Magyarország ideiglenes köztársasági elnökét a közelmúltban arra késztette egy riporter, hogy vegye számba: az elmúlt évtizedek valóban nagy formátumú személyiségei közül kik azok, akiknek helye lenne napjaink honatyái között, de már nem élhették meg az anciem régime összeomlását. Bibó István neve is fölmerült. Bibónak – mondta az elnök – nem csupán helye lenne, de szellemisége jelen is lesz, és hatni fog az új parlamentben.
Bibó István megidézése manapság elsősorban azért időszerű, mert a kormányzat most terjesztette a t. Ház elé a helyi önkormányzatokról – és az önkormányzati képviselők választásáról – szóló törvénytervezetet. Bibó a második világháborút követően a Belügyminisztérium Közigazgatási Főosztályának vezetőjeként és a Jogi Reformbizottság tagjaként, majd – Rajk László belügyminiszter által onnét kiebrudalva, s hamarosan egyetemi katedrájától is megfosztva – a közéletből egyre inkább kiszorulva, fáradhatatlanul dolgozott azon az önkormányzati (és választási) koncepción, melyet a koalíciós korszakban módszeresen elszabotáltak. Ezt a maga korában legkorszerűbb tervezetet még 1950-ben is alternatívaként ajánlotta az akkor bevezetett „tanácsrendszerrel” szemben.
Ma persze Bibó tiltakozna leginkább az ellen, hogy négy évtizede félretett koncepcióját rángassák elő a közigazgatás modernizációs programjaként. Bibó szellemiségére azonban valóban szükség lenne ahhoz, hogy a most beterjesztett törvénytervezet azzá legyen, amit preambuluma meg is ígér, hogy a választópolgárok helyi közösségeinek önállóan és demokratikusan működő fórumai jöjjenek létre, ahol biztosítottak az önkormányzáshoz szükséges feltételek is.
A reformkommunista koncepció
Végigtekintve a törvénytervezet korábban közzétett előzetes dokumentumain, mindenesetre elismeréssel kell szólnunk arról, hogy egyes változatai milyen „rugalmasan” igazodtak a változó korszellemhez, illetve a választások eredményeként uralomra került új hatalmi elit elvárásaihoz. A kilenc hónappal ezelőtt – 1989 szeptemberében – nyilvánosságra hozott első „szabályozási koncepció” az akkor még uralkodó „reformkommunista” szellemben fogant. Nem mulasztotta ugyan el az önkormányzatok széles körű autonómiáját részletezni, de esetenként továbbra is a tanácsok (tanácsrendeletek) jövőbeni funkcióját taglalta. A helyi közigazgatási fórumoknak „természetesen” továbbra is „a központi szervek tervkoncepciójához” kellett volna igazodniuk, s fenntartandó maradt „a helyi és megyei önkormányzati szervek központi irányítása”.
Ehhez a „szalonképesebb” bolsevik modell számára komponált közigazgatási tervezethez képest az idei év elején publikált változat sokkal „taktikusabb”. Bár címe – „Változatok az önkormányzatra” – zeneműhöz is illene, kifejezi a szakmai elgondolások mögött húzódó politikai szándékot. Az elaborátum elősorolja, illetve elegyíti a modern európai államokban alkalmazott önkormányzati „panelek” majd mindegyikét. Koncepciónak ugyan alig tekinthető, inkább olyan „étlap”, melynek elemeiből a közelgő parlamenti választásokra koncentráló pártok összekombinálhatták az elképzeléseiknek leginkább megfelelő variánst.
Az önkormányzati koncepció gondozása mellett önmagát mentő „csapat” taktikája végül is bevált. Miután az alkalmi koalícióval parlamenti többséget – és kormányalakítási jogot – szerző „népnemzeti gerincű” pártok politikai jelszavakon túl e területen sem rendelkeztek önálló elgondolással (s az ezt előfeltételező szakmai garnitúrával), a korábbi kormány belügyminiszter-helyettese (és stábja) közigazgatási államtitkárként az új kabinetben is az önkormányzati törvény előkészítésének gazdája maradhatott. S íme: az önkormányzatok kilenc hónappal ezelőtt fogant reformkommunista koncepciója – a kihordás ideje alatt több metamorfózison átesve – megszületett, mint a magyar és keresztény, független és demokrata Antall-kormány korszakos törvénytervezete.
