Nemzetközi összehasonlításban hogy folynak nálunk az állami pénzügyek?
Ami nálunk van, az egy teljesen sajátos képződmény. A nyugatihoz képest a pénzkifizetés rettentően decentralizált. A központ, ahová befolynak az adók, kifizeti a pénzt a fejezeteknek (minisztériumoknak), a fejezetek kifizetik az intézményeknek, az intézmények pedig kifizetik a béreket, a beruházásokat, az eszközbeszerzéseket, majd elindul a pénz visszafelé: az intézmények befizetik a személyi jövedelemadót a központnak, a társadalombiztosításnak pedig átutalják a járulékot. A magyar államháztartási rendszer kb. 30 ezer kis forgóalapból áll. Ezzel szemben nyugaton a kincstár egységes, sőt ebbe az irányba léptek a környező országok többségében is, vagy – a nemzetközi szervezetek tanácsára – legalább politikai döntést hoztak erről.
Tehát nálunk is egy helyről – a kincstárból – kellene kifizetni a közpénzeket. Milyen előnyökkel jár ez?
Először is jóval kevesebb pénzre lesz szükség az államháztartás finanszírozásához. Most előre kell odaadni a pénzt az intézményeknek, így ez a pénz leülepedik a bankrendszerben. Mintegy 200–300 milliárd forintnyi közpénz vesztegel emiatt a bankoknál, s ez az adósságfinanszírozás szempontjából katasztrofális (legalább 50–60 milliárdos évi kamatban mérhető) veszteséget okoz. Költséges az is, hogy sokat kell utaztatni a pénzt, továbbá, hogy bruttó összegeket (a béreket pl. az adóval és a járulékokkal együtt) fizetünk az intézményeknek, így jóval több pénz kell a finanszírozásukhoz. Az intézmények a náluk lévő fölös pénz egy részén állampapírokat vásárolnak, így ez a pénz visszajön ugyan a kincstárhoz, de kamatot kell utána fizetni. Mindennek csak olyan rendszerrel lehetne véget vetni, amelyben csak akkor történik kifizetés, ha a pénz kilép az államháztartási körből.
Legalább ilyen fontos, hogy korszerűsítsük az információs rendszert. A mai rendszer alapja az intézményi adat: a könyvelés intézményi szinten történik, és az innen nyert információkat összesítjük. Csakhogy így kétszer vesszük számításba azokat a pénzmozgásokat, amelyek a két intézmény között jönnek létre. Emiatt mondja a számvevőszék – nem alaptalanul –, hogy nem hiteles, nem valódi a költségvetés. Az így kapott adatokból „derül ki” az, hogy az államháztartási kiadások a hazai össztermék (GDP) 65–70 százalékát teszik ki, és ezt egyensúlyjavító intézkedésekkel le kell szorítani. Ez így nem igaz: ha az intézmények közötti pénzmozgásokat levonnánk, akkor 50–55 százalék körüli kiadást kapnánk, és ez meg is felel a nemzetközi arányoknak. És ha megszüntetjük az intézményi könyvelést, és bevezetjük helyette a kincstári számlákhoz kapcsolódó egységes számvitelt, azt is jobban fogjuk tudni, hogy az egyes területek: az iskolák, a fegyveres testületek stb. mibe kerülnek.
Többek között az intézmények között zajló pénzmozgás a forrása az úgynevezett „saját bevételeknek”, amelyekből 1995-re minden fejezetnél csökkenést terveztek az idei intézményi bevételekhez képest. Mivel indokolja ezt a Pénzügyminisztérium?
A PM nem tudja igazán indokolni. Ez a fejezetek és az intézmények dolga. Ők azt mondják, hogy előre nem lehet fölmérni a bevételeket, és később, ha mégis nagyobb lesz a bevételük, arra hivatkoznak, hogy „találtak” újabb bevételi forrásokat. Az is ösztönzi őket az alultervezésre, hogy a jelenlegi szabályok jóval szabadabbak a bevételi többletek elköltésében, mint a költségvetési előirányzatok felhasználásában. Ez a helyzet korábban alakult ki, amikor összekevertük egymással a szocialista vállalatot és a költségvetési intézményt. Az intézményeknek érdekük fűződik ahhoz, hogy „vállalkozzanak”, mivel azt mondhatják, a költségvetés nem ad nekik elég pénzt. Ez egy ilyen játék: én nem adok pénzt, te vállalkozol, én nem tudok neked pénzt adni, de elnézem neked, hogy vállalkozzál, és ezzel elvigyed tőlem a pénzt, sőt a tetejébe még kincstárjegyet vásárolj, és így kamatjövedelmet is elvigyél. Zavaros érdekeltség uralkodik az intézményi szférán belül. Többnyire nem olyan vállalkozások folynak, amelyek kifelé, a piac felé értékesítenek, hanem pl. olyan, hogy egy minisztérium háttérintézménye a minisztériumnak dolgozik. Vagy egyes hivatalok pénzért adnak információt más hivataloknak, mondván: ez „üzlet”. Na most baromi jó üzlet, hogy egyes hivataloktól én, a Pénzügyminisztérium megveszem az információt. Különben elsőként nem is nekem, hanem a versenyhivatalnak kellene kiabálni emiatt: az az intézmény, amelyik vállalkozik, nincs azonos versenyhelyzetben a piaci szereplőkkel, nincs rákényszerítve például arra, hogy a tőkéje megtérüljön. A kincstári reform egyik fontos lépéseként meg kell szüntetni a befelé vállalkozást, és ha egy szervezet vagy egy részleg kifelé vállalkozik, azt ki kell tenni a költségvetésen kívülre.
