőjét. Miközben csak szajkózzuk a tudásalapú társadalom jelszavát.
Amúgy az önkormányzatok finanszírozása ma az egyik lázas pontja a hazai közviszonyoknak. A viták állandóak. Van egyszer az „ellátási felelősség”, aztán léteznek országos normatívák, végül születnek kormányzati döntések, amelyek ezen a szinten csapódnak le. Ilyen például a közalkalmazotti bérek tavaly őszi növelése. Fönn határoznak, de elegendő pénzt nem mindig kapnak hozzá a helyiek. Áprilisban 451 polgármester – közöttük a kaposvári Szitha Károly (Fidesz) – követelte a kormánytól a közalkalmazotti bérek fölemeléséhez szükséges pótlólagos forrásokat, amely szerintük 123 milliárdot tett ki. Ez pedig még ma is meghökkentően komoly summa. A kormány széttárta a kezét, mondván, hogy e célra pályázatot lehetett benyújtani, de talán mindössze hatmilliárdnyi összeget igényeltek. A kormánynak alighanem igaza lehetett, mert a követelés elcsitult.
A köznép az ilyen siránkozásokra mélyen hallgat, de a hallgatás nem jelenti azt, hogy egyet is értene a markukat tartókkal. Lappang ugyanis egy olyan jellemző megítélése a dolgoknak, ami szinte sosem kerül napvilágra. Eszerint a hivatalnak semmi sem drága, mert a más pénzét költi. A vélekedés nyomán kérdések vetődnek föl. Például: Vajon szükség van-e hazánkban nyolcszázezer közalkalmazottra? Nincs túlzottan sok belőlük az önkormányzatoknál? Nem kellene inkább teljesítményt követelni e státusosoktól? Csupán a valóban szükséges létszámot megtartva, nem lenne-e elegendő a fedezet? Szakértők szerint a hozzánk hasonló nagyságú országokban koránt sincs ilyen létszámú közalkalmazotti gárda. A nyolcmilliós Ausztriában 440 ezer, a tízmilliós Görögországban pedig 241 ezer a számuk. Amikor itthon a vállalkozók 50-70 ezres csökkentést javasolnak, akkor azt nem rosszindulatból teszik, ellenkezőleg: az ország sorsáért érzett felelősségből. És igazuk van, e hatalmas hivatalnoktömeget meg kellene kezdeni fokozatosan leépíteni. A gazdaság mai (holnapi, holnaputáni) állapotában képtelenség ekkora ballaszttal versenyezni.
Az én értékrendem szerint az önkormányzatok szent önállósága addig tart, amíg a normatív úton kapott támogatások s a lakosaiktól beszedett adók. Ehhez még hozzáteszem a pályázatokon nyert, kizárólag fejlesztéseket segítő központi forrásokat, de ezzel vége. Az önkormányzat nyugodtan működtethet polgármesteri hivatalt ötszáz lakosú településen is – ha a működtetés minimálisan 25 milliós éves költségét (2002. évi adat) meg tudja fizetni. Ugyanez a helyzet az iskolában is, ha 60-80 nebuló iratkozott be oda. Önállósága jegyében ezt megteheti, hogy akár hivatalt működtet az észszerűség mellőzésével, akár pénznyelő tanintézményt, de akkor ne jajveszékeljen, hogy a kormány milyen fukar, és ne nyújtson be siránkozó pályázatot arra hivatkozva, hogy önhibáján kívül került nehéz helyzetbe. Ez utóbbi olyan általánossá vált, hogy a műfajt a köznyelv egyszerűen „önhikis pályázatként” ismeri. Lassanként kivétel, ha egy képviselőtestület nem pályázik e címen működési költségeinek pótlásáért. Ez főként a kisebb településekre vonatkozik.
Tavaly, a kormányalakításkor olyan tervek láttak napvilágot, hogy visszaszorulnak vagy megszűnnek az „önhikis” pályázatok. A gyakorlat sajnos mást mutat. Bármilyen nevetséges, az önkormányzatok eleve forráshiányos költségvetéseket fogadnak el, vagyis olyat, amiben a kiadásaikat a várható bevételeik nem fedezik. Tömegesen! Az még hagyján, ha a különbözetre hitelt kérnek, de az már arcpirító, hogy „önhikis” módon az adófizetők további megsarcolásáért rimánkodnak. Vajon gondos tervezésnek nevezhetjük az ilyet? Vagy eleve nagyobb szeletet remélnek a közös tortából? Nem kellene jobban megmérni a takaró hosszát? Az önkormányzatok harmada (!) évek óta ismétlődően a működésképtelenség határára jut, és további központi támogatásért folyamodik. Nem zsarolása ez az újraválasztásáért akciózó kormánynak?
