A régi Országgyűlés 1989 végén hozott egy határozatot a lakásgazdálkodási rendszer reformjáról és az 1990. évi intézkedésekről. A határozat előzményei természetesen MSZMP KB-állásfoglalások és -irányelvek voltak, meg a többéves koncepció-készítgetés, jól fizetett tétovázás.
A hosszas készülődésnek legalább annyi haszna lehetett volna, hogy kiépül a majdani döntéshez szükséges információs és szakértői bázis. De a kormányok mindeddig ezt az esélyt is elszalasztottak.
Hogyan készül egy törvény?
A demokratikus pártok – ha egyáltalán foglalkoztak a kérdéssel – programjaikba tétova, szűkre szabott lakástéziseket illesztenek. A hozzá nem értés klasszikus példájaként az új kormány 1990-ben szétszórta a lakásüggyel foglalkozó szakembereket az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztériumból és a megszűnő Országos Tervhivatalból a népjóléti, belügyi, pénzügyi, környezetvédelmi és ki tudja még milyen tárcákhoz. Érvényben volt a ’89 végi országgyűlési határozat is (most akarják megsemmisíteni), az új kormány programjában is szerepelt a lakásügy rendezése, de ennek előkészítése teljesen gazdátlanul maradt. A reformmunkálatok 1990-ben szinte teljesen leálltak.
Először az önkormányzati törvény, majd a fővárosi és a vagyonátadási, hatásköri törvények foglalták le az amúgy is bizonytalan helyzetű, folyamatos átszervezéseknek kitett törvény-előkészítőket, és kisebb dolguk is nagyobb volt annál, mint hogy a „lakástörvény” buktatóival foglalatoskodjanak. Persze nem is az apparátusok, hanem a kormány feladata lett volna a koncepciókészítés. De – már csak az 1991 áprilisára megígért lakástörvénytervezet végett is – gazdát kellett keresni a témának a zűrzavaros kormányzati szférában. Feltehetően a leggyengébb láncszem elve alapján az erre egyetlen emberrel sem rendelkező népjóléti tárca kapta a feladatot; kineveztek hozzá egy önálló (vagyis minden hátteret nélkülöző) miniszteri biztost, bár valószínűleg egy külön, ágazatközi stábbal rendelkező kormánybiztos is kevés lett volna. A pártok pedig közös erővel meglékelték a ’91-es költségvetés vitájában a „lakáshivatal” felállításának gondolatát.
Megismerve az amúgy nyílt szívű és jó szándékú, de a feladatra teljesen alkalmatlan miniszteri biztost, valamint a népjóléti miniszter felelősségvállalásának abszolút hiányát, ekkor már tudni lehetett, hogy áprilisban nem lesz „Lakástörvény”. Ténykedése elején a miniszteri biztos – jobb híján – konzultatív tanácsot próbált működtetni az ágazatok, érdekvédelmi és önkormányzati ágensek bevonásával. Ez azonban hamar szétesett a kezei közt. Befelé fordulva, más szereplőket mindinkább kizárva készültek az újabb és újabb variációk egy tulipános, érzelmes honleány kamaszkori házi dolgozataira emlékeztető lakáskoncepcióról. A korábbi évek koncepciógyártói – mert persze ki mások képviselnék ma is a tárcákat – megrökönyödve tapasztalták a tapasztalatlanságot, s el is fogyott türelmük, ami pedig a korábbi elvtársi várakozás ideje alatt megvolt nekik. 1991 végén még mindig csak teljesen zöld (vagy piros-fehér-zöld) koncepciómorzsák léteztek, más semmi.
Ekkor megfordultak a dolgok. Ha nincs a kormányrúdhoz jutott pártoknak koncepciójuk (sőt az ellenzékben ülők sem hozakodtak elő ilyennel), félre kell tenni a nyugtalanító kérdéseket, és nem koncepciót kell írni, hanem „normaszöveget”. A Belügyminisztérium szűk csapata átvette a kezdeményezést.
