Jelen írásban az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének jogi, közelebbről pedig alkotmányjogi vonatkozásaival foglalkozom. Mivel a tervezet szövege számtalan forrásból ismerhető, magyar nyelven is letölthető és nyomtatott formában is hozzáférhető,1 ezért összefoglalómban pusztán az alkotmányjogi szempontból releváns összefüggéseket vizsgálom, mindenekelőtt a hatalommegosztás és az alapjogok védelmének és e védelem kikényszeríthetőségének kérdéseit.
Kodifikációs folyamat
2004 több szempontból is jelentős év az Európai Unió történelmében. Lezajlott egyrészt az unió eddigi legnagyobb bővítése, valamint a tagállamok megállapodtak az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés szövegében (a továbbiakban: alkotmány vagy Alkotmányos Szerződés). A két esemény egymástól nem választható el, hiszen az alapdokumentum, az új alkotmány kodifikációjára részben azért volt szükség, mert a kezdetben hat, később tizenöt, 2004-ben pedig huszonöt tagállamra duzzadt közösség nem működtethető a kezdeti, lassan félévszázados intézményi keretek között. A jelenlegi tagállamok területe csaknem négymillió négyzetkilométer, az uniós polgárok száma több mint 450 millió. Területe alapján a Föld államainak sorában a hetedik helyet, míg népesség szempontjából Kína és India után a harmadik helyet foglalná el az Európai Unió – feltéve, ha állam lenne. Bár az unió nem tekinthető államnak, azt leszögezhetjük, hogy a területi növekedés és az uniós polgárok lélekszámának emelkedése minőségi változtatásokat tett szükségessé.
Az európai integráció legelső dokumentuma nem a jelenleg is hatályos szerződések között keresendő. Az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK) létrehozó Párizsi Szerződést 1951. április 18-án írta alá a később az Európai Gazdasági Közösséget is létrehozó hat alapító állam, Belgium, Hollandia, Luxemburg, Franciaország, Nyugat-Németország és Olaszország. A szerződést Jean Monnet, a francia kormány tervezési részlegének vezetője dolgozta ki, hogy közös piacot teremtsen elsősorban a francia és a német szén- és az acélszektor számára, valamint hogy az ezekből gyártott termékekre nézve egységes ellenőrzési és értékesítési rendszert vezessenek be. A francia alapgondolat szerint így hat ország felügyelné a német fegyveralapanyag piacát; ezáltal elhárulhat Franciaország esetleges németek általi fenyegetettsége. Konrad Adenuer német kancellár is támogatta a tervet, és így megalakult a Montánunió. A szerződést az alapítók határozott időre, 50 évre kötötték, így 2002-ben az megszűnt. A Párizsi Szerződés mégis kiemelkedő jelentőséggel bír, hiszen hozzá kapcsolódott a módosult formában máig működő intézményi struktúra. Az alapító hatok közötti gazdasági együttműködés tehát voltaképpen eszköz volt egy magasabb politikai cél, az újabb európai háború elkerülése érdekében. A gazdasági integráció mellett a politikai és különösen a demokratikus igények egyre inkább hangsúlyt kaptak. Egyre többen és gyakrabban ostorozták az EU-t az állítólagos demokratikus deficit miatt, amelynek csak egyik aspektusa, hogy az Európai Parlament, az egyetlen uniós intézmény, amelynek tagjait a tagállamok választópolgárai közvetlenül szavazzák meg, nem rendelkezik kellő súllyal az EU döntéshozatali mechanizmusában. Az Alkotmányos Szerződés többek között ezekre az újabb, a jogállamiság és demokrácia mezsgyéjén kialakult igényekre próbált megoldást találni.
Az Alkotmányos Szerződés lényegében az 1957-es Római Szerződésen és az 1992-es Maastrichti Szerződésen alapszik, amelyeket az 1997-es Amszterdami és a 2001-es Nizzai Szerződés módosított. Az EU alapszerződéseinek, azaz tágabb értelemben vett alkotmányos rendszerének egységes szerkezetbe foglalását a Nizzai Szerződés szorgalmazta, majd ez a folyamat 2001 decemberében a Laekeni Nyilatkozat elfogadásával kezdetét vette. Ekkor alakult meg az Alkotmányozó Konvent, amelyet azzal a feladattal bíztak meg a tagállamok, hogy készítse el az alkotmány tervezetét. Ez 2003 júliusára megtörtént, ám az alkotmány egyes részletszabályaival kapcsolatos viták miatt a módosított szöveget csak 2004 júniusában fogadta el a konvent. Az Alkotmányos Szerződést végül a holland elnökség ideje alatt, 2004. október 29-én írták alá Rómában a tagállamok állam- és kormányfői, valamint a külügyminiszterek. A csatlakozni kívánó Törökország, Bulgária és Románia is aláírta a dokumentumot.