A kezdeti tervekkel szemben a kormányzat mostanában azt rebesgeti, hogy egyetlen önkormányzat sem mehet csődbe. Ennek jegyében osztott ki júliusban több ezer önkormányzatnak (az összes 30 százalékának!) 14,6 milliárd forintot, mert „önhibájukon kívül…”
E gyakorlat biztonságérzetet nyújt a képviselőtestületeknek, a felelőtlen költekezőknek is, ám elfogadhatatlan az adófizető állampolgár szemszögéből. Semmiféle politikum – ne mondjam: populizmus – nem indokolhatja a szabados, könnyű kezű pénzszórást. Indokolt lenne, hogy a helyi hatalom tévelygéseinek anyagi következményeit azok viseljék, akik e hatalmat megválasztották, akár nagyvárosi presztízsberuházások pénzügyi következményeiről van szó – például Szeged, Debrecen vagy éppen Kaposvár esetében, ahová az Orbán-kormány szinte talicskával hordta a milliárdokat –, akár aprófalvak túltengő hivatali foglalkoztatásairól. Az örökös „megsegítéssel” semmiféle gazdálkodási fegyelem nem teremthető meg, felelőtlen pénzszórásra vezet (komoly személyi felelősségről eleddig soha szó sem esett), viszont állandó és nyűgös követelődzést indukál. Kinek jó ez? A pazarlást a plebsz sosem bocsátja meg, és ez a jobboldal választási vereségéhez is bizonyosan hozzájárult. És ha a Medgyessy-kormány az adócsökkentésre vonatkozó ígéretét nem tartja meg, akkor ugyanígy járhat.
A kérdés az, hogy ebben a kakofonikus zűrzavarban hogyan lehet rendet rakni. A Belügyminisztérium erről szóló vitaanyaga („Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése” – BM Kiadó) alapos elemzést végez a helyzetről, s olyan álláspontot képvisel, hogy „a gazdálkodási nehézségek többsége nem hanyagságra vagy felelőtlenségre, hanem rendszerbeli problémákra vezethető vissza”. Tehát a többség… Ez megnyugtató lenne, ha kiállná a valóság próbáját. A mondat igazi értelme akkor válik világossá, ha a következő idézetet is melléteszem: „Nem elfogadható, hogy a szabályozásért egy olyan tárca legyen felelős, amelyiknek az elsődleges feladata a pénzügypolitika átfogó kereteinek kialakítása, illetve ahol fennáll annak a veszélye, hogy az alrendszer sajátos érdekei – kontroll nélkül – alárendelődnek a makrogazdasági megfontolásoknak”.
Hanem akkor minek rendelődjenek alá? A finanszírozhatatlan helyi becsvágynak?
Az a másik tárca pedig a pénzügyi. Hatásköri civakodás ez! A BM azt szeretné, ha az önkormányzatok finanszírozása bőkezűbb lenne, a pénzügy viszont skótabb a skótnál – merthogy volna valamiféle országos érdek is. A helyi adóbevételek aránya tíz év alatt sokszorosára nőtt az önkormányzatoknál – az egy főre jutó adóteher 950 Ft-ról 26 ezer forintra emelkedett –, ezt azonban korántsem önként és dalolva vállalták a helyi hatalom képviselői. Szabad ezt még növelni? A központi kedvezményekhez csak akkor juthattak hozzá, ha a terhek viselésében a lakosság is szerepet vállalt.
A vitaanyag nem tud egyértelmű képet adni arról, hogyan is kellene korszerűsíteni az önkormányzati finanszírozást. Új kormányzati filozófiára van szükség – mondja erről, és teljesen igaza van. Ez viszont általánosság a javából. Garanciák kellenének, legalább a főbb mutatókat tekintve a központi támogatásokból való részesedésre, és persze felelősségre mind a kormányzat, mind a helyiek részéről. Ne fordulhasson olyan elő, hogy hipp-hopp lecsökkentik a személyi jövedelemadóból helyben maradott arányt (Orbán-kormány), viszont a falvak és városok képviselői is felelősségteljesen döntsenek – a mainál sokkal felelősségteljesebben! – a rájuk bízott milliókról vagy milliárdokról.
A rendcsinálástól azonban mintha viszolyogna a kormányzat. Pénzügyi szigor? Nemek kimondása? Lehet úgy újabb választást nyerni? És mindebben van valami jogos aggodalom, a kialakulatlan hazai közviszonyok, s a kialakult politikai kultúra folyományaként. Csakhogy ott a másik oldal, a források vidéke. Maradhat-e a kemény adóztatás (a valóságban: túladóztatás) sokáig? És lehet-e újabb választást nyerni adócsökkentés nélkül? És ha csökkennek az állami bevételek, az ezernyi éhes száj közül melyik lesz még éhesebb? Honnan lehet elvonni, és hová muszáj adni?
