Szép decemberünk lesz megint, a költségvetésről vitázik majd a magyar parlament. Azt mondják, a stabil, plurális demokráciákban a kormányok gazdaságpolitikája elsősorban a költségvetésen keresztül érvényesül. Lássunk két példát, ott hogyan csinálják.
Az USA-ban alapvető alkotmányos megszorítás, hogy törvény nélkül semekkora összeget nem lehet fölhasználni az államkincstár forrásaiból. Az amerikai Kongresszus a költségvetés vitájában dönt az elnök prioritásait tükröző költségvetési tervezetről, s minden évben tizenhárom, úgynevezett megajánlási törvényt hoz. A rendszer bonyolult, de tanulságos.
A Kongresszus tulajdonképpen az egyes hivataloknak, minisztériumoknak egy-egy évre költségvetési hatáskört ajánl meg, azaz egy törvénybeli felhatalmazást ad pénz elköltésére. A föl nem használt hatáskör év végén automatikusan lejár. Addig a minisztérium elkötelezheti magát az adott keret fölhasználására: például szerződést köthet ennek a keretnek a terhére. Megrendelhet például több év alatt elkészülő fegyvert vagy orvosi műszert. Tehát a költségvetési hatáskör föllazulása miatt tényleges kiadás nem feltétlenül az adott évben keletkezik.
A megajánlási törvényekben tehát arról is döntenek, amit Magyarországon igazából soha nem lehet átlátni: az egyes döntések később jelentkező kiadásai mennyire terhelik a következő évek költségvetését. Magyarországon ezt ma leginkább a pénzforgalmi és eredményszemlélet közötti különbségtétel közelíti meg. Az az eltérés, ami az adott év konkrét bevételei és kiadásai, illetve ugyanezt az időszakot terhelő kötelezettségek és az ekkor keletkezett követelések között van. A két kategória – amit a képviselők számára a költségvetésekben nem definiálnak – közötti átjárás kedves eszköze a manipulációknak.
Szabályozhatatlan kiadások
A nyolcvanas években az USA növekvő költségvetési deficitje élesen rávilágított arra, hogy a rendszerben sok a kibúvó: a Kongresszus a megajánlási törvényeiben megszabott keretek szűkítésével kevéssé tudta mérsékelni a deficitet. Számos kiskapu miatt igen nagyok az úgymond szabályozhatatlan kiadások. Egy vizsgálat szerint 1985-ben a szövetségi kiadások több mint fele (!) ilyenből eredt. Ezek legfontosabb formái a különböző jogosultsági programok meghatározott feltételek esetén az embereknek joga van bizonyos juttatásokhoz. S mivel az USA-ban kevésbé lehet összevissza ráncigálni a törvényeket mint nálunk, e jogosultságokat nem lehet egyszerűen kevesebb pénz megajánlásával szűkíteni. Ez azonban korlátozza a költségvetési folyamatok szabályozási lehetőségét is.
Egy a magyar képviselők számára újonnan készített tanulmány a magyar költségvetésről azt állapítja meg, hogy egyrészt teljes a jogbizonytalanság, másrészt a korábbi döntések „hatalmas kötelezettséget és bizonytalanságot” jelentenek, s „az államkassza majdhogynem teljes körűen determinált”. De ez is inkább érzés. A helyzet oly kusza, hogy ezt a tanulmány képtelen számszerűsíteni.
Nagyon fontos másik sajátossága az amerikai költségvetési rendnek, hogy a föntebb már emlegetett megajánlásokhoz nem elég a költségvetési hatáskör. Még külön, az egyes intézményeket érintő felhatalmazásra is szükség van, ami megelőzi (legalábbis ez a főszabály) az ajánlásokat, s ez szigorú sorrend. Ma már általános, hogy ezeket a felhatalmazásokat, amelyek minisztériumokat, konkrét programokat is érintenek, rendszeresen felül kell vizsgálni. Tehát mielőtt újabb pénzek kiutalásáról szó eshetne, rendszeresen ellenőrizni kell magukat a programokat és azok kivitelezését. Ez a kongresszusi ellenőrzés egyik nagyon hatásos módszere. (Képzeljük el például, ha nálunk háromévente kellene – és lehetne – dönteni arról, hogy szükség van-e a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumára!)