A végleges szöveg négy fejezetre tagolt. Az első rész tartalmazza az alkotmány alapvető rendelkezéseit, a második az unió Alapjogi Chartáját, a harmadik az unió politikáit, a negyedik pedig az általános és záró rendelkezéseket.
A szöveg hatálybalépésének feltétele az alkotmány IV-447. cikke szerint, hogy az Alkotmányos Szerződést a tagállamok, mégpedig valamennyi tagállam, alkotmányos követelményének megfelelően megerősítse. A megerősítő okiratokat a tagállamok az Olasz Köztársaság kormányánál helyezik letétbe. Amennyiben a tagállamok valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, az alkotmány 2006. november 1-jén hatályba lép. Ha ezen időpontig nem erősíti meg valamennyi tagállam a dokumentumot, akkor az azt követő második hónap első napján lép hatályba, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát.
Az alkotmány elfogadásának fő elve tehát az egyhangúság. Az alkotmány csak akkor léphet hatályba, ha valamennyi tagállam letétbe helyezte a megerősítő okiratot. Következésképpen bármely tagállam megvétózhatja, márpedig az európai integráció történetében volt már rá példa, hogy az egyes tagállamokban tartott referendumok megakasztották a ratifikációs folyamatot. 1992-ben Dánia lakossága szavazott nemmel a Maastrichti Szerződésre, 2001-ben Írország szavazta le a Nizzai Szerződést. Mindezek tükrében számítani lehetett arra, hogy a 25 tagállam közül lesz olyan, ahol egy esetleges referendum kimenetele negatív lesz.
Ausztria, Belgium, Ciprus, Észtország, Finnország, Görögország, Lettország, Litvánia, Málta, Magyarország, Németország, Olaszország, Svédország, Szlovákia és Szlovénia esetében ezen országok parlamentjei ratifikálják az Alkotmányos Szerződést. A többi tagállam népszavazást írt ki a kérdésben, vagy úgy döntött, hogy legyen parlamenti ratifikáció és népszavazás is. A referendum a legtöbb ezen megoldást választó országban ügydöntő, de Hollandiában és Spanyolországban véleménynyilvánító, konzultatív. Több tagállam országgyűlése ratifikálta már, de az eddigi három népszavazásból két országban az alkotmány elbukott. A spanyol parlamenti ratifikációt megelőző referendumon a szavazók 76%-a voksolt igennel, a francia és a holland népszavazáson a tervezetet elutasították.
Az európai alkotmányozókkal szemben az amerikai alapító atyák tisztában voltak az egyhangúság követelményének veszélyével. Az akkori tizenháromból kilenc állam ratifikációjához kötötték az alkotmány hatálybalépését. A nemzetközi jogban sem ritka megoldás, hogy a hatálybalépést meghatározott számú ratifikációhoz kötik. Az EU azonban több okból sem választhatta ezt a megoldást. Európa politikusai nem hagyhatták figyelmen kívül, hogy az USA alapítóival ellentétben nem egy szövetségi államot hoznak létre. Másrészt szem előtt kellett tartani, hogy az európai alkotmányt megelőzik olyan alapszerződések, amelyek rendezik az EU tagállamainak kapcsolatát. Azaz, az európai integráció esetében nem volna értelme annak, hogy a különböző tagállamokra más-más szabályok vonatkozzanak: egyeseket az Alkotmányos Szerződés köt, másokat pedig a jelenleg hatályos egyéb szerződések. A ratifikációra váró alkotmány ugyanis olyan alapjogszabály, amely a tagállamok szavazati arányait fekteti le, új jogintézményeket hoz létre, kiterjeszti az együttdöntési eljárást, új jogszabályokat vezet be. Olyan változásokat hoz tehát, amelyek nem férnek meg a jelenleg hatályos szabályozással. Nem vonatkozhat az egyik tagállamra a jelenlegi megosztás szerinti szavazati arány vagy parlamenti hely, míg egy másik tagállamra egy másik, az alkotmány szerinti szavazati arány, parlamenti hely. Az unió nem létezhet két alapjaiban eltérő jogrenddel.
Ezért mintegy kompromisszumképpen az alkotmányhoz fűzött 30. nyilatkozat szerint „amennyiben az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés aláírásától számított két év elteltével azt a tagállamok négyötöde megerősítette, és egy vagy több tagállam nehézségekbe ütközik a megerősítés lebonyolításában, a kérdést az Európai Tanács elé terjesztik”. Megemlítendő, hogy a nyilatkozat jogi kötőerővel nem rendelkezik, mégis politikailag ösztönzést jelent az Európai Tanács részére, hogy megoldást találjon a helyzetre.