Azt gondolom, ezeknek okos eldöntésénél kezdődik a kormányzás művészete.
A vitaanyag példaszerűnek nevezi a rég hatályon kívül helyezett 1886. évi XXII. törvénycikkelyt, amely szerint: „A képviselőtestületek tagjai személyes vagyonukkal is felelősek a közvagyon óvásáért és a lehetőségek szerinti gyarapításáért”. Nem kellene ezt újra hatályossá tenni? Ha példaszerűnek neveztetett – és joggal! –, akkor miért nem javasolják legalább? Vagy már a javaslat is fölérne egy istenkáromlással?
A kistérségek
Láthatóan rettentő fontos ügy, hiszen mi másért erőszakolták volna meg kormányzati szinten a magyar nyelv alapelveit. Nyilván a csaknem másfél évszázados járás elnevezés furcsa reminiszcenciákat ébreszt, nagyhatalmú pártbizottságok és kiskirályok sorának emlékeivel, akik ugyan pallosjoggal nem rendelkeztek, de minden mással igen. A tanácsrendszerben előbb járási tanácsok is alakultak, aztán ezek felszívódtak, helyükbe járási hivatalok léptek. Végül elillant minden, a járások, a pártbizottságok, a hivatalok – és senki sem siratta őket.
Semmi sem indokolja a kistérség elnevezést. Nyugodtan hívhatnák az egységeket járásnak is. Annál is inkább, mivel Szabolcsban például tíz kistérség alakult, és ezek az egy Tiszavasvári központú kivételével a régi járási székhelyek köré szerveződtek. Az említetten kívül Csenger, Fehérgyarmat, Kisvárda, Vásárosnamény meg a többi valóban a körzet centruma, talán egyedül Baktalórántháza lóg ki a sorból. Ezek természetes központok voltak, és azok is maradtak.
Az újmódi járások kezdettől fogva nem úszták meg botrány nélkül. Az Orbán-kormány mindenféle pályázat nélkül kinevezte a vezetőiket, mire az ellenzék felhördült: Pártkatonák kaptak állást és hatalmat! Az állítás akkor sem volt alaptalan, ha ez a hatalom korántsem bizonyult jelentősnek. A mondat első fele viszont egyszerűen értelmetlen. Kiket nevezzenek ki? Ellenzéki aktivistákat? Eleve programozzanak a rendszerbe ellentmondásokat, ami akár kettős hatalomhoz is vezethetne? Bizonyos, hogy az Orbán-kormánynak ez volt a legkisebb vétke – ha ugyan egyáltalán véteknek minősíthető –, az igazi inkább az, hogy a területi felzárkóztatás hangyányival sem lépett előre.
A Medgyessy-kormány sem úszta meg a kistérségi megbízottak kinevezését, pedig Nagy Sándor államtitkár és csapata tanult a múltból: pályázatot írtak ki azon helyekre, ahol váltást szerettek volna. A pályázat eredményének kihirdetése után most a Fidesz irányából süvöltöttek: Pártkatonákat neveztek ki! És ez lehetséges. Ismét a kérdés: Kit nevezzenek ki? Nyilván azokat fogják, akikben megbíznak. De folytatódott a kötözködés: A helyi önkormányzatok által támogatott jelölteket kellett volna… Ez azonban kétélű dolog. Már az Orbán-kormány idején tapasztalható volt, hogy a kistérségi megbízottakra rátelepedett egy vagy több polgármester, és aztán a fejlesztések azok érdekeit szolgálták. Szabolcsban közismert egy rétközi városka határában kialakított horgásztó – az ára bőven nyolcjegyű szám –, amely egy betéti társaságé (a városka polgármestere kültag volt e társaságban, nehogy beleköthessen valaki az összeférhetetlenségbe), ám a beruházás gyakorlatilag teljesen vissza nem térítendő közpénzből valósult meg. Milyen örömmel áztatja a tóban a damilt a városka ezernyi munkanélkülije! Ennek fényében az az elgondolás is életveszélyes, hogy a kistérségi menedzsment bérét és irodájának költségeit a terület önkormányzatai fedezzék. (Most központi ellátásban részesülnek.)
Milyen szerepköre van a kistérségnek? Az alakuló viszonyok egy része bizonyos, más része ma még cseppfolyós, és nem tudható, mivé fog alakulni. A BM vitaanyaga („A közigazgatási kistérség” – BM Kiadó) szerint ez „biztosítaná” a térségben a közszolgáltatások ellátását, és keretet nyújtana a területfejlesztés és az államigazgatás feladatainak összehangolásához. Alapelv, hogy a kistérségek a régiók meghatározott bázisát jelentenék, és ez a BM szerint fontos, mert az Európai Unió csak áttekinthető rendszereket képes fejlesztési, támogatási politikájába bekapcsolni.