Rögtön hozzá kell tegyük, hogy önmagában véve gondosan kimunkált, közigazgatás-szakmai szempontból eminens, és életbeléptetése esetén működőképes tervezetről van szó.
Rendszerváltás helyett hatalomváltás
Mégis: bármily súlyosnak tűnik is, kénytelen vagyok a jelenlegi előterjesztést közveszélyesnek minősíteni. Mégpedig a sürgetett elfogadás esetén várható társadalmi hatásai miatt. A tervezet ugyanis maga tekint nélkülözhetetlennek olyan előfeltételeket, adottságokat, körülményeket, amelyek ma nincsenek meg. Előfeltételnek tekinti a rendezett tulajdonviszonyokat; az önkormányzati és államigazgatási (szakigazgatási, hatósági) feladat-, és hatáskörök világos elkülönítettségét, illetve kapcsolatát; az állami és önkormányzati költségvetés elkülönített forrásait és azok rendezett kapcsolatát; ennek keretében az önkormányzatok tevékenységének pénzügyi fedezetét s ehhez kapcsolódóan a különböző – részben bevezetésre váró új – adónemek létét; s mindezek működésének „technikáját”, valamint törvényességi garanciáját.
Aggályaim részletes kifejtése helyett álljon itt csupán három példa a problémahalmazból.
a) A törvénytervezet részletes indoklása egy helyütt arról tudósít, hogy „az ország területének minden része valamely helyi önkormányzathoz tartozik”. E „minden részeken”, eltérő tulajdonú, illetve hasznosítású területek sorakoznak. Mihez kezd az új önkormányzat a maga még oly garantáltan kiterjedt autonómiájával, ha nincs ismerete arról, hogy mely térségek felett rendelkezhet „sajátjaként”, melyek tartoznak a megyei önkormányzathoz vagy maradnak (kerülnek) állami tulajdonba(n). Ismeretek hiányában csak találgathatjuk, mire gondolt a törvénytervezet szövegezője, vélhetően azt kívánta rögzíteni, hogy közigazgatási szempontból tartozik az ország területének minden része valamely önkormányzathoz… Ez esetben – eltérő esetben még inkább – tisztázandó, hogy mennyiben rendezett vagy miképp rendezendő az önkormányzat viszonya a területén tevékenykedő erdőgazdasággal, vízművel, más közüzemekkel, termelőszövetkezetekkel stb. Nem is szólva a rendezés alatt – vagy inkább előtt – álló egyéni, egyházi, intézményi földbirtokviszonyokról. Magyarán: az önkormányzatok létének és (főleg) működésének elemi előfeltétele egy alapvető tulajdontörvény. Kellő felelőtlenséggel ugyan előzetesen is választható képviselőtestület, polgármester stb., csak éppen érdemleges működésüket lehetetleníti a „körülmények hatalma” a beiktatás pillanatától.
b) Az előbbinél is nyilvánvalóbb, hogy előre tisztázni kell az önkormányzati és az államigazgatási feladat- és hatáskörök kapcsolatát, illetve elkülönítését. Az elmúlt negyven esztendő talán még a tulajdonviszonyoknál is kuszább állapotot teremtett az egyes hatalmi fórumok jogosítványainak tervszerű összecsúsztatásával, a kompetenciák és a döntési mechanizmusok átláthatatlan informatív rendszerével, illetve a felelősségi körök „kollektivizált” anonimitásával. Az e területen szükséges dereguláció, illetve az elkülönített tevékenységi körök újraszabályozása nem csupán azért igényli az előzetes rendezést, mert ellenkező esetben eleve működésképtelenek lesznek a választással deklarált önkormányzatok, hanem azért is, mert a rendezés elmulasztása az államigazgatási szférákat is megbéníthatja. A tervezet ugyanis továbbra sem csak municipiális feladatköröket szán az önkormányzatoknak, hanem „átruházott” hatósági teendőket is.
