„…összeférhetetlenségi törvényt helyesen megalkotni csak úgy lehet, ha azt a nagy princípiumot tartjuk szem előtt: nem fordulni a társadalom egy osztálya ellen sem, nem kedvezni a társadalom egy osztályának sem, hanem ellene fordulni minden olyan tevékenységnek, amely a képviselő függetlenségét érinti. (Helyeslés a szélsőbaloldalon.)
(Justh Gyula felszólalása az 1901-es összeférhetetlenségi törvény vitájában)
„…ha az összeférhetetlenség körét minél inkább szűkítjük, a főfoglalkozású képviselők munkabérét, tiszteletdíját – mindegy minek nevezzük – azonnal a többszörösére kell emelni. Kérdem: honnan, veszünk erre pénzt?”
(Csizmadia László [MSZP] felszólalása a Kósa-féle törvényjavaslat vitáján az alkotmányügyi bizottságban)
Justh Gyula idejében, a századfordulón az összeférhetetlenség szigorú szabályozása baloldali követelésnek számított: a kormány és a kormánytöbbség inkább a kivételek számát igyekezett szaporítani az összeférhetetlenséget kimondó főszabályokkal szemben. Most, az ezredfordulóhoz közeledve, Katona Béla szocialista tárca nélküli miniszter mondott – ellentétben „tartózkodó” miniszterkollégájával és frakciótársával, Kósáné Kovács Magdával – kemény „nem”-et a fideszes Kósa Lajos összeférhetetlenségi törvényjavaslatának tárgysorozatba vételére.
Ellenzéki korában Katona Bélának két összeférhetetlenségi indítványát is tárgyalta a parlament – igaz, a határozathozatalig egyik javaslat sem jutott el. Pedig többnyire az MDF vezette koalíció sem volt nagyvonalúbb: ellenzéki képviselői önálló indítványainak érdemi megvitatását – valamely készülő kormányelőterjesztésre hivatkozva – rendre elutasították.
Összeférhetetlenségi ábécé
A képviselői összeférhetetlenségnek három fajtája van: a hivatali, a gazdasági és méltatlansági összeférhetetlenség. Az elsőt lényegében már az 1989-es politikai egyeztető tárgyalások során szabályozták, az 1990 májusában összeült új parlament legkorábbi törvényeinek egyikével kimondta, hogy köztisztviselő (kivéve a minisztert és a politikai államtitkárt), hivatásos katona, rendőr, bíró nem lehet országgyűlési képviselő. A méltatlansági összeférhetetlenséget a képviselők jogállásáról szóló törvény nem szabályozza, de akit szándékos bűncselekmény miatt a bíróság végrehajtandó szabadságvesztésre ítél, azt a közügyek gyakorlásától – így a képviselőségtől is – eltiltja. A gazdasági szerepvállalást ellenben semmiféle jogszabály nem korlátozza a képviselők számára.
Pedig az összeférhetetlenség szabályozásának meglepően hosszú históriája van a magyar parlamentarizmus történetében. 1649-ben a törvény kizárta az országgyűlésből az ügyvédeket, a harmincad-tisztviselőket meg a vámszedőket, s egyben megtiltotta, hogy a diétai követek bárkitől ajándékot fogadjanak el. 1670-ben a követek arra tettek esküt, hogy nem fogadnak el címeket, hivatalokat és egyéb kedvezményeket. A polgári állam a kiegyezés után viszonylag hamar, 1875-ben szabályozta az összeférhetetlenséget. A következő, 1901-es törvény, amelynek elfogadását hosszú, bár jó ideig döcögősen haladó bizottsági munka előzte meg, bevezette a közbenjárási összeférhetetlenség fogalmát, meghatározta, milyen ügyekben és milyen feltételek mellett „lobbyzhat” a képviselő. A törvény értelmében felállított összeférhetetlenségi ítélőbizottságnak joga volt arra, hogy a szabályokat rosszhiszeműen megszegő képviselőt megfossza a mandátumától. A következő, 1946-os összeférhetetlenségi törvény a történelmi változások ellenére fenntartotta az 1901-es törvény fő szabályait.
A klasszikus összeférhetetlenségi törvényhozás fő célja – mint a fenti Justh-idézetből is kiviláglik – a képviselő függetlenségének biztosítása. Nem alkothat szuverén véleményt az – vallották a polgári óliberálisok –, akinek az egzisztenciája akár az államtól, akár valamely munkaadótól függ: ez volt a vagyonhoz kötött választójog híveinek is az alapvető érve. Az államtól való függést a századvégi törvényhozók szélesen (s máig korszerű módon) értelmezték. Nemcsak a közszolgálatban állókat – így a tanárokat és tanítókat – rekesztették ki a képviselőségből, hanem azokat is, akiknek gazdasági tevékenysége kapcsolódott össze az állammal. Ez akkor – noha a kortársak már abban az időben is sokallták az állami tulajdon mértékét – elsősorban az állam szállítóit és az állami koncessziók haszonélvezőit jelentette; a közbenjárás tilalma is azokat a képviselőket érintette, akik támogatóik javára szállítási megbízásokért vagy „engedélyesi”, azaz koncessziós jogokért kilincseltek volna támogatóik javára.
