„Felelőtlen” központosítás
Az állami finanszírozás strukturális problémái hosszú évek óta okoznak problémákat a települések gazdálkodásában. Az állam feladatokat ad az önkormányzatok részére, „megmondja”, hogy az adott feladatot milyen létszámmal és milyen szakmai feltételek mellett kell ellátni, az állami költségvetésből pedig hiányzik a feladathoz rendelt pénzügyi forrás. Az 1990-es évek óta az a tendencia figyelhető meg az állami igazgatásban, hogy az elosztható jövedelmek fokozatosan centralizálódnak, az államigazgatási hatásköri és a felelősségi rendszer pedig decentralizálódik.
Az állami irányítás egyik problémája ebből a kettősségből adódik. A politika nem vállalja fel a szükségszerű átalakulással járó gazdasági és politikai feszültségeket. A nagy elosztórendszerek (oktatás, közigazgatás, egészségügy) reformja a rendszerváltás óta napirenden van. Az alapvető gond az, hogy az állam képtelen fizetni 800 ezer állami alkalmazottat. A problémák így végül javarészt az önkormányzatoknál csapódnak le, hiszen a közalkalmazottak többsége, több mint négyszázezer ember az önkormányzatoknál dolgozik.
A minisztériumok önállóak és szakmailag függetlenek. Az egységes kormányzati irányítás gyakorlata még nem alakult ki. A miniszterelnöki hatalom ugyan folyamatosan, kormányzatokon átívelően terjeszkedik, de közel sem jutottunk el arra a szintre, hogy a kormányzati munkát egységesen lehessen kezelni. A minisztérium Magyarországon mindmáig a kérdéses szakma első számú lobbistája, és nem a kormányzati akarat végrehajtója. A különböző ágazati minisztériumok előírják, rendeleteken keresztül szabályozzák az adott szakmai ágazatot, úgy, hogy nem veszik figyelembe a fiskális, gazdaságossági szempontokat. A Pénzügyminisztérium, a költségvetés pedig annak ellenére, hogy egyre erősödik a szakmai nyomás, „nem tud több pénzt adni”. Magyarországon a szakmai és pénzügyi érvek egyensúlya felborulni látszik.
A kormányzati irányítás egységének a hiányára vezethető vissza az is, hogy rendszerváltás óta folyamatosan nő a dekoncentrált szervek száma, amelyek az erőforrásokból is egyre nagyobb részt hasítanak ki. A dekoncentrált szerv a minisztériumi igazgatás helyi szintekig meghosszabbított intézményi hálózata. A folyamat egyik következménye az is, hogy megyei szinten párhuzamosan élnek egymás mellett különböző szakigazgatási szervek, középszintű önkormányzati igazgatási intézmények.
A közigazgatási hivatalok a Miniszterelnöki Hivatal, a Magyar Államkincstár a Pénzügyminisztérium felügyelete és irányítása alá tartozik. A megyei önkormányzat testesíti meg jelenleg igazgatási középszinten a demokratikus önigazgatást, egyben a politikai legitimációt. A területfejlesztési tanácsok mint új típusú, a közigazgatási hagyományoktól eltérő intézmények a térségfejlesztést valósították meg adaptálható, bevált módon. Mindez azonban úgy működik, hogy a különböző intézmények és intézményi hálózatok megyei szinten egymás versenytársai a hatáskör és az erőforrások elosztásában.
Párhuzamos pazarlások
A párhuzamosság jele az is, hogy a megyei önkormányzat jegyzője, a közigazgatási hivatal és a Magyar Államkincstár is lehet államigazgatási hatáskörök címzettje. Az utóbbi években az államkincstár megerősödésének vagyunk a tanúi, ebben közrejátszik az is, hogy az ellenőrzés megerősítése másra nem volt átruházható. A közigazgatási hivatalok is erős pozíciókkal rendelkeznek az erőforrások és a hatáskör megszerzése iránti törekvésükben. Az államkincstár és a közigazgatási hivatalok versenyét a hatáskörért és az erőforrásokért leírhatjuk úgy is, mint a Miniszterelnöki Hivatal és a Pénzügyminisztérium pozíciójából adódó helyzeti előnyök kihasználásának az eredményét.
