Még fél év van hátra a jelenlegi legfőbb ügyész hatéves mandátumából, azt azonban már most láthatjuk, hogy ez az időszak nem fog az ügyészség történetének legfényesebb korszakaként bevonulni a történelembe. Botrány botrányt követett. A legfőbb ügyészt rendszeresen leszavazták az Országgyűlésben, vizsgálat indult ellene vadásztrófeái ügyében. Az ügyészség vezető kormánypárti politikusok ellen indított – az ügyészséget kritizáló véleményük miatt – eljárást. Az ügyészségnél keletkezett nyomozati anyagok máig tisztázatlan módon megjelentek a sajtó hasábjain. Kicsinyes bosszúállásra utaló jelek láthatók újságírók elleni büntetőeljárások hátterében. Groteszk módon mentegette az ügyészség saját magát a Kulcsár-videók ügyében. Összességében elmondható, hogy jócskán van ok arra, hogy a közvélemény ne bízzon az ügyészség pártatlanságában és elfogulatlanságában. A problémák azonban nem személyfüggők, hanem magából a rendszerből erednek, és meg fognak maradni a következő legfőbb ügyész idején is.
Az alábbiakban kerülni szeretném az ügyészség és a legfőbb ügyész tevékenységének kritikáját, ehelyett a kialakult problémák gyökerét próbálom elemezni, majd kitérek azokra a várható nehézségekre, amelyekkel az új legfőbb ügyész megválasztása során, illetve után szembe kell nézni, végül ismertetem azokat a lehetséges megoldásokat, amelyek kiutat mutathatnak ebből a helyzetből.
Beprogramozott konfliktus
A jelenlegi és a jövőben várható problémák a rendszerváltó törvényalkotásban, az 1989-es alkotmányozásban és a demokratikusan megválasztott parlament munkájának első hónapjaiban gyökereznek. Mint emlékezetes, az 1990. május 2-án összeült Országgyűlés egy olyan alkotmányos berendezkedést örökölt, amely kormányozhatatlanná tette az országot azáltal, hogy gyakorlatilag minden törvény elfogadásához kétharmados többséget írt elő. Az MDF és az SZDSZ közötti megállapodás ezt a helyzetet akarta rendezni. A megállapodás keretében nagyon rövid idő alatt az alkotmány lényeges pontjainak megváltoztatására került sor. Az ügyészség helyzete és a legfőbb ügyész alkotmányos pozíciója nem volt tételesen rögzített része a megállapodásnak, mindazonáltal az alkotmánymódosítás idején egyetértés volt a két nagy párt között abban, hogy az ügyészség – szakítva a szocialista ügyészi modellel – alapvetően közvádló hatóságként, a kormány alárendeltségében fog tevékenykedni. Ezt a konszenzust tükrözte az a körülmény, hogy a legfőbb ügyész megválasztása ugyan hat évre, tehát az Országgyűlés mandátumánál hoszszabb időre történt, de megválasztása a köztársasági elnök javaslatára a képviselők egyszerű többségével történik. A későbbi szándékokra utal az is, hogy az ügyészségre vonatkozó törvény megalkotását nem emelték be a minősített többséget igénylő ügyek közé, miközben a rendőrségről, a nemzetbiztonsági tevékenységről, az Állami Számvevőszékről, a bíróságokról vagy az országgyűlési biztosokról szóló törvények elfogadásához kétharmados többséget írtak elő.
A legfőbb ügyész sajátos helyzetét jelzi, hogy a legfőbb ügyész az 1990-es alkotmánymódosítás után interpellálható maradt. Az Országgyűlés általi számonkérésnek ez a módja csak a miniszterelnökkel és a kormány tagjaival, valamint a legfőbb ügyésszel kapcsolatban maradt meg. Az Alkotmány 52. § (2) bekezdése kimondta, hogy „/a/ legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni”. Ezek a szabályok azt mutatják, hogy az alkotmányozók szándéka az volt, hogy egy későbbi lépésben az ügyészségre vonatkozó törvény módosításakor megteremtsék a legfőbb ügyész kormányzati szereplővé válásának alkotmányos feltételeit.
Az eredeti szándéknak megfelelő jogszabálytervezet később el is készült, de addigra a két nagy párt közötti viszony olyan mértékben megromlott, hogy az ügyészség kormány alá rendelésében már nem állt fenn egyetértés. Amikor a Balsai István vezette igazságügy-minisztérium elkészítette törvényjavaslatát, az akkori legnagyobb ellenzéki párt, elvi egyetértését fenntartva, feltételekhez szabta a kormány alá rendelés támogatását. A feltételek között szerepelt például a nyomozási szakaszban a bírói jogkörök kiszélesítése, a nyomozási bírói intézmény megteremtése (ez később az új büntetőeljárási törvényben – 1998. évi XIX. törvény – megvalósult), valamint az ügyészi vádmonopólium korrekcióját jelentő pótmagánvád intézményének a bevezetése (amely szintén bekerült az új eljárási törvénybe, és 2003 óta működő jogintézmény). Továbbá feltételül szabta az SZDSZ, hogy a kormány alá rendelt legfőbb ügyész egyedi ügyben csak pozitív utasítást adhasson, tehát csak az eljárás folytatására és nem megszüntetésére utasíthasson, ezt is csak írásban tehesse, és az iratot az ügy aktájában a felek és a bíróság számára megismerhető módon kelljen kezelni. Ezeknek a feltételeknek a teljesítésére az akkori kormány nem mutatott hajlandóságot, így maradt az a jogszabályi megoldás, amely valójában egy félbemaradt jogalkotás torz terméke.
