Alkotmányellenes népszavazás
Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének a) pontja értelmében nem lehet népszavazást tartani a költségvetésről. Erre hivatkozva az Országos Választási Bizottság (OVB) 2007. március 29-i határozatában megtagadta a Fidesz – Magyar Polgári Szövetségnek és a Kereszténydemokrata Néppártnak a képzési hozzájárulás (tandíj) megszüntetésére vonatkozó népszavazási kezdeményezése tárgyában az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését, rámutatva e népszavazási kérdésnek a költségvetést érintő voltára.
E határozat ellen a kezdeményezők által benyújtott kifogást megtárgyalva az Alkotmánybíróság (AB) 2007. június 6-i határozatában az OVB határozatát megsemmisítette, megállapítva, hogy a költségvetési törvényben nem szerepel a képzési hozzájárulás, amely egyébként is nem a központi költségvetés, hanem a felsőoktatási intézmény saját bevétele, s így a népszavazásra bocsátandó kérdés nem ütközik az Alkotmány által meghatározott tiltott tárgykörbe. Ezért az AB az OVB-t az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítésére kötelezte. Az OVB június 25-i ülésén ennek – többségi szavazással – kénytelen volt eleget tenni, határozatában azonban fenntartotta korábbi szakmai álláspontját (amelyet e testület elnöke az ÉS július 27-i számában részletesen is kifejtett).
E határozat ellen többen kifogást nyújtottak be, amelyeket az AB október 15-i ülésén nem tartott megalapozottnak, és ezért az OVB határozatát helybenhagyta. Az AB határozata indokolásában megismételte korábbi állásfoglalását, amely szerint a képzési hozzájárulás „nem a központi költségvetés, hanem a felsőoktatási intézmény saját bevétele”, és ezért „jelen eljárásában a népszavazási kezdeményezés költségvetéssel való kapcsolatát érdemben nem vizsgálta”.
Ami mármost e kérdés meritumát illeti: az AB állásfoglalását a népszavazási kezdeményezés költségvetési érintettségére vonatkozólag alapvetően tévesnek tartom. A felsőoktatási intézmények bevételei ugyanis nyilvánvalóan a központi költségvetés bevételeinek részét képezik, az államháztartásról szóló l992. évi XXXVIII. törvény 21. §-ában foglaltaknak is megfelelően, amely szerint a központi költségvetés bevételeit képezik a központi költségvetési szervek tevékenységéből származó bevételek is. De ezt tükrözte a korábbi gyakorlat, a költségvetések régóta alkalmazott szerkezete is: a Vallás- és Közoktatásügyi Minisztérium éves költségvetésében a rendes bevételek között 1947/48-ig a tandíjjövedelem konkrétan is szerepelt. (Sőt 1944-ig a részletes költségvetések ezt intézmények szerint is feltüntették.) A későbbiekben a költségvetésekben a tandíjbevétel „nevesítve” már nem szerepelt, de a költségvetések a bevételek között továbbra is tartalmazták a tandíjbevételt (valamint a 90-es évek második felétől a költségtérítéses képzésből származó jövedelmet is). Minthogy aligha valószínű, hogy az AB tagjai – akik egyetemi tanulmányaik során tanultak pénzügyi jogot – nem ismerik az államháztartási törvényt, a költségvetés tartalmát, szerkezetét, ezért felmerülhet a gyanú, hogy nem szakmai, hanem inkább politikai döntés született.
