„Körülállták a terepasztalt, és ide-oda rakosgatták a panelházakat” – emlékezett megértő iróniával hatvanas évekbeli várostervező kollégáira Konrád György néhány héttel ezelőtt egy tévés stúdióbeszélgetésen. Az író – Preisich Gáborral, Budapest egykori főépítészével vitatkozva úgy érvelt, hogy nemcsak a pártvezetők, de a mérnökök is korlátlannak gondolták város- és társadalomtérvezői lehetőségeiket. „Imádták csinálni!”
Budapest új rendezési tervének készítői régen elfelejtették gyermeki képzeletük Lego játékasztalát; a tavaly nyáron elfogadott előzetes programnak már a bevezetője is elveti „nagytávú jövőkép” felrajzolását.
Kaptárváros
1991. után az is kétségessé vált, hogy a Városháza képes-e befolyásolni egyáltalán a főváros fejlődését. Budapesten a „várostervezés”, illetve a tervszerű „építéspolitikai” gyakorlat már 1870 óta, – tehát a Fővárosi Közmunkák Tanácsa létrejötte óta – döntően térszerkezeti, méghozzá eredendően övezetes térszerkezeti megfontolásokra épül. Az önkormányzati korszak létrejöttével a városban olyan széttagolódási folyamat kezdődött, ami radikálisan véget vetett a térbeni várostervezés lehetőségének.
A kétszintű kormányzási/igazgatási rendszer kiépülése – majd az ingatlanvagyon zömének kerületi tulajdonba adása – a területfelértékelő városfejlesztés csalfa reményét kínálta a kerületeknek. Emiatt a város kaptárszerűen széttöredezett, mivel a fejlődését, társadalmi és térszerkezetét meghatározó döntések a huszonkét kerület helyi politikai erőviszonyainak kiszolgáltatva születtek meg. És viszont: a huszonkét kerületi önkormányzat arra kényszerült, hogy a metropolisléptékű problémákat kerületi szinten perspektívából „oldja meg”: a helyi város (rész) tervezés az önkormányzatok, a volt ingatlankezelő vállalatok, illetve ezek vállalkozói „mutációi” kezébe került.
A „fővárosban” értelmüket vesztették a korábbi viták. A várostörténeti lomtárba kerültek olyan bizarr koncepciók, mint az Aczél Gábor megálmodta üzleti negyed az északi Csepel-szigeten („csepeli Manhattan”) vagy az „óbudai Grinzing” turistacsalogató borozónegyede. A lakásállomány kerületi tulajdonba adását követően megszűnt annak a lehetősége, hogy a belső városrészek felújítása során lebontott lakások lakói a fővárosi lakásalap terhére kapjanak új lakásokat. A rehabilitációs társulásokra vonatkozó fővárosi ajánlatokat a kerületek lesöpörték az asztalról; még a gondolatát is elutasították annak, hogy lakásaik egy részével „mások” – a főváros – rendelkezzenek. A Fővárosi Önkormányzat kezében csak az a lehetőség maradt, hogy a kerületek kérésére esetenként módosítsa a Budapesti Városépítési Szabályzatban meghatározott építési övezeti rendszert.
Zabolátlan fejlesztési tervek születtek – legalábbis a tehetetlen Városházából szemlélve. A Király utca két oldalán különféle érdekek teljesen eltérő elvek szerint kíséreltek meg városfejlesztési akciókat indítani. A pesti slum-övezet önkormányzatai a city terjeszkedésétől várják sorsuk jobbra fordulását. A VI., a VII. és a VIII. kerület egyaránt „vigalmi negyed”-et kíván „telepíteni” a maga birodalmában. A Ferencvárostól Budafokig legalább öt dél-budapesti kerület építette nagyszabású fejlesztési elképzeléseit az évek során egyre zsugorodó területre tervezett Expóra. Örökzöld fejlesztési „koncepció” maradt a város déli részén kamionparkoló, kamion–vasút-átrakodó, illetve autópálya-csomópont építése. A rotterdami vagy hamburgi kikötők példáján felbuzdulva négy kerület tervez „logisztikai központot”. A rozsdaette ipari területek számára „ipari innovációs parkok” lehetősége jelenti a tünékeny reményt, Csepel városi, Soroksár kerületi szuverenitása elnyerésétől remélte áhított fejlesztési céljai megvalósítását.