A későbbiekben látni fogjuk, hogy ezt a helyzetet két irányban is lehetne rendezni, amennyiben meglenne a politikai konszenzus. Lehetne az eredeti terveknek megfelelően az ügyészség feladatait alaposan újragondolva lépni a valódi közvádlói szerep felé, de lehetne lépni a tényleges függetlenség irányába is, megteremtve ennek a jelenleg még hiányzó alkotmányos és szervezeti kereteit.
Az ügyészség és a legfőbb ügyész alkotmányos helyzetének torzszülött jellege a következő pontokban ragadható meg:
1. A legfőbb ügyészt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. Nincs olyan szabály, amely a legfőbb ügyésznek megválasztandó személy pártatlanságát vagy függetlenségét előírná. A hatályos szabály csak arra vonatkozik, hogy a megválasztását követően a legfőbb ügyész nem lehet politikai párt tagja. Ezen szabály alapján bármely kormánypárti képviselő vagy párthű jogász megválasztható legfőbb ügyésznek, ha a köztársasági elnök javasolja, és a képviselők többsége megválasztja.
2. Elvileg az egyoldalú politikai elfogultságot, tehát azt a helyzetet, hogy az Országgyűlés többsége egy politikai irányultságában hozzá közelálló személyt válasszon meg, oldhatja az a szabály, hogy a legfőbb ügyész személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot. Ez az ellensúly azonban csak akkor működik, ha az elnök és a parlamenti többség nem azonos oldalt képvisel (mint ahogyan a jelenlegi helyzetben vagy a mostani legfőbb ügyész megválasztásakor is volt), és ha az elnök hajlandó ezt a szerepet betölteni (nem úgy, mint a jelenlegi legfőbb ügyész megválasztása idején, amikor az ellenzéki MSZP-n és SZDSZ-en kívül a kormánypárti MDF sem támogatta a jelölést, az elnök mégis előterjesztette javaslatát).
3. Az egyszerű többséggel megválasztott legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, miközben az ügyészségi törvény szerint az ügyészség független intézmény. Az Alkotmánybíróság (AB) a jelenlegi legfőbb ügyész indítványára 3/2004. (II. 17.) AB-határozatában ugyan kimondta, hogy az Alkotmány rendelkezése nem érthető úgy, hogy a legfőbb ügyész „politikailag felelős”, csak úgy, hogy „közjogilag felelős”, tehát köteles a kérdésekre felelni és feladatait ellátni, de az AB adós maradt annak elmagyarázásával, hogy ez a „közjogi felelősség” mit jelent, és mi értelme van annak, hogy az Országgyűlés szavaz az interpelláció elfogadásáról, ha ennek nincs politikai felelősségi része. (Ne feledjük, hogy a miniszter interpellációra adott válaszának elutasítása is csak „politikai felelősséget” jelent. Ha az alkotmányozónak az lett volna a szándéka, hogy a legfőbb ügyészt kötelezze a képviselői kérdések megválaszolására, akkor a kérdés intézményét alkalmazta volna. Az AB ítéletében nem magyarázza meg, hogy álláspontja szerint milyen alkotmányos indokai lehetnek a „politikailag felelőtlen” legfőbb ügyész interpellálhatóságának.)
4. A legfőbb ügyész egyéb feladatai mellett a közvádat képviseli, ezen szerepét az AB egy friss döntésével, a 205/B/2005. határozatával megerősítette, de azt az ellentmondást ezen a ponton sem oldotta fel, hogy a „köz”-nek milyen szerepe van abban, hogy az ügyész mit tesz. A politikailag elfogult legfőbb ügyész megválasztásának lehetősége mellett a jogalkotó fenntartotta a szocialista ügyészi modell teljes hierarchikus felépítésének torz modelljét. Azt a konstrukciót, amelyben a legfőbb ügyész egy személyben irányítja a teljes ügyészi szervezetet, és utasításainak mindenki köteles engedelmeskedni, tehát a viszonylag magas szakmai követelményeknek megfelelő ügyészek nem élveznek szakmai függetlenséget, és alá vannak vetve annak a legfőbb ügyésznek, aki vagy megfelel ezeknek a szakmai követelményeknek, vagy nem.