Az AB állásfoglalásának téves volta abban is megnyilvánult, hogy szerinte a népszavazásra bocsátás tilalma a hatályos költségvetésre vonatkozik, és nem általános jelleggel a mindenkori költségvetésre, költségvetési törvényekre. Ez valójában nem alkotmányértelmezési kérdés, nem igényel joghermeneutikai vizsgálatot, hanem a common sense alapján a realitások figyelembevételét. Ez egyrészt a népszavazásra bocsátás hosszú átfutási idejét jelenti. (A népszavazási kérdés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát 2006. október 25-én nyújtották be, amikor még a 2006. évi költségvetési törvény volt hatályban, az AB október 15-i határozatakor a 2007. évi, a népszavazás várható időpontjában pedig már a 2008. évi lesz.) Másrészt pedig figyelembe kell venni a konkrét népszavazási kérdés jellegét: a képzési hozzájárulás – amely felmenő rendszerben 2008 őszén kerül bevezetésre, és így annak költségvetési kihatása először a 2008. évi költségvetési törvényben jelentkezik – nem provizórikus intézkedés, hanem a felsőoktatás átalakításával összefüggő rendelkezések körébe tartozik. A fentiek alapján kétségtelennek tűnik, hogy a központi költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmények államilag finanszírozott képzésben részt vevő hallgatóinak képzési hozzájárulása a központi költségvetés bevételeinek részét képezi, és ezért e kérdés népszavazásra bocsátása ellentétes az Alkotmányban foglaltakkal.
Ezzel kapcsolatban említést érdemel az a vita, amely a népszavazás problémáiról Kis János november 10-i, Népszabadság-beli írását követően a közvetlen demokrácia funkciójáról, szerepéről kibontakozott. Alkotmányunk deklarálta, hogy „minden hatalom a népé”, amely szuverén jogait „választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja”, a képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyát azonban konkrétan nem határozta meg, a népszavazást és a népi kezdeményezést pedig – amely a közvetlen demokrácia fontos jogintézménye – meglehetősen hiányosan szabályozta.
Az ezzel összefüggő problémák megvilágítása érdekében érdemes kitekinteni a közvetlen demokrácia gyakorlásának általános jellegű kérdéseire, illetve ezek nemzetközi alakulására. Mint Ernst-Wolfgang Böckenförde német jogfilozófus – 1983 és 1996 között a Szövetségi Alkotmánybíróság tagja – írta 1982. évi tanulmányában: a népszavazásnál „döntő probléma a kérdésfeltevés joga: kinek, milyen indítékkal, mikor és milyen megfogalmazással van joga kérdést intézni a néphez?” A nyugat-európai demokráciák legiszlációja és gyakorlata szerint – Svájc és részben Olaszország kivételével – az országos népszavazást általában az országgyűlés vagy a kormány írja ki, tárgya olyan alapvető kérdés, mint magának az alkotmánynak az elfogadása, csatlakozás az Európai Unióhoz, valamint a lakosság széles rétegeit érintő kérdés (pl. atomerőművek építése), és azt igen ritkán alkalmazzák. (Lásd erre a 2007-ben kiadott Alkotmánytan című egyetemi tankönyv 175–200. oldalán foglaltakat.)
A népszavazásra vonatkozó hazai jogi szabályozásnak és gyakorlatnak a fentiektől eltérő voltával kapcsolatban említést érdemel még az AB 2007. október 15-i határozatának indokolása, amely szerint egyrészt e testületnek „eljárásában nincs hatásköre arra, hogy e kérdés és más népszavazási kezdeményezések együttes politikai, társadalmi, gazdasági hatását vizsgálja”, másrészt „nem terjed ki a vizsgálata sem a népszavazási kezdeményezés célszerűségére, sem a kezdeményező politikai motivációjára”. Az előbbivel kapcsolatban magától értetődő, hogy a tandíj megszüntetése esetén három alternatív megoldás lehetséges: a kieső bevétel pótlása más, nyilván a lakosságot érintő bevétellel, a központi költségvetési támogatás növelése (ami a költségvetés helyzetét tekintve aligha lehetséges) vagy az oktatói létszám csökkentésével, a dologi kiadások lefaragásával a felsőoktatási intézmények kiadásainak csökkentése. Ami pedig az utóbbit illeti: elégséges a legnagyobb ellenzéki párt elnökének december 8-i kijelentésére utalni: „Lényegében előrehozott választás lesz a tavaszi népszavazás.”
Történeti áttekintés
A tapasztalatok szerint a szélesebb közvélemény – az ellenzéki pártok demagógiája, valamint a kormányzat gyenge kommunikációja következtében – meglehetősen tájékozatlan a tandíj célját, értelmét illetően. A tandíj bevezetése nem egyszerűen az ún. megszorító csomag része, nem a hallgatólétszám csökkentésére irányuló törekvés és korántsem előzmények nélküli intézkedés.