A kistérség egy közigazgatási egység, amelyben némely feladatokat már nem települési, hanem térségi szinten intéznek. Ezt mindenki üdvözli, aki végigélt egy hajnaltól délig tartó várakozást személyi igazolványcsere okán a kezdetben csaknem az egész megyére kiterjedt hatáskörű, ennek következtében törvényszerűen túlzsúfolt nyíregyházi okmányirodán, s megkönnyebbült, mikor nem is kistérségenként, hanem körzetenként nyíltak ilyen hivatalok, megszüntetve a tömegnyomort. A kistérségek tehát máris számos közigazgatási feladatot képesek ellátni. Ezekre szükség is van – főként az aprófalvas vidékeken –, mert például a szennyvízhálózat és a tisztítómű építése meghaladja az egyes községek, de még a kisebb városok lehetőségeit is, azokat térségi szemlélettel kell indítani. Ugyanígy képtelenség lenne az egyes települések önkormányzataira lőcsölni a vízkárelhárítást, az árvizek és/vagy belvizek elvezetését, sőt az egészséges ivóvízről való gondoskodást is. Mindezek már megvalósultak (a jó minőségű ivóvíz azonban még nagyon sokba fog kerülni, s nem csak a helyenként túl magas arzéntartalom, hanem az egyes vízmű-társulatok menedzsmentjének harmatos teljesítménye miatt is). Az új feladatok közül kiemelkedik a kistérségi főépítészi teendők megszervezése, mert különösen a falvak hivatalai ezt még közösen sem tudják megnyugtatóan elvégezni. A továbbiakban – írja a vitaanyag – „a feladat- és hatáskör-telepítési irány attól függően alakul, hogy milyen formában és funkciókkal él tovább a megyei szint”. És ez bizony módfelett kérdéses!
Csakhogy a kormányzat másban is gondolkodik. „A területfejlesztés egyik színtere a kistérség, ami táji, földrajzi határokkal leírható, és többé-kevésbé egy gazdasági egységet képvisel” – mondta erről Nagy Sándor, a Területfejlesztési Hivatal politikai államtitkára. (Járóföld című folyóirat, 2003. március.) Ami a megkülönböztetést illeti: a településfejlesztés elsősorban az infrastruktúrára irányul, a területfejlesztés pedig főként a gazdaságra. De milyen szerepet vállalhat ez utóbbiban a kistérség? Az államtitkár szerint: „Esélyegyenlőséget kell biztosítani ott, ahol még a tervek elkészítésére sincs anyagi és szellemi erő, mivel a leszakadt térségek elmaradásának éppen ez az egyik oka… Már az idei év hazai területfejlesztési forrásai is minden korábbinál erőteljesebben koncentrálnak a felzárkóztatásra.” (Ugyanott.) Megjegyzendő, hogy a kistelepülések fejlesztési pályázatainak benyújtását két ok bénítja: a saját erő és a tudás hiánya. Uniós körülmények között mindkettőnek tovább nő majd a fontossága.
Lamperth Mónika belügyminiszter egy interjúban bizakodva fogalmazott: „Az elmaradott térségek települései számára új lehetőséget nyit a kistérségi támogatási alap, illetve a térség- és településfelzárkóztatási célelőirányzat, továbbá az eddigi öt megye helyett hét megye részesülhet kiemelt támogatásban”. És tovább: „A kistérségi rendszer olyan újraszervezésére van szükség, mely optimális a feladatellátás szempontjából, és a lakosság számára is könnyen elérhető. Jelenleg e kistérségi modell kidolgozása folyamatban van.” (Magyar Hírlap, 2003. március 21.)
A dolog azonban alulról nézvést nem ilyen kézenfekvő. Mivel tapasztalataim nem igazolták a kormányzatiak optimizmusát, megkérdeztem a helyieket, végül is mi a helyzet. Szakmai szempontból eleve fenntartással – hogy ne mondjam: elutasítással – fogadták a mostani felzárkóztatási programot, mondván, hogy hét megyét nem lehet felzárkóztatni. Ahhoz ennyi megye sok, a pénz meg kevés. És az idei kilátások még a tavalyiaknál is rosszabbaknak tűnnek, az erre szánt költségvetési összeg cirka a felére csökkent. A Területfejlesztési Célelőirányzat – amely főként munkahelyteremtést szolgál – például a tavalyinak alig a harmada. És éppen Szabolcsban! Ahol a tízből hét kistérség országosan a leghátrányosabb helyzetűek közé került. Ha itt a kormányzat nem gondolkodik komolyabb felzárkóztatásban, akkor további leszakadásra számíthatunk. Ezt az álláspontot képviseli nemcsak Tisza András, a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Területfejlesztési Tanács munkaszervezetének igazgatója, hanem Gazda László, a megyei közgyűlés elnöke is (aki amúgy régi és szenvedélyes területfejlesztő). „Kértük a kormányt, döntsön a felzárkóztatási forrásokról, mert úgy tűnik, hogy a minisztériumok megpróbálják elszabotálni a felzárkóztatási programot” – mondta Tisza András egy interjúban. „Magyarországon a minisztériumok az elmúlt ciklusban, de az azt megelőző ciklusban is, igyekeztek mindent maguk alá gyűrni, centralizálni. A minisztériumok akarnak dönteni minden forrás odaítéléséről, illetve a decentralizált forrásokat is úgy szeretnék átadni, hogy közben a saját hatalmukat, döntési beleszólásukat továbbra is fenntartsák.” (Nyílt tér című hetilap, 2003. március 19.)