5. A jelenlegi szabályozás mellett az ügyészség szervezetén belüli bármilyen rendellenességet vagy törvénysértést maguk az ügyészek vizsgálnak ki, olyan fura helyzeteket teremtve, mint amilyeneket a Kulcsár-videók kapcsán láthattunk, ahol a nyilatkozó ügyészek reménytelen küzdelmet folytattak annak elhitetésére, hogy a nyilvánosságra került videókon látható eljárás szakmailag korrekt volt. (Pedig lehet, hogy tényleg az volt, csak ez nehezen hihető azoknak a szájából, akik maguk is ugyanannak a hierarchiának a részei, amely a nehezen érthető diszfunkciót produkálta.)
A jogalkotási folyamat torzulásai és az AB döntései következtében egy demokratikusan ellenőrizetlen, felelősségre nem vonható, ugyanakkor politikai elfogultságnak kiszolgáltatott szervezet képe körvonalazódik.
Elmaradt reformok
Az ügyészség alkotmányos helyzete körüli zavarok mellett figyelmet érdemel, hogy a szervezet viszonylag jól ellenáll mindenfajta érdemi reformnak. Jellemző, hogy a rendszerváltás óta mind a mai napig az 1972. évi V. törvény szól az ügyészségről, amelyet természetesen többször módosítottak, de az ügyészség feladatmeghatározásának átfogó reformja nem történt meg. Mindmáig nem történt meg annak elemzése, hogy a „szocialista törvényesség őrének” szerepéből mennyit érdemes megtartani. A jogalkotásért felelősök nem tisztázták, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye mennyiben befolyásolja a tradicionális ügyészségi „jogvédő” feladatokat, mint ahogyan annak tisztázása is elmaradt, hogy a civil jogvédő szervek hálójának kiépülése, a bíróságok függetlenségének megteremtése és jogvédő jogosítványaik kiszélesedése nem indokolja-e az ügyészség ilyen irányú tevékenységének újragondolását.
Az ügyészség feladatai hagyományosan négy csoportba sorolhatók. Az első csoport a büntetőeljáráshoz kapcsolódó feladatok csoportja. Ide sorolható a kizárólagos ügyészi nyomozati hatáskörbe tartozó ügyek nyomozása, a nyomozások felügyelete (az új Be. értelmében irányítása), valamint a vádképviseleti jogosítványok.
A második csoportban a polgári perekben való ügyészi részvételt említhetjük. A leglényegesebb változás a szocialista ügyészi modellhez képest ezen a területen következett be, de ez sem az ügyészség vagy a jogalkotó akaratából, hanem az Alkotmánybíróság döntése miatt. Az AB még 1994-ben az 1/1994. (I. 4.) AB-határozatban radikálisan korlátozta az ügyész korábban meglévő jogosítványait a polgári perekben.
A harmadik csoportba a büntetés-végrehajtással kapcsolatos felügyeleti funkciók sorolhatók. Ebben a körben is elmaradt annak végiggondolása, hogy az országgyűlési biztosok és a civil jogvédők megjelenése nem indokolná-e az ügyészi jogkörök átalakítását, mindazonáltal ez a terület tűnik jelenleg a legkevésbé problematikusnak.
A negyedik csoportba az úgynevezett általános törvényességi felügyeleti jogok sorolhatók, amely jogok között különösen szenzitív jogosítványokat is találhatunk, a politikai pártok, az egyesületek és alapítványok, valamint az egyházak törvényes működésének felügyelete kapcsán. Ezeken a területeken az ügyésznek vannak kizárólagos jogosítványai, például a törvénysértően működő egyesületek bírósági feloszlatása érdekében indítandó perekben, ahol a legfőbb ügyész esetleges politikai elfogultsága érzékeny vitákat válthat ki.
Tekintettel arra, hogy bár az ügyészségi törvény rögzíti az ügyészség pártatlanságát és függetlenségét, ahhoz, hogy az egész szervezet pártosan és elfogultan működjön, elég, ha a centrális irányítás alatt lévő szervezetben a szervezet vezetője nem felel meg ennek a követelménynek. Mint láttuk, a legfőbb ügyész megválasztásának szabályai nem zárják ki személyes elfogultságát és pártosságát, és amennyiben ez a pártosság és elfogultság az ügyészség munkájában megjelenne, abban az esetben a magyar közjognak nincs olyan intézménye, amely ezzel a helyzettel szemben védelmet jelentene.
Az esetleges elfogultság vagy pártpolitikai érdekek érvényesítése az ügyészi tevékenységben két területen jelent különösen súlyos veszélyt. Az egyik terület a már említett általános felügyeleti jogkör, a másik a büntetőügyekben eljáró ügyész szerepe. (A polgári perbeli ügyészi beleszólás lehetőségének csökkentése és a büntetés-végrehajtás felügyelete korlátozott „politizálási lehetőségeket” nyit.)