Következetes azonban, ahogy Justh Gyula és ellenzéki társai szerették volna, akkor sem lehetett a törvény – nem is beszélve a végrehajtás kiskapuiról. A szállítói összeférhetetlenség nem vonatkozott például az őstermelőkre, akik a maguk előállította termékeket adták el az államnak, „előleges megrendelés” nélkül – vagyis a törvény nem gördített akadályt a „földbirtokos osztály” nagyszámú képviselőinek gazdasági tevékenysége elé. „…lehetővé kell tenni a tisztességes megélhetést, a tisztességes munkát és a tisztességes üzleteket a kellő nyilvánosság és ellenőrzés mellett” – vallotta az agrárius Polónyi Géza Justh Gyulával vitázva.
Pozícióharcosok
A századforduló óta eltelt kilencven év s különösen a mindenható szocialista államban leélt fél évszázad alatt az állampolgár hozzászokott az állam mindenre kiterjedő hatalmához. A gazdasági összeférhetetlenségről 1992-ben fellobbant vitáknak így nem is a képviselői függetlenség elve volt a középpontjában, hanem – kimondatlanul – egy sokkal közvetlenebbül politikai kérdés: az MDF- klientúra kialakulásának megakadályozása. „Véleményem szerint – mondta Katona Béla törvényjavaslatának 1993. szeptember 27-i vitájában Hack Péter (aki 1992-ben Matyi László társaságában a legkorábbi – elfektetett – gazdasági összeférhetetlenségi javaslatot benyújtotta) – nem helyes az, hogy ha egy kormányzat különböző gazdasági kiváltságokon keresztül tudja mintegy biztosítani a képviselők lojalitását… a zsebükön keresztül fogja meg a képviselőket és tartja a saját táborában, vagy szerzi meg a saját tábora számára.”
A kormánykoalíció elvben elfogadta Katona Béla – a Hack–Matyi-féle előterjesztésnél enyhébb, a gazdasági kapcsolatoknak csak az átláthatóságát biztosító (s így azokat egyúttal legalizáló!) javaslatát, elfogadta a javaslattal kapcsolatos hatpárti egyeztetést is. Végül azonban frontális ellentámadás helyett a javaslat parttalan kiszélesítésének taktikájával tette lehetetlenné törvénnyé válását. (Salamon László azt javasolta, hogy a gazdasági érdekeltségekre vonatkozó bejelentési kötelezettséget terjesszék ki az önkormányzati képviselőkre és valamennyi érintett hozzátartozóira is.) Némelyek mégis vállalták a nyílt politikai vitát az összeférhetetlenség ellenzéki szószólóival. Szerintük a képviselők térnyerése a gazdaságban a rendszerváltás „forradalmi joggyakorlatának” része. Bethlen István így érvelt: „Ebben a Házban mindenki… nagyon jól tudja, hogy… az állampárt hogyan próbálta átmenteni egyre inkább kérdésessé váló politikai hatalmát a gazdaságba. (…) És valóban van egy összefonódás a régi hatalom, a tanácselnökök, téeszelnökök, akkor kinevezett helyi vagy éppen országos bank-vezérigazgatók és a gazdaság, az állami vállalatok akkori más vezetői között. (…) Ezért annyira fontos, hogy olyan emberek kerüljenek, igenis, az állami vállalatok vagy államilag érdekelt vállalatok vezetőségébe, akik a média, a közvélemény reflektorfényében állnak. (…) Tehát már maga az a tény, hogy egy képviselő bekerül egy állami vállalat… vezető pozíciójába… ezt a vállalatot az érdeklődés homlokterébe helyezi, tehát sokkal kisebb a valószínűsége annak, hogy azok a fajta praktikák folytatódhatnak, amelyek annak előtte folytak.”
Az összeférhetetlenség problémáját az előző parlament átörökítette a jelenlegire: a kérdés rendezésének sürgető igénye belekerült az SZDSZ és az MSZP koalíciós megegyezésébe és a kormányprogramba is. Az SZDSZ-en belül már ekkor felvetődött, hogy az összeférhetetlenségi szabályokat ki kellene terjeszteni a magánvállalatoknál viselt vezető tisztségekre is. Erre nem előzmények nélkül került sor. A Katona Béla elvetélt törvényjavaslatához benyújtott módosító indítványában Hack Péter már 1993-ban felvetette, hogy a parlamenti tisztségviselők és a frakcióvezetők magántársaságoknál se vállalhassanak vezető tisztségeket.