Nem volt mögöttük (körülöttük) senki és semmi, magukban dolgoztak, elzárkózva a világtól. Ezekben az utolsó hónapokban már valóban csak „zavarta” volna a szövegkészítést, ha alapvető kérdésekről folyt volna a vita, jobbnak látták tehát az egész szöveggyártást szigorúan titkosítani.
Lassan két és fél év telt el – semmivel. Hogy ez a hagyományosan felelőtlen kormányzati semmittevés milyen végzetes károkat okozott immár az önkormányzatok szintjén a hazai lakásrendszerben, az egy külön történet. A Belügyminisztériumnak se ideje, se energiája, se kompetenciája nem volt ahhoz, hogy valóban „Lakástörvényt” kezdjen készíteni. Így hát elővett három vastag és változtatásra régen megérett jogszabálycsomagot (a bérlakásokról, a helyiségekről és ezek eladásáról szólókat) és ezeken dolgozott tovább.
A beterjesztést megelőző hónapban sikerült illegális úton hozzájutni a törvényjavaslat akkori szövegéhez, melyet így a fővárosi önkormányzatok néhány képviselője is megismerhetett. Nem volt értelme tovább titkolózni, a szövegírók szétküldték a még nem egyeztetett „szakértői változatot”, s öt napra rá leültek beszélgetni az önkormányzatok képviselőivel. Aztán még az utolsó napokban többszöri toldozgatás-foldozgatás következett (még az ágazatközi egyeztetések is a hajrára maradtak), majd március 31-én benyújtották a Házhoz a törvényjavaslatot. Egy perccel sem később. A szöveget az önkormányzatok képviselői az újságban böngészhetik. Ami pedig azt a bizonyos koncepciót illeti, az még íródik.
Most már csak abban reménykedhetünk, hogy a kormány módot ad a komoly vitára, és legalább a parlament, annak pártjai és bizottságai megpróbálhatják lerakni az új lakásrendszer alapjait. Bár kétséges, sikerülhet-e ez információk, szakértői háttér, érdekeket megtestesítő szerveződések nélkül…
A Nagy Átejtés
A Belügyminisztérium szorgos dolgozói fogták a polgári törvénykönyv lakásbérletre vonatkozó paragrafusait, betették a várva várt új törvény címe alá, és benyújtották a Tisztelt Háznak, hogy ily módon az eddig hatályos Ptk.-szakaszokat – ilyeténként megszüntetve – „Lakástörvényként” fogadja el.
A polgári törvénykönyv jó értelemben konzervatív, ritkán változó jogszabály. Annak idején éppen a korábbi lakáskódexek néhány elemét illesztették bele, ezért is köszönnek vissza a régi (pl. 1936-os) paragrafusok most, az új tervezetben – csak éppen jócskán megritkítva. Laza mozdulattal félresöpörni tervezik az összes eddigi lakás- és helyiségbérletre, bérlakások eladására vonatkozó szabályokat, hogy az új szabályokat majd az egyes önkormányzatok alkossák meg. Megítélésem szerint ez nem annyira tudatos elképzelés jegyében történik – bár nem győzik hangsúlyozni az önkormányzati szabadságot –, inkább azért, mert csak tényleges koncepció birtokában és fáradságos munkával lehetett volna megjelölni, hogy melyek a parlamenti és melyek az önkormányzati szinten szabályozandó elemek.
A tervezet azonban más meglepetéssel is szolgál: olyannal, ami tökéletesen alkalmas arra, hogy megossza és szembeállítsa egymással a lakókat, az önkormányzatokat és a törvényhozókat, s így elterelje a figyelmet a javaslat egyéb fogyatékosságairól. A beterjesztés előtti napokban bekerült egy pont, amely alanyi jogon vételi jogot biztosít a lakóknak bérelt önkormányzati lakásuk megvásárlására. Nem más ez, mint egy rejtett privatizációs elképzelés.