Kormányköziség vagy nemzetekfelettiség
Hatalommegosztásról általában államok vonatkozásában beszélünk, ezért rögtön felmerül a népszerű kérdés a jogbölcselet és politológia határán: állam-e az Európai Unió, és ha nem az, állammá válhat-e a belátható jövőben?
A három ismert válasz erre a kérdésre a következőképpen foglalható össze:
1. Az EU kormányközi szerv, amely nemzetközi szerződésen alapszik, és amelyben a tagállamok szükségképpen megtartják szuverenitásukat.
2. A föderális vagy szövetségi modell szerint az EU a kormányközi jellegtől kezd eltávolodni, és útban van a szövetségi állam felé. E szerint a nézet szerint előbb vagy utóbb megalakul az Európai Egyesült Államok.
3. A hibrid elképzelés szerint az EU keverék, egy kicsi ebből, egy kicsi abból a modellből is megtalálható benne. Sui generis jogintézmény, önálló, saját tulajdonságokkal bír, és egyik létező modell keretei közé sem beszorítható. Vörös Imre 2002-ben a magyar Országgyűlésben tartott előadásában úgy fogalmazott, hogy a „jogtudósok [ezt a fogalmat] akkor szokták használni, ha nem tudják, hogy miről van szó, maguk se tudják, hogy miről beszélnek”.2 Mindazonáltal, vagy éppen ezért, ez hasznos kifejezés, hiszen nem kell mereven ragaszkodnunk bevett fogalmakhoz és különböző alkotmányjogi doktrínákhoz.
Ezek után aligha meglepő, ha jómagam a harmadik modell mellett teszem le a voksom. Az első és a második modell védelmezői már az európai alkotmány címéből is messzemenő következtetéseket vontak le. Hiszen a jelen írás tárgyául szolgáló dokumentum pontos címe: „Szerződés európai alkotmány létrehozásáról”. A kormányköziség hívei a „szerződés”, míg a föderalisták az „alkotmány” szót hangsúlyozzák. A szuverén államok a nemzetközi jog szabályai szerinti „szerződéseket” szoktak kötni, és szuverén – unitárius vagy föderális – államok rendelkeznek „alkotmánnyal”.
Azon állításomat alátámasztandó, miszerint az unió a szövetségi államra és a nemzetközi szervezetre egyaránt jellemző attribútumokkal rendelkezik, idéznék az Alkotmányos Szerződésből:
1. Az I-7 cikk kimondja, hogy az unió önálló jogi személyiséggel rendelkezik. Ez elsősorban az EU nemzetközi kapcsolataiban, külpolitikai képviseletében jelent majd előnyt.
2. Az I-18. cikk szerinti rugalmassági klauzula alapján az unió intézményei együttesen kitágíthatják az unió hatáskörét olyan tárgykörökre, amelyek tekintetében korábban az egyes tagállamok jártak el, ha ez a hatalom-átruházás szükséges az alkotmányban foglalt célkitűzések valamelyikének megvalósulásához. A III-434. cikk szerint az uniót a tagállamok területén megilletik a feladatai ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek.
3. Az unió rendelkezik továbbá tipikusan államokra jellemző szimbólumokkal, mint a zászló, himnusz, ünnepnap, egységes pénz.
4. Az unió az alkotmány IV-446. cikke szerint határozatlan időre jött létre. Ez persze önmagában nem csak az államokra jellemző, hiszen az európai integráció kezdetekor csak az Európai Szén- és Acélközösség létrehozásáról szóló szerződés rendelkezett úgy, hogy 50 év elteltével hatályát veszti.
Az I-446. cikket ellensúlyozza az I-60. cikk szerinti kilépési klauzula: „Saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az unióból.” Ez a megoldás alkotmányjogi szempontból semmiképpen nem szerencsés, hiszen a kompromisszumra való törekvés helyett a napi politika részévé válhat a kilépéssel való fenyegetés3 A kiválási klauzulával kapcsolatos gyakorlati politikai probléma, hogy az általános politikai diskurzustól eltérően olyan, az államterülettel, kisebbségekkel, történelemmel kapcsolatos nemzeti érzelmeket korbácsol fel, amelyek működésképtelenné tehetik a döntéshozatali mechanizmust a napi politikai kérdések megvitatása során.4 Természetesen a kilépés abban az esetben sem lehetetlen, ha nem szerepel az alkotmányban, de jelentősen megnehezíti ezt a lépést, a jogi szabályozottság hiánya pedig növeli a kompromisszumra való hajlandóságot.
5. Az uniónak saját költségvetése van, és költségvetési függetlenséggel rendelkezik.
Ezt ugyanakkor ellensúlyozza, hogy az unió nem kap szabad kezet a költségvetés és még kevésbé az adóztatás tárgykörében.