Az 1996. évi XXI. számú, a területfejlesztésről szóló törvény európai szempontból is kiemelkedő jelentőségű volt, ám a minisztériumok részéről azonnal megindult a támadás e törvény rendelkezései ellen. (Erre később visszatérek.) Fölvetődik: vajon miért hangsúlyozzák a kistérségek területfejlesztésben betöltött fontos szerepét? Döntési jogkört akarnak oda telepíteni? Átlátható járási szintről bármi is? Vagy éppen még mindig túl erősnek érzik a megyei területfejlesztési tanácsokat, és gyöngébb partner után néznének a kistérségekben?
Szakemberek szerint a kistérségekben értelmetlen döntési jogosítványokkal felhatalmazott grémiumokat létrehozni, mert (1) túl drága lenne az ország 160-170 kistérségének mindegyikében erre alkalmas menedzsmentet fenntartani, (2) képtelenség lenne térségi fejlesztési koncepciók kialakítása. Úgy tűnik, a kistérségekben olyan irodákra van szükség, amelyeknek dolgozói jól ismerik a terepet, és partnerek a döntések végrehajtásában.
A vitaanyag reménykedik a kistérségi identitás kialakulásában. Dőre bizakodás ez! Mit szólnánk, ha valaki például így határozná meg magát: én a baktalórántházi kistérségből való vagyok? Röhej.
Régiók
Az Antall-kormány idején meghozott törvény tündökletes önállóságot nyújtott a települési önkormányzatoknak, viszont szinte kiiktatta a megyei szintet a valóságosan döntéshozó grémiumok közül. Névlegesen azóta is vannak ugyan megyei önkormányzatok, illetve azoknak közgyűlései, de a területükön lévő települések életére alig-alig van hatásuk. Szerepük csaknem kimerül zömmel középiskolák, kórházak és egyéb, térségi funkciókat ellátó intézmények fenntartásában. 1996-ban mégis ezen a szinten jöttek létre a területfejlesztési tanácsok – ezek korántsem azonosak a megyei közgyűléssel –, illetve e tanácsok munkaszervezetei, a területfejlesztési ügynökségek.
A mostani kérdés az, hogy mi legyen a megye jövőbeli szerepe a hazai közéletben. A működő rendszert többféle bírálat is éri, például, hogy veszettül drága, meg hogy a megyei közgyűlés a pártok kádereltartója. A másik oldalról viszont azt emlegetik – és joggal –, hogy a megyerendszer végül is ezer év óta létezik hazánkban, és botorság lenne minden különösebb ok nélkül szétverni. Mire emezek: az Európai Unió számára kicsik a megyék, régiókat kell létrehozni.
A régiók határait már 1996-ban kijelölték, így ma hét, statisztikai alapon (tehát nem szerves fejlődéssel) létrejött területfejlesztési régió működik Magyarországon. Ezek sehol sem metszenek át megyehatárokat. E régiók a funkcióellátást tekintve eddig szerfölött kiüresedett intézményeknek bizonyultak, s most ezen kívánnak kormányzati szinten változtatni. Nem pusztán szervezet-átalakításról van szó – írja a Belügyminisztérium vitaanyaga („A regionális intézményrendszer kiépítése” – BM Kiadó), majd így folytatja: „Az új önkormányzatok létrehozásának együtt kell járnia a közfeladatok, a források, az igazgatási megoldások és gyakorlatok alapvető megújításával, aminek hatása az egész helyi és központi közigazgatásra kiterjed”.
A regionalizációval szeretnék elérni a központi hatalom további decentralizációjának erősítését, és az alábbi elveket tartják fontosnak:
1) A helyi közigazgatási rendszernek szüksége van településen kívüli, erős önkormányzati szintre. A regionalizációval kívánják újraértelmezni a települések és a központ között lévő középszintet (tehát nem a megyékkel).