Hiába engedélyezett a főváros maximálisan 30 méter magas beépítést a Hungária gyűrű és a Duna között, a Madách tér mögötti irodaház tornya mégis 47 méterről néz le a környező házakra. Csak a véletlenen múlt, hogy a VIII. kerületben nem épült 75 méteres, Zuglóban még magasabb monstrum. Hiába „bízta” a fővárosi törvény a Fővárosi Önkormányzat „gondjaira” a Világörökség védelmét. A Városházán tehetetlenül szemlélték, hogy az I. kerületi önkormányzat – nem zavartatva magát sem a minisztérium, sem pedig a szakhatóságként fellépő Országos Műemlékvédelmi Hivatal ellenvéleményétől – a Várlejtőt garázda módon agyonépítő részletes rendezési tervet fogadott el; felhőkarcolószerű irodaházat engedélyezett a Déli pályaudvar parkolójába – a megalománia ellen tiltakozó környezetvédőket pedig megpofozták a testületi ülésen. Hiába ígérte Demszky 1990-ben a zöldfelületek védelmét, ma csak zsugorodását regisztrálhatja. A jelentős fapusztulással fenyegető Köztársaság-téri „világsztár” Operaház, a Várlejtő északi lejtőjén zöldellő Európaliget vagy éppenséggel a Vérmező alá tervezett mélygarázsok megépítését is csak a befektetői érdeklődés hiánya akadályozta meg.
Gondolni is rossz arra, mi történt volna, ha nem lenne recesszió.
Önszabályozás
A főváros vezetői felismerték, hogy új általános rendezési terv elkészítésének csak akkor van értelme, ha sikerül új övezeti tervet is elfogadni, a területfelhasználási terv szerves részeként. Jelenleg Budapesten az építési övezeti rendszer – ellentétben az ország más településeivel – nem az általános rendezési terv, hanem az országos építésügyi szabályzat melléklete, ráadásul a hetvenes években készült – tehát semmi köze az a jelenleg hatályos rendezési tervhez. Ezért az Általános Rendezési Terv tavaly nyáron elfogadott előztetes programja abból indul ki, hogy az építési övezeti rendszer a rendezési terv szerves része, tehát adott telekre csak az adott övezet besorolásának megfelelően adható építési engedély. 1996-ig a város összes tömbjét újra be akarják sorolni. Már az előző ciklusban világos volt, ez olyan mérvű konfliktusokat robbanthat ki, amelyeket a Városháza képtelen lesz kezelni: a kerületi önkormányzatok szerették volna megkaparintani az övezeti be-, illetve átsorolás jogát –, hogy aztán végképp azt építsenek, amit akarnak.
A program elfogadása előtt meg kellett egyezni a kerületekkel, ám az egyezségnek nagy ára volt. A város történetében először jelentős területeken az övezeti besorolást a fejlesztésekben közvetlenül érdekelt kerületi önkormányzatok szabhatják meg – önmaguk számára.
A program
területfelhasználási terve
öt zónát különít el, új „városmodellként” értelmezve az így kialakult rendszert. Valójában a zónarendszerben semmi új nincs. A Fővárosi Közmunkák Tanácsa 1872-es rendezési terve és 1886-os építési szabályzata óta minden terv övezetekben különíti el a kívánatosnak tartott beépítési intenzitást. A zónákat most is az különbözteti meg egymástól, hogy a tervezők eltérő szerepet szánnak nekik. Külön kezeli a Duna menti zónát és a hegyvidéki zónát, a belső és a külső zóna között pedig elkülönít egy úgynevezett átmeneti zónát; ez utóbbi fejlesztését tekintve a legfontosabbnak. A központtól kifelé eltérően határozzák meg az intézményi, a lakó-, és az ipari funkciójú épületek arányát; a személygépkocsi-közlekedés és a tömegközlekedés arányát, a beépített és a zöldfelületek arányát stb. A program erőteljesen
decentralizált,
meghatározott urbanisztikai funkciókat – harmonikusan illeszkedő – övezetekbe rendező városszerkezetet kíván kialakítani. Az alközpontok félbeszakadt építését be kell fejezni, a külső kerületek falusias jellegét fel kell számolni. Tudatosan törekedni kell a munkahelyek decentralizálására, ezáltal a városon belüli forgalom csökkentésére. Radikálisan korlátozni szükséges a Belváros átmenő és célforgalmát. Az M0-ás autópálya továbbépítése, illetve a Hungária gyűrű–Lágymányosi híd–„Egérút” kapcsolat megteremtése kiegészül a Városliget, az Andrássy út, és a Rákóczi út tranzitforgalmának korlátozásával és szigorú parkolási tilalmakkal.
Az Általános Rendezési Terv két ponton kíván új irányt szabni a város fejlődésének: Nem támogatja a
Belváros
és a slum-övezetek összeolvadását, a city minden irányú terjeszkedését. A Belvárost Észak–Dél irányba kell „széthúzni” döntően az Expo-területek tervszerű hasznosításával. A városmagot körülvevő lerobbant belterületeket döntően lakóterületként kell felújítani.