6. Az I-10. cikk szerinti uniós polgárság és az alapján a természetes személyeket megillető jogosultságok megint csak azt támasztják alá, hogy az EU legalábbis államszerű képződmény. Ezt erősítik az alkotmány I-45–52. cikkei a demokratikus egyenlőség, a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia elvéről, a szociális partnerekről és az autonóm szociális párbeszédről, az európai ombudsmanról, az uniós intézmények, szervek és hivatalok munkájának átláthatóságáról, a személyes adatok védelméről, illetve az egyházak és világnézeti szervezetek jogállásáról. Ugyanakkor megint hozzá kell tennünk, hogy az I-10. cikk (1) bekezdése szerint az „uniós polgárság kiegészíti, és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot”. Továbbá az alkotmány III-126. cikkében rögzített aktív és passzív választási jogok, tehát az, hogy az uniós polgár választhat és választható, csak a helyhatósági és európai parlamenti választás vonatkozásában valósul meg, a tagállami parlamenti képviselőválasztásra azonban nem terjed ki.
Alkotmány vagy alkotmányszerződés?
Akármelyik elméleti modell mellett is tesszük le a voksunkat, el kell ismernünk, hogy az Európai Unió az elmúlt egy évben több vonatkozásban is megújult. A változást egyrészt az unió történetében legnagyobb bővítés, másrészt pedig az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének elfogadása jelentette. Az unió ebben a dokumentumban használta először hivatalosan – ha élét elvéve, a „szerződés” beillesztésével lecsiszolgatva is – az „alkotmány” szót. Ha pedig az új alkotmány, ahogy fent érveltem, (többek között) olyan jogosítványokkal ruházza fel az uniót, amelyek az államra jellemzőek, továbbá ha jogalkotásról, jogalkalmazásról és kikényszeríthetőségről beszél – ezek egyébként alapjában véve nem új fejlemények az unióban –, akkor óhatatlanul felmerül az alapvető alkotmányjogi kérdés, a hatalom megosztása. A hatalommegosztás iránti igény gyökere az a múltbéli tapasztalatokra alapuló félelem, hogy a hatalommal rendelkezők hajlamosak azzal viszszaélni.5 A világ különböző országai különböző módszerekkel kísérelték meg elüldözni a múlt szellemét, azaz a hatalom jövőbeni koncentrálását, majd az azzal való visszaélést megakadályozni. A klasszikus, legtöbbször Montesquieu-nek tulajdonított triász szerint a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalmat érdemes elválasztani. Az amerikai megoldás a fékek és ellensúlyok rendszerével némileg hasonlít az előbbi megoldásra, ám az unió egy másik, szintén amerikai hagyományra épít, amelyet James Madison vázolt a híres Föderalistában.6 A 10. sz. röpiratban Madison a pártoskodásról (faction) ír. „Pártoskodáson azt ért[i], hogy bizonyos számú polgár, […] akiket valamilyen közös érzelem, indulat vagy érdek egyesít és ösztönöz a cselekvésre, összefog más polgárok jogai vagy a közösség állandó és általános érdekei ellen.” Madison szerint a gyógyír nem a pártoskodó csoportok felszámolása, hanem az ütköző érdekek kibékítése vagy legalábbis jogi szabályozása.7 És ezen a ponton fordul a kocka, a pártoskodás, ahogy Madison nevezi, vagy finomabban a csoportérdek, értékké emelkedik. Hiszen minél több a csoport, annál hatékonyabban korlátozhatják ezek egymást. „Egység a sokféleségben” – hangzik az EU jelmondata. Természetesen megfelelő jogi keretrendszert kell kiépíteni ahhoz, hogy a kisebbségben maradt csoportok is hallathassák a hangjukat. Hogy szabadon kritizálhassák a hatalommal rendelkezőket, hogy a bántó, megbotránkoztató vagy éppen megütközést keltő szólás se legyen tiltott. Az alapjogok rögzítése és mindezek kikényszeríthetősége a rendszer sarkköve.
Mindezek alapján világos, hogy a terminológiai vita nem csupán jogi szőrszálhasogatás. Azon gyakorlati megfontolás mellett, hogy sokkal kevesebb tagállam látta volna szükségesnek a népszavazást, ha Európa politikusai nemzetközi szerződésként kezelték volna az alkotmányt, elvi okokból is lényeges az alternatívák közötti választás. A preferált megoldásból ugyanis a demokrácia, a jogállamiság, a hatalommegosztás és az alapjogok érvényesülése tekintetében, attól függően, hogy melyik modellt követjük, eltérő következtetések vezethetők le.