Ami fontos és amit lehet
A költségvetési folyamat egyes szakaszaiban különböző kérdésekre adandó válaszokról van szó. A felhatalmazási törvényjavaslatok arról szólnak, hogy a (szövetségi) kormánynak valamely célt milyen módon és milyen eszközökkel kell elérnie és végrehajtania. A megajánlási folyamat pedig arra keresi a választ, hogy a célok eléréséhez milyen anyagi fedezet biztosítható. Tehát szükségszerűen korlátozott bevételekért versenyeznek különböző célok, ezeket kell rangsorolni.
A költségvetési jogalkotásban olyannyira szigorú a két kérdés közötti sorrendiség, hogy a pénz szétosztására vonatkozó általános megajánlási törvényjavaslatok elvileg nem is foglalkozhatnak olyan céllal vagy programmal, amit korábban törvényben már ne engedélyeztek volna.
E rendszer törvényalkotási mechanizmusában élesen elkülönül, mit tartanak fontosnak és követendőnek, s mi az, amire tudnak költeni is. S az is, hogy aktuális döntések mennyiben determinálják – mennyire korlátozzák – a későbbi évek döntési lehetőségeit, a következő évek értékeit, preferenciáit.
De távol Amerika. A kormánypártok nemhiába utálják e földrész északi részét. Nem véletlen, hogy nálunk szó sem lehet arról, hogy az ellenzék hónapokig „mogyorózza” a kormányt a költségvetési tervek miatt. Nincs erre lehetőség, már csak azért sem, mert a költségvetési tervezet idén is csak az utolsó hetekben kerül majd a képviselők elé.
Fegyelmezett alkufolyamat
De nézzünk egy másik példát, ahol a képviselőknek elvileg sokkal kisebb a beavatkozási lehetőségük. Spanyolországban a kormány – féléves előkészítés után – a miénknél sokkal részletesebb költségvetési tervét szeptember végéig terjeszti be a parlamentnek. (A tervbe vett célokat a lehető legkonkrétabban kell bemutatni, például azt, hogy hány kilométer utat akarnak építeni, s ehhez kapcsolják a költségeket.) A képviselők két hétig nyújthatnak be módosító javaslatokat. Kiadásnövelő módosításokat például csak úgy, ha azoknak ellentételét, költségcsökkentési lehetőségét az érintett ágazaton belül megtalálják.
A parlament persze nincs arra kényszerítve, hogy teljesen a kormány meghatározta keretek között lavírozzon. De ha a parlament radikális változtatásra tudja kényszeríteni a kormányt, akkor annak az egész költségvetési javaslatot vissza kell vonnia. Az új előterjesztéssel kapcsolatos viták pedig megint csak a szokásos játékszabályok szerint zajlanak. Ez a költségvetési rendszer fegyelmezi, szigorú határok között tartja az alkufolyamatokat.
S nem utolsósorban a kormányon belüli alkut is. Ebbe a folyamatba aligha fér például bele, hogy a költségvetési előterjesztés aktív szétverői között ott legyenek maguk a kormánypárti képviselők is, mint ahogy ez ma nálunk dívik. A spanyol mechanizmusban a kormányon belüli viták jelentékeny részét még a minisztériumokban be tudják fejezni, mivel az ágazati minisztériumokon belül a költségvetésért felelősök személyek a pénzügyminisztérium alárendeltjei). A kormányt alkotó pártok így valamennyire egységesen lépnek föl, hiszen már korábban „hasba szúrták egymást”.