2) Regionális szinten területi önkormányzatok alapítása szükséges, de akként, hogy a területi szint semmiképpen se ismétlődjön meg, tehát a megyei hatáskörök regionális szintre kerüljenek, viszont a kompetenciák nagyobbik részét kormányzati szintről adnák át. A vitaanyag szerint szükség van – és ez igen lényeges! – a forrásallokáció egész helyi-területi rendszerének revíziójára.
3) A régiók lehatárolását az átalakítás első szakaszában adottnak veszik.
Összességében tehát a kormányzat szerint a jövő területi önkormányzata a régió, amely önmagában is komplex intézményrendszer, és „amelyhez regionális fejlesztési ügynökség is kapcsolódik, de igen nagy előnye a merőben önkormányzati régióval szemben, hogy szervezett, hatékony és jól koordinált egészet képez…”
A vitaanyag szerint mindez kiváltja majd a megyei közgyűlést, de nem szünteti meg magát a megyét. Elválik. Kétségeim azért bőven vannak.
Alapos elemzést igényelne, hogy mi indokolhatja egy ezeréves rendszer (a megyerendszer) további felszámolását. Ez súlyos indok nélkül a társadalom életébe történő olyan beavatkozás, amely katasztrófába torkollhat. Összefügg-e a változás uniós tagságunkkal? Nem függ össze. Az Európai Unió tudomásul veszi a régiók létét, de nem alakít régiókat, és nem is követeli meg azokat. Figyelmeztető, hogy amíg a közélet fórumain a szereplők megdolgozása folyik, addig az ellenvetések alig-alig kerülnek napvilágra. Gyakorta működik az alattvalói attitűd, félelem a következményektől, a kedvezmények esetleges elvesztésétől. A forrongás azonban tény, és erre utalnak a ritkán elhangzó kételyek is. A jelenleg létező tervezési-statisztikai régiók fetisizálása ugyanis egyáltalán nem törvényszerű, sőt az sem biztos, hogy célszerű lenne. A bajok okainak megszüntetésére semmiképp sem alkalmas panacea, minden kórra ható varázsszer – márpedig olybá tűnik, mintha ennek szánnák.
Bajok vannak? Bizony! Az Antall-kormány által meghirdetett és azóta valamennyi kormány által folytatni szándékozott felzárkóztatási politika ugyanis a jelek szerint teljes kudarcba fulladt. A kezdetben három megyére kiterjedő program előbb öt, majd – most – hét megyét érint, mert egyre többen szakadnak le. Ezek főként tiszántúliak. (Öt megye.) A leszakadás matematikai módszerekkel is precízen kifejezhető. A megyék között a rangsorokban rendszerint Szabolcs-Szatmár-Bereg a tizenkilencedik, azon mutatók esetében pedig, amelyek rosszak, csaknem mindig az élen található. Az országnak körülbelül minden tizenkilencedik honpolgára él itt, több mint félmillió ember.
Bár a 2001. évi megyei eredményeket alighanem „megdobta” az árvízi újjáépítés, az nyilvánvaló, hogy nem felzárkóztatás történt ezen években, hanem folytatódott a leszakadás. Fogós kérdés, hogy miért történt ez, s még fogósabb, hogy miként lehetne a trenden változtatni.
A szabolcsi területfejlesztési ügynökségen nemrég elkészült egy elemzés, amely a tizenkilencedik szemszögéből vizsgálja az elmúlt évek eseményeit és törekvéseit. (A vitairat címe: „Észrevételeink és gondolataink a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény szabályozási koncepciójához”.) Így írnak: „Ami ma Magyarországon a regionalizmus eszméjének gyakorlati megvalósítása címén történik, az igen messze van az Európai Unió regionális értelmezésétől… Miközben folyamatosan az Európai Unió elvárásaira hivatkoztunk, a folyamat mögött sokkal egyszerűbb motiváció volt kitapintható: egy ideálisnak vélt [kiemelés tőlem – K. I.] közigazgatási struktúra létrehozása a megyék gyengítése, szerepük csökkentése mellett… [És később:] A törvénynek köszönhetően a területfejlesztésnek van már intézményrendszere. Nem tökéletes, kell rajta javítani, de nem biztos, hogy szét kell verni, és teljesen újat alkotni. Mert az intézményrendszer működési hibáinak nagyobb része éppen abból fakad, hogy a törvény megszületése óta tett intézkedések nagy része az intézményrendszer ellehetetlenítését, és nem fejlődését szolgálta. A regionális politika… alapelveinek érvényesítése elfogadhatatlan a minisztériumok hivatalnokai számára.”