Horizontális és vertikális hatalommegosztás
A továbbiakban tehát – most már kizárólag az európai megoldás, közelebbről pedig az európai alkotmány tükrében – az alkotmányjog két klasszikus területét vizsgálom és hozom összefüggésbe: a hatalommegosztást és az alapjogi védelmet. Jóllehet az unió jelenleg nem föderális állam, és nem is tudom előre megjósolni, hogy valaha azzá válik-e, mégis rendelkezik a föderációk fő attribútumával: érvényesül benne a vertikális és horizontális hatalommegosztás. A horizontális hatalommegosztás egyrészt az európai uniós intézmények között valósul meg, valamint egy az alatti szinten az egyes tagállamok között. Vertikális hatalommegosztásról pedig a szövetségi államokra jellemzően a nagyobb egység, az EU és az azt alkotó tagállamok vonatkozásában beszélhetünk. Ez alatti szinten is megvalósul ugyanakkor a vertikális hatalommegosztás: mégpedig az uniós polgárok és az EU között, különös tekintettel a népszuverenitás elvére, ti. hogy minden hatalom a néptől származik.8
A horizontális hatalommegosztásról szólva elsősorban az EU intézményi struktúráját kell áttekinteni. Az alkotmány I-9. cikke szerint az unió intézményei az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Miniszterek Tanácsa (vagy más néven az Európai Unió Tanácsa), az Európai Bizottság és az Európai Unió Bírósága.
Az Európai Parlament a tagállamok állampolgárait képviseli. 1979 óta tagjait az uniós állampolgárok közvetlenül és általános választójog alapján, szabadon és titkosan választják, öt évre. A tárgyalások során általános igényként fogalmazódott meg, hogy a parlament tagjainak száma minél alacsonyabb legyen, hiszen a túl nagy testület működésképtelenné válhat. A heves viták közepette a 2003. júniusi tervezet szerinti 736-ban maximált létszám a végső tervezetben 750-re emelkedett. Az alkotmány a parlamenti helyek minimumát 6 főben, maximumát 96 főben határozza meg, azaz a legnagyobb tagállam, Németország a jelenlegi 99 helyett 96, míg a spektrum másik végén Málta a mostani 5 képviselő helyett 6-ot delegálhat majd. Az alkotmány kiterjeszti továbbá a jogalkotási folyamatban az ún. együttdöntési eljárások körét, amelyben a parlament fokozott szerepet kap. Az alkotmány hatálybalépésével az európai törvények 95%-át ezen általános törvényhozási folyamatnak nevezett eljárás keretében hozzák majd meg. A jogalkotással kapcsolatos újdonság, hogy az európai alkotmány egyszerűsíti az uniós jogszabályok fajtáit – ezentúl az unió jogi aktusai: az európai törvény, európai kerettörvény, európai rendelet, európai határozat és a kötelező erővel nem bíró ajánlás és vélemény.
Az Európai Tanács az unió fejlődéséhez szükséges ösztönzést adja, ám nem vesz részt a törvényalkotási folyamatban. Az Európai Tanács eddig is befolyásos politikai szereplő volt, de nem alkotta az intézményi rendszer részét, most azonban az EU intézményévé válik. Tagjai a tagállamok állam-, illetve kormányfői, valamint magának a tanácsnak az elnöke, ami szintén az alkotmány által bevezetett új intézmény, valamint az Európai Bizottság elnöke. Munkájában részt vesz továbbá az unió külügyminisztere is. Az alkotmányban egyébként újdonság a külügyminiszteri poszt, amelyet az alkotmány vezetett be. A leendő külügyminiszter az Európai Bizottság alelnöke, egyben a Külügyi Tanács elnöke.
Az Európai Tanács negyedévente tart rendes ülést. Főszabályként minősített többséggel szavaznak majd a tagok, ahol a tagállamok 55%-ának egyetértése szükséges, és egyúttal az igen szavazatokat adó képviselőknek az unió népességének 65%-át kell képviselniük. Egyes esetekben a minősített többséghez egy további, harmadik feltétel is szükséges lehet: a tanács, a bizottság, az Európai Központi Bank vagy egy tagállam javaslatára a tanácstagok 72%-ának kell egy irányba szavaznia. A tagállamok vétójoga, azaz az egyhangúság továbbra is fennmarad különösen kényes kérdésekben, mint az adó-, kül-, biztonság- és védelmi politika.
A Miniszterek Tanácsában a tagállamok kormányai képviseltetik magukat. A tanács az Európai Parlamenttel együtt részt vesz a jogalkotási folyamatban, és költségvetési jogkörrel is rendelkezik. A Miniszterek Tanácsa tekintetében újdonság, hogy míg a jelenlegi rendszerben a soros elnökséget egy tagállam látja el hat hónapig, a jövőben három tagállam osztja meg ezt a funkciót 18 hónapig, úgy, hogy ezen az időszakon belül, a jelenlegi rendszerhez hasonlóan továbbra is csak egy tagállam elnököl 6 hónapig, a másik két ország pedig segíti. Tehát a három tagállam együttesen másfél évig tölti majd be az elnöki posztot.