Eltüntetett hiány
De térjünk haza, s most csak egyetlen példát, a társadalombiztosítás helyzetét, s a költségvetéssel való kapcsolatát, annak szabályozását nézzük meg! A társadalombiztosítás járulékkövetelése, kétes kinnlevősége 1990-ben több mint duplájára, 22 milliárd forintra nőtt. Idén kilenc hónap alatt ismét kétszeresére ugrott a kinnlevőség, s a késedelmi kamatokkal együtt számolva ma már 46 milliárdnyi a társadalombiztosítási járulék követelése. Az adóslista közlése után – ahogyan ez a keddi Ráadás című rádióműsorban elhangzott – jóval kevesebb mint 1 milliárdot sikerült behajtani, s a további megállapodások alapján mindössze 1,5 milliárd forint várható még az idén.
A társadalombiztosítás finanszírozási lehetősége ettől függetlenül is minden bizonnyal tovább romlik, mert mai konstrukciója nem megfelelő, valamint a demográfiai és gazdasági körülmények is kedvezőtlenek. S még inkább akkor, ha a jelenlegi tervek megvalósulnak.
Az 1991 évi költségvetési törvénybe bekerült, hogy a társadalombiztosítás hiányára vállalt költségvetési garancia nem lép életbe, ha az a be nem hajtott követelések állományának növekedéséből ered.
Mennyi is lesz idén a társadalombiztosítás hiánya? A Pénzügyminisztérium adatai szerint szeptember végén 5,8 milliárd forint volt. De mi állt emögött? A Társadalombiztosítási Alap likviditási tartaléka októberre 14,5 milliárd forint. Ez tulajdonképpen forgóalapként működik, amit elvileg nem szabad „elfogyasztani”. Arra való, hogy bármelyik pillanatban eleget tudjon tenni fizetési kötelezettségeinek. Olyan ez, mint az állandóan zsebünkben lévő pénz, amely szokásos, de nem tervezett vásárlásokra, kiadásokra kell.
Az alapnak lehetősége van 5 milliárd forint készenléti hitel fölvételére is a Magyar Nemzeti Banktól, jegybanki alapkamattal. Ezt a keretet 1991 áprilisától folyamatosan ki is meríti, tehát azóta folyamatosan üres a társadalombiztosításnak az a zsebe, amelyben likviditási tartaléka van.
Ezen felül a tb a költségvetés forgóalapszámlájához kapcsolt nyugdíj-megelőlegezési számlát is igénybe veheti. Az ebből nyújtott hitel állománya – hullámzásokkal – folyamatosan nő, október végére 12 milliárd forintra. Miközben tehát a társadalombiztosítás kimutatott folyó hiánya csak 6 milliárd forint körül mozog, emögött ott van egy másik, több mint 30 milliárd forintos, csak rövid távon kezelt hiány.
Ha az év hátralévő részében, s jövőre a tb kinnlevőségeit lényegesen csökkenteni nem lehet, akkor jobbnál jobb lehetőségek közül lehet választani. Íme néhány közülük.
A parlament tartja magát a törvényhez, s csak a kétes kinnlevőség 1991-es – eddig 24 milliárdos – növekedésen felüli deficitet finanszírozza. S akkor a tb mondjuk nem fizet mindenkinek nyugdíjat. Avagy tartós befektetéseitől (lakásalap-fedezeti kötvényeitől) kell gyorsan „megszabadulnia”. Ezzel a monetáris folyamatokat is megzavarná, s tökéletesen ellentmond annak a törekvésnek, hogy a társadalombiztosításnak saját vagyont kell szereznie, amelynek hozama egyre nagyobb mértékben fedezetet nyújthatna a szolgáltatásokhoz.
Egy másik lehetőséget az 1992-es költségvetés előkészületei villantottak fel. Az előmunkálatok során most a Társadalombiztosítási Alap mindössze 2,5 milliárdos hiányát prognosztizálják, amiből a költségvetés 15 milliárdos egyéb támogatásával válik 2,5 milliárdos többletté. Ez a jövő évi tervezés alapja. Ez azonban egyet biztosan jelent a társadalombiztosítás „elfogyasztott” forgóalapját, s a fölvett hiteleket (melyek nem hosszú lejáratúak) nem rendezik. Ez igazából csak látszatmegoldás, s változatlan feltételekkel kell majd a Társadalombiztosítási Alap részleges és időleges fizetésképtelenségével szembenézni. Ráadásul a jegybanktörvény alapján az MNB jövőre már csak a költségvetésen keresztül finanszírozhatja az államháztartást, tehát az idei 5 milliárdos hitel lehetősége megszűnik.