A rendszerváltás óta a belügyminisztériumi székbe ülő mindenkori politikusnak rá kellett döbbennie arra, hogy az önkormányzati ügyek egyre kevésbé a minisztériumában dőlnek el. A belügyminiszternek maradt a rendőrség, mint igazgatásra váró terep. Az egységes önkormányzati igazgatás hiányzik abból a szempontból is, hogy még kormányzati ciklusokon belüli egységes koncepcióról sem beszélhetünk. A közép- és a hosszú távú önkormányzati gazdálkodási tervezés megvalósítása szinte lehetetlen, mert a gazdálkodási feltételek, az állami normatívák még december 30-án is változhatnak a mindenkori politikai törekvéseknek megfelelően.
A megyerendszer 1990-es önkormányzati törvényben szabályozott hatásköri kiürítésével indult burjánzásnak az ágazati irányítás. 1996-ra tudatosult a politikai elitben, hogy a területfejlesztés, a területi államigazgatás nem nélkülözhető. Ebben az évben hozta meg az Országgyűlés a területfejlesztésről szóló törvényt, mely több szempontból sikerágazat lett. Olcsón, hatékonyan és demokratikusan segíti elő, hogy a fejlesztési költségek elérjék a céljukat, és az elképzelt programok megvalósuljanak. Települési szinten az önkormányzati működés és gazdálkodás sajátosságából adódóan a testületek „könnyebben” költik el a forrásaikat működésre és személyi kiadásokra, mint beruházásra. Ennek a gazdálkodási egyensúlytalanságnak a korrigálására tökéletesen bevált a területfejlesztési szabályozás.
Nem új kormányzati és törvényalkotói törekvés a kistérség és a régió mint önálló közigazgatási egység kialakítása. Sajnos a politikai elit az alapvető nemzeti minimumban sem tudott megegyezni. A parlamenti pártok között legkisebb mértékben sincs egyetértés a nagy elosztó rendszerek reformjára vonatkozóan. A mindenkori kormánypártok és ellenzék tudatában vannak annak, hogy a közigazgatás rosszul és pazarlóan működik. Meg is van a szándék a változtatásra, de az együttműködés hiánya miatt még rosszabb rendszer jön létre. Úgy kezdenek formálódni a kistérségek, hogy a működésképtelen kis önkormányzatok átalakítása, illetve a megyei szinten lévő igazgatási túlsúly racionalizálása még el sem kezdődött. Mindenki egyetért abban, hogy a közigazgatást olcsóbbá és hatékonyabbá kell tenni, mégis egyre drágább lesz. A kistérség megalkotásával létrejöhet egy újabb, immáron a negyedik igazgatási szint, amely még jobban felduzzasztja a köztisztviselői, közalkalmazotti létszámot. Még pazarlóbb, még működésképtelenebb állami igazgatás jön létre.
Az ötödik közigazgatási szint lenne, ha a régiókat a parlament beemelné az Alkotmányba. A régió tényleges kialakítása jelenleg nincs napirenden, mert ezek megalkotása a központi igazgatás drasztikus leépítésével járna együtt. Az erőforrásokból, a közigazgatásra fordított forrásokból nem a szükségesség és a hasznosság szerint részesülnek az intézmények, hanem az érdekérvényesítő képességük szerint. A központi államigazgatási szervek, minisztériumok azért is engedhették meg a háttérintézményekkel együtt számítva a többezres foglalkoztatotti létszámot, mert az erőforrások megszerzéséért való törekvésüket semmi sem korlátozta. Személyzeti politikájuk is a pazarlás irányába hat, és ennek a köztisztviselői törvény módosítása sem szabott határt. Háromfős munkaegység esetében pl. semmi akadálya annak, hogy beosztott, osztályvezető, főosztályvezető szervezeti struktúrát alakítsanak ki. A jelenlegi államigazgatási struktúrában nincs meg sem a politikai, sem a bürokratikus törekvés arra, hogy a minisztériumok túlzott befolyása korlátozva legyen. A jövő útja az lehetne, ha megmaradna a középszintű igazgatás, de úgy, hogy a dekoncentrált államigazgatási és területi szerveket egy szervezetileg közös, létszámában lecsökkentett megyei, esetleg régiós kormányhivatal fogja össze.
A lakosság érdekeit is ez szolgálná, vagyis az ún. egyablakos ügyintézés, hogy a bürokrácia ne az államigazgatási szervek egymás közötti levelezésével töltse az idejét. Az állami igazgatás alsóbb szintjein már érzékelhető a középszintű igazgatás ellenőrzésének hatása. Ezt azonban nem mindig a célszerűség és az okszerűség vezeti, hanem a kormányzati deregulációs intézkedések hatására létük megindokolásának az igénye.