Az Európai Bizottság az unió, azaz a tagállamok közös érdekeit képviseli. A jogalkotási folyamatban hangsúlyos szerepet kap, hiszen főszabály szerint a bizottság tesz javaslatot az egyes jogszabályokra, amelyek aztán a jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa elé kerülnek. Ugyanakkor a bizottság végrehajtói szerepkörrel és bizonyos értelemben igazságszolgáltatási hatalommal is rendelkezik, különösképpen a versenyjog területén. A bizottság felel az Európai Parlamentnek, és a bizottsággal szembeni bizalmatlansági indítvány parlamenti elfogadása esetén a bizottság tagjainak testületileg kell lemondaniuk. Az Európai Bizottság hivatali ideje öt évre szól, tagjainak száma jelenleg 25, minden tagállam egy biztost delegál. Ez a rendszer 2014-ig marad érvényben, majd a biztosok száma a tagállamok számának 2/3-ára csökken. A tagokat ezután rotációs alapon kell majd választani, úgy, hogy a tagállamokat, a demográfiai és földrajzi különbözőségeiket is figyelembe véve, egyenlően kezeljék.
Végül az Európai Unió Bírósága a bíróságból, a törvényszékből és különös hatáskörű törvényszékekből áll. Az Európai Unió Bíróságának alapvető feladata az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítása. A bíróság tagállamonként egy, míg a törvényszék tagállamonként legalább egy bíróból áll. A bíróság munkáját főtanácsnokok segítik. Az Európai Unió Bírósága vonatkozásában az alkotmány igazi újítást nem hoz.
Az unió egyéb intézményei és szervei közül kiemelkedő fontosságú az Európai Központi Bank, amely az unió monetáris politikájának egyik fő irányítója, valamint a Számvevőszék, amely pedig az unió pénzügyi ellenőrzését végzi. Az Európai Unió intézményeit a Régiók Bizottsága és a Gazdasági és Szociális Bizottság segíti tanácsadói minőségben.
A vertikális hatalommegosztás abban a kérdésben nyújt eligazítást, hogy egy adott tárgykör szabályozása az unió vagy a tagállamok hatáskörébe tartozik-e. Az alkotmány megkülönbözteti a kizárólagos, a megosztott hatásköröket, és a támogató, összehangoló és kiegészítő intézkedések területeit (I-13., I-14. és I-17. cikkek). Az unió kizárólagos hatáskörébe tartozik a vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró, a tengerek biológiai erőforrásainak megőrzése a közös halászati politika keretében és a közös kereskedelempolitika. Az Európai Unió és tagállamai között megoszlik a hatáskör a belső piac, a szociálpolitika egyes vonatkozásai, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a mezőgazdaság és kevés kivétellel a halászat, a környezet, a fogyasztóvédelem, a közlekedés, a transzeurópai hálózatok, az energiaügy, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének terén, valamint a közegészségügy egyes területein. Az ügyek harmadik csoportját alkotják azok a tárgykörök, amelyeket alapvetően a tagállamok szabályoznak, ám az unió támogató, összehangoló és kiegészítő intézkedéseket tehet. Ide tartozik az emberi egészség védelme és javítása, az ipar, a kultúra, az idegenforgalom, az oktatás, az ifjúság, a sport és szakképzés, a polgári védelem, valamint az igazgatási együttműködés. Minden további terület szabályozása a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Főszabály szerint tehát, ha egy kérdés nem szerepel a fenti cikkek valamelyikében, akkor azt továbbra is a tagállam kezeli nemzeti szinten. Az I-18. cikkben rögzített rugalmassági klauzula szerint viszont valamely a nemzeti hatáskörbe tartozó tárgykör uniós hatáskörbe utalható egy meglehetősen szigorú eljárás keretében, amennyiben „az unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy az alkotmányban foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon”.
Ha egy konkrét esetben mégsem egyértelmű, hogy a szabályozandó terület hova tartozik, az I-11. cikk alapelvei nyújtanak segítséget. A (2) bekezdés szerint „a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió a tagállamok által az Alkotmányban ráruházott hatáskörök határain belül jár el az abban foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében”. És hogy mindez egyértelmű legyen, a bekezdés félreértések elkerülése végett így folytatódik, „[m]inden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott át az Unióra, a tagállamoknál marad”. A (3) bekezdés a szubszidiaritás elvét rögzíti, mely szerint azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az unió csak akkor járhat el, ha a tervezett intézkedés céljait tagállami vagy alacsonyabb, azaz regionális vagy helyi szinten nem lehet megfelelően megvalósítani. A (4) bekezdés szerinti „arányosság elvének megfelelően az Unió fellépése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami az Alkotmány célkitűzéseinek eléréséhez szükséges”.