Ügyész a büntetőügyekben
A büntetőeljárásban az ügyész többféle pozícióban is megjelenhet. A törvényben meghatározott esetekben kizárólag az ügyész jogosult nyomozást folytatni. Ebbe a körbe tartozik például a közjogi mentességet élvező személyek (például országgyűlési képviselők) által elkövetett bűncselekmények nyomozása. Nem szorul különösebb magyarázatra, hogy egy esetleges politikai elfogultság vagy pártosság milyen befolyási lehetőséget nyit meg az ügyészek számára a politika világában, bár a mentelmi jog intézménye kétségtelenül korlátot jelent az esetleges visszaélések egy részével szemben, korlátozza annak lehetőségét, hogy olyan személyt is felelősségre vonjanak politikai okból, aki nem követett el bűncselekményt. Ugyanakkor tág teret nyit arra, hogy az eljárást megakadályozzák olyan személyek esetében, akiknél ez indokolt lenne.
Az ügyész következő szerepe a büntetőeljárás első szakaszában, a nyomozások irányítása és felügyelete kapcsán említhető. Ezen a területen a rendszerváltást megelőzően az ügyészség tulajdonképpen egyeduralkodó volt, hiszen a vádemelést megelőző szakaszban minden lényeges döntés az ügyész hatáskörébe tartozott, még a kényszerítő intézkedésekről is az ügyész dönthetett. A rendszerváltás óta fokozatosan egyre szélesebb körben kap a bíróság jogosítványokat a nyomozási szakaszban. Először csak a két legsúlyosabb kényszerítő intézkedés, az előzetes letartóztatás és az ideiglenes kényszergyógykezelés elrendelése került bírói hatáskörbe, majd fokozatosan a kényszerintézkedések egyre szélesebb köre. Ezzel összefüggésben érdemes megjegyezni, hogy az 1998-ban végül megszülető büntetőeljárási törvény első tervezetei minden kényszerintézkedést a nyomozási bíró hatáskörébe utaltak volna, bírói kézbe helyezve minden érdemi jogkorlátozást. Nem utolsósorban az ügyészi lobbi nyomására változott meg ez az elképzelés, meghagyva az ügyész jogkörében például a házkutatás elrendelését vagy a lefoglalásról szóló döntést. Amely döntéseknek komoly következményei lehetnek, gondoljunk csak arra, hogy mi történik, ha egy cég teljes iratanyagát és számítógéprendszerét lefoglalják az eljárásban, majd egy év múlva kiderül, hogy nem is történt bűncselekmény.
Az új büntetőeljárási törvény lényegesen bővítette az ügyész jogosítványait a nyomozás során, még ha úgy tűnik is, hogy ennek az ügyészség nem feltétlenül örült. Nagy változást hozott az ügyészi opportunitás kiszélesítése, azoknak az eseteknek a bővítése, amikor az ügyész célszerűségi megfontolásból nem indít vagy nem folytat eljárást. Megjelent az új törvényben a vádemelés elhalasztásának intézménye, amely a bíró által alkalmazható próbára bocsátáshoz hasonlóan lehetővé teszi, hogy az ügyész a vádemelés elhalasztásával függő jogi helyzetet hozzon létre, ha úgy látja, hogy ezzel is elérhető az eljárás célja. Ilyenkor az ügyészi döntés megfosztja a bíróságot attól a lehetőségtől, hogy a büntetőjogi felelősség kérdésében döntést hozzon. Az ügyész diszkrecionális jogkörben hozza meg ezeket a döntéseket, hibás, téves vagy törvénysértő döntése esetén azonban kevés korrekciós lehetőség adódik.
Az ügyész mint vádhatóság döntő szerepet játszik az eljárás második, bírósági szakaszában. A magyar eljárási jog a vádelv talaján áll, ami azt jelenti, hogy „a bíróság csak annak a személynek a büntetőjogi felelősségéről dönthet, aki ellen vádat emeltek, és csak olyan cselekmény alapján, amelyet a vád tartalmaz” (Be. 2. §). Vád hiányában a bíróságnak nincs lehetősége a felelősség vizsgálatára, ha mégis megteszi, a másodfokú bíróság minden érdemi vizsgálat nélkül köteles az így született ítéletet hatályon kívül helyezni [Be. 373. § (1) III.]. Az ügyész ebből eredően vádmonopóliummal rendelkezett hosszú ideig, hiszen azzal, hogy nem emelt vádat, vagy a vádat elejtette, meg tudta akadályozni azt, hogy a független bíróság megállapítsa a büntetőjogi felelősséget. A vádelejtés ugyanakkor a felmentést is meg tudja akadályozni, megfosztva ezzel az „ártatlan” vádlottat attól a lehetőségtől, hogy ártatlanságát – tehát azt, hogy amit elkövetett, nem bűncselekmény, vagy azt, hogy a cselekményt nem ő követte el – a bíróság felmentő ítélete mondja ki, hiszen vádelejtés esetén a bíróság a vádelejtésre hivatkozó megszüntető végzést hoz [Be. 332. § (1) d)].