Az új kormány megalakulása után a közvéleményben és a sajtóban – természetszerűen – alábbhagyott az MDF-klientúra bírálata (hisz az egykor nagyhatalmú kliensek sorra vesztették el pozícióikat), és felerősödött a gyanakvás az egymásba fonódott régi-új politikai és gazdasági elittel szemben. A miniszterelnöki tanácsadó testület és a Fotex-vezérkar személyi körének meghökkentő azonossága, a Békesi László által felolvasott MDF-es klienslista, amellyel könnyen szembeállítható például a HVG listája (1994. június 11.) az újonnan megválasztott MSZP-képviselők gazdasági pozícióiról, egyszerre a magántársaságokban vállalt szerepek összeférhetetlenségét tette politikai kérdéssé.
Kései liberálisok, szigorú szocialisták
Nyáron, a koalíciós tárgyalások idején az SZDSZ még bizonytalan volt, kiterjessze-e az összeférhetetlenségi szabályokat a magánszférára. Az ettől való húzódozásban kisebb szerepet játszott, hogy a döntés kellemetlenül érintett volna néhány szabad demokrata képviselőt is. Fontosabb volt, hogy a magángazdaságban, a vállalkozói szférában való részvétel általános tilalma ellentmond a klasszikus liberális elveknek. Elvégre a képviselők közszolgálati fogadalmat tettek, nem szegénységit.
Az SZDSZ vitára bocsátott összeférhetetlenségi javaslata, amelyet Hack Péter dolgozott ki, akár 1901-es elődje, az államtól-kormányzattól való függetlenség liberális elvére épül. A javasolt normaszöveg az államtól és az önkormányzatoktól való gazdasági függést nyilvánítja összeférhetetlennek, de kiveszi a szabály alól a közalkalmazottakat. A képviselők között tehát továbbra is lehetnek aktív tanárok, orvosok. Összeférhetetlen ellenben a vezető tisztség, igazgatótanácsi, felügyelőbizottsági tagság minden olyan gazdálkodó szervezetben, amelynek tulajdonosa, egészében vagy részben, a köz: az állam vagy a helyi önkormányzat. Tilos a vezető tisztség köztestületekben és közalapítványokban is, de egyéb egyesületekben, alapítványokban, érdek-képviseleti szerveknél is, ha az alapszabályuk, alapító okiratuk nem zárja ki az állami támogatás elfogadását. A magángazdaság szféráját az összeférhetetlenség ott érinti, ahol az közvetlenül kapcsolódik a hatósági szerepben megjelenő államhoz. Képviselő nem lehet állami koncesszió alapján működő vagy hatósági engedélyhez kötött gazdasági tevékenységet folytató vállalkozás tulajdonosa, vezető tisztségviselője. Ügyvédként sem képviselheti az államot, az állam szervét, szervezetét, de a velük perben álló felet sem. 1901-es elődjénél engedékenyebb a liberális tervezet a kormány szállítóival. Az állami megrendelésre is dolgozó cégek képviselő-résztulajdonosai, vezetői megőrizhetnék mandátumukat. Kényszerű ez az engedmény, hisz e nélkül aligha maradna magáncégnél érdekelt képviselő a parlamentben. Különben is a közbeszerzési törvény, amely a közületi megrendelő-magáncég szállító kapcsolatát volna hivatva szabályozni, még a törvényhozás láthatárán sem jelent meg. Miként a lobbytörvény sem. Az SZDSZ-es törvénytervezetből hiányzik a „kijárás” tilalma, holott a múlt századvég liberálisai már rögzítették a szabályokat.
A magánszférában fennálló érdekeltségeit a képviselő csak bejelenteni köteles. Akár jövedelmeit, a kapott juttatásokat, ajándékokat, ha azok összege, értéke egy évben meghaladja kéthavi képviselői tiszteletdíját. A bejelentési kötelezettség persze legalizálja is a magánjövedelmeket. A választók előtt talán kínos beismerni, mennyi pénz is jár egy igazgatótanácsi tagság után, de legalább attól nem kell tartani, hogy a sajtó fogja a nyilvánosság elé tárni.
A szocialista Bihari Mihály törvénykoncepciója, amely nem tartalmaz szövegszerű jogszabályjavaslatot, a liberális javaslatnál szélesebb körben és szigorúbban szabályozná az összeférhetetlenséget. Nemcsak az állami tulajdonú vagy résztulajdonú vállalatok vezetőit, de a magáncégek tisztségviselőit, igazgatósági, felügyelőbizottsági tagjait is kizárná a képviselőségből. Nem lehetnének képviselők a tömegtájékoztatás vezetői sem, függetlenül attól, hogy állami televíziót vagy magántulajdonú lapot irányítanak. Az alapítványok kuratóriumi tagsága ellenben csak akkor összeférhetetlen, ha az alaptőke és a működési költség legalább 50 százaléka költségvetési támogatásból származik.