Kompetenz-Kompetenz
A legizgalmasabb kérdés számomra mégis az, hogy kinek van joga eldönteni, hogy egy adott kérdés az unió vagy a tagállamok hatáskörébe tartozik. Az erről a kérdésről való döntési hatalmat német terminológiával Kompetenz-Kompetenznek nevezzük. Ki rendelkezik tehát a hatáskörről való döntési kompetenciával?
Az első megoldás szerint a végső döntés joga az Európai Bíróságot illetné meg. Ez biztosítaná az alkotmány egységes értelmezését, jogbiztonságot teremtene, és kevésbé kaotikusan, hatékonyabban működne a jogalkalmazás.
A második, a németek, franciák, olaszok, spanyolok és dánok által támogatott megoldás szerint a tagállami alkotmányok egyes szakaszait nem írhatja felül az unió joga. Részben szuverenitási félelmek miatt vélekednek ezek a tagállamok így, részben az alkotmányos rendszerük olyan, hogy bizonyos rendelkezéseket még egyhangúlag sem változtathat meg a nemzeti jogalkotó hatalom (ld. a német alaptörvény, azaz alkotmány örökkévalósági klauzuláját)9, vagy pedig a történelmi múlt miatt védik különös körültekintéssel az alkotmányukban rögzített emberi jogokat.
Bírói felülvizsgálat és alapjogok
A legfőbb második megoldás melletti tagállami érv az, hogy a tagállami alkotmányok tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek egyrészt az uniósnál nagyobb védelmet jelentenek, másrészt egy-egy kereskedelmi vagy gazdasági jogi szabály kollízióba kerülhet egy, a nemzeti alkotmány által védett alapjoggal, és ebben az esetben az uniós jog elsőbbségének elve nem érvényesülhet.10 Az ezt a nézetet követő tagállamok tehát elfogadják ugyan az acquis communautaire, az uniós jog elsőbbségének elvét belső nemzeti jogukkal szemben, de az alkotmányukkal szemben nem. Ez a fajta érvelés, jóllehet mostanáig meggyőzően hangzott, jelentősen gyengülhet, ha az alkotmánytervezet hatályba lép. Ahogy egy korábbi írásomban kifejtettem,11 az Európai Unió Alapjogi Chartájának alkotmányba való inkorporációja és a dokumentum jogilag kötelezővé tétele elengedhetetlen volt ahhoz, hogy az unióban az emberi jogok védelme kiteljesedjen. Az Alapjogi Charta az alkotmány része, és kötelező erővel bír, amint az alkotmány hatályba lép, azaz ha a ratifikáció minden tagállamban megtörténik. Az Alapjogi Charta hét címből áll. Az első hat sorrendben a méltóság, szabadságok, egyenlőség, szolidaritás, a polgárok jogai és igazságszolgáltatás címet viseli. A hetedik cím a charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezésekről szóló ún. horizontális cikkeket tartalmazza. Már eddig is számos főtanácsnok, sőt nemzeti bíróság is hivatkozott e dokumentumra.12 A tagállami Kompetenz-Kompetenz melletti érvelést tehát a charta hatálybalépése jelentősen gyengíti.
Ugyanakkor a horizontális cikkelyek csökkentik az alapjogi katalógus erejét. A II-111. cikk (2) bekezdése szerint „a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja az Alkotmány egyéb részeiben meghatározott hatásköröket és feladatokat”.
Kérdéses azonban, hogy az unió intézményei és a tagállamok az uniós jog végrehajtása során hogyan tudnak az II-111. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott kívánalomnak eleget tenni, azaz hogyan tudják elősegíteni a jogok érvényesülését anélkül, hogy hatáskörük megváltozna. A logikai probléma itt az, hogy a charta a jogok megfogalmazásakor negatív és pozitív kötelezettségeket egyaránt ró az intézményekre és a tagállamokra. A beavatkozástól való tartózkodás követelménye teljesíthető, a jog érvényesülésének aktív elősegítése azonban aligha lehetséges a hatáskörök módosítása nélkül. Számos rendelkezés, például olyan szociális és gazdasági jogokat érintő szabályok, amelyek eddig nem szerepeltek a szerződésekben, vagyis az intézmények hatásköre nem terjedt ki rájuk, gyakorlatilag visszhang nélkül maradnak, amennyiben a hatáskörök eddigi megosztására oly kényesen vigyázunk. Ez a probléma például a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról szóló II-81. cikk (1) bekezdésével, amely sokkal több esetet nevesít, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke13 és mint a Római Szerződés 13. cikke. Utóbbi arra jogosítja fel a Tanácsot, hogy a Római Szerződés „egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és a szerződés által a Közösségre átruházott hatáskörök keretén belül […] megfelelő intézkedéseket” tegyen a diszkrimináció leküzdésére, míg a charta 13. cikke tiltja a diszkriminációt. A diszkrimináció tilalomkörének kiterjesztése, valamint a kifejezett és feltétel nélküli tilalom megvalósításának sikere legalábbis kétséges a hatáskörök módosítása nélkül.