Az ügyészség ezen érdemi döntései ellen, különösen abban az esetben, ha az ügyész például a legfőbb ügyész utasítására jár el, nincsen valódi jogorvoslat. Érdemes megjegyezni, hogy a régi, 1973-as büntetőeljárási törvény még beszélt a „törvénysértő vádelejtés” lehetőségéről. Az Alkotmánybíróság által 1992-ben a 9/1992. (I. 30.) AB-határozattal alkotmányellenesnek nyilvánított törvényességi óvás egyik esetét a törvény úgy szabályozta, hogy lehetőséget teremtett a legfőbb ügyésznek arra, hogy törvénysértő vádelejtés esetén törvényességi óvást kezdeményezzen. Az AB a törvényességi óvást más indokokkal semmisítette meg, de döntésével de jure megszűnt a törvénysértő vádelejtés intézménye, miközben nyilvánvaló, hogy de facto továbbra is előfordulhat, hogy az ügyész törvénysértően ejti el a vádat, ugyanakkor ez ellen semmilyen jogorvoslat nincs.
Általánosságban is felvethető, hogy a rendszerváltást követően olyan helyzet állt elő, hogy miközben az alkotmány alapjogként biztosította a jogorvoslathoz való jogot, a büntetőigény tekintetében az ügyész legfontosabb döntéseivel szemben nem volt helye jogorvoslatnak.
A szakmai lobbik torkán lenyomott pótmagánvád
A büntető igazságszolgáltatást meghatározó jogi gondolkodásmód a mai napig is a szó rossz értelmében vetten konzervatív és etatista. Ezt a tradíciót erősíti az Alkotmánybíróság döntése, amely tartalmilag helyesen, módját tekintve rendkívül aggályosan megteremtette a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatának alkotmányossági kontrollját. Az AB 2005. november 12-én meghozott határozatával megsemmisítette a Legfelsőbb Bíróság 3/2004. BJE. számú büntető jogegységi határozatát. A legfőbb ügyész kezdeményezésére megsemmisített jogegységi határozat lehetővé tette, hogy „az állam vagyoni sérelmével járó bűncselekmény esetén” az állam mint pótmagánvádló lépjen fel.
Az egész problémakör a legutóbbi kormányváltásig nyúlik vissza. Mint emlékezetes, az új kormány több esetben bűncselekmények elkövetésével vádolta hivatali elődjét, és feljelentéseket is tett. A feljelentésekkel kapcsolatosan azonban azt tapasztalta, hogy az ügyészség rendre elutasította a feljelentéseket, vagy megszüntette az eljárásokat. Ekkor a kormány néhány esetben pótmagánvádlóként kívánt fellépni. A kormány ilyen szerepével kapcsolatban vita bontakozott ki arról, hogy a kormányt mint sértettet megilleti-e a pótmagánvád előterjesztésének joga, vagyis a kormány korrigálhatja-e a többi sértetthez hasonlóan az ügyészség mulasztását.
A Legfelsőbb Bíróság AB által megsemmisített döntése a kormány és a legfőbb ügyész közötti vitát a kormány javára döntötte el. A Legfelsőbb Bíróság kimondta, hogy az állam vagyoni sérelme esetén az állam élhet a pótmagánvád előterjesztésének jogával. A döntést sérelmezte a legfőbb ügyész, és megtámadta azt az Alkotmánybíróságnál. Az Alkotmánybíróság döntése a legfőbb ügyész álláspontját erősítette meg, a büntetőigény érvényesítése kapcsán erőteljes etatista álláspontra helyezkedve, megsemmisítve a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatát, ugyanakkor elutasítva a legfőbb ügyész álláspontját abban a kérdésben, hogy a pótmagánvád hatályos törvényi szabályai is alkotmányellenesek. Az AB döntése kimondta, hogy a „bűncselekmények a társadalom jogi rendjének sérelmét jelentik, és a büntetés joga kizárólag az államot mint közhatalmat illeti”, továbbá leszögezte, hogy „a bűncselekmény elkövetésekor az államnak és nem a sértettnek keletkezik büntetőigénye az elkövető megbüntetésére”. Ezt az állami igényt pedig az ügyészség érvényesíti, és „közhatalmi funkcióval rendelkező egyetlen állami szervezet” sem veheti át az ügyészségtől a vádemelés és a vádképviselet közhatalmi jogkörét.
A vita középpontjában az Ellenzéki Kerekasztal által már 1989-ban követelt pótmagánvád intézménye áll, amely kérdésben a büntetőjogi tárgyú tárgyalásokon egyébként nagy rugalmasságot tanúsító MSZMP nem volt hajlandó engedni. A büntetőeljárás reformjának kereteit rögzítő, még az MDF-kormány által elfogadott 2002/1994. (I. 17.) kormányhatározat is szól a pótmagánvád bevezetésének szükségességéről. Az 1998. évi XIX. törvényt előkészítő javaslatokban is megjelent a pótmagánvád, amely végül a törvényben is helyet kapott, de – osztva a törvény sorsát – csak 2003 nyarán lépett hatályba.
A pótmagánvád keretében a jogalkotó csak felélesztette az 1896-os Bűnvádi Perrendtartásban már létező és csak a szocialista jog által megsemmisített intézményt. A pótmagánvád lényege, hogy megnyitja a lehetőséget a bűncselekmény sértettje számára, hogy az ügyészi tétlenség vagy vádelejtés esetén érvényesítse a büntetőigényt, és elérje, hogy az ügy az ügyész akarata ellenére is bíróság elé kerüljön. A pótmagánvád ilyen értelemben az ügyészi vádmonopólium korrekciójaként működik.