Az önkormányzatok tavaly megkapták a volt állami bérlakások tulajdonjogát; most törvény rendelkezne arról, hogy ez a tulajdon a bérlőket illeti meg, az önkormányzat pedig csak lebonyolítja a tulajdonátadást. Mint tudjuk, a mostani lakásprivatizációt heves viták kísérik, az önkormányzatok többsége ma már tudatosan sodródik, a kormány azonban – úgy látszik – egyértelműen döntött, bár stratégiai érveit nem ismerjük. A kormány egyéb szférákra irányuló privatizációs tevékenysége tükrében mindenesetre elgondolkodtató ez a határozott lakásprivatizációs javaslat; a bérlőből tulajdonossá válók többsége még állami munkahelyen kapja az állami bért, nyugdíjat, állami bankokhoz fordul hitelért, nem magánpiaci szervezetekkel kénytelen fenntartási szerződést kötni.
Komoly felelősség terheli az előterjesztőt, nem kerülheti meg, hogy javaslatát az egész bérlakásszektor és -privatizáció jövőjéről szóló koncepcióval támassza alá.
Van-e koncepció?
Ha érvekkel alátámasztott leírt koncepciót nem is nyújtott be a kormány, magából a törvényszövegből kiolvasható egyfajta elgondolás. Ennek egyik lényeges eleme az említett alanyi jogon alapuló lakásprivatizáció gyorsított lebonyolítása. Öt évig lehet ezzel a vételi joggal élni, addig kamatmentes lenne a részletfizetés is. Ha valaki mégsem veszi meg a bérleményét, akkor ezt bárki más megteheti. De a leglényegesebb ösztönzést nyilvánvalóan a bérlői jogok csorbítása fogja jelenteni. Az, hogy öt éven keresztül (a kamatmentes törlesztés ideje alatt) megtiltható a megvett lakás eladása, megterhelése azt eredményezi, hogy a többség öt évig vár a teljes vételár megfizetésével, még inkább lecsökken a lakásforgalom, az önkormányzatoknak alig lesz ebből bevételük, az új tulajdonosok pedig bentragadnak felújíthatatlan lakásukban, majd az öt év leteltével hirtelen kényszerből túladnak rajta.
A koncepció másik fontos eleme az úgynevezett valódi bérlői jogviszony megteremtése azoknak az esetében, akik nem tudják vagy nem akarják megvenni bérleményüket. Az úgynevezett jóhiszemű jogcímnélkülieket, visszamaradt albérlőket, családtagok tízezreit nem illeti meg a lakásvásárlás alanyi joga, viszont igen egyszerű lesz kirakni őket a jelenlegi lakásból. De a normál, „rendes” főbérlők jogai is igencsak megcsappannak, szűkül az „örökölhetőség” lehetősége, csak engedéllyel lehet majd bejelenteni akár a saját nagyszülőket, testvért is, engedéllyel lehet cserélni, a lakbért bármikor lehet korlátozás nélkül növelni, az abból fedezett szolgáltatásokat megszüntetni, s ha a bérlő nem tud fizetni, akkor rövid úton kirakható. De ha elfogadja a feltételeket, bár az is igaz, hogy akkor is bármikor fel lehet mondani a rendes bérlőnek, valamilyen – közelebbről meg nem határozott – bérleményt adni kell neki.
De hogyan állapítják meg a lakbért, és hogyan lehet egyáltalán bérlakáshoz hozzájutni? Nagyon egyszerűen: a tulajdonos önkormányzat és a bérlő szabadon megállapodnak. Egyenrangú felek ők, ahogy a törvény indoklásában olvassuk. Ezt képzeljük el úgy, hogy az önkormányzat rendeletben megállapítja a lakbéreket és ha még akad üres lakása, akkor ezt meghirdeti, néhány százan vagy ezren jelentkeznek, hogy kibérelnék, az önkormányzat újabb rendelettel sorba állítja a jelentkezőket, és aki az első, azzal egyenrangú félként szabadon megkötik a szerződést.