Az üres megye
A megyerendszer megfelel ez európai uniós elvárásoknak. Az állami irányítás legfelső szintjének a hibája, hogy mégsem képes betölteni a térségi szerepkört. A tényleges decentralizáció elodázása a közigazgatási irányítás egyik nagy hiányossága. A kormányzat a független, regionális területi felosztást azért nem erőlteti, mert a folyamatos centralizációban érdekelt. Az állami irányítás jelenlegi rendszere nem teszi lehetővé, hogy a szereplők bármelyike megtakarítson, vagy az ésszerű gazdálkodás irányába lépéseket tegyen. Nem érdeke egyetlen szereplőnek sem, hogy bér- és létszámgazdálkodását hatékonyabbá tegye. A „szakmai” és a költségvetési szempontok párviadalában rendszerint az utóbbi húzza a rövidebbet.
A bér- és gazdálkodási feszültségek nem az állami irányítás felső szintjein jelentkeznek, hanem az önkormányzatoknál. Az önkormányzati autonómia ezen folyamatok hatására folyamatosan csökkent a rendszerváltozás óta. 1990-ben hétfajta normatíva alapján igényelhetett az önkormányzat költségvetési forrásokat. Az államháztartási törvény jelenleg közel 270-fajta normatívát különböztet meg. Minden normatívának megvannak a szigorú felhasználási és elszámolási szabályai. A tapasztalat az, hogy az önkormányzat a normatívát akkor is igényli és elkölti, ha gyakorlatilag sem a pénzre, sem a pénz által finanszírozott tevékenységre nincs szüksége. A központosítás hatására az egyéni igények nem artikulálódhatnak. A központosító állam ezzel végső soron az önkormányzatiságot lehetetleníti el.
Az önkormányzati gazdálkodás tehát mindenképpen reformra szorul a külső forrásbevonás tekintetében is. Sokan misztifikálják a pályázati rendszert is, pedig alapvetően nem oldja meg az önkormányzatok gazdasági problémáit. Számos olyan település van az országban, ahol pályázat útján szélessávú internet-hozzáférést és korszerű számítógépeket nyertek, noha jószerivel rendes padok sem voltak az iskolában, amire rátehették volna a gépeket. Vagy: a pályázaton elnyert pénzt korszerű sportcsarnokra költötték, miközben az iskola tetőszerkezete beomlott. A forráshiány kialakulásának további oka az intézmények elaprózottsága és kihasználatlansága vagy a helyi lehetőségekkel nem arányos feladatvállalás is.
A munkaügyi jogalkotás sem segíti a költségvetési gazdálkodási szerveket. A közalkalmazotti és a köztisztviselői törvény a munka törvénykönyvével ellentétben annyira rugalmatlan, hogy már veszélyezteti a hatékony feladatellátást. Nincs lehetőség minőségi cserére, illetve merev a jutalmazási, illetmény- és fegyelmi rendszer. A gyakorlatban az ellenőrzési és a szankcionálási jogosítványok nagyon nehezen alkalmazhatók. A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvénynek további súlyos fogyatékossága az, hogy a különböző szakmák közé egyenlőséget tett a bérezés tekintetében. Túl nagy tömegű, eltérő érdekű és helyzetű munkavállalót szabályoz egyneműen. Könnyű belátni, hogy például az orvosok és a tanárok között a társadalmi presztízs, az előképzettség menynyisége és minősége tekintetében nagy a különbség. A bérezésük mégis hasonló. Mindkét társadalmi csoport a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozik. A közalkalmazotti törvény egyik anomáliája az is, hogy pl. egy operaénekes bérét nem az határozza meg, hogy mennyire sikeres, a közönség mennyire rajong érte, hanem a pályán töltött éveinek száma. Az állami alkalmazottak munkaviszonyának szabályozása már európai versenyképességünket veszélyezteti. A politikai döntéshozók mindeddig visszariadtak az alapvető változtatásoktól, mert nem vállalták a politikai kockázatot.
Kistelepülések hátrányban
Egészen más típusú problémákkal kerülnek szembe a kistelepülések lakói. Ugyanolyan feladat- és hatáskörök címzettjei a pár száz lelkes kistelepülések, mint a legnagyobb városok. A törvényekben ráruházott feladatokat itt is el kell látni, de a differenciálás, az egyedi igények érvényesítésének a teljes hiánya itt még nagyobb problémákat szül. A saját bevétel hiánya miatt a források átcsoportosítására, a feladatok közti súlyozásra még kevesebb lehetőség van. Az állami normatívát muszáj elkölteni, de nem a helyi igényeknek megfelelően. Az elöregedő falvakban, pl. – mert törvényi előírás – akkor is fenn kell tartani a gyermekjóléti szolgálatot, ha nincs is gyermekkorú lakos a kistelepülésen, de a gazdálkodás merev előírásai miatt nem tudnak többletforrást biztosítani a háziorvosi állás betöltésére vagy az idősgondozásra. A túlburjánzó szabályozás, a helyi igények figyelmen kívül hagyása ellátási feszültségeket gerjeszt a településen.