Az intézmények tehát készen volnának, csupán gondoskodni kellene a szükséges források átadásáról, vagyis ténylegesen tenni kellene a decentralizáció érdekében. Az eszközök azonban még mindig ugyanazon a szinten állnak, mint a törvény megszületését követően, sőt 1998 óta egyértelműen csökkennek. Ráadásul az ágazati érdekeket vasakarattal védő minisztériumok még az egymás közötti összehangolásra sem kaphatók („elbeszélnek egymás mellett”), a megyéket pedig végképp nem tekintik egyenrangú félnek. Jellemző volt a 2001-es árvíz után a Gazdasági Minisztérium 200 milliós pályázati kiírása, ugyanis a vállalkozások kárait egyáltalán nem térítették meg, s ezzel próbálták enyhíteni a helyzet feszültségeit. (Egy tákosi autószerelőnek például hatmilliós kárt okozott műszerekben, eszközökben a víz – amiből normatíve semmi sem térült meg.) Sok ez a 200 millió? Nyavalyát sok. Annyira kevés, hogy még a sikerpropagandának sem lett része. Mégis minden fillérről a minisztériumi apparátus döntött, noha terepismeret dolgában labdába sem rúghattak volna a megyeiekkel. A megyei Területfejlesztési Tanács akkori elnöke, Helmeczy László ágált a bevezetett rend ellen, de arasznyit se jutott vele előre.
2003 hasonlóan indult: minden minisztérium ragaszkodott a döntés jogához. Csakhogy most eléggé komoly felháborodás kísérte e szándékokat, s például a szabolcsiak ennek nyomán tudtak megegyezni a Gazdasági és Közlekedési Minisztériummal, majd a környezetvédelmivel, viszont e sorok írásakor még semmi esély nem látszott arra, hogy előrelépés lesz a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériummal folytatott tárgyalásokon. De például a GKM 1,3 milliárdot kíván három év alatt a megyébe juttatni. Elegendő ez? Aligha. Szépségtapasz.
Úgy tűnik, hogy hatásköri küzdelem terepe lett hazánkban a régiók megszervezése (és a kistérségeknek szánt kompetenciák is erre utalnak), habár itt korántsem csupán hatásköri marakodásról van szó, hanem mélyreható társadalmi folyamatokról. A kormányzati hivatalok valóságos – ám elhallgatott – célja az, hogy a ma még erősnek látszó végvárakat, a megyei területfejlesztési intézményeket összetörjék, és helyettük kezesebb grémiumokat hozzanak létre. A dekoncentrációra való hivatkozás egyszerűen valótlan, mert az elmúlt évek törekvései és történései egészen mást jeleznek. A kormányzat – és ez oldalfüggetlen! – szembe megy a szubszidiaritás elvével, amely szerint arra a szintre kell a forrásokat decentralizálni, amely szinten az adott feladat – esetünkben az elmaradott térségek felzárkóztatása – a legnagyobb hatékonysággal valósítható meg. A tárcák szemlélete elutasítja a decentralizációt. A minisztériumok hivatalnokai ma a létezett szocializmus utolsó bástyái, és eléggé erős bástyák ahhoz, hogy a források milliárdjai fölött meglévő hatalmukat még sokáig őrizzék.
És a tizenkilencediknek – meg a tizenkettedik megyétől lefelé – esélye sincs a felzárkózásra. Az ország ismét három részre szakadt: a főváros az agglomerációval, a Dunántúl északi fele, és a maradék. Mintha e resztlit megint a török dúlta volna föl! Hová vezet ez?
Helyette
Gazda László, a szabolcsi megyei közgyűlés MSZP-s elnöke szerint a területfejlesztési törvény módosítása nem tűr halasztást, és vissza kell térni az eredeti szellemiségéhez. A területfejlesztés, a felzárkóztatás nem közigazgatási feladat, és nehezen tolerálható, hogy a minisztériumok saját háttérintézményeik felépítésével és megerősítésével a döntéshozó hatalmuk bebetonozására törekszenek. Kikerülhetetlenné akarják tenni magukat az uniós források felhasználásában, elhitetve, hogy megfelelő minőségű projekteket csakis az ő intézményeik képesek megalkotni.
A regionalizáció mostani tervét célszerű mielőbb elfelejteni. Helyette 2006 és 2013 között – így Gazda László – az országot egyetlen régióként kellene kezelni, ahogyan az 2006-ig is történik. Vissza kell adni a megyéknek az elvett jogosítványokat, és a forrásokkal együtt rájuk bízni a területi kiegyenlítést és a felzárkóztatást. Emellett szükséges a kistérségek újjászervezése (végül is ne statisztikai hovatartozás alapján jelölődjenek ki a határok), és járásokként kell kezelni azokat.
Ésszerű lenne egyetlen minisztérium kezébe adni a területfejlesztési, a területrendezési, a településtervezési, a lakásépítési, a közlekedési és a vízügyi feladatokat, mert a mostani szétszórtság semmi pozitív eredményre nem vezet. Ugyanakkor ajánlatos lenne ismét minisztériumi szinten létrehozni az Országos Tervhivatalt.