Egy alapjogi katalógussal szemben nem tartható az a tagállami érvelés, miszerint az unió hatásköreinek kiterjesztése azért nem lehetséges, mert az elvonná a nemzeti hatáskört egy olyan tárgykörrel, az emberi jogokkal kapcsolatosan, amelyek védelmi szintje a tagállamokban jóval magasabb, ráadásként alkotmány által védett. Hiszen itt éppen az emberi jogi védelem uniós kiterjesztése lenne a cél. Amenynyiben azonban ez megvalósulna, a tagállamok lényegesen nehezebben hivatkozhatnának saját alkotmányuk elsőbbségére az acquis communautaire-rel szemben. Véleményem szerint ez a szuverenitási féltékenység áll a horizontális cikkelyek mögött, azaz annak hátterében, hogy a charta utolsó néhány rendelkezése nagyban elvesz a charta jelentőségéből. Az a tény azonban, hogy a tagállamok túlságosan is óvatosan fogalmazták meg a horizontális cikkelyeket, azaz a charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezéseket, nem csak a charta értékéből vesz el, hanem az imént körbejárt uniós Kompetenz-Kompetenz lehetőségét is csorbítja, aláásva a teljes európai uniós jog elsőbbségének elvét is egyben. Ugyanis, ha elfogadjuk a nemzeti alkotmány elsőbbségét egyes, emberi jogi tárgykörök vonatkozásában, ez később analógia útján egyre több és több esetre kiterjeszthető.
A politikai kompromisszum, a tagállami szuverenitás féltése – amelyet gyakran kisstílű napi politikai csatározások eszközéül használnak fel Európa politikusai – ebben az esetben a dominóhatás miatt fatális következményekkel járhat az uniós jog jövőjére nézve.
Jegyzetek
1 Pl. http://europa.eu.int/europedirect/ [2], http://www.eu2004.hu/ [3], http://www.euvonal.hu/ [4], http://www.europa.eu.int/constitution/index_hu.htm [5].
Szerződéstervezet egy Európai Alkotmány létrehozásáról. Luxemburg, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2004.
2 http://alkotmany.ngo.hu/2002_sz_13_nyilt_nap_jegyzknyv_voros_imre.htm [6]
3 „Ahelyett, hogy kompromisszumra, a problémák közös megoldására törekednének a kiválás jogával rendelkező tagállamok, engednek a kiválással való fenyegetés csábításának, hogy a lehető legtöbb érdeküknek érvényt szerezzenek.” Cass R. Sunstein: Constitutionalism and Secession. University of Chicago Law Review, Vol. 58., 1991. 633–70., 648.
4 Uo., 650–1.
5 Sajó András: Önkorlátozó hatalom. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 17–23.
6 A föderalista az USA alkotmányának elfogadtatására írott alkotmányjogi és politikai röpiratsorozat, ld. a következő lábjegyzetet.
7 Alexander Hamilton – James Madison – John Jay: A föderalista. Budapest, Európa, 1998. 92., 94.
8 A vertikális és horizontális hatalommegosztás kettős szintjéről Balázs Péter, Magyarország első európai biztosa beszélt 2005. március 10-én a Közép Európai Egyetemen Magyar érdekek és az Európai Unió címmel tartott előadásán.
9 A német alaptörvény 79. (3) szakasza szerint az alaptörvényben az 1. és 20. szakaszok szerint rögzített alapvető alkotmányos elvek (emberi méltóság és az ún. strukturális elvek) nem módosíthatók.
10 Solange I, BVerfGE 37, 271 (1974), Solange II, BVerfGE 73, 339 (1986).
11 Bárd Petra: Fórum az alapjogvédelemről és a szuverenitásról. Fundamentum, 2003/2. 82–6.
12 L. például Alber főtanácsnok véleménye a C-340/99 ügyben, 2001. február 1.; Jacobs főtanácsnok véleménye a C-270/99 ügyben, 2001. március 22.; Léger főtanácsnok véleménye a C-353/99 ügyben, 2001. július 10. Az Európai Emberi Jogi Bíróság is hivatkozott a chartára a 2002. július 7-én hozott döntésében, Goodwin ügye az Egyesült Királyság ellen, ügyszám 17488/90, 100. bekezdés.
13 Az egyezmény 14. cikke szerint a hátrányos megkülönböztetés nem önmagában, hanem csak az egyezményben felsorolt jogok és szabadságok biztosítása során tiltott. A jelenleg még hatályba nem lépett 12. jegyzőkönyv kiterjesztené a diszkrimináció tilalmát minden olyan jog és szabadság biztosítására, amely törvényben szabályozott.
- Játéktér [11]