Minél kisebb a település, annál kevésbé támaszkodhat a helyi bevételekre, és annál jobban rá van utalva az állami normatívára. Az állami normatíva pedig az oktatás költségeit egyre kevésbé fedezi, az önkormányzatnak egyre nagyobb mértékben kell saját forrást előteremtenie.
A magyar önkormányzati finanszírozásra mindig is jellemző volt az, hogy helyi szinten a közösségi szolgáltatás ára nem volt nyomon követhető, mérhető. A helyi települési közösség nem tudhatta, nem szólhatott bele, hogy a szolgáltatást megrendelje-e, és ha igen, hogyan és mennyiért.
A kistelepülések gazdálkodásának az egyik tragédiája, és ez még a prosperáló kisfalvakra is vonatkozik, hogy az optimális üzemméretet nem tudják elérni. A nagyobb településekhez hasonló minőségű szolgáltatást nem, vagy csak nagyon nagy erőfeszítések árán tudják biztosítani. A szakmai és a foglalkoztatási szabályok sem segítik a működésüket, sőt gátjai a települések fejlődésének.
A társulás sem megoldás a települések problémáira. Igaz, hogy egy közösségi szolgáltatás, intézmény működtetése során két eltérő nagyságú normatíva igényelhető ugyanarra a szolgáltatásra. Normatíva igényelhető akkor, ha a település egyedül látja el a közfeladatot, és emelt szintű normatíva igényelhető, ha a települések társulásban szervezik meg feladataik ellátását. Az alapvető problémákat azonban ez nem oldja meg, mert az optimális üzemméret elérésének nem a társulás az egyetlen feltétele: szükség lenne a személyi és a tárgyi feltételek, valamint a szabályozás megváltoztatására is.
Az állami és az önkormányzati alkalmazottak foglalkoztatását szabályozó törvények is gátjai a hatékony gazdálkodásnak. Az önkormányzat érdekeit nem lehet érvényesíteni a munkaviszonyok létesítésénél, nem megoldható a negyed-, a fél- és a részmunkaidős foglalkoztatás sem. Nincs lehetősége az önkormányzatnak a túlmunkában történő foglalkoztatásra sem. A szakmai érdekképviseletek egyre több szolgáltatás bevezetését érték el annak érdekében, hogy összágazati szinten a munkavállalók száma ne változzon. De ezzel a törvényi szabályozás egy rugalmatlan állami munkaerőpiacot hozott létre, ahol a minőség megkövetelése, a munkavállalók közötti verseny, a munkavállalók közötti minőségi csere lehetetlenné vált. A fegyelmi és az elbocsátási szabályok bonyolultsága pedig a mindenkori munkahelyi vezetők kedvét veszi el az elbocsátásoktól.
A rugalmatlan munkaerő-szabályozás lehetetlenné teszi a költségvetési prioritások szerinti gazdálkodást. Pedig ez az egyik legfontosabb szempont egy sikeres önkormányzati gazdálkodásban. A jól gazdálkodó önkormányzatok a létszámmal, az emberi erőforrással gazdálkodnak takarékosan. Azért van ennek különösen jelentősége, mert a települési költségvetés 70-80%-a bér- és bérjellegű kifizetés.
Evidens, hogy az államigazgatási szektort olcsóbbá, hatékonyabbá és versenyképesebbé kell tenni. Ehhez vissza kell térni elvi szinten az 1990-ben megfogalmazott alapelvekhez. Ott kell a szolgáltatást megrendelni és a finanszírozását megoldani, ahol a tevékenység megvalósul. Az állami újraelosztást, a forrás átcsoportosítását az önkormányzati, kormányzati szervek között a minimálisra kell csökkenteni. A piacot, a vásárolt szolgáltatásokat be kell engedni ebbe a merev struktúrába. Nem szabad mereven elutasítani azokat a civil- és a magánkezdeményezéseket, amelyek önkormányzati-állami feladatot vállalnak át. A rendszerváltás pillanatában a civil szektor még erőtlen és csökevényes volt. Az elmúlt 14 évben megerősödtek, szervezetté váltak, amit fel kell használni a közösség boldogulására.
- Játéktér [6]