A program másik stratégiai célja, hogy az
átmeneti zóna, főleg az ipari övezetek
felértékelésével, okos hasznosításával gátat vessen a „külső szuburbanizációnak” – tehát annak, hogy a peremkerületekben, de főleg a várost körülölelő településeken alakuljanak ki olyan magas státusú családi házas területek, amelyeknek nincs szerves kapcsolatuk a városközponttal. Schneller István főépítész a főváros korlátozott befolyásának ellenére is bízik abban, hogy területfejlesztő társaságok létrehozásával elindítható a csepeli, kőbányai, újpesti, lágymányosi stb. iparterületek fejlesztése.
Az Általános Rendezési Terv programjának
övezeti terve
nem zónarendszerű, illetve csak részben igazodik a területfelhasználási koncepcióhoz. Háromszintű szabályozást vezet be: csak az „összvárosi jelentőségű területen” kívánja biztosítani a „fővárosi érdek” prioritását. „Összvárosi érdekeltségű terület” a Duna-part, a Világörökség, a legszűkebben vett Belváros, majd kifelé csáposan, hálószerűen a főútvonalak, autópályák vonalát követve halad a városhatár felé. Nagyobb beépítetlen zöldterületeken, közműterületeken foltokká szélesedik, csakúgy, mint a város szélén, ahol a főváros meg kívánja akadályozni a város korlátlan terjeszkedését.
A fennmaradó területek a Nagykörúton belül mindenhol „összvárosi és kerületi érdekeltségűek”, attól kifelé a vegyes érdekeltség egyre inkább csak foltokban érvényesül. A vegyes érdekeltség azt jelenti, hogy az övezeti be- és átsorolások a főváros és a kerület egyetértésétől függenek.
A többi területen „helyi érdekek” érvényesülhetnek.
A kompromisszumos övezeti terv építészeti szemponttól ésszerű lehet – mint ahogy közigazgatási szempontból annak idején a kétszintű városigazgatást is működőképesnek gondolták a jogalkotók. Félő azonban, hogy a háromféle besorolás fokozza a széttagolódást, és ellehetetleníti a területfelhasználási koncepciót. A rendezési terv egyébként is a kerületi önkormányzatok új keletű részletes rendezési terveibe, fejlesztési koncepcióiba, illetve megkezdett beruházásokba botlik, így az „összvárosi” vagy vegyes érdekeltség legjobb esetben is csak zökkenőkkel érvényesülhet.
A belkerületek mindegyike belvárosias fejlesztéseket indított el a legkülönfélébb konstrukciókban. Schneller István főépítész maga is elrettentő példaként említi a belső Erzsébetvárosban tervezett Madách-sétányt, amely nagy forgalmú üzleti negyedet kíván építeni egy lerobbant lakóövezet helyén. Hasonló elképzeléseket dédelgetnek a szomszédos VI. kerületben is, kiegészítve néhány mélygarázs tervével. A VIII. kerületben a vállalkozói városrehabilitációs erőfeszítések összeomlottak, a környék leromlása folytatódott, de azért itt is épült egy-két üzletház.
Minden valószínűbb, mint a slum-terület lakóterületként megvalósítható rehabilitációja: a piacképes lakások új tulajdonosai menekülnek a környékről. (Talán a középső Ferencváros egy része lehet csak kivétel.) Ugyanakor a zárványszerű „üzleti negyedek” gépkocsivonzó hatása máris akkora, hogy azt semmiféle korlátozó intézkedéssel nem lehet csillapítani. Még kevesebb esély van arra, hogy a Városháza rávegye a külső kerületeket arra, hogy közvetlen érdekeikkel ellentétes, önkorlátozó, környezetkímélő várospolitikai elveket érvényesítsenek. (Ennek látványos példája a nagy haszonnal kecsegtető benzinkút-burjánzás; az önkormányzatok gyakorta utólag „loholnak az engedélyekkel” a már felépült kutak után.)
A Fővárosi Önkormányzat 1995-re ígéri a területfelhasználási terv, 1996-ra pedig az új övezeti terv elkészítését. A közgyűlés a szokásos szakmai és szakbizottsági egyeztetéseket követően jóvá fogja hagyni az új Általános Rendezési Tervet.
Az építési törvényesség végletesen fellazult, mivel az önkormányzatok maguk is érdekeltek a garázda beépítésben. Kis túlzással mindenki azt épít telkére, amit akar – legfeljebb majd utólag jóváhagyják. Nehezen hihető, hogy az új övezeti rendszerrel a helyzet javulhat.