Amihez hozzá kell tennem: a minisztériumok ordító koordinálatlansága is ezt követelné.
Figyelemre méltó – és Gazda Lászlóéra hajazó – elképzeléseket tesz az asztalra Sárközy Tamás professzor egy interjúban a kormánystruktúráról: „A számos kis tárcára, illetve főhatóságra bomló struktúra bizonyítottan igen alacsony szinten képes a koordinációra. És aztán jönnek a koordináló tárca nélküli miniszterek – általában csekély hatékonysággal. Nagy, integrált minisztériumok létrehozására kell ezért törekedni… [Később pedig:] A jelenlegi Gazdasági Minisztérium nem elég erős, holott szükségünk lenne egy stratégiai tervezéssel, valamint fejlesztéssel, innovációval, foglalkoztatáspolitikával és vállalkozásösztönzéssel foglalkozó valódi gazdaságpolitikai tárcára. Amit 1996-ban… már Horn Gyula létre kívánt hozni, de nem engedték neki. Saját pártjának jelentős része és az SZDSZ is ellenállt.” (168 óra, 2003/26. szám.)
Hogy mire megyünk a kormányzati regionalizációs tervekkel, az ma még rejtély. Valószínű – ám akár biztosra is vehető –, hogy ebből a tervezetből nem lesz semmi. Két oka is van. Az egyik az, hogy valamennyi elgondolás kétharmados törvényeket igényel, és a mai acsarkodós közélet ezek meghozatalát gyakorlatilag lehetetlenné teszi. A másik ok, hogy a kormányzati oldal képviselői között sincs megalapozott támogatottsága. A fő motívum: a forrásokat uraló minisztériumok hivatalnokai ezzel kívánják elterelni a figyelmet saját hatalmuk bebetonozási szándékáról, s az ellenállási központokat (a megyei grémiumokat) leküzdve ezt egyszerűbb lesz megoldani.
Ugyanakkor világos, hogy a hazai közigazgatással végre kezdeni kellene valamit. Erről valójában szó sincs a tervezetben, ezért a tervezet egyben pótcselekvésként is értékelendő. Nehezen vitatható vélekedés, hogy a közigazgatás ma két tényezővel képtelen megbirkózni: az idővel és a jogszabályözönnel. A hazai adminisztratív döntéshozatal olyan lassú, hogy az már a gazdaság fejlesztésének rovására megy. Mielőtt az uniós szabályok ránk omlanának, magunk is bőven teszünk a rendeletek bősz megalkotása érdekében. A politikus ensemble-nak állandó, heveny és leküzdhetetlen szabályozhatnékja van. (Egy példa: a makói strandon megfulladt egy óvodás kisfiú, noha a hét óvodásra két-két óvónő és dada, továbbá még két szülő is felügyelt. A szabályok szerint hét csemetét legalább egy óvodai dolgozónak kell kísérnie, ez tehát bőven teljesült. Mégis akad, aki szigorítana a rendelkezéseken: ezentúl öt óvodásra kellene egy kísérő. Könyörgök, akkor nem következett volna be a haláleset? Akkor figyeltek volna a gyerekekre? Vagy a vezető óvónőt olyan infantilisnek tekintjük, aki nem tudja eldönteni, mennyi kísérőre van szükség?)
A csaknem öt évtizede létező államigazgatásról szóló törvény bizony alaposan megérett a változtatásra, s nem elegendő az – amit terveznek –, hogy egy döntést föltétlenül meg kell hozni harminc nap alatt. (Eddig jócskán lehetett hosszabbítani). Ma a gazdaság azonnali, de legkésőbb három napon belüli döntéseket igényel. Ehhez gyors, felkészült és rugalmas apparátusra van szükség, s e tulajdonságok nagy városokban sem jellemzőek, nemhogy a falvakban. (Az Egyesült Államokban az ingatlan-adásvételek átírását egy kávéivásnyi idő alatt el kell végezni, különben a hivatal esetleg nem győzi fizetni a kártérítést: az új tulajdonos a késedelem alatt busás nyereséggel eladhatta volna szerzeményét.) Ez ma még itthon álom. És álom a dereguláció is, pedig minden egyes állampolgárunknak legalább ötszázezer paragrafust kellene ismernie a mai agyonszabályozott időkben, hiszen a törvény nem tudása semmi alól nem mentesít. De hát ismerheti-e?
Ahhoz, hogy a tizenkilencedik honpolgárnak is esélye legyen az életminőség javítására, nem távolodnunk kellene Európától, hanem közelednünk az ott kialakult gyakorlathoz. Ehelyett ma még országszervezési pótcselekvések fenyegetnek bennünket, a lényeget megkerülve, olykor sunyi szándékok érdekében, végül is reménytelenné téve a resztli felzárkóztatását.
- Játéktér [6]