A nagyobb szigort engedékenyebb hatálybalépési szabályok ellensúlyozzák. A Hack-féle tervezet A változata értelmében a törvény elfogadása után, egy éven belül lényegében minden összeférhetetlen jogviszonyt meg kell szüntetni. Bihari Mihály szerint most hirtelenjében csak az állami tulajdonban lévő vállalatok igazgatótanácsi és felügyelőbizottsági tagjainak kellene lemondaniuk a mandátumukról. Azaz a törvény elfogadása csupán az MDF-klientúra kitakarításának műveletét fejezné be. A magántársaságokban helyet foglaló képviselők megtarthatnák megbízatásukat a társaságnál viselt megbízatásuk vagy képviselői mandátumuk lejártáig – vagy az új választásokig.
„Nem megyünk mi innen el…”
A fideszes indítvány, amelynek tárgysorozatba vételét a Ház MSZP-s többsége megakadályozta, nem adott volna ilyen haladékot a képviselőknek. Kósa Lajos egyébként is túlment az összeférhetetlenség hagyományos szabályozásán. Megtiltva a képviselők vállalkozói, ügyvédi és jogtanácsosi tevékenységét (ilyen átfogó tilalom egyetlen korábbi törvényben sem volt) mintha „pedagógiai” célt kívánt volna szolgálni: arra akarta szorítani a képviselőket, hogy mandátumukat főállásnak tekintsék.
A májusban megválasztott képviselők, különösen az újak, még ha figyeltek is annak idején a Katona Béla törvényjavaslata körül csordogáló vitára, aligha számítottak olyan összeférhetetlenségi szabályokra, amely eltiltaná őket másodállástól, mellékjövedelemtől. Ez a szabályozás, mondta Csákabonyi Balázs (MSZP) az alkotmányügyi bizottság vitáján „a ’94-es megválasztott parlamentnek mintegy utólagos szelekcióját is jelenthetné”, és ez hozzájárulna a „választási eredmény utóbb történő megváltoztatásához”. Magyarán a Kósa-féle javaslat elfogadása esetén – a szocialista képviselő véleménye szerint – frakciótársai tömegesen mondanának le inkább a mandátumukról, mint az üzleti érdekeltségükről.
Az alkotmányügyi bizottságban a javaslatot végül a Fideszen kívül csak az SZDSZ támogatta. A tárgysorozatba vételt viszont csak az MSZP ellenezte. Nemjük csupán a hatalmi gőg megnyilvánulása volt, hiszen a tárgysorozatba vett indítvány napirendre tűzését – mint számos képviselői indítvány sorsa mutatja – évekig is el lehet húzni. Toller László rémlátása tehát, hogy a javaslat parlamenti vitája szerepet kaphat majd az önkormányzati választási kampányban – megalapozatlan félelmi reakció volt. A szavazás azonban jó alkalomnak bizonyult arra, hogy az SZDSZ ez egyszer ne csak nyilatkozatokkal, de gombnyomással is jelezze különvéleményét, és emlékeztessen önálló arculatára.
Az összeférhetetlenségi törvény csak a politikusokat zárja ki a gazdaságból. A gazdasági élet vezetői szponzorként, tanácsadóként továbbra is jelen lehetnek és jelen lesznek a politikai életben. A közös múlttal és személyes összeköttetésekkel körülbástyázott kapcsolatrendszerüket a politikai elittel a legszigorúbb összeférhetetlenségi törvény sem számolja fel. A vagyonátmentés megfékezéséhez, amiről a hajdani SZDSZ, a „nagy őrségváltáshoz”, amiről az MDF álmodozott volt, az összeférhetetlenségi törvény, akármilyen szigorú lenne is, egy lépéssel sem visz közelebb.
Az 1901-es összeférhetetlenségi törvényt közvetlenül a Ház feloszlatása előtt fogadták el: rendelkezéseit csak a következő ciklus honatyáinak kellett figyelembe venniük. Valószínűleg így lesz ez most is: szinte bizonyos, hogy egyetlen megválasztott képviselőnek sem kell majd a mandátumáért aggódnia.
Üvegzsebe legyen a képviselőnek – mondta a képviselői jövedelmek átláthatósága mellett érvelve Hack Péter. Foncsorozott, golyóálló páncélüvegből – mormolta magában tucatnyi képviselő a patkó mindkét oldalán.
Hivatkozott cikkek
- Belföld [8]