Könnyen belátható, hogy a pótmagánvád megszületése körüli közel másfél évtizedes vita nem politikai okokra vezethető vissza. Nem arról van szó, hogy 1989-ben az MSZMP politikai vagy ideológiai okokból mondott volna nemet erre az eljárásra. Nem ideológiai okai voltak az Orbán-kormánynak sem, hogy az 1998-ban elfogadott eljárási törvényből csak olyan elemeket léptettek hatályba törvénymódosítások formájában, amelyek a hatóságoknak kedvezőek voltak, így a pótmagánvád hatálybalépésével 2003. július 1-jéig várni kellett. Az intézmény legfőbb ellenzője az ügyészség volt – és a mai napig is az –, hiszen abban az esetben, ha az ügyész nem emel vádat, vagy elejti a vádat, és a bíróság a pótmagánvád következtében elítélné a vádlottat, az nyilvánvalóan nagy presztízsveszteséget jelentene az ügyészségnek.
A pótmagánvád ellenzői már a jogalkotás folyamatában is sikeresen lobbiztak, lényegesen megnehezítve a pótmagánvád előterjesztésének feltételeit. A törvény értelmében a nyomozási szakaszban akkor van pótmagánvádnak helye, ha az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította, vagy a nyomozást megszüntette. A feljelentés elutasítása esetén azonban nincs helye pótmagánvádnak akkor, ha a feljelentést azért utasítják el, mert „a bűncselekmény gyanúja hiányzik” [Be. 199. § (2) a)]. A bűncselekmény gyanújának megléte vagy meg nem léte értékelési kérdés, amely körülmény megállapítása a jelenlegi szabályozás szerint kizárólag az ügyész joga, aki ebben a kérdésben a törvény szerint tévedhetetlen, döntése ellen az ügyészségen kívüli fórumhoz nem lehet fordulni.
Amennyiben az ügyész bármilyen oknál fogva meg akarná akadályozni egy eljárás megindítását, akkor csak annyit kell tennie, hogy a feljelentést azon az alapon utasítja el, hogy a bűncselekmény alapos gyanúja hiányzik.
A feljelentést elutasító vagy nyomozást megszüntető határozat ellen a sértett panasszal élhet, a pótmagánvádló csak a felettes ügyész által meghozott, a panaszt elutasító határozat közlésétől számított harminc napon belül léphet fel [Be. 229. § (1)]. Ilyenkor is csak ügyvédi képviselettel, és a bíróságnak ilyenkor is érdemi tárgyalás nélkül lehetősége van elutasítani a pótmagánvádat [Be. 231. § (1) a), d)]. A nyomozási szakasz után akkor van lehetőség pótmagánvád előterjesztésére, ha az ügyész a vádat részben mellőzte, vagy a vádat elejtette. Nincs lehetőség pótmagánvádra a vádemelést célszerűségi okból elhalasztó ügyészi határozat esetén. Természetesen ebben az eljárási szakaszban is kötelező az ügyvédi képviselet, és a bíróságnak ilyenkor is joga van érdemi tárgyalás nélkül elutasítani a pótmagánvádló indítványát. A pótmagánvádló indítványát elutasító bírói végzés ellen nincs helye fellebbezésnek [Be. 233. § (1)].
Ebből a szabályozásból is látható, hogy másfél évtized küzdelmei nem nyitották túl tágra a sértett számára a fellépés lehetőségét. A törvényalkotó gondosan vigyázott arra, hogy az ügyészi vádmonopóliumot ne számolja fel teljesen. Az AB legutóbbi döntése ezeket a monopóliumot védő erőfeszítéseket erősíti meg. Az AB indokolásából ugyan nem, de álláspontjának lényegéből kiolvasható az a vélemény, hogy a határozat meghozói kisebb bajnak tartják az ügyészi törvénysértést vagy joggal való visszaélést, mint azt, ha a kormány közvetlenül jelenik meg vádlóként büntetőügyben. Ez az álláspont azonban nem ad választ arra a kérdésre, hogy milyen alkotmányos megoldás van az ügyész önkényes, törvénysértő, pártos, elfogult vagy egyszerűen hibás döntéseinek orvoslására. Különösen élesen vetődik fel ez a kérdés, ha a legfőbb ügyész tevékenységével azt a benyomást keltené, hogy nem a törvényességet, hanem politikai érdekeket képvisel.
A jövő veszélyei
2006 tavaszán lejár a jelenlegi legfőbb ügyész mandátuma. Bizonyos körülmények (mindenekelőtt az ügyészi törvény módosítására 2005 novemberében benyújtott T/18213-as javaslat tartalma) arra utalnak, hogy a háttérben már létrejött egy megállapodás a jelenlegi legfőbb ügyész utódlásáról. Ezzel kapcsolatban inkább tartózkodnék a találgatásoktól, csak az elméleti lehetőségeket veszem számba.