Akárhonnan nézzük is, ez a – némi lakáshiányból következő – procedúra jobban emlékeztet egy hatósági működésre, mint egy normál tulajdonosi eljárásra. Egy „előnnyel” azonban kétségtelenül együtt jár az, ha száz év után egy csapásra megszüntetik a lakásügy hatósági szabályozását: nem kell betartani a babrás eljárási rendet, amelyet eddig a jog előírt a közszolgálati hivataloknak, ha a polgár ügyeit intéznie kellett.
Elhibázott-e ez a paragrafusokban megbúvó koncepció? Megítélésem szerint alapvetően. Figyelmen kívül hagyja a mai magyar valóságot, negyven vagy tán száz év felhalmozódott ellentmondásait, de a piacgazdaságok lakásrendszereinek tanulságait is. Olyan „tiszta” modellben gondolkodik, amelyet ugyan kodifikálni lehet, csak nem érdemes. Ugyanez volt a baj az MSZMP KB és az OT ún. „A variánsaival” is a korábbi években.
Nem számol a tervezet azzal, hogy egyre többen képtelenek önerőből elemi lakásgondjaikat megoldani, képtelenek lakáshoz jutni vagy lakásukat fenntartani (nemcsak a bérlők, a régi és az új tulajdonosok is). Nem számol azzal, hogy a gazdasági struktúraváltás megvalósíthatatlan a nagyobb lakóhelyi mobilitás, a települési rendszer átalakulása nélkül. Nem foglakozik azzal, hogy milyen erőforrásokból és milyen szabályozók ösztönzésére fogják az egyes magántulajdonosok felújítani a szovjet típusú panelmonstrumokat vagy a teljesen leromlott belső városrészeket. Nem számol azzal, hogy a lakásbérlők többsége nem kiutalással jutott bérleményéhez, hanem így-úgy cserélte, örökölte, komoly pénzt, vagyont adott a lakásért (vagy éppen kisajátítás után kapta), majd saját erőből felújította, komfortosította otthonát. Teljesen indokolatlan ezt a vagyoni értéket törvényi úton elvenni a bérlőnek maradt lakóktól, és ugyanakkor a privatizáláskor elismerni. A „tiszta modell” alapján az egyik bérlő szinte ingyen tulajdonos lesz, a másik pedig bármikor még a lakásából is kirakható.
S végül nem számol a tervezet azzal, hogy a piacot, a tulajdonlást nem lehet rendeleti úton bevezetni, a piacot építeni kell, és szabályozókkal meg pénzügyi eszközökkel befolyásolni is szokták. De a piacszabályozásra vonatkozóan általános elképzelése sincs a kormányzatnak – hogy tudná kezelni akkor a lakásügyi specialitásokat?
Mindehhez képest „csak” másodrendű probléma, hogy ebben az országban a bérlakások többsége egy olyan településen található, ahol 22 + 1 szuverén önkormányzat működik. A régi jogszabályok eddig úgy-ahogy összehangolták a főváros lakásügyeit, az új törvény tervezete viszont teljesen felszámol minden kapcsolatot. A 23 képviselő-testületet lehetetlen jogszabályi háttér nélkül harmonizálni, e téren a szabályozás hiánya káoszt teremt.
Amit elvárhatnánk
A régebbi magyar bérlakáskódexekben – amelyek, az elmúlt negyven évet nem számítva közeli rokonai a hasonló európai jogszabályoknak – talán a legfontosabb, legkidolgozottabb rész a bérlők és a bérbeadók jogainak és kötelezettségeinek igen részletes szabályozása. És ehhez rögtön több igen lényeges elem kapcsolódik. Először is annak meghatározása, hogy mi a lakbér megállapításának alapja, mit fedez a lakbér, melyek azok a szolgáltatások, kötelezettségek, amelyek ezeken kívül vannak (különszolgáltatások), milyen jogi garanciákkal rendelkezik a bérlő és milyenekkel a tulajdonos, és a jogok, kötelezettségek érvényesítésének melyek a részletes eljárási szabályai. Ezek központi szabályozását nemcsak a jogbiztonság indokolja, hanem az is, hogy a lakás többnyire „szűkös jószág”, olyan különös dolog, amely érzékenyebben érinti az egyént, mint ha pl. a papucsáról volna szó. Ezeknek a paragrafusoknak (számuk nem kevés) továbbra is szerepelniük kellene a bérlakáskódexben.