c) Nem kevésbé meghatározó az önkormányzatok működése szempontjából a stabil pénzügyi fedezet. Enélkül az önkormányzat elvi deklarálása, vagy akár jogszabályi körülbástyázása is csak írott malaszt marad. Ennek egyik garanciáját – mint említettük – a rendezett tulajdonviszonyok jelentik. Az önkormányzat gazdasági megalapozottságának másik forrása a különböző „központi” adók helyben maradó hányada, illetve a helyi adók. Az még rendben lenne, hogy a tervezet ezt egy másik kodifikációs aktusra, az adójogszabályok újrarendezésére hagyja. Az viszont már nincs rendben, hogy ennek előkészítése és előterjesztése nélkül, „hozomra” kívánja elfogadtatni a parlamenttel az önkormányzati gazdálkodás – ily módon nagyon is homályos – szabályozását. Ezenkívül egy további rendezés – illetve rendezetlenség – is érinti az önkormányzatokat. Nevezetesen a szintén hiányzó államháztartási törvény. Bizonyos önkormányzatok ugyanis előre láthatóan központi költségvetési támogatásra szorulnak majd. S ne feledjük, bizonyos államigazgatási feladatkörök ellátása is az önkormányzatokra hárul.
Hol a kassza?
Az államháztartási és az önkormányzati pénzügyi alapok megosztásában a központi és a helyi szervek „ellenérdekű félként” szerepelnek, a megosztás mikéntjéhez kodifikációs mezbe öltöztetett hatalmi eszköze viszont csak a központi szerveknek (törvényhozás, kormányzat) van. A parlamenti választással legitimált hatalmi elitváltás egyelőre nem hozta kedvezőbb helyzetbe az államháztartást. A kormányzatnak ebből következően elementáris érdeke, hogy továbbra is az adóbevételek minél nagyobb hányada felett rendelkezzen. Az önkormányzatok, ellátási kötelezettségeiket teljesítendő, ugyancsak a jövedelemadók minél nagyobb hányadának megtartásában érdekeltek. Az elosztás módjába és mértékébe viszont továbbra sem lesz beleszólásuk. Az ellenérdekű felek igényeinek kielégítésére két út kínálkozik. A különböző egyéni, illetve központi adónemek emelése az egyik. Ez, amellett hogy fékezné a gazdaság hőn vágyott „felpörgetését”, és tovább növelné a szociális feszültségeket, a kormány számára „önbuktató” lépést jelentene. Marad a másik út, a különböző (tervezett) helyi adók magas volumenű törvényi kiszabása. Ez éppúgy a társadalmat terhelné, mint az előző megoldás; a kormányzat viszont annyi „nyereséget” elkönyvelhetne, hogy önmaga helyett a frissiben megválasztott önkormányzatok ellen hangolná a közvéleményt.
Mindezek után óhatatlanul felmerül a kérdés, hogy mi rejlik az önkormányzatok megalkotásának előfeltételeket mellőző, egyoldalú erőltetése mögött? A választ keresve azért érdemes ismételten megidézni Bibó Istvánt, mert egyik 1947-es elemzésében nagyon találóan jellemezte az akkori – ugyancsak „rendszerváltó” – hatalomnak a közigazgatáshoz való viszonyát. Ezt a viszonyt egy kétirányú motiváló tényezőből eredeztette: „Az egyik az – írja Bibó –, hogy a magyar közigazgatás alapvetően rossz, amelyet minden energiával meg kell javítani; a másik az, hogy a magyar közigazgatás a magyar közélet legfontosabb hatalmi pozíciója, melyet minden energiával birtokba kell venni. Ezt az alapvető rosszaságot és ezt a politikai jelentőséget kell megvizsgálnunk ahhoz, hogy a közigazgatással kapcsolatos értékítéleteket és terveket megfelelően mérlegre tudjuk tenni.” Az elemzés konklúziójaként pedig arra jut, hogy a „minden energiával megjavítani” sollen-motívuma egyre inkább alárendelődni látszik a „minden energiával birtokba venni” wollen-effektusnak. Magyarul, az elvileg elismert modernizációs szükséglet áldozati báránnyá vált – s válik ma is – az aktuális hatalmi érdek oltárán.