A tandíj hazánkban több mint másfél évszázados múltra tekinthet vissza, történetéről a Magyar Narancs április 19-i számában adtam rövid áttekintést. Most csak a főbb állomásokat ismertetve: a tandíjat még 1850-ben, Thun reformjai keretében vezették be; a hallgatóknak előadáspénzt (Kollegiengeld) kellett fizetniök (általában annyi forintot, ahány órás előadást vettek fel). Ez a kiegyezés után is fennmaradt, „leckepénz” elnevezéssel. Trefort 1873. évi, „a főtanodai oktatásról” szóló nevezetes törvényjavaslata szerint:
„A tandíjak lényegesen összefüggnek az egyetemek jelen rendszerével, a tanítási szabadsággal […] indokolja azokat azon körülmény, hogy a nemes verseny élénkítésével a tanárok folyvást haladó tudományos munkásságra ösztönöztetnek.”
Trefort nem értett egyet azzal, hogy a hallgatók helyett az állam fizesse a tandíjat,
„mert a szegényt nem a tandíjak – nem nagy összege –, hanem […] az ellátási költségek nagysága tartóztathatta vissza fiának főtanintézetbe való küldésétől, amin nem a tandíjak megszüntetése által segítünk, melyben szegény, gazdag, jó és rossz tanuló egyaránt részesülne, hanem ösztöndíjak és oly segélydíjak adományozása által, melyek szegény, de jó tanulóknak lehetővé teszik ellátási költségeik fedezését, a vagyonos pedig fizessen, mert ha fizet az állam által nyújtott egyéb előnyökért, miért ne fizessen azért, ami által gyermekének a legmaradandóbb és leginkább kamatozó tőkét biztosítja, miért viselje e terhet helyette más, ki a jótéteményben nem részesül, s miért részesüljön e kedvezményben rossz és hanyag tanuló”.
A leckepénzrendszer 1890-ig maradt fenn, megszüntetését egyrészt az indokolta, hogy a tanárok közötti verseny élénkítésére irányuló törekvés illúziónak bizonyult, másrészt pedig az, hogy e rendszer a professzorok között rendkívül és indokolatlanul nagy jövedelmi aránytalanságokat idézett elő. Csáky Albin miniszter rendelete a leckepénz intézményét megszüntetve a hallgatókat félévenként 30 Ft tandíj fizetésére kötelezte, az ebből befolyó összeg túlnyomó részét a tanárok fizetésének kiegészítésére fordítva. A tandíjrendszer a Horthy-korszakban is fennmaradt, a tandíjbevétel mintegy 57%-a a tanárok tandíjjutaléka volt, a többi rész a kincstárt illette. A tandíj összege a pénzügyi stabilizáció után félévenként 102 pengő volt, ehhez járultak azonban a különböző mellékdíjak, amelyek összege a tandíjakét 70-75%-kal, egyes karokon több mint 100%-kal meghaladta. Ez lényeges terhet jelentett a hallgatók számára, amelyet azonban mérsékelt a tandíjmentességben vagy tandíjkedvezményben részesülők akkor még viszonylag nagy száma. A 30-as években, a gazdasági válság idején és azt követően a hallgatók helyzete mind súlyosabbá vált a tandíjelengedés összegének jelentős csökkentése, valamint a mellékdíjak emelkedése következtében.
A kormányzat ezért a hallgatók terheinek mérséklésére már 1932-ben a progresszív tandíjrendszer bevezetését tervezte, az erre való áttérésre azonban csak az 1941/42-es tanévben került sor. A vonatkozó rendelet értelmében a tandíj összege félévenként 128 P, a mellékdíjaké 96 P volt, és a hallgatók tanulmányi eredményüktől, valamint szociális helyzetüktől függően négyfokozatú tandíjkedvezményben részesültek. Ez az előző évekhez képest előrelépést jelentett, a hallgatók mintegy 60%-a a korábbinál kevesebb tandíjat fizetett. Ehhez hasonlóan a hallgatók tanulmányi eredményén és szociális helyzetén alapuló tandíjrendszert alkalmaztak 1945 után, a demokratikus átalakulás éveiben is. Az államszocialista korszakban szűk körre kiterjedő és csekély mértékű tandíj volt. (Az 1970/71-es tanévben pl. a hallgatók 64,5, 1979/80-ban 73,9, 1985/86-ban 79 százaléka volt tandíjmentes.) 1987-től közepes tanulmányi eredmény felett nem kellett tandíjat fizetni, és tandíjmentesek voltak az alsóbb évfolyamok hallgatói is.