Jelenleg az tűnik valószínűnek, hogy a legfőbb ügyész megválasztására még az országgyűlési választások előtt sor kerül, tehát a jelenlegi Országgyűlésben többségben lévő pártok fogják döntő mértékben meghatározni azt, hogy a következő hat évben ki lesz a legfőbb ügyész. Nincs kizárva, hogy a választás egy olyan köztiszteletben álló, valóban pártatlan és elfogulatlan jogászra esik, aki a feladatát a rendszerváltást követő első legfőbb ügyészhez hasonlóan közmegelégedésre látja el (legalábbis a máig is homályban maradó okból következő lemondásáig így látta el). Mint emlékezetes, az előző, kétszer is megválasztott legfőbb ügyész az újraválasztás alkalmával kilencven százalékot meghaladó támogatást élvezett.
Erre az esetre azonban nincsen garancia. Legalább ekkora, ha nem nagyobb a lehetősége annak, hogy az elnök – aki már bejelentette, hogy a jelölés előtt nem konzultál a pártokkal – olyan jelöltet állít, akit a többség nem fogad el (ebben az esetben a döntés joga átszállhat az új parlamenti többségre), vagy olyan személyt jelöl, aki a politikai paletta egyik oldala számára lesz csak elfogadható. A jelölés szabályaiból az sem zárható ki, hogy egyértelműen olyan személy legyen a következő legfőbb ügyész, aki az egyik politikai irányhoz közelebb áll, mint a másikhoz, vagy akár kifejezetten elfogult az egyik vagy a másik irány mellett.
Egy elfogult legfőbb ügyész az egész ügyészi szervezet irányítójaként az ügyészséget a jelenlegi szabályok alapján, mint azt fentebb érzékeltettük, viszonylag korlátlanul tudja politikai célokra is használni. A legfőbb ügyész esetleges elfogultsága megnyilvánulhat a kormányoldal mellett vagy az ellenzék mellett. Amennyiben a legfőbb ügyész esetleges elfogultsága a leendő kormány melletti elfogultságban jelenne meg, akkor a hatályos szabályok alapján viszonylag sok borsot tud törni az ellenzék orra alá, akár az ellenzéket kellemetlenül érintő büntetőeljárások sorozatának megindításával, akár az ellenzékhez közel álló alapítványok vagy egyesületek célzott „törvényességi vizsgálataival”.
A leendő ellenzék melletti elfogultság az új kormány büntető jogpolitikájának obstruálásától – egy esetleges kormányváltás után – a korábbi kormány ideje alatt elkövetett törvénysértések feltárásának teljes meghiúsításáig terjedően nyilvánulhat meg.
Hangsúlyozom: nem azt állítom, hogy ez a helyzet szükségszerűen bekövetkezik, csak azt, hogy egy ilyen helyzet bekövetkezésének elméleti lehetősége fennáll, gyakorlati lehetősége nem kizárható, és abban a nem várt esetben, ha mégis bekövetkezne egy ilyen helyzet, a magyar közjog semmilyen lehetőséget nem nyújt a károk elhárítására vagy mérséklésére.
A jelenlegi szabályozás nem zárja ki annak lehetőségét, hogy politikailag elfogult legfőbb ügyésze legyen a Magyar Köztársaságnak, és ha ez az eset bekövetkezik, akkor sem a parlamentnek, sem az igazságszolgáltatás szereplőinek nincsen módja az ebből eredő károk kiküszöbölésére. Ráadásul az ügyészi szervezet diszfunkcionális működéséért valójában sem politikai, sem közjogi felelősség nem létezik.
A lehetséges kiutak
A fentiekben felvázolt veszélyek kiküszöbölésére két irányba lehet kiutat találni. Az egyik lehetséges megoldás az ügyészség feletti demokratikus kontroll megteremtése, az ügyészség feladatainak jelentős reformjával egyidejűleg. A másik lehetséges kiút a függetlenség alkotmányos garanciáinak megteremtése, beleértve az ügyészi feladatoknak és státusnak a bírói státushoz való közelítését, az egyes ügyészek személyes szakmai függetlenségének megteremtését is.
Az első megoldás a világ országainak többségében létező és jól működő rendszer. Ezekben a rendszerekben az ügyész alapvetően közvádló hatóság, a kormány tagjaként vagy a végrehajtó hatalom kinevezettjeként felelős a köz érdekeinek képviseletéért a büntetőbíróságok előtt. Ebben a modellben az ügyész a demokratikusan választott kormány büntetőpolitikájának érvényesítője, tevékenységéért politikai felelősséget visel. Ez az európai modell, az EU országainak többségében a legfőbb ügyészek az igazságügy-miniszter irányítása alatt végzik tevékenységüket.