Az államháztartáson belül a pénz helyett előirányzattal kell gazdálkodni. Vagyis a kincstárnak kell kiadnia a pénzt, de erről a döntést – az előirányzott keretek erejéig – az intézmények hozzák meg. Ehhez azonban pontos előirányzatok kellenek, tehát szakítanunk kell a mostani tervezési gyakorlattal. Mindenütt a világon a költségvetési évet megelőző évben csinálják a költségvetést. Mi egy kicsit menet közben is csináljuk.
Az előirányzatok azért is rosszak, mert úgy nyaranként a tárcák költségvetésére azt mondja a pénzügyminiszter, hogy sok, faragjatok le ennyit és ennyit, és ezt a tárcák nem szívesen teszik meg.
Nagyon kevés az idő a költségvetés elkészítésére, az év közepe táján már nem lehet tisztázni, hogy ha kevesebb a pénz, hogy lehet mégis a feladat finanszírozását megoldani. Az év elején kellene elkezdeni a következő év tervezését, és sokkal részletesebben, mint most. A PM már az induláskor mondja meg a tárcáknak, hogy kb. mennyi keretük lesz, majd több fordulóban egyeztessen velük a jövő évi előirányzatokról.
Erre mondhatják sokan: a PM centralizálni akar.
Az intézményeknek nem kell pénztulajdonosnak lenniük, elég, ha a kincstári számláról az előirányzatuk terhére jogosultak fizetni. Tehát nem a döntési jogosítványokat centralizáljuk – mert ettől ijedeznek –, hanem csak a pénzt, amelyet most az intézmények kezelnek. A PM-nek kétségkívül koordinálnia kellene a tervezést. A kincstári szervezet viszont elkülönül a PM-től, feladata a költségvetés végrehajtása, a tervezésbe nem szólhat bele.
Hol sért mégis érdekeket a kincstári reform?
Azok az intézmények a leghangosabbak, amelyekről kiderül, hogy feladataik nem indokolják az intézmények méretét.
Az önkormányzatok is keresztülesnek ezen a reformon?
Az önkormányzatok és az általuk fenntartott intézmények (iskolák, kórházak, szociális otthonok stb.) külön-külön számlát vezetnek az OTP-nél, amely természetesen pénzforgalmi jutalékot szed az átutalások után még akkor is, ha a pénz csak az egyik számláról a másikra vándorol, és el sem hagyja a helyi kirendeltséget. Önkormányzati szinten is a kincstári szemléletet kellene érvényesíteni; legyen az önkormányzatnak egy számlája, és az intézmények innen költsék a pénzt, a költségvetésük keretei között. Egyelőre tisztázatlan kérdés, hogy az önkormányzatok számláját továbbra is az OTP kezelje-e, vagy átvegye a kincstári pénzkezelő szervezet.
Terveik között szerepel az is, hogy „részben fel kell adni az önadóztatási szisztémát”. Mit jelent ez?
A kincstárnak komoly feladata lesz az államadósság menedzselése, azaz: mikor mennyi kincstárjegyet bocsásson ki a hiány finanszírozására. Ehhez azonban tudni kell, mikor folynak be a bevételek, és hogy mikor esedékesek a kiadások. Utóbbit nagyjából lehet tudni, az adóbevételek azonban előre nem látható mértékben ingadoznak. Tehát az adófizetési kötelezettséget is nyilván kellene tartani. Ezért át kell állni egy olyan, a társasági adó esetében már működő rendszerre, hogy az adózók az előző év alapján előzetes bevallást készítenek, ezt az adóhivatal felülvizsgálja, a bevallás után adóelőleget szed, majd az év végi elszámolás alapján korrigálja az elszámolást.
Az államháztartás pénzszükséglete csökkenni fog, s vele az állampapírok tömege is. Emiatt kisebb lesz a bankok nyeresége. Nem kell emiatt már megint csinálni velük valamit?
A bankok betétei és állampapírban megtestesülő portfoliói egyszerre csökkennek (a betétei úgy, hogy a jegybank a nála levő intézményi számlák csökkenésével egyidejűleg csökkenteni kénytelen a bankoknak nyújtott hiteleket); így a mérlegfőösszegük is csökken, de ez nem baj. A vállalkozások szempontjából pedig kifejezetten kedvező lesz, hogy csökkenni fog a kamatszint. Viszont kétségtelenül jövedelmezőségi lyuk támad a bankoknál, emiatt biztosan szükség lesz egy közvetlen beavatkozó intézkedésre.
Mi lesz a menetrend?
Ha a kormány elfogadja a koncepciónkat, a központi költségvetési körben ’96 január elsejétől meg lehet csinálni a kincstári rendszert. Ehhez ki kell dolgozni a kincstári számlarendet, és ennek vezetésére alkalmas pénzintézetté kell kifejleszteni az Állami Fejlesztési Intézetet, kiegészítve a jelenleg Nemzeti Bankban lévő fiókhálózat egy részével. Kb. ’97 január elsejétől az önkormányzatok is bekapcsolhatók. Vita folyik még arról, hogy a társadalombiztosítást nem kellene-e kivinni a pénzintézetekhez; az én véleményem az, hogy az egész államháztartásra – így a tb-re is – ki kell terjeszteni a kincstári rendszert.