Ez nem módosult a rendszerváltozást követő első években sem, 1992-ben azonban a készülő felsőoktatási törvény tervezetében már szerepelt a tandíjfizetés kötelezettsége. 1992 őszén a hallgatók ez ellen tüntetésekkel, demonstrációkkal tiltakoztak, amelyek december elejére befejeződtek, miután a minisztérium ígéretet tett arra, hogy a tandíj bevezetésére a törvény megalkotása után, a megfelelő kompenzációs rendszer kialakításával kerül csak sor. A törvényjavaslatnak még az Antall-kormány idején történt tárgyalása során a javaslatot beterjesztő Mádl Ferenc miniszter az Országgyűlés 1993. június 7-i ülésén tartott expozéjában a következőket mondotta:
„A tandíj a hallgató hozzájárulása saját képzésének költségeihez. Amellett, hogy ez a felsőoktatás jelentős forrása lehet, egyben meghatározó struktúraalakító és hatékonyságbefolyásoló tényező is lesz. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a felsőoktatásért mint szolgáltatásért fizető hallgató kereslete befolyásolni képes az intézmények kínálatát, de a minőséget is. […] A tandíj bevezetése természetesen megnöveli a tanulás kockázatát, s ezért a hallgatót is teljesítményre, fokozottabb teljesítményre ösztönzi. […] A tandíj szociális igazságot fejez ki, a tehetősek fizetnek, a szociális helyzetbeli egyenlőtlenségeket pedig nem általános ingyenességgel, hanem jól működő hallgatói támogatási rendszerrel kezeljük.”
Az 1993 júliusában elfogadott törvény értelmében a hallgatók tandíjat és egyéb díjakat fizetnek; annak kompenzálását a tandíjmentesség, ill. tandíjkedvezmény, a hallgatói támogatási rendszer, a bankok által állami garancia mellett adható hitel, valamint személyijövedelemadó-kedvezmény biztosítja. A törvénynek a tandíjfizetésre vonatkozó rendelkezése 1994 szeptemberében lépett volna hatályba, a tandíj bevezetését azonban – a kompenzáció több elemének kidolgozatlansága miatt – elhalasztották, s arra – a Bokros-csomag keretében – 1995 őszén került sor, az alaptandíj havi 2000 Ft volt. A tandíjfizetési kötelezettség az 1996-ban módosított felsőoktatási törvény szerint az államilag finanszírozott képzésben részt vevőkre terjedt ki, a többiek költségtérítéses képzésben tanultak. 1998-tól emelték volna a tandíj összegét, ez azonban nem valósult meg. A Fidesz ugyanis – amely 1994. évi programjában még a tandíj szükségessége mellett foglalt állást, 1996. évi, A polgári Magyarországért című vitairatában már a tandíj bevezetését elhibázottnak és értelmetlennek minősítette, azzal, hogy kormányra kerülése esetén tandíjat csak az átlagnál rosszabbul tanulók fizetnének – 1998. évi választási programjában az első alapképzésben részt vevők tandíjmentességét ígérte (ami legalább 50-60 ezer szavazatot hozott számára). A választások után megalakult Orbán-kormány ezt meg is valósította. A 2002. évi választási kampány során a Fidesz politikusainak beszédei és a több százezer példányban kiadott röplapok a tandíj újbóli bevezetésének veszélyét hangoztatták. Ezt a kormánypártok határozottan cáfolták: az általános tandíjfizetési kötelezettség visszaállításának szándéka akkor súlyos politikai hiba lett volna.