A rendszerváltásnak szerves részét képezi a törvényhozó hatalom mellett a végrehajtó hatalom és a (visszaállítandó) helyi autonómiák megújítása. Ez természetesen sürgető szükségként irányozza elő, hogy mielőbb működésbe lépjenek a helyi önkormányzatok is. Csakhogy a rendszerváltás e területeken formálódni látszó „menetrendje” nem a modernizációs szükséglet igényeinek is eleget tevő „európai normák” beteljesítését ígéri. A jelenlegi formájában beterjesztett önkormányzati törvénytervezet mögött sokkal profánabb és „gyakorlatiasabb” hatalmi célok húzódnak meg. A parlamenti választások nyomán „keresztény-nemzeti” koalícióképzéssel kormányzóvá avanzsált pártok azt megelőzően törekszenek birtokba venni a helyi hatalmi pozíciókat is, mielőtt – már eddigi ténykedésük alapján is erősen hanyatló – presztízsük végképp semmivé válna. Ezért került sor a kormányzati koalíció eddigi lázas semmittevését lázas kapkodásra váltva az önkormányzati választások – időközben még előre is hozott – pánikszerű kiírására. Ezért kellett hirtelenjében úgy beterjeszteni az önkormányzatokról szóló törvényt, hogy a hozzá nélkülözhetetlenül (előfeltételként) kapcsolódó, vele kölcsönös megfeleltetést igénylő mintegy féltucatnyi társtörvényt „további széles körű jogszabályelőkészítő munkát” ígérve, a jövőbe utalták.
Az önkormányzati biankó
És ezen a ponton lép be egy, a társadalom – de a parlament – számára is életveszélyes törvénykezéstechnikai trükk. Bár az alkotmányjog szakértői elborzadva olvassák majd az alábbi dilettáns megfogalmazást, az talán nem szorul különösebb bizonyításra, hogy amiképpen az alkotmány megkülönböztetett jelentőségű alaptörvény az állam számára, az önkormányzatokról szóló törvény hasonlóképpen preferenciális alaptörvény a társadalom számára. Ez tehát mint alkotmányerejű törvény csak minősített parlamenti többséggel fogadható el; azaz – az Országgyűlés jelenlegi erőviszonyai mellett – az ellenzéki pártok jelentős hányadának támogatását is igényli. Ha pedig ez megtörténik, akkor a parlament egy olyan biankótörvényt adományoz a kormányzati koalíciónak, amellyel az a továbbiakban szabadon élhet – és élhet vissza – a már említett társtörvények megalkotása során. A most előterjesztett törvénytervezet csak az általános kereteit rögzíti az önkormányzatoknak; működésük feltételeit, tevékenységük tényleges mozgásterét, konkrét lehetőségeit azok az említett további – de még hiányzó és ismeretlen – társtörvények határozzák majd meg, ezek keresztülviteléhez viszont már a kormánykoalíció saját „egyszerű parlamenti többsége is elégséges lesz.
Az önkormányzati választások (előrehozott) időpontjának kiírása további veszélyt rejt magában. A jelenlegi tervezet és annak indoklása ti. szintén előfeltételnek tekinti, hogy az önkormányzatok megalakulásának időpontjára létre kell hozni az említett társtörvényekkel szabályozott új viszonyokat. Ha a parlament a közeljövőben mégiscsak elfogadná az önkormányzatokról és az önkormányzati választásokról szóló törvényt, akkor eszeveszett versenyfutás kezdődne az idővel. A hátralévő két hónapban futószalagon kellene legyártani azokat a további törvényeket, melyek az önkormányzatok működésének feltételeit biztosítanák. Nem kételkedem abban, hogy honatyáink és az egyes tárcák törvényelőkészítő osztályainak munkatársai zokszó nélkül áldoznák fel nyári szabadságukat ezért a „nemzeti ügyért”. De továbbra is kétségbe vonható, hogy a szükséges törvények sora a hátralévő időben kellő körültekintéssel előkészíthető és megfelelően megvitatható.
Van-e kiút a pánikszerű időzítéssel és a (csonka) beterjesztés módjával létrehozott csapdából? Talán igen. A parlament egyelőre vegye le napirendjéről az önkormányzati és az ahhoz kapcsolódó választási törvény tárgyalását. Mivel a kérdéskomplexum egyidejű és egyeztetett rendezést igényel, az önkormányzatok létesítésével kapcsolatos összes törvény előkészítésére hozzon létre a parlament egy maga mellé rendelt Önkormányzati Törvényelőkészítő Kollégiumot.
Amíg pedig a kiérlelt önkormányzati törvény elkészül, kényelmesen megválaszthatjuk a köztársasági elnököt.
- Beszélő [6]