Ettől független vita tárgya a lakbérek szabályozásának kérdése. A javaslat szerint ezt az önkormányzatok szabadon állapíthatják meg, de talán majd kötelezik őket, hogy bizonyos esetekben lakbértámogatást nyújtsanak. Tudnunk kell, hogy – a nem szűnő heves nemzetközi és helyi viták ellenére, vagy éppen eredményeképpen – számos nagyvárosban ma is limitált, szabályozott lakbérek vannak, s bizony a kettős (régi-új) lakbérrendszer is előfordul. A nemzetközi példák is azt mutatják, hogy különös megoldásokat produkálnak az úgynevezett átmeneti helyzetek: ezek a lakbérek dolgában piacgazdaságokban is hosszú évtizedekre elhúzódnak, tulajdonképpen állandósulnak.
A differenciáltabb lakbérek kialakítása, a kvázi-bérlői és kvázi-tulajdonosi jogosítványok és kötelezettségek átalakítása, de a lakásprivatizáció is fokozatos, jól ütemezett, az alkalmazkodás lehetőségét kínáló átmenetszabályozást igényel. A bérlők vagyoni értékű jogát (pl. a lakás értékének 50 százalékában) egységesen el kellene ismerni (a másik 50 százalék viszont az önkormányzatot illeti meg), s ezt, valamint a bérlők eddigi beruházásait érvényesíteni kellene a lakásvételár és a fizetendő lakbér kialakításakor. Az ún. kvázi-tulajdonosi jogosítványokról (a határozatlan időre szóló bérletről, a bérleti jog örökölhetőségéről) való lemondás vagy alacsonyabb színvonalú szolgáltatás fejében kevésbé emelkedő lakbért kellene fizetni, így a „tiszta modell”-szerű helyzetekhez képest számos átmeneti, a háztartás alkalmazkodóképességéhez igazítható variáció alakulhatna ki. Ennek legalább a lehetőségét nyitva kell hagyni. Ne feledjük, hogy éppen az ilyen átmenetinek tekintett helyzetek vetették fel a piacgazdaságokban is az úgynevezett résztulajdonlás konstrukcióját, a hosszú távú bérlet és tulajdonná válás variációit, s nem utolsósorban az ingatlanok jelzálogjogának másodlagos hitelpiaci forgalmazását. Mindez azonban már a személyi tulajdonú lakások nálunk teljesen megoldatlan kérdéseihez vezetne át.
Másfél évvel ezelőtt az érdekvédelmi és önkormányzati szervezetek képviselői úgy foglaltak állást, hogy a koncepcionális kérdéseket nyílt vitában kell tisztázni, addig pedig a meglévő jogszabályok legelavultabb részeit kell rendre megszüntetni, módosítani; ki kell alakítani továbbá a törvénykezéshez illeszkedő érdekegyeztető fórumokat kisebb, helyi kísérleteket kell elindítani, meg kell szervezni a megfelelő információs és szakértői bázist. Mindez nem történt meg. Egészen más úton tett le valamit a Ház asztalára a Belügyminisztérium. És min dolgozik a Pénzügyminisztérium? Évek óta véleményezi a bérlakás-koncepciókat, ahelyett, hogy adó- és hitelkonstrukciókat dolgoztatna ki, amelyek nélkül sem az építés, sem a felújítás, de még a rendes lakásfenntartás, -privatizálás sem valósítható meg. Hol tart a bankrendszer reformja? Hol van a jelzáloghitel-rendszer? Hol vannak az új építésügyi jogszabályok? Folynak-e egyáltalán ezek a munkálatok?
- Belföld [6]