A következő években, egészen 2006-ig a tandíjrendszer nem változott. A második Gyurcsány-kormány programja a tanulmányi költségekhez való utólagos képzési hozzájárulás bevezetését tartalmazta, ez azonban a módosított felsőoktatási törvényben rövidesen úgy változott, hogy az államilag finanszírozott alap- és mesterképzésben tanulmányokat folytató hallgatók – a hátrányos helyzetűek kivételével – a III. félévtől képzési hozzájárulás fizetésére kötelesek, a felsőoktatási intézmény a hallgatók legfeljebb 15%-át mentesítheti ez alól. A képzési hozzájárulásból származó bevétel legalább egyharmadát, de legfeljebb felét a kiemelkedő tanulmányi teljesítményt nyújtó hallgatók támogatására, többi részét az intézmény fejlesztésére kell fordítani. A képzési hozzájárulás fizetése alóli mentességet a 2007. évi törvényi módosítás során a gyermekgondozási segélyben, gyermeknevelési támogatásban stb. részesülő hallgatókra is kiterjesztették.
A fenti történeti áttekintés alapján megállapítható, hogy a tandíj alkalmazását elsősorban szakmai-oktatáspolitikai célok indokolták: a közteherviselés elve, a minőségi követelmények, valamint a felsőoktatás finanszírozásának igénye, a társadalompolitikai szempontok egyidejű érvényesítése mellett. Az elmúlt évtizedben azonban a politikai – elsősorban napi politikai – érdekek jelentős mértékben befolyásolták a tandíjrendszer alakulását, megakadályozva e kérdés racionális rendezését.
Javaslatok
Röviden felvetnék javaslatokat a megvalósuló tandíjrendszerrel kapcsolatban. A tandíjfizetés kötelezettségét – a népszavazás eredményétől függetlenül – elvileg, szakmai-oktatáspolitikai szempontból, a nemzetközi összehasonlítás tanulságait is figyelembe véve indokoltnak tartom (akár képzési hozzájárulás, akár tandíj elnevezéssel). A társadalompolitikai követelmények érvényesítése érdekében a hátrányos helyzetű hallgatók esetében a tandíjmentességet továbbra is szükséges fenntartani. A tandíj összegét azonban a jelenlegi gyakorlattól eltérően más módon javasolnám megállapítani.
Egyrészt a hallgatók tanulmányi teljesítményét kellene alapul venni, a 15%-os keret mechanikus alkalmazása helyett a fizetendő tandíjnak a tanulmányi eredmények szerinti differenciált meghatározásával. Felsőoktatásunkban az elmúlt másfél évtizedben – a minőségi követelmények rovására – a mennyiségi szempontok érvényesültek. Jelenleg egyetlen olyan eleme sincs felsőfokú oktatásunknak, amely a hallgatókat jobb tanulásra, magasabb teljesítményre ösztönözné. A tanulmányi eredmények figyelembe vétele csak intézményenként, karonként lehetséges, a tanulmányok jellegére, nehézségi fokára és az esetleg eltérő követelményekre tekintettel. A tanulmányi eredmények szerinti tandíjfizetés ugyanakkor megkívánja egyes területeken a követelmények emelését, valamint annak biztosítását, hogy minden évfolyamon a teljesítmény elbírálására alkalmas oktatási-vizsgáztatási formák legyenek.
A másik javaslatom az lenne, hogy a tandíj összegét az egyes képzési ágak, szakok tényleges képzési költségeinek figyelembevételével kellene meghatározni. Az egyes területek képzési költségei ugyanis lényegesen eltérőek, a hatéves orvosképzés, az ötéves, nagymértékben labor- és műszerigényes természettudományi szakképzés és a hároméves gazdálkodási szakos vagy a négyéves tanítóképzés költségei közötti különbségek igen nagyok. Ezért indokolt lenne a tandíj ennek megfelelő megállapítása, ami természetesen csak intézményi szinten történhet; a kormányzat feladata pedig abban állna – a hallgatók és szüleik aránytalan mértékű megterhelésének elkerülése érdekében –, hogy a fizetendő tandíj maximális mértékét meghatározza.
- Játéktér [6]