Másik eshetőség, ha a költségvetés a saját forgóalapjából továbbra is hitelez a társadalombiztosításnak – az eddiginél nagyobb mértékben.
A forgóalapra azonban a költségvetésnek is szüksége van, tehát azt pótolni kellene. Az 1992-es költségvetési javaslat tervezete azonban – meghökkentő módon – ezt nem teszi. Ehelyett – a múlt heti állapotokról van szó – 30 milliárd jegybanki hitel fölvételének lehetőségét kívánja biztosítani, nagyon furcsa formában. Ez olyan hitel lenne, ami jövőre többször is igénybe vehető és visszafizethető lenne, s a zárszámadás után alakítanák át hosszú lejáratú hitellé.
Hamis kép
Tehát ez jövőre gyakorlatilag rulírozó hitelként, sajátos forgóalapként működne, s csak folyamatosan válna az 1992-es tartós deficit finanszírozójává. Ezzel azt érnék el, hogy nem most kell pótolni a forgóalapot ez a feladatot elnapolja egy évre. Látszólag ennyivel csökkenti a költségvetési hiányt, de a jövő év végén ez a probléma ugyanúgy jelentkezik. A csúsztatásnak pedig ára van: a 30 milliárdot (vagy annak nagy részét) már az év elején igénybe kell venni, ami jóval drágább, mintha csak a rendes hiány finanszírozására szolgálna. S ami fontosabb: ismét csak hamis képet rajzol a költségvetés terhelhetőségéről a képviselők és a lakosság számára.
Folytassuk! Emlékezetesen szép aktus volt, amikor a társadalombiztosítás „tűrhetetlenül” nagy, 1989-es többletét részben úgy költötte el a kormány (nem a társadalombiztosítás), hogy tavaly év elején a tb-vel fizettetett ki 14,7 milliárd forintot. Ezt 1992-ben kellene visszafizetnie, kamatostul. A költségvetés tehermentesítése miatt néhány hónapja még úgy tervezték, hogy a tartozást akkora vagyon átadásával egyenlítik ki, amelynek hozama megegyezik a 14,7 milliárd forint hozamával. A mai állami vagyonból azonban aligha lehetne gyorsan egy ilyen vagyonrészt kihasítani a társadalombiztosítás forgóalaphiányának azonnali csökkentésére.
A legújabb tervek szerint ehelyett inkább privatizációs bevételekből egyenlítik ki a tartozást, amellyel a likviditási tartalékot kell majd feltöltenie a Társadalombiztosítási Alapnak. Ez azt jelenti, hogy egy folyó költségvetési kiadást nem most folyó bevételekből fedeznek majd, hanem olyanokból, amelyeknek az államadósság csökkentését vagy legalábbis fejlesztési célokat kellene szolgálniuk. A társadalombiztosítás pedig, amely egy éve még tartós befektetésekre fordíthatta volna ezt a pénzt, ismét elesett egy lehetőségtől.
Alapelv, hogy a társadalombiztosításnak saját vagyona hozadékával a vagyonalapot kell növelnie. Ami most történik, 32; a vállalatok vagyonfelélésének gyakorlatát követi. A hosszabb távú elkötelezettségek, programok alig-alig érnek valamit, mert tetszőlegesen megváltoztathatók a pillanatnyi erőviszonyoknak megfelelően.
Az amerikai és a spanyol példa ismertetése elnagyolt, csak egy-egy kiragadott szeletet ismertethetünk. Részletesebben lásd Stanley Bach: Bevezetés a kongresszusi kiadási és költségvetési folyamathoz, Csonka Gizella–László Csaba–Pecze Ibolya–Szabó Tamás: A spanyol költségvetési rendszer.
- gazdaság [6]