Az amerikai modell alapkoncepciója sem áll ettől távol, itt az ügyészek egy része kinevezett személy (mint például az attorney general, akit hol igazságügy-miniszternek, hol legfőbb ügyésznek nevez a magyar sajtó), más ügyészek pedig választott hivatalnokok, akiket a polgármesterekhez hasonlóan a választók közvetlenül választanak. Az amerikai ügyészi hivatal erősen politikai jellegű, nem ritkán hosszú és sikeres politikai karrierek kezdődnek ügyészi hivatalokban. (Így történt a legutóbbi két demokrata elnökjelölt, John Kerry és Al Gore esetében is, de a következő republikánus jelöltek egyikeként emlegetett Rudolph Guliani is ügyészként kezdte politikai karrierjét.) Az ily módon működő ügyészek esetleges visszaéléseivel szembeni védelmet a demokratikus kontroll és a független bíróságok jelentik. Ügyészi hiba vagy törvénysértés esetén az állam felelőssége jogi és anyagi értelemben is egyértelmű.
Amennyiben a jogalkotó ezt a megoldást választja, többféle módon is rendezheti a legfőbb ügyésszé válás jogi feltételeit. Elképzelhető, hogy a legfőbb ügyészt az Országgyűlés képviselői továbbra is közvetlenül válasszák, de mandátuma igazodhatna az őt megválasztó Országgyűlés mandátumához, oly módon, hogy a visszahívhatóság feltételeit is szabályozza a törvény. Ugyancsak elképzelhető, hogy a legfőbb ügyész legitimációját csökkentve az igazságügy-miniszter helyetteseként látja el feladatait, a miniszter korlátozott utasítási jogának alávetve. A miniszter normatív utasításokat adhatna, egyedi ügyekben pedig csak írásban és csak pozitív érdemi döntésekre adhatna utasítást, megteremtve a miniszteri beavatkozások átláthatóságát és egyúttal nyilvános számon kérhetőségét is.
A kormányzati alárendeltségben működő ügyészség természetesen nem láthatná el a pártok, egyesületek, alapítványok, egyházak törvényességi felügyeletét, erre egy másik szervezetet kell létrehozni, vagy az ügyészségen belül egy garantáltan független testület vezetése alá kell vonni ezt a feladatkört. A nyomozás során a jogkorlátozásokat bírói kontroll alá kell vonni, megakadályozandó a politikai típusú visszaéléseket.
Ennek a rendszernek az előnye, hogy nem kell semmi újat kitalálni, hiszen ez a modell a világ nagy részén jól működik, nyilván nem viták és problémák nélkül, de még mindig kevesebb feszültséggel és vitával, mint a jelenleg hatályos magyar rendszer. További előnye, hogy átlátható, világos, egyértelmű felelősségi viszonyokat teremt.
Amennyiben azonban nem sikerülne a politikai konszenzust ezen elképzelés körül kialakítani, akkor érdemes lenne a valódi ügyészi függetlenség intézményi garanciáit megteremteni. Ebben az esetben maradhatna a legfőbb ügyész hatéves mandátuma, megválasztását azonban kétharmados többséghez kellene kötni, és érdemes lenne egyébként számba venni azokat a lehetőségeket, amelyekkel a személyes pártatlanság és függetlenség garantálható lenne. Például elő lehetne írni, hogy legfőbb ügyésszé csak olyan személyek választhatók, akik legalább tizenöt éve ügyészként vagy bíróként dolgoznak.
Az ügyészség független és pártatlan igazságügyi szervezetként való felépítéséhez hozzátartozna az eljáró ügyészek bírákhoz hasonló személyes függetlenségének megteremtése, tehát olyan helyzet létrehozása, amelyben az ügyész csak a törvényeknek alárendelve végezheti tevékenységét, egyedi ügyben a felettese ne adhasson neki utasítást. Egy ilyen konstrukció esetén védhetővé válna az a jelenleg nehezen igazolható gyakorlat, hogy az ügyészek és a bírák előmeneteli és javadalmazási szabályai megegyeznek.
A teljesen pártatlan és független, külső befolyástól mentes, de egyúttal a demokratikus kontroll alól is kivont ügyészség esetén mérlegelendő, hogy a törvényalkotó az egyes eljárásokban milyen széles diszkrecionális jogot biztosít az ügyészek számára, és mely pontokon köti meg a legalitás következetes érvényesítésével az ügyész döntési lehetőségeit. Amennyiben a politikától élesen elválasztott független ügyészség általános elismerés mellett végzi tevékenységét, akkor persze a jogalkotó lényegesen bővítheti és bővíteni is fogja azoknak az eseteknek a körét, ahol célszerűségi megfontolások is lehetővé válnak az ügyész számára.
Ennek a két egymástól eltérő megoldásnak közös előnye a világos, transzparens szabályok mentén való építkezés, amely kizárja, de legalábbis erőteljesen korlátozza azt, hogy a politika nyílt vagy rejtett befolyást szerezzen az ügyészi szervezetben, továbbá szűkíti a zavarosban való halászás lehetőségeit. Ezek a körülmények csökkentik ugyanis leginkább a tiszta és átlátható rendszerek bevezetésének esélyét.
- Játéktér [6]